Актуальность темы
исследования. Известно, что реформы в российском обществе породили немало довольно сложных политических, правовых, экономических и социальных проблем, вызвали необходимость переосмыслить роль государства и его функции в жизни общества. Новые принципы властеотношений привели к введению системы разделения властей в многомерном варианте: между Федерацией и её субъектами — на основе федеративных отношений, между представительной, исполнительной и судебной властями. Изменения в основах государства, которое понимается, прежде всего, как особая, универсальная для данного общества организация, обладающая публичной, государственной властью и специализированным аппаратом управления, потребовали изменения основ организации эффективной демократической власти и управления. Сложность и многогранность современных процессов затронули все стороны властеотношений и управления, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Организация государственной власти субъектов Российской Федерации оказалась трудно выполнимой задачей, так как именно на этом уровне воплощаются принципы народовластия, осуществляется вовлечение широких слоев населения в управление на основе учета их интересов.
Особенно значительные и быстрые перемены в государственном устройстве России происходят в последнее десятилетие. В результате развиваются демократические начала в организации всех структур власти и управления. Одной из важнейших проблем современного политического реформирования является создание эффективной системы местного самоуправления. Местное самоуправление — это необходимый элемент любого государственного устройства, так как именно на местном уровне реализуется основная часть жизненных интересов населения. От его нормального функционирования зависит социально-экономическая и политическая стабильность всего государства.
Особую актуальность данной теме исследования придает тот факт, что начатая реформа местного самоуправления еще далека от завершения. Первые Vрезультаты показали, что на практике существует множество неясных, противоречивых, несогласованных вопросов, не всеми правильно понимается суть местного самоуправления и роль этого института в жизни страны. Серьезным препятствием в практическом внедрении данного политического института является недостаточная теоретическая разработка концепции местного самоуправления. Поэтому необходимо научное изучение и обобщение исторического опыта реформ.
Самым ценным в этом опыте является установление необходимого соотношения государственной власти и местного самоуправления, когда государственная власть эффективно выполняет свои задачи, а местное самоуправление сохраняет самостоятельность. Поэтому необходимо тщательно изучать существующие положительные образцы местной власти в России, тем более, что многие из них могли бы стать базой для создания современных моделей местного самоуправления.
В исследуемый период местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации (ст. 12 Конституции РФ). Его положение в политической системе российского общества определяется тем, что местное самоуправление выступает в качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению и обеспечивающей возможность участия граждан в управлении делами государства и общества. Поэтому местное самоуправление конституционно признается формой народовластия (ст. 3 Конституции РФ). В то же время местное самоуправление характеризуется как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения в целях удовлетворения потребностей членов местного сообщества в отдельности и населения муниципального образования в целом. При этом местное самоуправление играет особую роль в становлении гражданского общества и его демократизации в.
России, являясь одновременно механизмом его формирования и неотъемлемой частью.
Местное самоуправление — закономерность в процессе социализации государства и демократизации гражданского общества. Этот институт имеет важное значение для гражданского общества и правового государства, так как выступает стабилизирующим фактором их функционирования и взаимодействия. Всё это свидетельствует о том, что реально осуществляемое местное самоуправление является неотъемлемым элементом демократического государства. Однако в современных условиях отчетливо наметилось несколько противоречивых тенденций. В одних субъектах Российской Федерации наблюдается тенденция поглощения местного самоуправления государственными структурами с установлением на уровне районов, городов, органов государственной власти, в других — местное самоуправление наделяется столь широкими государственными полномочиями, что практически становится государственным управлением, в третьих — полностью обособляется от решения значимых государственных проблем и становится безвластным органом общественной самодеятельности, лишенным необходимой материальной и финансовой основы, а следовательно, и реальной власти.
В этой связи становится актуальной задача научного исследования деятельности местного самоуправления в современном российском государстве, его демократизации во всех областях общественной жизни российского общества. Это одна из важнейших проблем организации власти в Российской Федерации, от решения которой во многом зависит успех экономических, социальных и политических преобразований в стране. Конституция Российской Федерации 1993 года создала правовые основы для воссоздания демократического общества в России, гарантировала гражданам право на участие в народовластии через формы непосредственной демократии, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Впервые местные сообщества получили конституционно гарантированное право самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения — вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения городских и сельских поселений, иных территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. В результате осуществляется демократизация не только российского общества, но и местного самоуправления.
В условиях демократизации общества местное самоуправление способствует формированию политической культуры граждан и воспитанию нового типа личности, обеспечивая развитие самодеятельности и политической активности на основе приобретения навыков гражданской инициативы, тем самым содействуя становлению жизнеспособного гражданского общества и процветающего демократического государства.
Недостаточная изученность деятельности местного самоуправления в условиях демократизации российского государства относится к числу наиболее актуальных научных проблем отечественной истории и права. Во-вторых, в рамках этой задачи существует проблема взаимодействия органов государственной власти, как федерального, так и регионального уровней, с органами местного самоуправления, что настоятельно требует специальной научной разработки. На сегодня это не столько вопрос, связанный с демократизацией местного самоуправления, сколько проблема упорядочения всей системы государственного управления в стране в условиях демократического развития российского государства.
Вместе с тем, очевидно, что ряд нерешенных до сегодняшнего дня проблем, вызванных экономическими трудностями, политической нестабильностью в России, нередко усугубленных субъективными факторами, значительно снижают эффективность проведения реформы местного самоуправления и его демократизации.
Из вышесказанного видно, что исследуемая нами тема сложна и многопланова. Её решение требует комплексного подхода как со стороны Vисторической, так и юридической науки. Все вышеизложенное и побудило нас обратиться к комплексному историко-правовому анализу деятельности органов местного общественного самоуправления в условиях демократизации российского общества.
Степень разработанности темы исследования. Проблемы, исследуемые в диссертации, являются малоизученными и до настоящего времени практически не получили в отечественной научной литературе комплексной разработки. Несмотря на то, что вопросы организации и правового регулирования достаточно широко представлены в современной юридической литературе, вопросы деятельности местного самоуправления в условиях демократизации российского общества в 90-е годы XX века являются практически неисследованными.
Из ранее опубликованных работ наибольшее их число исследуют земства. Имеющиеся труды современников земств-историков, правоведов, экономистовносят в основном теоретический характер: их авторы, конструируя некий эталон самоуправления, сравнивают с ним земство.
Самое крупное из ранних исследований по данной проблеме — работа А. И. Васильчикова 1, в которой сделан сравнительный анализ организации местного самоуправления в России, Англии, Франции и Пруссии. Автор приходит к выводу, что ни одна из западных систем неприемлема для России, в силу особого пути её развития.
Кульминационный момент в изучении земства приходится на 1910;1914 годы, когда вышли крупные обобщающие труды Н. Н. Авинова, И. П. Белоконского, В. Е. Трутовского. Не ограничиваясь теоретическими рассуждениями, авторы собрали и проанализировали значительный фактический материал, связанный с 50-летней деятельностью земств. Однако существенным недостатком этих работ была не только чрезмерная идеализация земств как системы управления, но и изображение их в роли внеклассового защитника народных интересов.
Центральное место в научном изучении земского самоуправления принадлежит Л.
Б.Б. Веселовскому. Он собрал и обобщил огромный фактический и статистический материал, позволяющий судить о составе и деятельности земств. Уделяя главное внимание практической хозяйственно-культурной деятельности земств, Веселовский пришел к выводу об их общей прогрессивности и требованию расширения земской компетенции.4.
В целом в опубликованных до 1917 года работах главное внимание уделялось разработке общей теории самоуправления и сопоставлению ее с земским опытом, а также анализу хозяйственной стороны деятельности местного самоуправления. Уже в это время выявились различные подходы к его проблемам. Однако, несмотря на многообразие взглядов и некоторую их критичность, местное самоуправление в целом, оценивалось как прогрессивный институт, а с их успешной деятельностью связывалось реформирование всего государственного строя России.
После 1917 года в Советской России господствующей стала концепция власти, согласно которой все представительные органы, сверху донизу, входили в единую систему государственной власти. Её авторы чутко прислушивались к партийным решениям. И поэтому проблемы местного самоуправления освещались довольно однобоко.5.
В 30−40-е годы в рамках «сталинского учения о конституционном строительстве» концепция демократизации общественной жизни и сам термин местного самоуправления не употреблялись.
Послевоенный период развития местного самоуправления и его демократизации ассоциируется с деятельностью Советов.
В ранних работах о Советах внимание уделялось их пропаганде как высшей формы власти народа. Очевиден популистский характер многих книг, авторы которых (Н.В. Крыленко и др.)6 ограничивались лишь провозглашением и расшифровкой громких лозунгов без их достаточного обоснования. Ориентированные на жесткое противопоставление социалистической v п государственности Западу (И.П. Трайнин), эти работы практически не содержат ценных фактических данных и могут рассматриваться лишь как идеологические памятники эпохи.
Собственно исторические исследования становления и развития советской власти на местах появились в конце 60-х годов, в связи с 50-летием революции. Вышли в свет коллективные труды и монографии8, среди которых особенно выделяются своей фундаментальностью работы правоведа А. И. Лепешкина. Он обобщил богатый фактический материал о деятельности Советов всех уровней с 1917 по 1966 год. На его основе автор убежденно доказывает, что Советы с их демократизмом, массовостью, интернационализмом и прочими качествами «являются наиболее целесообразной формой организации государственной власти трудящихся в России». 9.
В целом можно отметить, что исследования, посвященные деятельности Советов с 1917 по 1995 годы, несмотря на их довольно большое число, страдают тенденциозностью и выдержаны в духе официальной советской историографии, они были чрезвычайно политизированы, содержали необоснованные преувеличения и натяжки, зачастую носили популистский и пропагандистский характер.
Активно разрабатывались в литературе вопросы, связанные с обоснованием и пропагандой идей «перестройки»: критика командно-административной системы управления, сущность и критерии «социалистического самоуправления», суть реформы Советов. Они представлены в книге «Социалистическое самоуправление народа: условия и пути развития». 10 Особое внимание реформе местных Советов уделял в своих исследованиях А. В. Москалев." Характеризуя Советы как ядро представительной системы, он обосновывает необходимость повышения их роли, определяет принципы организации и деятельности.
Отдавая предпочтение теории, исследователи в то время редко останавливались на конкретных фактах и статистических данных. Частично их Vможно найти в книге «Самоуправление: от теории к практике», работах О. Е. Кутафина и К. Ф. Шеремета, С. А. Авакьян, которые описывают конкретные шаги.
1 «У реформы Советов. В подобных исследованиях наибольший акцент делался на показателях демократизации Советов: сокращение аппарата, расширение альтернативности, гласности в работе, то есть, глубокого исторического исследования проблемы в них не было.
Наибольший интерес представляют работы, посвященные анализу и оценке проводимых преобразований, которые появляются в 1989;1991 гг. Так Ю. Н. Дорожкин13, раскрывая задачи «перестройки» Советов, анализирует препятствия на ее пути. Г. В. Барабашев в основном дает негативную оценку проводимым преобразованиям, а сдерживающие факторы выводит из укоренившихся традиций эпохи застоя.14 Ослаблением авторитета власти объясняет противоречивый характер «перестройки» Г. В. Дыльнов.15 Налицо возрастание реалистических оценок и критического подхода к проблеме.
Значительную часть исследований по-прежнему составляли работы юридического и политологического характера. Их авторы16 анализируют законодательные акты СССР и РСФСР, касающиеся местной представительной и исполнительной власти. В отличие от подобных работ более раннего периода, эти авторы не ограничивались констатацией существующих норм, а выявляя проблемы правового характера, высказывали конкретные предложения по улучшению деятельности местных Советов, особенно в плане изменения их структуры, расширения прав и полномочий.
В основном для литературы 1985;1991 гг. характерно изучение самоуправления в обобщенном, теоретическом смысле. По-прежнему сказывался социально-классовый подход к проблеме, который стал изживаться лишь к концу «перестройки». Несомненной заслугой исследователей данного периода было расширение тематики исследований и постановка многочисленных вопросов, нуждающихся в дальнейшем совершенствовании. С 1985 года наблюдается Vмассовое обращение исследователей к понятию «самоуправление», что было связано с новым партийным курсом. Однако ученые ориентировались на разработку проблем самоуправления только «социалистического» типа. Термин «социалистическое самоуправление» получает широчайшее использование в трудах историков, юристов, философов, социологов. Так, например, ряд исследователей называют социалистическое самоуправление народа высшей формой демократии и считают, что оно осуществляется как в государственных, так и в общественных формах.17.
Повышению интереса к проблемам федерализма, государственного регионального управления, местного самоуправления способствовали социальноэкономические и политические изменения, особенно интенсивно происходящие за последние годы. Это мотивирует издание ряда научных работ, посвященных.
18 данной проблеме, появившихся в последние годы. Значительный интерес в теоретическом плане представляет монография Д. Ю. Шапсугова «местная власть в России и Германии», в которой анализируются методологические основы местного самоуправления и рассматриваются некоторые аспекты государственного управления на местном уровне.
Состояние и динамика конституционно-правового регулирования муниципальных отношений в Российской Федерации способствовали формированию механизма взаимодействия институтов местного самоуправления и органов государственной власти. Этим проблемам посвящены работы Н. А. Емельянова, учебники по муниципальному праву Российской Федерации (авторы О. Е. Кутафин и В.И. Фадеев), «Муниципальное право России» (под редакцией Н. И. Глазуновой, Ю. М. Забродина, А.Г. Поршнева), изданные в последние годы. Тематика научных исследований, в основном, локализуется в области муниципального права и отражает регулирование конституционно-правовых и институциональных принципов, систему и организационные структуры местного самоуправления, их реализацию и полномочия в системе конституционноVправовых отношений. Вместе с тем, местное самоуправление, при всех теоретических обоснованиях, является частью государства, имеет с ним тесные взаимоотношения. Однако теоретического осмысления требует важнейшая методологическая парадигма единой системы государственного регулирования и управления, соотношение властей, как по вертикали, так и по горизонтали, определение роли местного самоуправления в этой системе.
Августские события 1991 года и распад СССР обострили вопрос о возможных вариантах реформирования местного самоуправления. Вплоть до осени 1993 года в работах историков, правоведов, политологов просматривается анализ природы местного самоуправления, его демократизация и взаимосвязь с новым Основным Законом. Но в условиях действующей конституции РСФСР эти работы носили расплывчатый характер.
Ситуация в определенной степени изменилась после принятия в декабре 1993 года Конституции Российской Федерации, которая закрепила очертание системы местного самоуправления, дав тем самым новый импульс теоретическим изысканиям. Одним из первых, особенности функционирования местного самоуправления в стране на современном этапе, разграничение полномочий и предметов ведения между уровнями власти, зафиксировал В. И. Фадеев, учебник которого — «Муниципальное право России» — стал наиболее универсальным введением в проблему, где через призму юридической науки рассматривались практически все грани организации местного самоуправления. Вслед за ним аналогичные по целям учебники выпустили Е. С. Шугрина, Ю. Д. Казанчев, В. И. Писарев, И. В. Выдрин и А. Н. Кокотов.
Проекты законов о местном самоуправлении вызвали оживленную дискуссию, началось регулярное освещение практики реформы местного самоуправления. Актуализировались вопросы муниципальной собственности, проблемы территориального деления, организации коммунального хозяйства, уставов муниципальных образований. К обсуждению проблемы законодательства в сфере местного самоуправления подключились губернаторы Д. Аяцков, Е. Строев, К. Титов, А. Тулеев, Э. Россель, видные муниципальные деятели В. Доркин, О. Сысуев, М. Фейгин, депутаты Государственной Думы А. Мальцев, А Поляков, Г. Селезнев, специалисты из президентских структур и аппарата правительства А. Котенков, А. Слива, А. Воронин. «Это, — отмечал знаменитый французский профессор Ф. Бродель, — отпечаток мышления современников, самые стремительные, день за днем наброски которых заставляют не посредственно ощущать живое тепло событий и образы жизни прошлого». 19.
Главным результатом современного периода исследований следует считать констатацию реальности демократизации системы органов местного самоуправления, формирование муниципального права в отечественной юриспруденции, осмысленность подхода к проблемам местного самоуправления, появление новых направлений исследований, в частности социологии местного самоуправления. В этой связи неизбежным представляется одновременное усиление специализации и возрастание роли междисциплинарных исследований местного самоуправления в России.
Логическим продолжением изучения опыта местного самоуправления явилось проведение серии региональных семинаров в Заречном, Обнинске, Перми, Пензе, Самаре и других городах страны. При всем несходстве подходов из участников объединяет общая «муниципальная идеология», в основе которой лежит убеждение в том, что развитие российских регионов и местной жизни является не только прерогативой органов государственной власти. В то же время, несмотря на многообразие освещаемых в научной и практической литературе тем, есть вопросы, требующие более углубленного анализа, среди них, в частности, находятся проблемы демократизации местного самоуправления в России.
Таким образом, в настоящее время наблюдается всплеск в изучении многих проблем местного самоуправления, поднимаются самые разнообразные вопросы, V касающихся его истории, теории, практики реформирования, региональных особенностей. При этом отмечается самый широкий спектр взглядов на предмет изучения. Однако зачастую объективный анализ уступает место конъюнктурной критике и поиску некого идеального варианта реформирования, что придает исследованиям публицистический характер.
Итак, проблема местного самоуправления в России имеет давние исторические традиции. Ее активное изучение и анализ начинается практически со второй половины XIX века и ведется по сей день с различной степенью интенсивности и в разных ракурсах. За это время ставились и решались многие проблемы теории, истории и практики самоуправления, причем с годами прослеживается явное расширение проблематики исследований, хотя такие вопросы, как принципы само управления, его взаимоотношения с государством, распределение полномочий, демократизация и т. п. не потеряли своей актуальности.
Необходимо отметить, что в работах современных авторов не предпринималось попыток проанализировать и обобщить опыт реформ последнего десятилетия по нашей теме. Характерной особенностью многих ранних исследований было стремление к созданию некой идеальной модели самоуправления и, хотя в литературе накоплен значительный материал, глубокое историческое и правовое изучение этой проблемы фактически только начинается.
Необходимость комплексного исследования проблемы потребовала привлечения научной литературы по философии, социологии, теории управления, общей теории права и государства, отраслевым юридическим наукамконституционному, административному и муниципальному праву. В. работе широко использованы многочисленные материалы федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления, информационно-аналитические бюллетени Совета Федерации и Государственной Думы Российской Федерации. v.
Цель диссертации — изучить историко-правовой опыт местного самоуправления в 90-е годы XX века в условиях демократизации российского общества, проанализировать законодательную базу органов местного самоуправления по обеспечению деятельности последних, а также определить на этой основе механизм их взаимодействия. Реализация цели достигалась решением следующих задач:
— Проанализировать основные этапы становления местного самоуправления и его демократическую направленность.
— Показать Российскую Федерацию в 90-е годы и особенность местного самоуправления в этот исторический период.
— Исследовать процесс реформирования органов местного самоуправления в 90-е годы XX века.
— Раскрыть механизм совершенствования законодательной базы местного самоуправления в Российской Федерации с учетом демократизации общества.
Хронологические рамки исследования в основном охватывает 90-е годы XX века. Они определяются спецификой развития политических реформ в стране. Хронологические рамки исследования в основном охватывает 90-е годы XX века, хотя в работе делается историко-правовой анализ формирования основных этапов местного самоуправления в СССР. Взятый для исследования исторический период определяется спецификой развития политических реформ в стране. В частности, в 1993 году была принята Конституция Российской Федерации, в результате ее реализации к концу 1990;х годов основные идеи новой концепции самоуправления были внедрены в повседневную практику, что дает возможность подвести определенные итоги проводимых реформ.
История становления и реформирования местных органов власти в Российской Федерации в последние десятилетие XX века очень привлекательна и с научной, и с практической точки зрения. Не случайно она находится в центре внимания не только отечественной историко-правовой науки, но и современных V властных структур.
Предметом исследования выступают практические процессы реформирования органов местного самоуправления в 90-годы XX века с учетом демократизации российского общества.
Теоретическая и методическая основа исследования. Поскольку диссертация основана на разнообразных по происхождения и содержанию источниках, их анализ был осуществлен с использованием общих для всех социальных наук методологических принципов: историзма, научности, объективности, системного подхода. Основные метода исследования, используемые в работе: сравнительно-исторический метод системного анализа, проблемно-хронологический метод сравнительно-правовой.
Применение различных методов позволило осмыслить и раскрыть предмет диссертационного исследования во взаимосвязи и взаимозависимости, в целостности и всесторонности, а, в конечном счете, решить поставленные задачи и достичь обозначенную цель.
Источниковая база диссертации. Историко-правовые исследования, в отличие от явно исторических и чисто правоведческих работ, имеет ярко выраженную специфику в силу своего междисциплинарного характера. Прежде всего это касается выбора, поиска и подбора источников. Чему отдать предпочтение? Заняться традиционным для историков архивными изысканиями либо сосредоточиться на обработке громадного массива опубликованных документов и материалов, еще слабо вовлеченных в научный оборот? Думается, что второй вариант исследовательской стратегии в контексте общих задач диссертации являлся наиболее рациональным и продуктивным.
Учитывая это, источниковая база, анализ которой лег в основу исследования, включает достаточно широкий круг различных материалов. Они составляют вопервых, архивные материалы. Это фонды центральных архивовГосударственного архива Российской Федерации (ГАРФ), Центра хранения и v изучения современной документации (ЦХСД). Документы представляют собой материалы центральных и местных органов государственной власти вопросам самоуправления. Они несут информацию самого разнообразного характера, однако не отличаются оригинальностью, т.к. созданы по определенным принятым схемам. Многие документы с мест, особенно до 1991 года, слишком идеализированы, содержат лишь статистику достижений либо обще допустимую критику. Во-вторых, опубликованные законодательные акты, отражают официальное отношение к местному самоуправлению, этапы его развития в нашей стране, шаги предпринимаемые правительством в этом направлении. Но носят они зачастую декларативный характер, создавая желаемую идеальную теоретическую модель. Особый стиль, терминологии, стереотипы слов и положений требуют дополнительной расшифровки. В-третьих, материалы конференций, документы теоретического характера, имеющие целью обсуждение, разъяснение, истолкование официального курса, концепций, политических установок. Но они носят пропагандистский характер, хотя интересны содержащимися в них личностными оценками. В-четвертых, газетно-журнальные публикации. Массовый источник, отражающий реализацию официального политического курса на практике. Содержит мало фактов, в основном — оценки, эмоции, мнение конкретных людей. Публицистический стиль и разноплановость затрудняют систематизацию данных.
Представленный круг источников позволяет оперировать широким спектром материалов и дает возможность для полноценного исследования.
Научная новизна исследования. Диссертация является комплексным, логически завершенным, историко-правовым исследованием, посвященным проблеме реформирования и деятельности системы органов местного самоуправления в 90-е годы XX века в условиях демократизации российского общества. Она заключается, прежде всего, в том, что в ней рассмотрены малоизученные и дискуссионные проблемы, предложены способы их решения, что V также предопределяет возможность создания высокоэффективного механизма функционирования местного самоуправления как формы народовластия.
В диссертации определяются особенности федерального и местного самоуправления в России, выделены этапы становления сложившейся системы организации власти в российской истории. Отмечается, что в России издавна существовал и имеется в настоящее время богатый опыт формирования и деятельности местной власти, которому нет аналогов в других странах. Наконец, научная новизна заключается в комплексном соединении исторических и правовых подходов к проблемам местного самоуправления, в анализе новейшей историографии, в попытке сочетания анализа историко-правового опыта деятельности органов самоуправления и их демократизации в 90-е годы XX века и Т.д.
Практическая значимость диссертации. Проведенный в диссертации историко-правовой анализ и местного само управления, во-первых, дает возможность осмыслить опыт развития государственного управления и местного самоуправления в дореволюционной России, СССР и Российской Федерации, что, в свою очередь, способствует созданию демократической системы народовластия в государстве и повышению эффективности власти, в целом. Полученные результаты исследования позволяют выделить основные направления деятельности местного самоуправления на региональном и местном уровнях, что явится подспорьем субъектам Федерации в определении места и роли самоуправления в общей системе власти в России в период становления демократического, правового государства. Во-вторых, выводы и практические предложения, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут способствовать решению прикладных задач, связанных с совершенствованием законодательной базы местного самоуправления. В-третьих, результаты исследования могут быть использованы при чтении лекций и проведении семинарских и практических занятий по курсам отечественной истории государства и права, истории России, истории Vполитических и правовых учений конституционного, (государственного) права, муниципального права и т. д., а также для проведения мероприятий, связанных с практической деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления. В-четвертых, материалы диссертации могут служить базой для новых научных исследований содержания, основ, направлений деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации.
Апробация диссертационного исследования. Основные положения и выводы диссертации обсуждены и одобрены на заседании кафедры истории России Российского университета Дружбы народов. Результаты исследования получили апробацию, в выступлениях автора на межвузовской конференции по проблемам организации и деятельности органов местного самоуправления, в трех публикациях автора.
Структура и объем диссертации
построены в соответствии с логикой поставленной проблемы, ее целями и задачами. Диссертация состоит из введения, четырех разделов, заключения, списка литературы и источников.
Заключение
.
Целью данной работы являлось историко-правовое исследование реформирования системы местного самоуправления, использование достижений политико-правовой мысли в оценке нынешнего состояния российского местного самоуправления в Российской Федерации, учитывая, что настоящие теоретические и политические исследования в какой — то степени воспроизводят часто незаслуженно забытый материал исследований недалекого прошлого. В этой связи нами было уделено необходимое внимание развитию местного самоуправления в начальный период советской власти. В результате, как показано нами и других авторами исследования, можно констатировать, что оценка местного самоуправления в советский период не может быть однозначной. Это подтверждает и Л. А. Велихов, который еще в 1928 году подчеркивал спорность вопроса о наличии или отсутствии местного самоуправления в Советской России. Если, по его мнению, придерживаться характеристик местного самоуправления как-независимого от государственной власти образования, то придется говорить о его отсутствии. Если придерживаться ортодоксальной государственной теории, то оно существовало — в неизбежно в столь же идеологизированных формах, как и все другие социальные структуры. Поэтому, говорить о наличии особой советской модели местного самоуправления уместно и корректно, делая при этом ту существенную оговорку, что государственные начала в этой модели оказывались гипертрофированными, в то время как начала общественного самоуправления существенно ослабленными и идеологизированными, что, впрочем, было неизбежно в условиях общей идеологизации всех общественно — социальных институтов. Тем не менее противоречивый советский опыт местного самоуправления не может быть игнорирован, несмотря на то, что на содержание его деятельности оказывали партийные решения и официальные партийные документы. Все это свидетельствовало о том, что деятельность местного самоуправления в советский период носила «волнообразный» характер: в разные периоды. Основной костяк местного самоуправления Советы. Его деятельность зависела от текущей политической коны-октуры. Так, в конце 1919 года VII Всероссийский съезд Советов принимает официальный курс на децентрализацию по вертикали и по горизонтали. Советы получили право блокировать распоряжения наркоматов, если они противоречили интересам мест, с последующей апелляцией во ВЦИК. Реанимация местного самоуправления потребовала четкого определения тех границ, в рамках которых оно осуществляло бы свою власть. Предлагалось считать таковыми относительно автономные в хозяйственном отношении территориальные общности населения, присвоив им независимо от размера единое название коммун. Акцент делался на их хозяйственной деятельности, инициируемой ими самими, а не распоряжениями сверху. Любопытно, что основными функционерами данного процесса стали «коммунальные деятели», основной костяк которых составили бывшие городские и земские деятели России. С августа 1921 года начинают решаться вопросы, связанные с имуществом и средствами местных Советов, необходимых для их жизнедеятельности. В этом было несомненное влияние новой экономической политики. Доходы от восстановленных налогов и плата за услуги также постепенно передаются в ведение местных Советов. Новая экономическая политика приводит к формированию на местах широкого спектра собственности: государственной, муниципальной (коммунальной), кооперативной, личной. Таким образом для местной власти открылось широкое поле деятельности и ее совершенствование. Позднее, на рубеже 1924;1925 годов выходят почти одновременно «Положение о городских Советах» и «Положение о волостных исполкомах», объявляющие эти органы высшей властью в пределах подведомственной территории. Приданная им компетенция широка, а права достаточны для осуществления полномочий. Осталось еще одно условие — наделение средствами и имуществом. И сессия ВЦИК в начале 1926 года рассматривает и утверждает новый закон о местных финансах, в котором предусматривается децентрализация и дифференциация местных бюджетов. Все это активизирует деятельность низшего звена власти, к самоуправлению официально не отнесенному, но являющемуся им фактически. Утверждение в 30-е годы сталинского режима сопровождалось сворачиванием реальных прав Советов, которые вновь начинают рассматриваться исключительно как органы диктатуры пролетариата, призванные проводить политику центра на местах, особенно воплощать в жизнь партийные решения и постановления. Позднее-в 60-е годы, когда встал вопрос о построении коммунизма в СССР официально прогнозировалось, что Советы перестанут быть органами государственной власти и всецело превратятся в структуры общественной самодеятельности трудящихся, предназначенные для управления делами общества, без каких бы то ни было политических функций. Отмирание государственных органов на практике представлялось как постепенное исчезновение государственного аппарата, передачу его функций общественным органам и самому населению. Однако реформы местных Советов 60−70-х годов прошедшего столетия не дали ожидаемого эффекта. Оценивая этот опыт, историки и правоведы отмечают, что для этого периода характерно резкое противоречие между общим прогрессом нормативно — правовой модели Советов в направлении демократизации, расширения их функций и реальной практикой, которая новые законы одобряла, но не выполняла. А это свидетельствует и о том, что проблема местного самоуправления встала во всей своей сложности к начат преобразований в СССР, оказавшись в 90-е годы в центре теоретических споров и острой политической напряженности. В результате указы Президента РФ от 9 октября 1993 года Л*° 1617, от 26 октября 1993 года № 1760 и ряд других упразднили систему Советов народных депутатов и дали старт процессу радикального реформирования местного самоуправления в стране. В переходный период (до принятия в 1995 году Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ») формировалась соответствующая региональная нормативная база, которая в большинстве случаев предполагала фактическое включение органов местного самоуправления в систему государственной власти. Однако на уровне федерального законотворчества возобладала иная тенденция, отражавшая политические взгляды руководства страны и демократически ориентированной элиты. Эта оппозиция, получившая отражение в Федеральных законах «Об общих принципах организации местного самоу правления в РФ», «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» и ряде других, подразумевала полное выведение местного самоуправления за пределы системы государственной власти и исключение соподчиненности между муниципальными образованьями, Политической подоплекой этого было, видимо, стремление федерального центра опереться на автономную муниципальную власть в своих непростых отношениях с набирающими силу региональными элитами, с тем, что некоторые политологи назвали «феодализацией» государства, общества. Поставлено перед ним множество сложных правовых, политических, экономических и социальных задач, требующих немедленного разрешения. Среди них — формирование новой концепции и создание эффективной системы управления государством, осуществления полного народовластия в Российской Федерации. Этого можно добиться только правильным установлением баланса и взаимодействия всех ветвей власти. Попытки создать новую модель политической организации общества, близкую к западным образцам, вызвали в России глубочайший кризис. Кризис затронул важнейшие стороны государственного строительства: проблемы федерализма, взаимоотношения федерального центра и субъектов федерации, внутрисубъектную организацию, взаимодействие органов местной государственной власти и местного самоуправления. Поиск эффективной модели местной власти следует рассматривать как часть государственного строительства в обновляемом обществе. Отлаженный механизм власти этого уровня может стать началом построения и укрепления подлинно демократического государства. До настоящего времени эффективная система государственной власти и местного самоуправления так и не создана, несмотря на усилия, предпринятые в последние годы Президентов, законодателями, исполнительными органами власти. Этот вопрос отражен в Конституции, принятых федеральных законах, комплексе законов субъектов Федерации. Происходит это потому, что в России не сложилась четкая модель государства, в целом, и местной власти, как ее составной части. Отклонения в системе государственной власти всех уровней, а также местного самоуправления в субъектах Федерации от конституционно — заданной модели означают, что государственное управление еще не сформировалось или сформировалось в гипертрофированном виде. Совершенно очевидно, что накопленный опыт России по местному самоуправлению имеет первостепенное значение. Поэтому подлинно научные исторические и правовые исследования не только восстанавливают истинные события и общественные отношения, а четко свидетельствуют о том, что России — не историческое чудо, идущее по другой, кривой колее мировой истории, а ее неотъемлемая часть, воплотившая в своем развитии все тенденции и противоречия мировой цивилизации. Важно всмотреться в этот опыт и правильно его оценить. Дело даже не в том, чтобы перенять какие — либо формы и методы деятельности общественного самоуправления, а важно определить методологию изучения и анализа этой деятельности. Необходимо перенимать то. что соответствует российской специфике, менталитету российского человека, так как именно в человеке заложено организующее начало, которое, в конечном итоге, и формирует систему властных отношений. В этой связи мировой опыт свидетельствует, что подлинное демократическое общество возможно лишь на основе постоянно генерируемой творческой инициативы граждан. Роль государства состоит именно в создании необходимой «почвы» для подобной генерации. Не случайно местное самоуправление действует эффективно в тех странах, где сформировано активное гражданское общество, костяк правового государства. Наши исследования показывают, что самоуправление, возникшее на самых ранних стадиях развития общественных отношений, имеет несомненные достоинства. Среди них: возможность участия личности в осуществлении власти, адресность социальных благ, защита их от произвола и всевластия бюрократического аппарата. Однако этот демократический институт, регулировать общественные отношения в полной мере не в состоянии, в силу ограниченных возможностей самоорганизации. Этому мешает имущественная и социальная дифференциация, возникающая на определенном этапе, ограниченность полномочий рамками общества, отсутствие независимой финансовой базы. В этом случае государство как организация, способная учитывать интересы всех субъектов и регулировать их отношения, принимает на себя роль арбитра, создает единые правовые условия для всех субъектов отношений, принимает законы и гарантирует их соблюдение, то есть осуществляет управление в том числе и через саморегулируемые системы. Местное самоуправление обеспечивает жизнедеятельность субъектов отношений, их потребности, гарантируют и защищают их права на получение социальных благ, обеспечивают общественный порядок в рамках своих полномочий. Наш анализ различных моделей местной власти англосаксонской континентальной, смешанной, советской и других подтверждает, что государственная власть и местное самоуправление — важнейший элемент политической системы в государстве. Вместе с тем местное самоуправление не может существовать отдельно от общегосударственной политической системы и является эффективным лишь в составе демократических самоуправляемых сообществ. Можно с уверенностью выделить еще одну модель, условно называемую «переходная», обладающую совокупностью устойчивых признаков. К общим признакам .'ложно отнести: слабую самостоятельность местного самоуправления, финансовую зависимость органов самоуправления от центра, низкий уровень доверия органам самоуправления со стороны субъектов сообщества, не проработанные законодательством всех уровней, на базе которого действуют органы местной власти, конфликты между государственными органами власти и органами власти муниципальных образований и др. Типологизация способствует преодолению кризиса государственной власти и местного самоуправления. Консолидация общих черт происходит на фоне кризиса управления вцелом. Изучение институтов самоуправления в России доказывает, что они имеют глубокие исторические корни. На всех этапах развития государства. общественное управление играло важную роль в его укреплении, имело широкие полномочия и права, изменяющиеся соответственно исторической обстановке. Самоуправление развивалось на основе многообразия форм, которые имели аналоги в других странах, некоторые из них носили специфический характер для российского общества. Научный анализ полностью опровергает точку зрения об этическом характере самоуправления и доказывает, традиции самоорганизации сохранились у народов России до настоящего времени. Таковы были результаты единой. теоретически обоснованной концепции реформы, которая в основном базировалась на желании создать модель, альтернативную прежнему состоянию нашего общества. Это обусловило сложный и противоречивый характер преобразований и мало способствовало эффективной деятельности власти на местах. Изменение политической ситуации в 1991 год}" вызвало кризис центральной власти. Инициатива реформирования местного самоуправления перешла к союзным республикам, начался новый этап в его развитии. Отношение правительства Российской Федерации к данному институту выразилось в Законе «О местном самоуправлении в РСФСР» 1991 года. Радикальность и демократичность закона сочеталась со стремлением к усилению исполнительной ветви власти для обеспечения дисциплины и порядка. В результате был дан толчок к обострению взаимоотношений местных представительных органов и местных администраций. Решение о назначении глав последних вышестоящими органами нарушило видимое равновесие властей. Советы, загруженные работой по проведению реформ, но не имеющие финансовых и материальных ресурсов, все чаще вступали в конфликт с исполнительной властью, становясь ареной политической борьбы.
Дальнейшая эффективность работы Советов, как было уже отмечено, неуклонно снижалась, что ставило под сомнение саму целесообразность их существования. Мнения об упразднении Советов вызвали крайне негативную реакцию представительной власти в центре и на местах. Обострившееся противостояние затрудняло реализацию правительственных решений и вскоре переросло в открытый конфликт. Центральная власть оказалась под угрозой полной потери управленческих функций, поэтому были предприняты решительные действия, выразившиеся в роспуске Советов народных депутатов по всей стране и в образовании новых органов местного самоуправления. Конституция РФ 1993 года и новый блок законодательства, гарантировав местное самоуправление и определив основы его деятельности, передавали право конкретной реализации реформы субъектам федерации, с учетом их исторических, национальных и иных местных традиций. В результате в регионах сложилась довольно пестрая картина. Изменилась структура власти на местах, всплыл целый комплекс экономических, финансовых, правовых, политических вопросов. Новые органы местного самоуправления должны были самостоятельно решать проблемы, которые раньше решались в централизованном порядке. В результате многие из них оказались просто беспомощными из-за недостатка необходимых ресурсов или безинициативности руководителей. Наиболее трудным оказались вопросы разделения полномочий, взаимоотношений представительной и исполнительной власти, финансирования и материального обеспечения. Потребность в оперативной деятельности приводила к еще большему усилению исполнительной власти на местах, что, в свою очередь, вело к конфликтам и массовому нарушению федерального законодательства. Все это вызвало необходимость принятия нового федерального закона о местном самоуправлении для приведения нормативной базы в соответствие со сложившимися условиями. Проекты нового закона широко обсуждались на всех уровнях власти в центре и на местах. Принятый в 1995 году закон сохранял определенную преемственность в развитии законодательства о местном самоуправлении. В целом он носил рамочный характер, определяя лишь контуры системы самоуправления. Право самостоятельной разработки и конкретизации многих вопросов передавалось законам субъектов федерации и уставам муниципальных образований на местах. В результате, к 1996 году в регионах Российской Федерации действуют вновь избранные органы местного самоуправления, идет активный процесс совершенствования законодательноправовой базы и реализации ее на практике. Одновременно, в настоящее время институт местного самоуправления одно из ключевых значений в обществе. Наряду с совершенствованием деятельности представительных органов, в практику активно внедряются такие формы непосредственной демократии как-территориальное общественное самоуправление, референдум, собрания и конференции граждан по месту жительства и т. д. Однако существует ряд факторов, препятствующих эффективной деятельности органов самоуправления на местах. Прежде всего это нестабильность общей политической и экономической обстановки в стране, когда структурная несбалансированность экономики сочетается с постоянным противостоянием различных структур власти в центре и тенденциями к местничеству в регионах. Несовершенство законодательной базы во многих хозяйственных и социальных вопросах либо тормозит разработку региональных законов о местном самоуправлении,' либо косвенно способствует многочисленным противоречиям и нарушениям в сфере законодательства. И, наконец, отсутствуют идеологические предпосылки — желание и умение граждан принимать участие в управлении, что связано с низким общим уровнем политической культуры населения и т. д. Сказанное свидетельствует о том, что данные причины усугубляются еще и тем, что само местное самоуправление как общественно — политический институт несет в себе противоречия. Их источником является обыденное понимание самоуправления как стихийного самоуправства большинства населения, тогда как на деле этот институт требует создания четкой упорядоченной системы со слоем компетентных.управленцев. Определяющей характеристикой современного реформирования местного самоуправления можно считать то, что оно проводится «сверху», по инициативе центрального и местного правительства, при отсутствии целостной долгосрочной программы реформ. В результате многие проблемы и трудности реформ указывают на недостаточную научно — теоретическую разработанность вопросов современного местного самоуправления. Представленная диссертация затрагивает далеко не все аспекты данной темы. В связи с этим можно рекомендовать ряд проблем для дальнейшего исследования. Исходя из перспектив сегодняшего политического развития, представляются интересными следующие вопросы: сравнительное изучение современных моделей самоуправления, действующих в регионах России: анализ новейшего законодательства регионов в плане решения ими наиболее актуальных проблем местной жизниизучение деятельности центральных и местных организаций, обществ, союзов, созданных для содействия развитию местного самоуправленияисследование отношений современных политических партий к институту самоуправления и их рекомендации по его совершенствованию и т. д. Опыт истории показывает, что движение общества к самоуправлению граждандлительный и сложный процесс. Создание действительно эффективного местного самоуправления возможно только при условии его реформирования в комплексе с совершенствованием как всей системы политической власти в стране, так и сфер хозяйственной и социальной деятельности, в частности.
