Механизм обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов в Российской Федерации в условиях финансовой нестабильности

Актуальность темы

исследования. Накануне глобального финансового кризиса в системе межбюджетных отношений России произошли кардинальные изменения, которые проявились в исполнении консолидированного бюджета субъектов РФ с профицитом за период 2004;2007 гг. Это было обусловлено положительными макроэкономическими тенденциями в стране, благоприятными внешнеэкономическими условиями для экспорта российских товаров, а также устойчивым профицитом федерального бюджета, треть расходов которого приходилась на межбюджетные трансферты нижестоящим бюджетам. Такая централизация финансовых потоков на уровне федерального центра обусловлена структурными противоречиями многоуровневой бюджетной системы России, которые имеют в своей основе неадекватное распределение полномочий по расходам и доходных источников финансирования функций между органами власти различных уровней. В условиях растущей макроэкономической динамики это отрицательно сказывалось на системе мотивации субфедеральных органов власти к оптимальной реализации критериев экономической эффективности и социальной справедливости. В условиях же финансового кризиса 2008;2009 гг. такого рода бюджетное неравновесие проявилось в быстром наращивании дефицитов на всех уровнях бюджетной системы, что во многом и препятствовало успешной реализации усилий государства в борьбе с негативными явлениями в экономической и финансовой сферах.

Формирование механизма обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов в РФ предполагает необходимость решения важнейшей теоретической проблемы, связанной с оптимизацией принципов централизма и децентрализма в распределении бюджетных полномочий между органами власти всех уровней бюджетной системы. Однако до сего момента в теории государственных (общественных) финансов отсутствует одобренная всем экспертным сообществом модель адекватного бюджетного устройства, приемлемая для любого федеративного государства на всех стадиях макроэкономической динамики. Значимость этой научной проблемы и методических разработок, нацеленных на ее разрешение в условиях несбалансированности бюджетов органов власти всех уровней, многократно возрастает в условиях глобального структурного кризиса, когда государство превращается в единственного субъекта, способного восстановить финансовое равновесие и обеспечить роста макроэкономики.

Кроме того, практическая востребованность данной проблематики связана с тем, что неадекватная реализация принципов сбалансированности бюджета, общего (совокупного) покрытия расходов бюджета, а также результативности и эффективности использования бюджетных средств в России явились причиной неэффективности фискальной политики государства как системы контрциклических инструментов борьбы с кризисными явлениями в стране.

Таким образом, в условиях глобального кризиса многократно возросла научная новизна и практическая значимость проблемы поиска эффективных механизмов восстановления сбалансированности территориальных бюджетов в РФ в контексте поиска адекватных источников финансирования их растущих расходов в условиях экономической нестабильности. Неэффективность распределения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы и противоречивость интересов федеральных и субфедеральных органов власти в контексте сокращения доходной базы территориальных бюджетов и неэффективности механизма межбюджетных трансфертов из центра препятствуют восстановлению региональной экономики, а, следовательно, тормозят переход национального хозяйства из стадии депрессии в фазу устойчивого экономического роста.

Все обозначенные проблемы предопределили актуальность темы диссертационного исследования, его цель и задачи.

Степень научной разработанности темы. Теоретической и методологической основой диссертационной работы послужили труды видных отечественных ученых и специалистов-практиков: A.B. Алтынцева, Е. С. Гринфельда, A.M. Лаврова, В. В. Климанова, Е. В. Коломина, Г. Б. Поляка, В. М. Родионовой, М. В. Романовского, Б. И. Филимонова, Я. Б. Хесина, А. Н. Швецова, H.A. Ширкевича, Л. И. Якобсона и др. Анализ исследований этих авторов показал, что в области методологии управления общественными финансами, межбюджетных отношений и бюджетного федерализма до сих пор отсутствует всесторонняя изученность проблем оптимизации механизма финансирования расходных полномочий на региональном и муниципальном уровнях в условиях кризиса и экономической депрессии.

В диссертации были использованы разработки известных исследователей проблем межбюджетных отношений, бюджетного федерализма и региональной политики: Е. М. Бухвальда, С. Д. Валентея, И. А. Умновой, В. Н. Лексина, П. Б. Пыренкова, Л. В. Смирнягина, Е. А. Устименко, Е. С. Чернышовой и др.

Информационно насыщенными оказались работы А. Г. Игудина,, Г. А. Курляндской, С. П. Солянниковой и др., которые помогли разобраться с принципами реформирования отечественной бюджетной системы в период становления российской модели бюджетного федерализма.

В диссертации использовались публикации по проблемам развития бюджетного федерализма таких западных ученых, как А. Шик, X. Циммерман, М. Хогье, А. Пресналл, Г. Китчен, Э. Слэк.

В качестве информационной и нормативно-правовой базы исследования использовались официальные документы Российской Федерации, а также соответствующие публикации в научной и периодической печати по проблемам межбюджетных отношений в России и зарубежных странах.

Выводы обосновывались статистическими данными по анализируемым показателям, для решения поставленных задач применялись стандартные математике-статистические методы, факторный и сравнительный анализ, метод аналитических группировок.

При рассмотрении сложившихся теоретических моделей бюджетного федерализма в различных социально-экономических системах использовался ис-торико-логический подход.

Цель и задачи исследования

Целью диссертационной работы является выявление закономерностей формирования системы сбалансированных* бюджетов на субфедеральном уровне на разных стадиях макроэкономической динамики, механизм обеспечения которой имеет в своей основе оптимальное сочетание инструментов разграничения доходной базы расходных полномочий федерального центра и территориальных образований, эффективного использования потенциала межбюджетных трансфертов и реализации лучшей практики региональных и муниципальных заимствований, что позволяет сохранить стабильность централизованных финансов в условиях экономического кризиса.

В соответствии с целью исследования в диссертации поставлены следующие основные задачи:

— обобщить теоретические концепции экономических функций государства в качестве основы для выделения принципов оптимального разграничения расходных полномочий между федеральными и субфедеральными органами власти в различных моделях межбюджетных отношений;

— осуществить количественный и качественный анализ особенностей закрепления бюджетных полномочий за органами власти регионов и муниципалитетов, выделить особенности организации системы управления территориальными финансами, связанные с финансовой асимметрией субфедеральных бюджетов, и обосновать методические основы формирования механизма их сбалансированности;

— выделить особенности системы финансового обеспечения расходных обязательств органов власти на региональном и муниципальном уровнях, типичные проблемы формирования доходной базы территориальных бюджетов в РФ, а также изменения ее структуры с целью выявления возможностей увеличения финансовых ресурсов органов власти на субфедеральном уровне в условиях дефицита федерального бюджета и макроэкономической рецессии;

— разработать принципы формирования и реализации эффективного механизма обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов в условиях финансовой нестабильности с учетом антикризисных характеристик таких инструментов, как вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание в контексте доходной составляющей, системы межбюджетных трансфертов из федерального центра и региональных бюджетов, а также потенциала субфедеральных заимствований;

— обосновать методы увеличения финансовой самостоятельности субфедеральных органов власти в РФ путем повышения эффективности механизма обеспечения их сбалансированности как основы результативной контрциклической бюджетно-налоговой политики государства;

— предложить систему инструментов повышения устойчивости территориальных бюджетов в контексте совершенствования форм и методов управления бюджетными доходами на уровне регионов и муниципалитетов, включая межбюджетные трансферты на субфедеральном уровне и модель ответственного управления долгом региональными и муниципальными органами власти в условиях финансовой нестабильности.

Предметом исследования является механизм обеспечения бюджетной сбалансированности на субфедеральном уровне в российской модели бюджетного федерализма в условиях финансовой нестабильности.

В качестве объекта исследования выступает система территориальных бюджетов, структурные особенности которой в условиях финансового кризиса связаны с их вертикальной и горизонтальной несбалансированностью и специфическими механизмами ее устранения.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке теоретических подходов, методических и практических рекомендаций по формированию эффективной системы инструментов в качестве целостного механизма восстановления сбалансированности территориальных бюджетов, который предполагает оптимизацию сочетания налоговых доходов и системы межбюджетных трансфертов для финансирования расходных обязательств субфедеральных органов власти, а также внедрение результативных форм и методов управления региональными и муниципальными заимствованиями в условиях бюджетного дефицита органов власти всех уровней вследствие глобального кризиса.

Автором получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной: обобщены теоретические подходы к определению сущности общественных финансов на субфедеральном уровневыделены особенности публичных благ, имеющих выраженный внешний эффект, а также особенности функционирования механизма бюджетной сбалансированности территориальных бюджетов на основе оптимизации принципов централизма и децентрализма в Российской Федерации;

— проведено комплексное исследование особенностей реализации механизма вертикального бюджетного выравнивания, которое позволило определить закономерности движения межбюджетных финансовых потоков, а также выявить неэффективность механизма вертикального бюджетного выравнивания в связи со сложившимся нарушением принципов распределения трансфертов во взаимосвязях федерального центра и субфедеральных органов власти, что отчетливо проявилось в условиях финансового кризиса;

— дана оценка последствий применения различных инструментов фискальной политики государства, в том числе и для случаев нарушения вертикального бюджетного равновесия во взаимосвязи с реализацией ее антикризисного потенциала, а также определен критерий оптимизации дискреционных мер бюджетно-налоговой политики с точки зрения профилактики кризисных явлений в финансовой сферерассмотрены механизмы обеспечения сбалансированности территориальных бюджетов РФ на основе программ развития региональных и муниципальных финансов при условии переноса центра тяжести с трансфертного финансирования на субсидиарное из Фонда реформирования региональных и местных финансов и повышения качества управления бюджетными доходами на территориальном уровне в чрезвычайных условиях перехода на годовое бюджетное планирование и дефицитности федерального и субфедеральных бюджетов РФ;

— предложены формы и методы сокращения финансовой асимметрии в условиях финансовой нестабильности путем внедрения модели ответственного управления региональным и муниципальным долгом, совершенствования механизма финансового обеспечения расходных обязательств субфедеральных органов власти в Российской Федерации на основе оценки доступной долговой емкости территорий, а также повышения качества финансового менеджмента в организациях общественного сектора.

Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в разработке и обосновании автором конкретных рекомендаций по реализации принципов оптимизации системы управления бюджетными доходами и расходами на региональном уровне путем внедрения программно-целевого метода планирования и исполнения бюджетов субфедеральных уровней. Это будет способствовать укреплению финансовой устойчивости муниципалитетов, а также разрешению конфликтов между органами власти различных уровней по поводу необходимости финансирования растущих бюджетных расходов территориальных бюджетов в условиях финансовой нестабильности.

Результаты научного исследования, а также выводы и оценки могут быть использованы Министерством финансов РФ при реализации принципов повышения эффективности бюджетных расходов в процессе реформирования бюджетного процесса и повышения качества финансового менеджмента в общественном секторе.

Теоретические положения, развитые автором в диссертации, могут быть использованы при чтении лекций по финансовым дисциплинам в высших учебных заведениях.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях в высших учебных заведениях г. Москвы, а также были использованы при чтении курсов финансовых дисциплин в ОУП «Академия труда и социальных отношений».

Наиболее существенные результаты научного исследования использованы отдельными организациями, деятельность которых существенно зависит от особенностей функционирования региональных и муниципальных органов власти в условиях макроэкономической нестабильности.

ПубликацииОсновные положения диссертационной работы опубликованы в 4 статьях общим объемом 4 печатных листа, одна из которыхв издании, рекомендованном ВАК РФ.

Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников литературы, в котором более 100 наименований.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Страны, использующие принципы лучшей практики, осуществляют и вертикальное (между различными уровнями власти), и горизонтальное (между органами власти одного уровня) бюджетное выравнивание. Повсеместно проблема определения объема межбюджетной поддержки — политически сложный и острый вопрос, решаемый на основе политического компромисса между стремлением достичь определенного уровня и качества бюджетных услуг на всей территории страны (региона) и не нарушить стимулы к росту налогового потенциала. В международной практике применяются как централизованные (создаваемые на более высоком уровне власти), так и децентрализованные (создаваемые на том же бюджетном уровне) системы распределения межбюджетных трансфертов. Возможно применение и комбинированных систем, сочетающих элементы централизованной и децентрализованной систем.

Лучшая практика распределения нецелевых и большей части целевых трансфертов (кроме распределяемых на основе конкурсного отбора получателей трансфертов) исходит из необходимости применения трансфертных формул. Основными составляющими большинства формул являются расходные потребности и доходные возможности. Показатель фактических налоговых усилий (как и фактические данные по доходам и расходам) не используется, поскольку рассматривается как «внешний фактор», т. е. фактор, контролируемый органами власти. В большинстве развитых стран доходные возможности оцениваются показателем налогового потенциала. Применяются как очень простые, так и очень сложные расчеты налогового потенциала. Выбор конкретной методики оценки налогового потенциала зависит от многих факторов, например, целей, которые ставятся перед программами выравнивания, числа и значимости региональных (местных) налогов, степени уклонения от налогов, полноты и доступности данных. Оценки расходных потребностей повсеместно требуют большого набора индикаторов и сложных расчетов. Для стран с наиболее развитым бюджетным выравниванием характерно применение и наиболее сложных расчетов расходных потребностей. Важное значение придается выбору индикаторов расходных потребностей, к качеству которых предъявляются достаточно жесткие требования.

Во всех странах с лучшей практикой особую роль в межбюджетных отношениях играет консультационный процесс между органами власти разных уровней по вопросам бюджетного выравнивания и предоста&тения межбюджетной поддержки. Он служит неотъемлемой частью общей политической системы, обеспечивая гибкость межбюджетного регулирования и сбалансированность интересов всех его участников.

Достаточно детальное регламентирование в рамках действующего федерального законодательства (в первую очередь — Бюджетного кодекса Российской Федерации) вопросов межбюджетного регулирования на субнациональном уровне, включая распределение налоговых и неналоговых доходов, формирование, распределение и расходование межбюджетных трансфертов, не препятствует возможности организации эффективной и в наибольшей мере отвечающей территориальной специфике системы межбюджетного регулирования.

Напротив, несмотря на установление четких правил формирования и распределения межбюджетных трансфертов, закрепление налоговых доходов за местными бюджетами (двух типов), по единым нормативам Бюджетным кодексом Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обладают исключительными правами по самостоятельному решению следующих важнейших вопросов:

• передача местным бюджетам дополнительных налоговых доходов, в наибольшей мере отвечающих целям обеспечения органов местного самоуправления стабильными финансовыми ресурсами при минимизации расходов на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

• делегирование органам местного самоуправления полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в целях обеспечения гарантированного минимального уровня финансирования. и единого порядка реализации этих полномочий по всей территории субъекта Российской Федерацииформирование собственной уникальной системы формирования, распределения и расходования финансовой помощи местным бюджетам, в наибольшей мере позволяю щей обеспечить возможности органов местного.

179 самоуправления по предоставлению бюджетных услуг в рамках собственных полномочий, включая вопросы структуры, содержания и особенностей использования средств финансовой помощи;

• использование механизмов стимулирования органов местного самоуправления по повышению эффективности управления общественными финансами, содействию социально-экономическому развитию территории.

При этом важно отметить, что у органов государственной власти субъектов Российской Федерации появился дополнительный инструмент межбюджетного регулирования — «отрицательные трансферты», применение которого позволяет обеспечить перераспределение избыточных финансовых ресурсов от муниципалитетов с наиболее высокими доходами к муниципальным образованиям, не располагающим развитой налоговой базой.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют возможность реализовать формирование системы межбюджетного регулирования в рамках действующего законодательства постепенно в течение переходного периода.

Действующей редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что до 1 января 2009 г. органы государственной власти субъектов Российской Федерации имеют право введения лишь отдельных положений указанных федеральных законов, включая разграничение полномочий, распределение налоговых доходов, формирование и распределение межбюджетных трансфертов.

При этом в отношении порядка (методологии) расчета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов и поселений определены дополнительные требования и сроки к применению исходных данных, на основе которых рассчитывается уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

• Система межбюджетного регулирования в субъектах Российской Федерации должна способствовать, а не препятствовать расширению прав и ответственности органов местного самоуправления не допускать дискриминацию органов местного самоуправления, доходы которых.

180 превышают расчетные величины либо расходы которых менее расчетных значений, путем сокращения размеров предоставляемых межбюджетных трансфертов в целях поддержки стимулов для муниципальных образований по поддержке социально-экономического развития территории и оптимизации расходов;

• минимизировать вмешательство в полномочия органов местного самоуправления в целях сохранения максимальной ответственности местных органов власти за принимаемые решения;

• обеспечить муниципалитеты максимально стабильными финансовыми ресурсами в целях повышения предсказуемости доходов муниципалитетов в очередном финансовом году и среднесрочной перспективе для повышения качества бюджетного планирования, улучшения процесса формирования и реализации долгосрочных проектов;

• сформировать условия для повышения уровня бюджетной обеспеченности местных бюджетов в первую очередь за счет налоговых доходов.

Основным требованием к системе межбюджетного регулирования в субъектах Российской Федерации в новых условиях является перенос акцента с управления местными финансами с регионального уровня на стимулирование внедрения и активного использования лучших практик в муниципалитетах:

• целесообразно отказаться от излишне детализированного расчета (планирования) расходных обязательств местных бюджетов в рамках методологии распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, учитывая не фактические, отчетные расходы по тем или иным направлениям, а потребность населения и хозяйствующих субъектов муниципального образования в получении соответствующих бюджетных услуг;

• стимулирование органов местного самоуправления к повышению качества управления общественными финансами и оптимизации муниципального сектора экономики с помощью оказания методологической, технической и финансовой поддержки использования лучшей практики.

Межбюджетное регулирование должно быть максимально прозрачным для всех субъектов межбюджетных отношений в субъекте Российской.

Федерации:

• все исходные данные, используемые в расчетах формирования и распределения межбюджетных трансфертов, должны быть доступными для проверки и оценки их обоснованности всеми субъектами межбюджетных отношений;

• изменения в распределении налоговых доходов, расходных полномочий, методологии формирования и распределения межбюджетных трансфертов должно происходить в исключительных случаях (при наступлении обстоятельств, независящих от органов государственной власти субъектов Российской Федерации) и по четко установленной процедуре и направлениям;

• расчеты по распределению межбюджетных трансфертов между муниципальными образованиями должны быть доступны любым субъектам межбюджетных отношений в полном объеме;

• процедура принятия решений по межбюджетным трансфертам должна быть регламентирована в публичных (а не внутренних ведомственных документах) нормативных правовых актах, доступных любому субъекту межбюджетных отношений.

Необходимость улучшения управления общественными финансами поставила в начале 2000;х гг. перед органами государственной власти субъектов Российской Федерации потребность глубокого реформирования региональных межбюджетных отношений. Основными целями системы межбюджетного регулирования, образуемой в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также Бюджетным кодексом Российской Федерации являются:

• обеспечение стабильности распределения доходов и расходных обязательств между региональным бюджетом и бюджетами муниципальных образований (двух типов) на основе законодательного закрепления основных параметров межбюджетных отношений в региональном законодательстве (распределение нормативов отчисления от федеральных и региональных.

182 доходов, расходных обязательств, условий и порядка формирования и предоставления финансовой помощи из регионального бюджета);

• недопущение применения мер дискриминационного характера (снижение размеров финансовой помощи, уменьшение нормативов зачисления налоговых доходов в местные бюджеты) в отношении муниципальных образований, проводящих активную политику по оптимизации и повышению эффективности использования бюджетных средств, стимулированию экономической активности;

• повышение качества управления общественными финансами в муниципалитетах за счет создания условий для достижения максимального уровня самостоятельности органов местного самоуправления в области налогово-бюджетной политики, реализации иных собственных полномочий при несении ими полной ответственности за принимаемые решения;

• стимулирование социально-экономического развития муниципальных образований за счет повышения возможностей органов местного самоуправления разрабатывать и реализовывать среднеи дол>осрочные программы (концепции, стратегии), инвестиционные проекты, проводить структурные реформы.

Новое бюджетное законодательство не сковывает инициативу субъектов Российской Федерации. Напротив, в каждом регионе открываются широкие возможности по организации собственной уникальной системы межбюджетных отношений на основе поиска оптимального для него соотношения между закреплением налоговых доходов на постоянной основе и распределением средств поддержки через фонды, наилучшего сочетания различных инструментов межбюджетного регулирования.

Лучшие образцы международного опыта межбюджетного регулирования в полной мере реализуемы в российских условиях. При использовании единых базовых принципов межбюджетного регулирования, следование которым должно стать правилом и для российских регионов, возможно применение индивидуальных параметров сочетания распределения налоговых доходов, межбюджетных трансфертов различных видов, объемов и целевой направленности, которые будут способствовать достижению наибольшей.

183 эффективности межбюджетных отношений в конкретном субъекте Российской Федерации.

Региональные власти вправе использовать практически любые методы и направления межбюджетного регулирования. Так, в случае, если существуют обоснованные опасения снижения эффективности реализации своих полномочий органами местного самоуправления в результате повышения автономности их деятельности, то субъект Российской Федерации имеет возможность усилить акцент в межбюджетном регулировании на целевой обусловленной помощи, при которой большая часть процедурных вопросов формирования и реализации полномочий органов местного самоуправления будет непосредственно зависеть от соответствующих условий предоставления целевых трансфертов. И, наоборот, когда имеются все основания для полноценной автономии органов местного самоуправления, органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут безо всяких ограничений передать муниципалитетам на безвременной основе максимальный объем финансовых ресурсов, а в части финансовой помощи ограничиться предоставлением дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности ограниченному кругу муниципалитетов, участвуя только в оценке результативности и эффективности реализации местных полномочий.

Оптимальным решением задачи построения эффективной системы межбюджетного регулирования является рассмотрение этой функции органов государственной власти субъектов Российской Федерации с точки зрения бюджетирования, ориентированного на результат. Последовательное решение вопросов распределения налоговых доходов, в первую очередь по единым нормативам, между муниципальными образованиями различных типов на основе оценки расходов на реализацию региональных, районных и поселенческих полномочий, межбюджетных трансфертов, параметров системы мониторинга муниципальных образований в полной мере может быть встроено в процесс формирования и распределения финансовых ресурсов на основе установленных результатов.