Нормативно-правовое регулирование местного самоуправления

• Введение
• 1. Понятие правовой основы местного самоуправления (МСУ)
• 2. Конституция РФ, законы и правовые акты Российской Федерации о местном самоуправлении (МСУ)
• 3. Конституции (уставы), законы и правовые акты субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении (МСУ)
• 4. Муниципальные правовые акты
• Заключение
• Литература

Местное самоуправление (МСУ) представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан и — в этом качестве — составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти (инструментом демократического участия граждан в управлении общими делами) и элементом рыночной экономической системы.

В основе нормативно-правового регулирования МСУ лежат Конституция РФ и Европейская Хартия местного самоуправления. Европейская Хартия МСУ — один из главных источников муниципального права европейских государств, намечающий пути развития МСУ в современной Европе. В его основу положен классический принцип субсидиарности, утвердившийся в европейской социальной философии еще в средние века, хотя к активному осуществлению данной идеи приступили лишь в прошлом столетии. Согласно этому принципу, вопросы, которые можно решать на низовых уровнях управления, нет смысла передавать наверх. Местным сообществам нужно доверять как можно больше управленческих задач, а вмешательство государства требуется лишь там, где без него не обойтись. В самой Хартии понятие субсидиарности сформулировано так: «Осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам» .

Хартия обязывает государства, входящие в Совет Европы, беречь и укреплять политическую, административную и финансовую самостоятельность местных сообществ. Тем самым принцип самостоятельности органов МСУ закрепляется на высоком международно-правовом уровне, а его соблюдение расценивается как один из основных критериев подлинной демократии. В преамбуле Хартии констатируется, что МСУ составляет одну из основ демократического строя, обеспечивая эффективное и приближенное к гражданам управление. В документе подчеркнуто, что право на МСУ — одно из важнейших гражданских прав, а подлинное народовластие надо искать не там, где власть централизована, но там, где она рассредоточена и передана на места. Часть I Хартии раскрывает понятие МСУ, определяет сферу его компетенции, гарантии и механизмы правовой защиты, способы контроля за его деятельностью и источники финансирования: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения» .

МСУ предназначено для реализации не только местных, но и важных государственных функций и задач. При этом реализуются и удовлетворяются в масштабах всей России права и законные интересы человека и местного сообщества, потребности общества и государства, обеспечивается взаимодействие институтов гражданского общества. Так, в свою очередь, гармонизируются взаимоотношения органов власти на всех уровнях, повышается эффективность их деятельности, тем самым создаются благоприятные условия для формирования демократического режима. Одним из условий обеспечения такой гармонизации является многообразие МСУ и грамотное правовое регулирование местного самоуправления в РФ.

1. Понятие правовой основы местного самоуправления (МСУ)

Правовую основу МСУ в соответствии со ст. 4 ФЗ составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, Конституция РФ, федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты РФ (указы и распоряжения Президента РФ; постановления и распоряжения Правительства РФ; федеральные конституционные законы; иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы МО, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Изменение общих принципов организации МСУ, установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», допускается только путем внесения изменений и дополнений в указанный Федеральный закон Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Редакция от 28. 12.2013 (с изм. и доп., вступ. в силу с 01. 07.2014). — СПС «Консультант+»: http: //base. consultant.ru/cons/cgi/online.

Правовая основа МСУ представляет собой взаимосвязанную систему нормативных правовых актов и правовых норм, регулирующих вопросы организации и деятельности МСУ и его предназначения, как института, в общей системе управления. Система нормативных правовых актов и норм о МСУ имеет следующую внутреннюю структуру.

Во-первых, нормативные правовые акты и правовые нормы подразделены на три группы.

Первую группу составляют нормативные правовые акты федерального значения. На федеральном уровне закрепляются общие принципы правового регулирования МСУ. К нормативно-правовым актам этого уровня относятся Конституция РФ, Федеральный закон № 154 от 28.08.95 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления», Федеральный закон № 126 от 25.09.97 г. «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» и другие федеральные законы, затрагивающие вопросы МСУ. Указы Президента РФ, постановления палат Федерального Собрания РФ, постановления Конституционного Суда РФ также регулируют отношения, возникающие в процессе организации и деятельности МСУ.

Вторую группу составляют нормативные правовые акты субъектов РФ. К ним относятся конституции, уставы, законы, а также нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ.

Третью группу составляют нормативные правовые акты, принимаемые в системе МСУ. К ним относятся решения, принятые на местном референдуме, сходе граждан, решения представительных и исполнительных органов МСУ, должностных лиц МСУ. Например, уставы муниципальных образований, положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, положения о структуре органов МСУ, о порядке управления муниципальной собственностью являются нормативными правовыми актами, составляющими правовую основу МСУ.

Во-вторых, нормативные правовые акты разделяются по юридической силе на законы и подзаконные акты. По отношению к подзаконным актам законы обладают высшей юридической силой, т. е. подзаконные акты не должны вступать в противоречие с законами. Если подзаконный нормативный акт противоречит закону, то он не действует в той части, которая противоречит закону, и должен быть приведен в соответствие с законом. Законы издаются Федеральным собранием РФ, законодательными органами субъектов РФ. Главное место в системе законов занимает Конституция РФ. На основе Конституции принимаются федеральные законы, законы субъектов РФ, а также подзаконные акты всех уровней органов государственной власти МСУ. Это означает, что нормативные правовые и иные акты, принимаемые Президентом РФ, Правительством РФ, иными федеральными органами должны соответствовать Конституции РФ, а также действующим Федеральным законам. В субъектах РФ должно соблюдаться такое же соотношение закона и подзаконного акта. Кроме того, все законы и подзаконные акты субъектов РФ не должны противоречить Конституции РФ, Федеральным законам, а также нормативным правовым актам, которые принимаются Президентом РФ и Правительством РФ. Понятно, что при этом акты Президента и Правительства не входят в противоречие с Конституцией РФ и Федеральными Законами. Соблюдение принципа соподчинения нормативных правовых актов, регулирующих отношения в системе МСУ, является одним из главных условий, обеспечивающих нормальное управление процессом становления и развития института местного самоуправления. Нормативные акты о местном самоуправлении должны составлять единый согласованный механизм, слаженно действующий в масштабе всего государства.

2. Конституция РФ, законы и правовые акты Российской Федерации о местном самоуправлении (МСУ)

В отношении МСУ Конституцией РФ установлено следующее. Народ свою власть осуществляет непосредственно, а также через органы государственной власти и органы МСУ (ст.3).

При всем при этом органы МСУ не входят в систему органов государственной власти (ст.12).

Конституцию РФ и законы обязаны соблюдать все: органы государственной власти, органы МСУ, должностные лица, граждане и их объединения (п. 2 ст.15).

Непосредственно действующими являются права и свободы человека и гражданина. Они определяют деятельность законодательной и исполнительной власти, смысл, содержание и применение законов, МСУ и обеспечиваются правосудием (ст.18).

Органы государственной власти и органы МСУ, их должностные лица обязаны обеспечить каждому гражданину возможность ознакомления с документами и материалами, которые непосредственно затрагивают его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (п. 2 ст.24).

Органы государственной власти и органы МСУ должны поощрять жилищное строительство, создавать условия гражданам для осуществления права на жилище (п. 2 ст.40).

При МСУ в РФ обеспечивается самостоятельное решение населением: вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

МСУ осуществляется гражданами через референдумы, выборы, другие формы прямого волеизъявления, через выборные и другие органы МСУ (ст.130).

Органы МСУ самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Органы МСУ наделяются законом отдельными государственными полномочиями, с которыми передаются необходимые для их осуществления материальные и финансовые средства. Реализацию переданных полномочий контролирует государство (ст.132).

Федеральные органы государственной власти по федеральному законодательству в области МСУ:

определяют общие принципы организации МСУ в РФ, которые устанавливаются Федеральным законом;

осуществляют правовое регулирование в области предметов ведения РФ в пределах полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ субъектов РФ прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области МСУ;

осуществляют правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов МСУ и должностных лиц МСУ по решению вопросов местного значения;

осуществляют правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов МСУ и должностных лиц МСУ при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы МСУ наделены федеральными законами в порядке, установленном Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» .

Федеральные органы государственной власти осуществляют исполнительно-распорядительные и контрольные полномочия в отношении МО и органов МСУ только в случаях и в порядке, которые установлены Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и другими федеральными законами.

В том случае, если есть противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных правовых актов РФ, которые регулируют вопросы МСУ, Конституции РФ, Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», то применяются Конституция РФ и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» .

3. Конституции (уставы), законы и правовые акты субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении (МСУ)

Полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области МСУ: правовое регулирование в области:

организации МСУ в субъектах РФ в случаях и порядке, которые установлены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» ;

прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области МСУ в случаях и порядке, которые установлены федеральными законами;

обязанностей и ответственности органов МСУ и должностных лиц МСУ по предметам ведения субъектов РФ, а также органов государственной власти субъектов РФ в пределах их полномочий по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ;

прав, обязанностей и ответственности органов МСУ и должностных лиц МСУ при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы МСУ наделены законами субъектов РФ в порядке, установленном Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» .

Органы государственной власти субъектов РФ в отношении муниципальных образований и органов МСУ осуществляют исполнительно-распорядительные и контрольные полномочия только в случаях и в порядке, которые установлены Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», другими федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ.

Если конституция (устав), закон, иной нормативный правовой акт субъекта РФ, которые регулируют вопросы организации МСУ и устанавливают права, обязанности и ответственность органов МСУ и должностных лиц МСУ, противоречат Конституции РФ, федеральным конституционным законам, Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и другим федеральным законам, то применяются Конституция РФ, федеральные конституционные законы, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и другие федеральные законы.

4. Муниципальные правовые акты

Муниципальные правовые акты — это обязательные для исполнения на территории муниципального образования (МО), документально оформленные решения, принятые непосредственно населением, органами или должностными лицами МСУ, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер, по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных муниципальным органам.

Виды муниципальных правовых актов: уставы; положения; регламенты; решения (акты, принятые на местном референдуме, собрании (сходе) граждан; акты представительного органа МСУ, устанавливающие правила, обязательные для населения, а также регулирующие вопросы организации и деятельности самого представительного органа); постановления и распоряжения (акты главы МО, председателя представительного органа, главы местной администрации по вопросам своей компетенции); приказы (издаваемые иными должностными лицами МСУ; им же предоставлено право издания распоряжений по вопросам, отнесенным к их компетенции).

Устав является основным нормативным правовым актом муниципального образования. Он регулирует отношения, которые касаются всех сфер жизни МСУ.

Устав имеет всеобъемлющий характер. Но, тем не менее, он не может и не должен детально регулировать все общественные отношения, которые складываются на территории МО. Таким образом, более детальная регламентация деятельности МО осуществляется через принятие других муниципальных правовых актов, которые необходимы для реализации Устава. В качестве основы такого рода нормотворчества и выступает Устав. Устав представляет собой правовые акты, посредством которых фиксируется правовой статус МО (предметы ведения, права, обязанности органов местного самоуправления и т. д.). Это является характерной особенностью Устава.

Так, в ст. 1 Устава муниципального образования «Верхоянский район» РС (Я) указывается, что устав МО «Верхоянский район» — основной нормативный правовой акт, который устанавливает правовые, экономические, финансовые и социальные основы организации МСУ.

По отношению к иным нормативным правовым актам органов и должностных лиц МСУ Устав имеет высшую юридическую силу. Он определяет:

1) предметы ведения МО;

2) его территориальное устройство;

3) статус органов МСУ;

4) порядок формирования их и взаимодействия, полномочия и ответственность;

5) правовую, экономическую и финансовую основы деятельности органов МСУ;

6) формы прямого волеизъявления жителей МО и их участия в решении вопросов местного значения.

На деятельность всех находящихся на территории МО органов государственной власти, органов МСУ, организаций независимо от их организационно-правовых форм, общественных объединений, должностных лиц и населения по вопросам МСУ распространяется действие Устава Бондарь, Н. С. Муниципальное право Российской Федерации: учебник для вузов /В.И. Авсеенко, С. Н. Бочаров. — М.: Просвещение, 2005. — С. 230. .

Принятие, внесение в него изменений или дополнений характеризуется особым порядком.

Отказ в государственной регистрации Устава МО, акта о внесении изменений и дополнений в Устав, а также нарушение установленных сроков государственной регистрации Устава МО, акта о внесении в Устав изменений и (или) дополнений могут быть обжалованы гражданами и органами МСУ в судебном порядке.

Устав МО, акт о внесении в устав изменений и (или) дополнений подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу только после их официального опубликования (обнародования).

Изменения и (или) дополнения, внесенные в Устав МО, которые изменяют структуру органов МСУ, полномочия органов МСУ и выборных должностных лиц МСУ, вступают в силу только после истечения срока полномочий представительного органа МО, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в Устав указанных изменений и (или) дополнений.

Все эти особенности делают Уставы МО носителями наиболее значимых ценностей муниципальной демократии Баранчиков В. А. Муниципальное право: учебник. — М.: ЮНИТИ, 2009 — С. 237.

местное самоуправление муниципальный акт

Заключение

Для функционирования и развития любого демократического государства существование в его рамках МСУ является обязательным условием.

Действующий механизм реализации полномочий органами МСУ в целях удовлетворения основных жизненных потребностей населения на территории конкретного МО, проявления его настоящей сущности является основным условием развития МСУ. От эффективно работающих органов МСУ и достаточной финансово-материальной базы МСУ зависит, прежде всего, нормальное функционирование МСУ.

Задачей государства является проявление должного интереса и политической воли в развитии и укреплении МСУ, т.к. вопросы МСУ неотделимы от государственного интереса. Но влияние государства на муниципальную власть — категория относительная, и в соответствии с общепризнанными конституционными принципами построения демократического и правового государства недопустимо императивное, руководящее влияние государственных органов на органы МСУ. Эффективным и правомерным представляется влияние в форме координации и стимулирования, что требует установления четкого правового механизма взаимодействия органов государственной власти и органов МСУ как на федеральном уровне, так и уровне субъекта РФ.

Основное же назначение основ МСУ не в том, чтобы определить в федеральном законодательстве совокупность важнейших норм, обеспечивающих регулирование общественных отношений по отправлению муниципальной власти, а в том, чтобы выразить важнейшие, исходные начала, определяющие сущность МСУ. То есть определение основ МСУ — выявление в нем коренных принципов, которые будут определять содержание правовых норм, составляющих юридическую основу МСУ.

Основы МСУ — совокупность установленных Конституцией РФ и федеральными законами норм-принципов, закрепляющих и регулирующих наиболее основополагающие общественные отношения, возникающие в процессе отправления МСУ на всей территории РФ, в соответствии с которыми должны находиться все другие муниципально-правовые нормы.

Нормативные правовые акты:

Конституция РФ от 25.12.1993 г. с изменениями и дополнениями — М., 2012.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Редакция от 28.12.2013 (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.07.2014). — СПС «Консультант+»: http://base. consultant.ru/cons/cgi/online;

Зюзин С.Ю., Юдина А. Б., Карташова Ю. А., Подсумкова А. А. «Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (постатейный) /Под ред.Н. И. Воробьева: Подготовлен для системы КонсультантПлюс. — СПС «Консультант+»: http://base. consultant.ru/cons/cgi/online;

Литература:

Автономов А. С. Учебное пособие: Правовые и финансовые основы самоуправления в Российской Федерации. — М.: Экмос, 2002.

Баранчиков В. А. Муниципальное право: учебник. — М.: ЮНИТИ, 2009.

Бондарь Н. С. Муниципальное право Российской Федерации: учебник для вузов / В. И. Авсеенко, С. Н. Бочаров. — М.: Просвещение, 2005. — 559 с.