Государственный (муниципальный) долг как объект управления

Статья 6 БК РФ определяет государственный (муниципальный) долг как обязательства, возникающие из государственных или муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства в соответствии с видами долговых обязательств, установленными БК РФ, принятые на себя Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием.

Статьи 98, 99 и 100 БК РФ устанавливают четыре вида долговых обязательств публично-правовых образований:

• 1) кредиты, привлеченные от их имени;
• 2) государственные ценные бумаги, выпущенные от их имени;
• 3) бюджетные кредиты, привлеченные в бюджет соответствующего публично-правового образования из других бюджетов бюджетной системы РФ;
• 4) государственные (муниципальные) гарантии.

Дополнительно к ним БК РФ предусматривает возможность учета в составе государственного долга РФ так называемых иных долговых обязательств, к которым относятся обязательства, оплата которых в валюте РФ была предусмотрена федеральными законами до введения в действие БК РФ.

Особого внимания в этом перечне заслуживают кредиты, привлеченные от имени публично-правовых образований. Следует отметить, что круг лиц, от которых они могут быть привлечены в соответствии с БК РФ, сужается по мере движения сверху вниз по уровням государственной системы. Так, для Российской Федерации такими лицами являются кредитные организации, иностранные государства, международные финансовые организации, иные субъекты международного права, а также иностранные юридические лица. При этом особого внимания заслуживает тот факт, что БК РФ ограничивает возможности осуществления заимствований у международных финансовых организаций исключительно целевыми кредитами. Фактически это означает, что Российская Федерация законодательно лишена возможности привлекать кредиты у таких организаций, как, например, Международный валютный фонд, который предоставляет исключительно несвязанные (т. е. нецелевые) кредиты.

Субъекты РФ могут привлекать кредиты только от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций. Что же касается муниципальных образований, то круг лиц, от которых они могут привлекать кредиты, ограничен исключительно кредитными организациями.

Следует обратить особое внимание на государственные (муниципальные) гарантии, которые являются особым видом долговых обязательств публично-правовых образований. В специализированной литературе, посвященной вопросам долгового управления, они часто именуются условным долгом, что объясняется специфическими особенностями отношений, возникающих при предоставлении гарантий. В соответствии со ст. 6 БК РФ государственные (муниципальные) гарантии представляют собой вид долгового обязательства, в силу которого публично-правовое образование (гарант) обязано при наступлении предусмотренного в гарантии события (гарантийного случая) уплатить лицу, в пользу которого предоставлена гарантия (бенефициару), по его письменному требованию определенную в обязательстве денежную сумму за счет средств соответствующего бюджета в соответствии с условиями даваемого гарантом обязательства отвечать за исполнение третьим лицом (принципалом) его обязательств перед бенефициаром. Таким образом, в момент заключения договора о предоставлении гарантии реальной суммы задолженности у гаранта не возникает. Она появляется лишь в том случае, если принципал не выполнит свои обязательства перед бенефициаром.

Важное управленческое значение имеет разделение государственного и муниципального долга на внутренний и внешний. Поскольку государственный (муниципальный) долг является прямым следствием наличия бюджетного дефицита и использования кредитных источников его покрытия, долговые обязательства публично-правовых образований разделяются на внутренние и внешние точно так же, как и источники финансирования бюджетного дефицита — по валютному критерию. Таким образом, долговые обязательства, номинированные в иностранной валюте, относятся к внешнему долгу, а долговые обязательства, номинированные в рублях — к внутреннему. Исключение из этого правила составляют заимствования субъектов РФ и муниципальных образований в иностранной валюте у Российской Федерации, которые могут осуществляться только в рамках целевых иностранных кредитов. В соответствии со ст. 104 БК РФ долговые обязательства, возникающие в результате таких заимствований, не включаются в состав внешнего долга субъектов РФ и муниципальных образований.

Разделение долговых обязательств на внутренние и внешние по валютному критерию имеет важное управленческое значение, поскольку позволяет отслеживать, выявлять и минимизировать риски, связанные с изменением валютного курса.

Долговые обязательства публично-правовых образований также разделяются по временному признаку. БК РФ выделяет краткосрочные (менее 1 года), среднесрочные (от 1 года до 5 лет) и долгосрочные обязательства. К долгосрочным обязательствам Российской Федерации и субъектов РФ относятся обязательства, выпущенные на срок от 5 до 30 лет включительно, к долгосрочным обязательствам муниципальных образований — обязательства, выпущенные на срок от 5 до 10 лет включительно.

В настоящее время структура долговых обязательств публично-правовых образований в Российской Федерации характеризуется следующими основными параметрами.

Величина государственного долга Российской Федерации на начало 2018 г. составила порядка 12,6% ВВП^[1]. Соотношение государственного внутреннего долга и государственного внешнего долга на 1 января 2018 г. составило 75: 25, что соответствует лучшей зарубежной практике долгового управления. Важно подчеркнуть, что данное соотношение является стабильным уже на протяжении нескольких лет.

Структура государственного внутреннего долга Российской Федерации представлена обязательствами, оформленными государственными ценными бумагами, и государственными гарантиями, при этом доля гарантий относительно невелика. По состоянию на 1 марта 2018 г. она составляет 16,7% от общей величины государственного внутреннего долга.

В структуре государственного внешнего долга Российской Федерации преобладают обязательства, возникшие в результате выпуска еврооблигаций. По состоянию на 1 марта 2018 г. их доля в общем объеме внешних долговых обязательств равна 76,6%. На втором месте — государственные гарантии Российской Федерации в иностранной валюте, их доля на ту же самую дату составляет 21,9%. Внешние долговые обязательства, оформленные прямыми кредитными договорами, составляют лишь 2,4% от общего объема государственного внешнего долга Российской Федерации.

Структура долговых обязательств субъектов РФ и муниципальных образований по видам долговых обязательств по состоянию на 1 марта 2018 г. приведена в табл. 5.2.

Таблица 5.2

Структура долговых обязательств субъектов РФ и муниципальных образований по видам по состоянию на 1 марта 2018 г.

• [1] Рассчитано на основании данных Росстата (www.gks.ru) и Минфина России (www.minfin.ru).