Общественный контроль в государственном управлении

Министерство образования и науки Российской Федерации ФГБОУ ВПО Уральский государственный экономический университет Департамент магистратуры Институт экономики Направление: Государственное и муниципальное управление Программа подготовки магистров Контрольная работа по дисциплине: «Правовое обеспечение государственного и государственного управления».

Тема:

Общественный контроль в государственном управлении Исполнитель: О. М. Вайспек Группа: РИМЭ-14м Сб Руководитель: Кожевников О.А.

Екатеринбург 2014.

• Введение
• Глава 1. Теоретические аспекты контроля общества над государством
• 1.1 Соотношение общества и государства. Гражданское общество и основные формы взаимодействия органов государственной власти с его институтами
• 1.2 История вопроса общественного контроля как формы участия граждан в публичной политике
• 1.3 Понятие и виды контроля общества над государством
• Глава 2. Содержание общественного контроля за деятельностью государственных служащих и государственных органов власти в России
• 2.1 Конституционно-правовая основа общественного контроля и защита прав государственных служащих и органов государственной власти при его проведении в РФ
• 2.2 Предмет, задачи, принципы деятельности органов общественного контроля
• 2.3 Механизмы опосредованного и непосредственного контроля общества над государством в России
• 3. Эффективность общественного контроля
• Выводы
• Заключение
• Литература

Введение

Актуальность темы

контрольной работы обусловлена значимостью проблемы формирования и развития гражданского общества, его взаимодействия и влияния на государство. В силу объективных причин государству часто свойственны злоупотребление властными полномочиями и реализация своих интересов в ущерб общественным. Такая негативная тенденция ведет к изменению сущности и социального назначения государства, поэтому для ее преодоления требуется ограничение власти, то есть контроль. Он может быть внутренним, в этом случае правомерно говорить о самоконтроле государства посредством функционирования различных органов. Изучение деятельности государственных структур, опросы населения, служащих органов власти и управления показывают, что данный вид контроля недостаточно эффективен. Следовательно, необходим внешний контроль, предусматривающий контроль общества над государством.

Перед Российской Федерацией стоит задача создания условий для формирования гражданского общества, правового государства и определения механизма взаимного контроля данных институтов.

Реальный суверенитет народа предполагает, что население через своих представителей не только создает законы, организует их исполнение, разрешает споры, но и осуществляет контроль над этими процессами. При оценке эффективности принимаемых законов, качества их исполнения населению необходима достоверная и полная информация о работе всех звеньев государственного механизма. Суверенитет народа (ст. 3 Конституции РФ), демократический характер государства (ст. 1 Конституции РФ), право на участие в управлении государственными делами (ст. 32 Конституции РФ), принцип гласности при отсутствии реального общественного контроля превращаются в декларации.

Внутриполитическая ситуация в стране подтверждает существующие проблемы: неэффективная деятельность ряда федеральных и региональных властных структур, бедность населения (46%), демографический кризис, нелегальная миграция, рост коррупционной и общеуголовной преступности. В свете таких негативных процессов общественный контроль над государством приобретает особую значимость и требует дальнейшего совершенствования.

Социологические исследования показали, что свыше 65% жителей не удовлетворены деятельностью органов государственной власти по проведению правовой, судебной, административной и социальной реформ, 23% населения положительно оценивают эту деятельность, 12% - затруднились с ответом. Сложившаяся негативная практика еще раз свидетельствует о необходимости введения контроля общества над государством.

Анализ научной литературы по рассматриваемой проблематике позволяет сделать вывод о том, что в течение последних 15 лет усилия ученых и практиков были направлены на изучение проблем организации и деятельности контрольных органов путем разработки нормативно-правовой регламентации, полномочий, методов, средств их деятельности. При этом теоретические исследования общественного контроля над государством на современном этапе отсутствуют.

Объектом исследования в контрольной работе являются общественные отношения, складывающиеся в процессе взаимодействия социума и государства.

В качестве предмета исследования выступает общественный (социальный) контроль над государством и его структурами.

Цель исследования заключается в комплексном общетеоретическом изучении сущности общественного (социального) контроля в качестве самостоятельной формы юридической деятельности, в обосновании усиления его значимости в обществе.

Поставленная цель определяет задачи, посредством которых она реализуется:

— проанализировать соотношение понятий общества и государства;

— дать определение гражданскому обществу и выделить его основные признаки;

— определить формы взаимодействия гражданского общества и государства;

— рассмотреть генезис общественного (социального) контроля;

— дать понятие, цели, принципы общественного (социального) контроля;

— очертить направления повышения эффективности общественного контроля.

Методологическую основу при написании контрольной работы составляют методы, традиционно используемые в науке: философский, общенаучные (формально-логический, анализ, синтез, обобщение), частнонаучные (исторический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, статистический). В своей совокупности они позволили комплексно исследовать избранную проблему и сделать конструктивные выводы.

Теоретическую основу контрольной работы составляют исследования отечественных и зарубежных ученых-юристов, философов, социологов, политологов и других специалистов.

Практическая значимость работы заключается в том, что она аргументированно доказывает необходимость формирования контроля общества над государством в РФ, повышения эффективности и совершенствования законодательства в области обеспечения прав и свобод граждан и политики в сфере борьбы с коррупцией и бюрократизмом, в том числе средствами общественного контроля.

Работа состоит из введения, трех глав, выводов, заключения и списка использованной литературы.

Глава 1. Теоретические аспекты контроля общества над государством

1.1 Соотношение общества и государства. Гражданское общество и основные формы взаимодействия органов государственной власти с его институтами

Общество, рассматриваемое в контексте представлений о сущности государства, предполагает два смысловых значения. В широком смысле оно есть совокупность коллективов и индивидов, включающая в качестве составной части политическую организацию; в рамках узкого подхода общество отождествляется с народом, объектом управленческого воздействия со стороны аппарата государственной власти.

Государство появляется как адаптивная функция социума, средство включения каждого отдельного индивида в социальное целое или один из механизмов социального отбора. Его возникновение и переход от одной стадии развития к другой является результатом инновационной деятельности отдельных структурных единиц социума. Государство как механизм воспроизводства общества представляет собой принятие политических решений, имеющих всеобщее значение. Этапы эволюции государства выделяются в соответствии с этапами эволюции человечества.

Мысль о том, что общество — прародитель государства, — обоснована, поскольку последнее является результатом общественного развития, становления человеческой цивилизации. Государство может быть только там, где есть общество. Оно воспринимается неоднозначно и в зависимости от обстоятельств предстает в различных образах. Государство одновременно есть идея и факт, абстракция и организация, оно не имеет конкретной реальности, но его присутствие чувствуется постоянно. Государство — это абсолютный, действующий субъект, представляющий собой союз поколений, образующих единую духовную личность.

Общество первично по отношению к государству. Государство в современном понимании не может быть отождествлено с аппаратом государственной власти и населением. Его целесообразно рассматривать как форму социальной организации, тип общества. С точки зрения широкого подхода, государство тождественно политически организованному обществу; узкий подход предполагает разграничение государства и общества.

В основу взаимодействия данных структурных элементов положены интересы, с осуществлением которых связывается функционирование соответствующих социальных групп, а также характер ресурсов, за счет которых группа реализует интерес. Политически организованное общество (государство) в своей деятельности руководствуется публичными интересами, реализация которых осуществляется за счет государственного бюджета, в формировании которого теоретически принимают участие все трудоспособные жители государства. Общество в своей деятельности руководствуется корпоративными интересами, не совпадающими с публичными, но и не противоречащими им. При этом осуществление данных интересов обеспечивается за счет внутренних ресурсов членов самого общества.

Теоретические противоречия между обществом и государством носят объективный характер и коренятся в сущностных различиях публичных и частных интересов. Современное государство не в состоянии эффективно реализовать свои функции без активного участия общественности, со стороны которой должен осуществляться постоянный контроль.

Стратегические задачи — реализация гражданских прав, удовлетворение духовно-культурных потребностей всего многонационального народа, развитие науки, обогащение духовно-нравственного потенциала и культурного наследия, местного самоуправления, политических партий, национально-культурных объединений и иных общественных формирований.

Объединение усилий всех институтов гражданского общества, обеспечение прав и свобод, воспитание правовой культуры, расширение диалога со всеми социальными группами и категориями населения — это реальный путь к построению цивилизованного государства. Поэтому власть и общество взаимно заинтересованы, как в дальнейшем развитии государства, так и в укреплении институтов гражданского общества. Относительно недавно в своем выступлении Президент России Д. Медведев заявил, что «говоря о роли гражданского общества в развитии Российского государства, можно прямо сказать, что по сути роль гражданского общества определяющая. Мы создаем демократию. А, значит, роль общества в этих процессах — всепроникающая и незаменимая. Она крайне значима не только для достижения поставленных экономических ориентиров, но и для реализации мер социальной политики».

Гражданское общество складывается довольно поздно, когда устанавливались опосредованные правом и политикой взаимоотношения общества, государства и отдельных граждан. Гражданское общество формируется по мере того, как все члены общества признаются в равной мере свободными, обладающими естественными и неотчуждаемыми правами.

Понятие гражданское общество многоаспектно и подходы к его трактовке неодинаковы. В настоящее время различают 2 подхода. Первый основывается на противопоставлении гражданского общества и государства, следовательно, противопоставлении политических и неполитических отношений. Второй подход исключает политические институты и отношения из сферы действия гражданского общества и рассматривает его как совокупность всех видов общественных отношений, в том числе и политических, в рамках которых удовлетворяются многообразные потребности и интересы индивидов, их групп, адекватные достигнутому уровню общественного развития.

Обычно отмечают, что гражданским является общество, способное противостоять государству, контролировать его и заставить служить обществу. Это общество, которое может сформировать правовое государство.

В литературе называют разные критерии гражданского общества. Оно характеризуется:

· экономической и социальной свободой членов общества;

· признанием и реальной обеспеченностью естественных, неотчуждаемых прав человека, возможностью гарантированной защиты этих прав;

· самоуправляемостью, самоорганизованностью;

· открытостью, что предполагает, во-первых, свободный доступ людей ко всем источникам информации, кроме государственной и коммерческой тайны; во-вторых, гласность осуществляемых общественно-политических мероприятий; в-третьих, свободу слова, убеждений, суждений, свободу критики; свободу общения с международными и иностранными общественными организациями;

· режимом законности, верховенством закона, незыблемостью свободы личности, а также эффективностью контроля и надзора за исполнением законов. Одним словом, гражданское общество — это общество правовое.

· равенством всех перед законом и судом, стабильностью конституционного строя, демократическими методами управления.

Перечисленные критерии определения гражданского общества показывают уровень развития общества, а также личные и социальные качества его членов.

Среди устойчивых признаков гражданского общества выделяют его способность эффективно контролировать государство, выступать источником власти и ее разумной правовой организации.

Концепция политики Российской Федерации в сфере взаимодействия органов государственной власти с институтами гражданского общества — целостная, социально обоснованная система взглядов на формирование в демократическом правовом государстве отношений социального партнерства органов государственной власти и институтов гражданского общества.

Задачей социального партнерства органов государственной власти Российской Федерации и институтов гражданского общества является повышение эффективности государственной политики за счет создания инструментария общественного контроля за деятельностью публичной администрации, повышения экспертного потенциала и прозрачности принимаемых решений, устранения социальной напряженности при их реализации.

Социальное партнерство реализуется посредством:

· консультаций органов государственной власти Российской Федерации с институтами гражданского общества в процессе разработки, обсуждения и принятия нормативно-правовых актов и иных управленческих решений;

· социального заказа на проведение общественной экспертизы проектов нормативно-правовых актов Российской Федерации;

· создания механизмов устойчивого взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества в федеральном законодательном процессе;

· привлечения институтов гражданского общества к реализации федеральных целевых программ в сфере социальной политики государства, а также к реализации приоритетных национальных проектов.

Основными задачами привлечения институтов гражданского общества к реализации приоритетных национальных проектов являются:

· привлечение институтов гражданского общества к проведению мониторинга реализации приоритетных национальных проектов;

· создание механизмов общественного контроля за расходованием денежных средств, выделяемых государством на реализацию приоритетных национальных проектов;

· поддержка средств массовой информации и повышение открытости информации о ходе реализации приоритетных национальных проектов, включая финансовую, техническую и прочую документацию.

Основными задачами участия институтов гражданского общества в федеральном законодательном процессе являются:

· создание механизмов всенародных общественных обсуждений общественно значимых проектов законов Российской Федерации;

· создание механизмов проведения обязательных общественных консультаций при подготовке проектов законов Российской Федерации;

· законодательное закрепление проведения независимых экспертных исследований в законодательном процессе и мониторинга общественного мнения при разработке концепций законопроектов;

· привлечение институтов гражданского общества к работе по кодификации российского законодательства и определению основных приоритетов законопроектной деятельности.

1.2 История вопроса общественного контроля как формы участия граждан в публичной политике

Общественный контроль — воплощение публичной политики. Публичная политика — это пространство коммуникации государственной службы и граждан. Государственная служба действует в коммуникации с гражданами, вынужденно или добровольно. И хотя первично возникновение государственной службы, а затем общественного контроля, невозможно представить государственную службу, которая бы не взаимодействовала с гражданами.

Публичная политика и государственная политика связаны посредством государственной службы. Поскольку, с одной стороны, государственная служба отражает особенности политического устройства — страна имеет те издержки управления, которые присутствуют в ее политическом ландшафте. С другой стороны, каждая задача и функция государственной службы соотносятся с функциями гражданина. Англоязычное наименование государственной службы — public administration, т. е. администрирование делами народа. Соответственно, гражданин, взаимодействуя с государственной службой, влияет на политическое устройство своей страны. По Дж. Нельсону, участие граждан в политическом процессе направлено на поддержание связи между обычными людьми и теми, кто обладает властью. Участие граждан может до некоторой степени изменить правила игры властей предержащих, но в первую очередь имеет смысл как процесс, а не как деятельность, направленная на результат. Однако это положение можно подвергнуть сомнению относительно стран переходного периода — поскольку перед ними как раз стоит задача трансформации политического устройства в направлении демократизации.

Таким образом, общественный контроль — тот мостик между людьми и властными структурами, который строится и эксплуатируется обеими сторонами. Однако такое понимание общественного контроля сложилось не сразу.

В 40-е гг. общественный контроль понимался как функция, которую граждане делегируют профессиональным сообществам, например, юристам и журналистам. Эти профессионалы должны отстаивать интересы граждан и формировать общедоступное понимание той или иной социальной проблемы. Сам контроль по преимуществу был направлен на отслеживание исполнения законов, законодательной практики или политической деятельности. Такое понимание общественного контроля было обосновано Йозефом Шумпетером — демократия представляет собой устоявшуюся практику межинституциональных соглашений, в том числе и между формальными и неформальными институтами. Эти соглашения определяют порядок принятия и реализации решений, а также контроль за ними. При таком понимании общественного контроля, он скорее является некоей возможностью, которая существует в условиях демократии, чем устоявшейся практикой.

Преодоление данной точки зрения началось с признания того, что управление должно соотноситься с моральными целями, и сама по себе государственная служба не может стать этически обоснованной, она становится таковой только при участии граждан. Проблема кодекса (свода правил и принципов, которые регулируют поведение чиновников и служб) государственной службы актуализировалась в конце 19 — начале 20 века на уровне теоретических дискуссий. В середине 50х годов прошлого века она приобрела вполне прикладную значимость, когда встал вопрос о реформе государственной службы. Было очевидно, что политические преобразования непосредственно влияют на ценности и правила поведения государственных служб, причем это влияние редко улучшало стандарты этого поведения.

Общественный контроль, по мысли его сторонников, становился средством уравновешивания негативного влияния все большего проникновения политики (в ходе реформирования государственной службы) в регуляцию государственной службы. Было также признано, что общественный контроль формирует сообщество людей, позволяет удержать баланс коллективных и индивидуальных прав. Также было признано, что не профессионал может (и должен) участвовать в общественном контроле.

Драматический период дискуссий относительно необходимости общественного контроля пришелся на 60-е годы 20 века. Противники определяли общественный контроль как «избыточное явление публичной политики, мобилизующее предрассудки», а сторонники объясняли необходимость общественного контроля невозможностью ограничить активность граждан только участием в голосовании на выборах, позднее — участием в политическом процессе. Настороженное отношение к росту уровня участия граждан было связано с убеждением, что государственная служба может эффективно работать вне политических изменений и, в целом, с высоким кредитом доверия государству. Если аппарат госслужбы работает эффективно, в том числе и потому, что госслужба якобы независима от политических трасформаций в демократических политических режимах, то тогда зачем нужно участие граждан. В такой логике рассуждали противники гражданского участия. Аргументы, указывающие на непрофессионализм и ограниченность граждан, были уже дополнительными к этому основному доводу «против». Но практика либеральных реформ показала, что государственная служба самым непосредственным образом зависит от политики, и последствия такой зависимости весьма печальны для граждан.

Все доводы «за» и «против» общественного контроля позже трансформировались в критерии оценки различных форм контроля. Сейчас трудно найти доводы против общественного контроля — есть доводы против определенных форм контроля, и то — в отношении определенных задач.

Либерализация социальной сферы и государственного управления существенно преобразовала понимание того, что есть публичная политика и контроль граждан за государственной службой. С момента распространения рыночных реформ вопрос о целесообразности общественного контроля потерял актуальность — поскольку реформы проводились при участии граждан и в ориентации на повышение гражданской активности. Последующее осмысление либеральных реформ привело к укоренению различных форм общественного контроля в развитых странах, он приобрел все признаки коллективисткого движения — поскольку воплощал идею вовлечения граждан, отчужденных от социума, в процесс принятия, реализации решений и контроля за ними (функция контроля перестала быть независимой — а стала одной из стадий участия граждан).

Кроме того, либерализация убедила людей в том, что не только государство может проводить патерналисткую политику (на профилактику которой и направлен общественный контроль), но и рынок может шаг за шагом требовать от людей приходить к ситуации неизбежности следования жестко предписанному варианту поведения. В конце 80-х гг. в США получил хождение новый термин: «рыночный патернализм» — когда рынок диктует определенные правила поведения людей в социальной сфере. Рынок минимизирует прямое участие государства в реализации социальной сферы, но усиливает значение механизмов государственной регуляции рынка. В этой ситуации взаимодействие граждан и государственных служб приобретает новое значение — граждане активизируют государственные службы. Также ответственность государства состоит и в том, чтобы определиться с границами рынка — какие области социальной сферы не должны действовать по закону рынка. И значение участия граждан в принятии таких решений также высоко. Например, в Великобритании решение о вопросе приватизации здравоохранения было вынесено на всенародный референдум, предварительно плюсы и минусы обсуждались в течение года, а затем граждане подавляющим большинством проголосовали против.

Вместе с изменением сути ответственности государства усилилась и получила новое развитие идея общественного контроля, который стал предполагать более изощренное участие граждан как посредников между властью в ее разных проявлениях и рынком.

1.3 Понятие и виды контроля общества над государством

В условиях продолжения реформ все заметнее становится корыстная преступность служащих органов государственной власти и управления. Результаты опроса социологического фонда «Общественное мнение» подтвердили, что 56% населения пострадали от действий сотрудников правоохранительных органов, 21% граждан полагает, что силовые структуры — организации, обеспечивающие свои коммерческие интересы. Только 23% опрошенных считают, что при необходимости могут рассчитывать на помощь правоохранительных органов. Все изложенное свидетельствует о настоятельной необходимости формирования общественного контроля над государственной властью и его совершенствовании.

Контроль изначально выступает в качестве правовой формы осуществления задач государства, является важнейшей функцией государственного управления и формой юридической деятельности вне зависимости от исторического времени и политического режима.

Сущность контроля заключается в том, что специальные субъекты, используя организационно-правовые способы и средства в пределах своей компетенции:

· выясняют соответствие деятельности подконтрольных объектов нормативно-правовым предписаниям, требованиям закона и поставленным перед ними задачам;

· оценивают результаты воздействия субъектов управления на управляемые объекты, степень отклонения от поставленных целей, способов и результатов их достижения;

· принимают меры по предотвращению и привлечению к ответственности виновных.

Целями контроля являются: охрана конституционного строя, защита прав, свобод человека и гражданина, повышение эффективности государственного управления, поддержание стабильности государственного устройства, обеспечение соответствия издаваемых нормативно-правовых актов Конституции РФ, введение полномочий должностных лиц в правовое поле, поддержание режима законности и правопорядка в государстве.

При этом главной целью контроля будет недопущение действий за пределами заданных параметров, предупреждение возможных отклонений, а в случае их совершения устранение отрицательных последствий и принятие соответствующих мер воздействия.

Наряду с социальным назначением, контроль имеет собственные функции как базовые направления деятельности управомоченных субъектов в целях достижения позитивных конечных результатов, включающие в себя сбор и анализ информации о подконтрольном субъекте, выявление отклонений от заданных параметров, их устранение и предупреждение (функции корректировки, правоохраны, социальной превенции, воспитания).

Поскольку контрольная деятельность всегда осуществляется в соответствующем процессуальном режиме, то можно говорить о принципах контроля: законность, независимость, объективность, неотвратимость применения мер воздействия к нарушителям, превенция, гласность.

Контроль общества над государством представляет собой осуществляемую в особом процедурном порядке деятельность специальных субъектов (органов государственной власти, институтов гражданского общества, отдельных граждан) по проверке, оценке качества государственного управления, соблюдения прав и свобод человека на предмет соответствия предъявляемым требованиям.

Следует различать общественный контроль за деятельностью государства в широком и узком смысле. В широком смысле он представляет собой совокупность форм, принципов, методов и средств воздействия гражданского общества на государство (власть) для обеспечения со стороны последнего своих обязанностей перед обществом; в более узком смысловом значении — это деятельность соответствующих институтов гражданского общества по обеспечению реализации нормативно закрепленных параметров взаимодействия общества и государства посредством установления (выявления) фактического выполнения правовых норм органами государства и сдерживания выявляемых отклонений.

Общественный контроль за деятельностью государства в функциональном аспекте выступает средством обеспечения государством исполнения своих обязанностей перед обществом.

Юридическая природа общественного контроля за деятельностью государства обусловлена наличием корреспондирующих прав и обязанностей между гражданским обществом как учредителем государства и государством как управляющим субъектом, обеспечивающим гражданский мир, согласие, стабильность, процветание и развитие общества.

В юридической литературе предлагаются различные виды контроля общества над государством. В частности, по форме государственного устройства контроль делится на федеральный и осуществляемый субъектами Российской Федерации. Исходя из характера взаимоотношений субъектов контроля он подразделяется на внешний и внутренний. По объему исследуемой деятельности выделяют контроль общий и специальный. Учитывая предмет проверки, контроль правомерно подразделить на абстрактный и конкретный. По степени обязательности проведения целесообразно рассматривать обязательный и факультативный контроль.

В зависимости от направления воздействия общественный контроль подразделяется на контроль в политической, экономической, социальной, культурно-идеологической, экологической, демографической сферах общественной жизни.

В зависимости от времени действия контроль бывает постоянным и временным; первичным и последующим; текущим и оперативным. По способу и результату юридического воздействия контроль разделяется на правообразующий, правоизменяющий и правопрекращающий. В зависимости от полноты реализации контроль делится на полный и частичный.

По уровню эффективности контроль бывает неэффективным, малоэффективным, среднеэффективным и высокоэффективным. В соответствии с правовыми последствиями различают консультативный и предупреждающий контроль.

В зависимости от субъекта, реализующего общественный контроль, следует различать:

· опосредованный контроль через органы государственной власти, включающий президентский, парламентский контроль, контроль Уполномоченного по правам человека в РФ, контроль органов исполнительной власти, судебный контроль, прокурорский надзор;

· непосредственный контроль через институты гражданского общества, реализуемый социально активными гражданами, политическими партиями, общественными объединениями, профсоюзными организациями, правозащитными движениями, общественными советами (палатами), средствами массовой информации.

гражданский контроль государственный власть.

Глава 2. Содержание общественного контроля за деятельностью государственных служащих и государственных органов власти в России

2.1 Конституционно-правовая основа общественного контроля и защита прав государственных служащих и органов государственной власти при его проведении в РФ

Как известно, в соответствии со ст. 2 Конституции РФ, человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. Обратим внимание: только один раз и только в этой статье в Конституции применяется понятие «обязанностей государства».

В соответствии со ст. 18 Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Что такое «непосредственно действующие права и свободы»?

Это значит, что они:

1) в иерархии правовых ценностей не только занимают первое место, но и при наличии противоречий между ними и другими правовыми ценностями применяются в качестве источника права;

2) реализуются через повседневную деятельность органов государственной власти, их должностных лиц и граждан.

Общественный контроль представляет собой негосударственный контроль общественных объединений и отдельных граждан (т.е. субъектов, не наделенных государственно-властными полномочиями) за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц.

Правовую основу его осуществления закладывают нормы Конституции РФ: ст. 32 наделяет граждан правом участия в управлении делами государства, что предполагает и наличие контрольных полномочий общественности за деятельностью органов управления.

Федеральный закон «Об общественных объединениях» наделяет общественные объединения различных организационно-правовых форм широкими контрольными полномочиями: они участвуют в выборах и референдумах, в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления; выступают с инициативами по различным вопросам общественной жизни, вносят предложения в органы государственной власти; представляют и защищают свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях.

Значительным шагом в развитии правовых основ общественного контроля явился Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», который создал новый орган в институциональной структуре общественного контроля.

Согласно нормам этого Федерального закона, основное предназначение Общественной палаты РФ — обеспечение взаимодействия граждан РФ с органами государственной власти и органами местного самоуправления в следующих целях:

1) учет потребностей и интересов граждан РФ, защиты их прав и свобод и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики;

2) осуществление общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Основными формами ее работы являются пленарные заседания Общественной палаты (проводятся не реже двух раз в год), заседания совета Общественной палаты, комиссий и рабочих групп Общественной палаты.

Одним из направлений контрольной деятельности Общественной палаты выступает контроль за деятельностью органов исполнительной власти, который реализуется путем создания общественных советов при федеральных органах исполнительной власти.

Решения Общественной палаты носят рекомендательный характер и могут приниматься в форме заключений, предложений и обращений. Заключения по результатам экспертизы проектов правовых актов подлежат рассмотрению органами власти, их издавшими.

Общественная палата ежегодно подготавливает и публикует в периодическом издании Общественной палаты доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации.

Одним из конституционных прав является гарантированное ч.4 ст. 29 Конституции РФ право каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Указание этой же нормы на то, что перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом, означает, что именно федеральный закон о сведениях, составляющих государственную тайну, может устанавливать пределы реализации этого права.

Общественный контроль по своей правовой природе может также являться частым случаем законного поиска, получения, передачи и в необходимых случаях — распространения информации. Особенностью общественного контроля в данном случае является следующее:

1) объектом общественного контроля являются органы власти и должностные лица;

2) субъектом общественного контроля выступают представители независимого от органов власти и местного самоуправления — гражданского общества, которые имеют двойственный статус — они выступают, одновременно и в личном качестве, как граждане, реализующие свое право, предусмотренное ст. 29 Конституции РФ, так и в качестве представителей некоего формального определенного сообщества — общественной правозащитной организации;

3) общественный контроль осуществляется не в личных, корпоративных или в государственных, а в общественных интересах;

4) передача и распространение информации сопряжена с оценкой соответствия практики деятельности подконтрольного органа общественным ожиданиям.

Право гражданина на участие в общественном контроле вытекает из двух принципов, закрепленных в статье 3 Конституции РФ:

1) носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ;

2) народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Представление о народе, как источнике власти, должно включать в себя не только право народа на формирование органов власти и их подотчетность народу, но и право народа на текущий контроль за теми институтами, которые создаются властью для осуществления ею своих обязанностей. В этой части основным предметом контроля будет являться то, насколько практика деятельности этих органов обеспечивает реализацию, защиту и восстановление интересов народа.

Но могут ли отдельные граждане, наделенные полномочиями общественной организацией, на законных условиях считать себя представителями народа, если этот народ их не избрал и никакими полномочиями не наделял? Представляется, что формула о том, что «народ осуществляет свою власть непосредственно» как раз и означает, что любая группа лиц, относящая себя к народу, вправе выдвинуть своего представителя для участия в «осуществлении власти» либо (хотя это и не очень удобно) коллективно участвовать в осуществлении власти. Это право каждого гражданина рассматривать себя, как часть многонационального народа, и в соответствии со своими интересами, политическими взглядами и нравственными принципами участвовать в непосредственном осуществлении власти, может быть ограничено только в том случае, если реализация этого права вступает в конфликт с конституционными правами и законными интересами других лиц. Так как в этом случае возникнет спор о содержании и пределах реализации права, то такое ограничение может иметь место только по требованию заинтересованного лица и в судебном порядке.

Статья 3 Конституции РФ регулирует отношения в области защиты права народа Российской Федерации в сфере контроля за деятельностью государства. Конституция РФ определяет право общественных организаций, государственно-общественных научных экспертных советов, общественных движений (органов общественного контроля) на осуществление общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Требования статьи 3 Конституции РФ не применяется к мероприятиям по общественному контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов общественного контроля с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями и на них не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов общественного контроля, а также к мероприятиям по общественному контролю, проводимым в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по их инициативе.

Положения статьи 3 Конституции РФ применяются:

к отношениям, связанным с проведением общественного налогового контроля, общественного валютного контроля, общественного бюджетного контроля, общественного банковского и страхового контроля, а также других видов деятельности органов государственной власти, в том числе транспортного контроля (в пунктах пропуска транспортных средств через Государственную границу Российской Федерации, а также в стационарных и передвижных пунктах на территории Российской Федерации);

общественного контроля администрации морских, речных портов и инспекторских служб гражданской авиации аэропортов на территориях указанных портов;

общественного контроля, осуществляемого в области обеспечения безопасности движения, экологической безопасности и санитарно-эпидемиологического благополучия на железнодорожном транспорте;

общественного таможенного контроля; общественного иммиграционного контроля;

общественного контроля за безопасностью использования атомной энергии;

общественного контроля за обеспечением защиты государственной тайны;

общественного санитарно-карантинного, карантинного фитосанитарного и ветеринарного контроля в пунктах перехода Государственной границы Российской Федерации;

общественного контроля за объектами, признаваемыми опасными в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также за особо важными и режимными объектами, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации;

общественного контроля за оперативно-розыскными мероприятиями, дознанием, предварительным следствием, прокурорским надзором и правосудием;

общественного метрологического контроля (надзора); общественного строительного контроля и др.

К полномочиям граждан при проведении общественного контроля могут быть отнесены:

· организация общественного контроля на территории Российской Федерации общественными движениями и организациями;

· координация деятельности органов общественного и государственного контроля в Российской Федерации в соответствующей сфере контроля;

· обеспечение исполнения обязанностей государственных служащих и органов государственной власти.

Основными принципами защиты прав государственных служащих и органов государственной власти при проведении общественного контроля (надзора) должны быть:

· презумпция добросовестности государственного служащего или органа государственной власти;

· соблюдение международных договоров Российской Федерации;

· открытость и доступность для граждан документооборота органа государственной власти;

· проведение мероприятий по контролю гражданами, уполномоченными общественными организациям и должностными лицами общественных организаций органов общественного контроля;

· оценка предмета проводимого мероприятия по общественному контролю с точки зрения компетенции экспертов, участвующих в изучении материалов общественного контроля;

· периодичность и оперативность проведения мероприятия по общественному контролю, предусматривающего полное и максимально быстрое проведение его в течение установленного срока;

· публичность мероприятий по контролю, проводимых органами общественного контроля;

· обязательность выполнения нравственных требований лиц, участвующих в осуществлении общественного контроля;

· устранение в полном объеме органами государственной власти и государственными служащими допущенных нарушений, выявленных в ходе осуществления общественного контроля;

· ответственность государственных органов власти и государственных служащих за нанесение ущерба нравственности, здоровью, законным правам и интересам граждан, обороноспособности страны, безопасности России;

· недопустимость взимания органами общественного контроля (надзора) платы с органов государственной власти и государственных служащих за проведение мероприятий по общественному контролю.

Государственные служащие и (или) представители федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации при проведении мероприятий по общественному контролю имеют право:

— непосредственно присутствовать при проведении мероприятий по общественному контролю, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;

— получать информацию, предоставление которой предусмотрено настоящим Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами;

— знакомиться с результатами мероприятий по контролю и указывать в актах о своем ознакомлении, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц органов общественного контроля;

— лично или через представителя присутствовать и участвовать в публичной дискуссии на заседании государственно-общественного научного экспертного совета при экспертизе результатов проверки и общественного контроля;

— обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органов общественного контроля в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Вред, причиненный федеральному органу исполнительной власти, органу исполнительной власти субъектов Российской Федерации вследствие действий (бездействия) должностных лиц органов общественного контроля при проведении общественного контроля, признанный в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, неправомерным, подлежит возмещению в соответствии с гражданским законодательством.

Защита прав государственных служащих и федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации при проведении общественного контроля осуществляется в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Государственные служащие имеют право в соответствии с уставными документами осуществлять защиту своих прав и законных интересов в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Государственные служащие и федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации вправе:

· обращаться в органы прокуратуры с просьбами вынести протесты на противоречащие закону акты органов общественного контроля;

· обращаться в суд в защиту прав при проведении общественного контроля.

· обращаться в общественные организации и движения с просьбами об обеспечении общественной защиты;

· обращаться в государственно-общественные научные экспертные советы по вопросам о предварительной экспертизе документов, регулирующих сферу их деятельности.

Государственные служащие и федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, их должностные лица, индивидуальные предприниматели, их работники и их представители, допустившие нарушение требований статьи 3 Конституции РФ, препятствующие осуществлению народной власти непосредственно, в том числе через проведение мероприятий по общественному контролю и (или) не исполняющие в установленный срок предписания, постановления органов общественного контроля об устранении выявленных нарушений, несут ответственность согласно законодательству Российской Федерации.

2.2 Предмет, задачи, принципы деятельности органов общественного контроля

Объем, содержание и пределы общественного контроля за деятельностью государства обусловлены комплексом факторов: общесоциальных (политическим режимом в государстве, особенностями политического и правого менталитета, уровнем правовой культуры в обществе, качеством законодательства и др.), а также специфических, относящихся непосредственно к деятельности органа власти (цели, задачи, режим функционирования и др.).

Степень «контрольной активности» общества по отношению к государству является критерием уровня демократизма в стране, легитимности государственной власти и социально-правовой активности граждан.

Предметом общественного контроля могут являться следующие признаки угрозы обществу со стороны государственных служащих, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, публично обнаруживших следующие признаки профессиональной деформации:

· отсутствие специальных знаний в области государственного управления, целей и задач эффективной работы государственного органа;

· исключение соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина из основного смысла и содержания деятельности органов государственной власти и государственных служащих;

· наличие действий, связанных с влиянием личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению государственным служащим должностных (служебных) обязанностей;

· невнимательность и некорректность в общении с гражданами и представителями организаций;

· проявление нетерпимости и неуважения к обычаям и традициям народов России;

· создание конфликтных ситуаций, наносящих ущерб репутации или авторитету государственного органа;

· поведение, вызвавшее сомнение в объективном исполнении государственным служащим должностных (служебных) обязанностей.

К органам общественного контроля относят институты гражданского общества, уставными целями которых является осуществление контроля над государством:

· Законодательные органы власти Российской Федерации.

· Общественная Палата Российской Федерации (см.выше).

· Региональные и муниципальные народные собрания.

· Государственно-общественные научные экспертные советы.

· Региональные и муниципальные Комитеты нравственности.

· Советы старейшин.

· Трудовые коллективы предприятий, учреждений и организаций и т. п.

В настоящее время в РФ, наряду с Общественной палатой, действуют такие органы общественного контроля, как Антикоррупционная служба, Государственно-общественный научный экспертный совет (ГОНЭС), Отделение социальных технологий и общественной безопасности Петровской академии наук и искусств (ОСБ ПАНИ), Государственно-общественное научное объединение «Институт нравственности», Региональные комитеты общественной безопасности (КОБРА) и др.

Органы общественного контроля призваны вести систематическую проверку содержания деятельности государственных служащих и государственных органов власти, решительно выступать против всего, что наносит ущерб конституционному строю, нравственности, здоровью, законным правам и интересам граждан, обороноспособности страны и безопасности государства.

Органы общественного контроля в пределах своей компетенции осуществляют деятельность по следующим направлениям:

· организуют оценку на антикоррупционность решений руководителей государственных органов власти;

· контролируют выполнение государственных планов, программ и концепций;

· выявляют резервы страны, добиваются их использования, повышения эффективности духовного и материального производства и качества работ, внедрения в производство достижений науки и техники, передового опыта, экономного использования материальных ресурсов и денежных средств, рационального использования и улучшения охраны природных ресурсов;

· ведут борьбу с нарушениями государственной дисциплины и этики государственной службы, с проявлениями местничества, ведомственного подхода к делу; с бесхозяйственностью и расточительством, волокитой и бюрократизмом, любыми попытками обмана общества и государства, с посягательством на государственную собственность;

· способствуют совершенствованию работы государственных органов власти, внедрению научной организации труда и управления, улучшению проверки исполнения принятых решений в органах государственного управления, проверяют результативность ведомственного контроля, добиваются повышению его действенности;

· осуществляют контроль соблюдения государственными служащими законов и нравственных стандартов поведения при рассмотрении заявлений, жалоб граждан, проводят проверки состояния этой работы в организациях, учреждениях и предприятиях.

Всей своей деятельностью органы общественного контроля должны способствовать улучшению работы учреждений, организаций и предприятий, нравственному воспитанию их сотрудников, предупреждать должностных лиц от ошибок и упущений в работе, добиваться устранения выявленных недостатков.

На лиц, виновных в допущенных недостатках или нарушениях, органы общественного контроля воздействуют путем общественного обсуждения и осуждения их неправильных действий на заседаниях государственно-общественных научных экспертных советов, так и привлечении данных лиц к ответственности в соответствии с действующим законодательством.

Деятельность органов общественного контроля основывается на строгом соблюдении законов, способствует охране правопорядка, нравственности, здоровья, законных прав и интересов граждан, обороноспособности страны и безопасности государства.

Органы общественного контроля работают на основе коллективности, выражающейся в широком привлечении трудящихся к контролю, коллегиальном обсуждении результатов проверок, определении мер по предупреждению и устранению недостатков, решении вопросов об ответственности лиц, допустивших недостатки или нарушения.

Гласность общественного контроля — непременное условие его действенности. О результатах проверок и принятых по ним мерах органы общественного контроля доводят до сведения трудовых коллективов, систематически информируют население о своей работе на собраниях, в печати, по телевидению и радио, в электронных информационных средах.

Органы общественного контроля при осуществлении задач народного контроля поддерживают связь с соответствующими государственными органами и совместно действуют в интересах Российской Федерации.

Принципами общественной оценки результатов деятельности государственного служащего или федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации являются следующие положения:

· принцип нравственности: ненанесение человеком ущерба себе, другим людям, обществу, природе, баланс материальных и духовных устремлений и действий, прав и обязанностей перед обществом;

· принцип здоровья: обеспечение достаточной для восстановления и поддержания здоровья гражданина России государственной системы медицинского просвещения, массовой и комплексной профилактики, диагностики, лечения и реабилитации;

· принцип прав и интересов граждан: права и интересы граждан ограничены нравственной ответственностью перед обществом и неограниченны в своем нравственном проявлении;

· принцип обеспечения обороны страны: обязательная воинская служба граждан мужского пола; допризывная военно-профессиональная подготовка детей и юношей; непрерывное военно-патриотическое и нравственное воспитание и обучение детей и взрослых; общественно полезный труд граждан; исключительная монополия государства на сырьевые, энергетические и военно-технические, военно-технологические ресурсы, вооружение, технику и боеприпасы;

· принцип безопасности государства: Президент России и Правительство России служат многонациональному народу России, осуществляют свою деятельность на нравственном основании, общество контролирует и оценивает эффективность государственной власти через государственно-общественные научные экспертные советы, общественные организации и общественные движения.

Принципами государственно-общественной научной экспертизы деятельности государственного служащего или федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации являются следующие положения:

· экспертиза осуществляется на нравственной основе. Изучая предмет исследования, эксперт определяет следующее:

1) меру ущерба, наносимого субъектом себе, ближайшему окружению, обществу, природе;

2) признаки баланса духовных и материальных устремлений и действий, прав и обязанностей субъекта перед обществом;

· экспертная оценка носит надконфессиональный, наднациональный, надпартийный, социально-значимый характер;

· экспертная оценка должна быть массовой: в ее создании принимают участие ученые и представители общественности, заинтересованные в построении социального государства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на нравственной основе.

Результатом общественной оценки и государственно-общественной научной экспертизы являются:

· фактические ценности и цели деятельности государственного служащего;

· фактический уровень нравственной зрелости государственного служащего;

· фактическая научная квалификация государственного служащего;

· фактический уровень профессиональной компетентности государственного служащего;

· социометрический статус государственного служащего в управляемых коллективах;

· референтная группа государственного служащего в управляемых коллективах;

· фактический объем пользы для государства, принесенный деятельностью государственного служащего;

· фактический объем пользы для общества, принесенный деятельностью государственного служащего;

· фактический объем ущерба, нанесенного гражданам, народу Российской Федерации и его государству, деятельностью государственного служащего.

Общественные организации, имеющие задачи участия в общественном контроле, определенные их уставами и положениями, входят в систему общественного контроля. Мероприятия по общественному контролю проводятся на основании распоряжений (приказов) органов общественного контроля.

Должностные лица органов общественного контроля при проведении мероприятий по общественному контролю обязаны соблюдать законодательство Российской Федерации, права и законные интересы физических и юридических лиц, не препятствовать представителям федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъектов Российской Федерации присутствовать при проведении мероприятия по общественному контролю, давать разъяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки, предоставлять должностным лицам указанных органов относящуюся к предмету проверки необходимую информацию и знакомить их с результатами мероприятий по контролю.

Органы общественного контроля и их должностные лица в случае ненадлежащего исполнения своих функций и служебных обязанностей при проведении мероприятий по общественному контролю, совершения противоправных действий (бездействия) несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

2.3 Механизмы опосредованного и непосредственного контроля общества над государством в России

В настоящее время в теории имеются существенные расхождения в определении механизма общественного контроля. В связи с этим содержание механизма контроля общества над государством интерпретируется через призму статических и динамических компонентов: как система субъектов контроля и связей между ними и как система форм, способов и средств, обеспечивающих действие составных частей механизма. Таким образом, теоретическая конструкция механизма общественного контроля над государством состоит из трех сторон: субъектной, инструментальной и правовой.

Субъектная сторона включает в себя следующие группы:

1) отдельные граждане;

2) общественные объединения и организации,.

3) органы государственной власти и местного самоуправления.

Инструментальная сторона механизма контроля состоит из форм, способов контроля и соответствующих им процедур. Конституирующими элементами инструментальной стороны выступают ее объекты, субъекты (участники), юридические действия и операции, формы, средства и способы их осуществления, принятые решения и результаты действий.

Правовая сторона механизма контроля общества над государством представлена системой нормативных правовых актов различного уровня, устанавливающих юридический статус субъектов социального контроля, а также закрепляющих формы, способы и процедуры его реализации.

В свете изложенного под механизмом контроля общества над государством необходимо понимать закрепленную действующими нормативными правовыми актами систему органов и учреждений, форм, способов и средств, при помощи которых субъекты контроля осуществляют проверку, оценку качества государственного управления, соблюдения прав и свобод человека на предмет соответствия предъявляемым требованиям.

Анализ норм Конституции РФ и действующего законодательства в зависимости от органов, наделенных правом осуществлять опосредованный контроль, дает основания выделять:

· президентский контроль;

· парламентский контроль;

· контроль Уполномоченного по правам человека;

· контроль органов исполнительной власти;

· судебный контроль;

· прокурорский надзор.

Президентский контроль носит универсальный характер и осуществляется в двух основных формах.

Непосредственный контроль Президента РФ осуществляется в области подбора и расстановки кадров на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ (представление кандидатуры Председателя Правительства РФ на рассмотрение и утверждение Государственной Думой, назначение на должность руководителей министерств и ведомств, высшего командования Вооруженных Сил России, высших должностных лиц субъектов РФ и др.). Президент РФ вправе председательствовать на заседаниях Правительства РФ, что позволяет участвовать в обсуждении различных вопросов, вносить предложения, непосредственно контролировать правильность, целесообразность и необходимость принятия соответствующих решений, он также вправе отменять постановления и распоряжения Правительства РФ, противоречащие Конституции РФ, принимать решение об отставке Правительства (сюда же относят право «вето», право досрочного роспуска Государственной Думы РФ).

Президентский контроль осуществляется через соответствующие президентские структуры:

1. Администрацию Президента РФ, важнейшей задачей которой является обеспечение контроля Президента РФ за деятельностью органов исполнительной власти РФ;

2. Контрольное управление Президента РФ, которое, являясь структурным подразделением Администрации Президента РФ, осуществляет свои функции и полномочия в соответствии с планами контрольных проверок или на основании отдельных поручений Президента РФ и руководителя его Администрации. По результатам проверок Управление вправе вносить на рассмотрение Президента РФ свои предложения, направлять соответствующие материалы в Прокуратуру РФ и в различные контрольные органы РФ;

3. Институт полномочных представителей Здесь существует необходимость не только теоретического освоения этого вида контроля, но и приведение его в систему, законодательное обеспечение процедуры контрольной деятельности главы государства и его администрации.

Парламентский контроль является важным средством предотвращения безответственности в деятельности органов исполнительной власти и других властных учреждений, выхода их за пределы своих полномочий. Его объектом выступает деятельность всех государственных органов и структур самоуправления по исполнению принятых законов. Сущность парламентского контроля заключается в реализации органами законодательной власти наблюдения за строгим соответствием законодательству деятельности органов исполнительной власти, а также принятие мер к устранению выявленных нарушений и по их предупреждению.

Контроль органов законодательной власти проявляется в том, что Государственная Дума:

· дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;

· решает вопрос о доверии Правительству РФ, осуществляет контроль за деятельностью Правительства РФ по разработке федерального бюджета;

· заслушивает отчет о его исполнении (Счетная палата Российской Федерации — постоянно действующий орган государственного финансовою контроля, образуемый Федеральным Собранием РФ и подотчетный ему).

Контрольные полномочия Федерального Собрания проявляются в назначении и освобождении от должности дипломатических представителей РФ в иностранных государствах, для чего требуется согласование с соответствующими комитетами и комиссиями обеих палат. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» наделяет законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации контрольными полномочиями в области соблюдения и исполнения законов субъекта, исполнения бюджета субъекта, соблюдения установленного порядка распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации.

Главная роль парламентского контроля проявляется не в фиксации недостатков и нарушений, а в применении реальных средств их предупреждения и устранения, в том числе и путем внесения соответствующих изменений и дополнений в действующее законодательство, а также разработки средств нейтрализации выявленных нарушений законности (дача согласия на совершение действий со стороны Президента РФ; парламентские слушания и расследования, отчеты и сообщения руководителей и должностных лиц федеральных органов исполнительной власти; запросы и обращения; ответы членов Правительства на вопросы парламентариев).

Установлено, что основной функцией Уполномоченного по правам человека в РФ является контроль над деятельностью государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и государственных служащих; в его компетенцию не входит непосредственное разрешение конфликтов между гражданами. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации призван осуществлять на территории страны контроль над соблюдением прав и свобод человека и гражданина, гарантированных Конституцией РФ, законами РФ и другими нормативными актами, международными соглашениями. Этот институт не входит в систему органов государственной власти, занимает свое особое место в правозащитном механизме.

Контроль органов исполнительной власти проявляется в деятельности входящих в ее систему специальных органов и их должностных лиц, направленной на обеспечение законности и дисциплины в экономической, культурной, административно-политической, правоохранительной сферах государственного управления. Характерная черта исполнительной власти — право применять принуждение и осуществлять функции контроля.

В зависимости от органов исполнительной власти, осуществляющих контроль, и объему выполняемых полномочий, выделяют общий, внутриведомственный или отраслевой и надведомственный контроль. Общий контроль осуществляют Правительство РФ и Правительства (администрации) субъектов РФ. Надведомственный контроль осуществляется для обеспечения единообразного решения комплексных задач, касающихся ряда отраслей управления. Данный вид контроля осуществляется органами межотраслевой компетенции, которые координируют и регулируют деятельность отраслевых органов управления, организационно им не подчиненных. К органам, осуществляющим надведомственный контроль, относятся Министерство финансов Российской Федерации, Министерство природных ресурсов Российской Федерации, Федеральная служба государственной статистики, Государственная инспекция безопасности дорожного движения и т. д. Внутриведомственный или отраслевой контроль осуществляется органами отраслевой компетенции в рамках одной системы. Отраслевой контроль представляет собой систематическую проверку деятельности органа управления, учреждения, организации в процессе повседневного отраслевого руководства. Субъектом осуществления отраслевого контроля может быть руководитель данного органа управления, предприятия, учреждения, организации лично или с помощью специального аппарата (например, инспекции, контрольно-ревизионной службы).

Одной из важных функций судов выступает судебный контроль. Он проявляется в различных сферах общественной жизни многовариантно.

Главной целью и задачей деятельности Конституционного Суда РФ как специализированного органа судебного конституционного контроля является обеспечение режима конституционной законности на всей территории Российской Федерации. В узком смысле конституционный контроль заключается в проверке Конституционным Судом РФ соответствия нормативного правового акта Конституции нашего государства. В широком смысле он проявляется в деятельности по проверке, выявлению, оценке и устранению несоответствия Конституции РФ различных правовых актов, отдельных процедур и действий. Сущность контроля на уровне субъекта Российской Федерации выражается в особом виде государственной деятельности, осуществляемой в форме конституционного (уставного) судопроизводства, направленной на обеспечение соответствия Конституции (уставу) законов и иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, а также действий этих органов власти и их должностных лиц.

Анализ судебного контроля в сфере исполнительной власти показывает, что при установлении в ходе рассмотрения дела несоответствия нормативно-правовых актов различных ветвей власти и органов местного самоуправления Конституции РФ или федеральному законодательству, а равно нормам и принципам международного права, уставам (конституциям) субъектов РФ, или неправомерного поведения должностного лица суд на основании Конституции РФ и других правовых положений, имеющих наибольшую юридическую силу, принимает соответствующее закону решение, которое является обязательным для исполнения.

Нужно особо подчеркнуть роль и значение административной юстиции как специализированной организационной и процессуальной формы судебного контроля.

В уголовном судопроизводстве судьями контролируется законность в деятельности должностных лиц публичных органов расследования, ограничивающих конституционные права личности. Содержание судебного контроля на предварительном следствии составляет такая деятельность судей, которая направлена на защиту охраняемых законом конституционных прав и свобод человека и гражданина и пресечение незаконных и необоснованных действий должностных лиц; по отношению к правосудию ее можно определить как предварительную и вспомогательную, что не умаляет ее значимости для соблюдения прав и свобод граждан, а также интересов юридических лиц, вовлеченных в орбиту уголовного процесса.

Характеристика внутриведомственного судебного контроля дает достаточные основания для вывода, что вышестоящая судебная инстанция при проверке законности и обоснованности вынесенных нижестоящим судом решений фактически осуществляет контроль. Гарантией правосудия и способом устранения неправосудных решений выступает встроенный в судебную систему ведомственный контроль над законностью судебных решений со стороны вышестоящих судебных инстанций, позволяющий исправлять юридические ошибки.

Сущность прокурорского надзора ярко высвечивается в его функциональной ориентированности на обеспечение соблюдения Конституции РФ, в предупреждении и пресечении нарушений законности. Социальное назначение прокурорского надзора состоит в поддержании правопорядка в нашем обществе, охране прав и свобод человека и гражданина; его содержание включает деятельность специально уполномоченных субъектов, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений законов в целях обеспечения верховенства Конституции РФ, единства законности, конституционных прав и свобод граждан, охраняемых законом интересов общества и государства.

Оценка контрольной деятельности федеральных и региональных органов власти свидетельствует о ее неэффективности, в связи с чем особенно остро стоит вопрос о формировании непосредственного социального контроля над государством.

Механизм непосредственного контроля общества над государством характеризует прямой общественный контроль, который позволяет разрешать возникающие проблемы между гражданами и государством путем использования определенных законом каналов взаимодействия и взаимной ответственности, служит важнейшим условием реализации провозглашенного Конституцией РФ принципа народовластия. В современных условиях, наряду с государственным, значительное место должно отводиться и общественному контролю, который служит непременным условием оптимизации контрольной деятельности в масштабах всего государства.

По результатам социологического исследования большинство опрошенных экспертов полностью согласны с тем, что со стороны гражданского общества должен осуществляться контроль над государством, поэтому можно сделать вывод о том, что основой для стабилизации обстановки в России должен стать комплекс контрольных мер.

Согласно статье 3 Конституции РФ, высшим выражением власти народа являются выборы и референдум. Данные формы имеют особую значимость в механизме реализации общественного контроля над государством.

Действующий порядок проведения общероссийского референдума существенно ущемляет конституционное право граждан нашей страны участвовать в управлении делами государства и нуждается в коррекции. Кроме того, конституционное умолчание относительно вопросов народовластия позволило изъять из государственно-правовой практики такие формы участия народа в управлении делами государства, как наказы избирателей и регулярные отчеты депутатов перед ними. Выборы не являются гарантией реального участия граждан в политическом процессе без эффективного общественного контроля над государством. Статус выборов как формы контроля смены государственной власти особенно высок в системе политико-властных механизмов общества. Все эти факты свидетельствуют о том, что население ограничено в возможности действенно влиять на процесс досрочного прекращения полномочий федеральных органов власти и должностных лиц.

Нужно заметить, что право отзыва депутата как одно из основных положений демократизма является выражением полновластия народа и гарантирует действительную ответственность депутата перед избирателями. Данный способ открывает путь для справедливого разрешения противоречий в обществе, позволяет ему реализовать контроль над властью.

В настоящее время наметилась тенденция изменения характера информационного взаимодействия общества и государства, выражающаяся в предоставлении моментального доступа к разнообразной информации, увеличении возможности граждан участвовать в процессе принятия политических решений и контролировать действия Правительства. Средства массовой информации в условиях становления в России гражданского общества и новой политической системы оказывают влияние на формирование и развитие социального контроля в государстве, в том числе путем проведения журналистского расследования.

В деятельности общественных структур все больше реализуются гражданские инициативы самого развивающегося общества, видящего в них форму выражения своих интересов, не находящих адекватной реализации в государственной политике. Роль общественных организаций в стране возрастает, поскольку в процессе административной реформы государство отказывается от ряда функций по управлению обществом. Создание общественных объединений способствует реализации прав и законных интересов определенной части граждан.

В данной работе необходимо уделить внимание основным формам участия работников в реализации контроля на предприятиях, закрепленным Трудовым кодексом РФ: учет мнения представительного органа работников; проведение консультаций с работодателем при принятии локальных нормативных актов; получение информации от работодателя по вопросам, непосредственно затрагивающим интересы работников; обсуждение с работодателем вопросов о работе организации, внесение предложений по ее совершенствованию; участие в разработке и принятии коллективных договоров. Особая роль в этом процессе должна принадлежать профессиональным союзам.

В последнее десятилетие в общественно-политической жизни нашей страны происходят значимые события. Речь идет о создании специальных структур, организующих диалог общества с властью:

· Общественная палата РФ, о которой уже упоминалось выше;

· Общественный совет при Министерстве обороны РФ;

· Общественный совет при МВД России;

· Общественный совет при ФСИН России и др.

Повторимся, что концепция образования Общественной палаты РФ построена на закрепленном в части 1 статьи 32 Конституции РФ праве граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей. Целью Общественной палаты РФ является согласование интересов граждан, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления. В соответствии с данными исследования 72% экспертов согласны с тем, что Общественная палата РФ должна стать главным органом, представляющим социальные интересы в стране.

Опираясь на опубликованные труды, действующие нормативные акты, можно дать характеристику важнейшим формам деятельности Общественной палаты РФ, которыми являются проведение экспертизы законопроектов и их общественное обсуждение. В последнее время все чаще предлагается законодательно установить механизм участия различных структур гражданского общества в обсуждении принципиальных вопросов, решение которых может осуществляться в форме принятия федеральных конституционных законов, федеральных законов или внесения в них изменений и дополнений.

Существенный интерес представляет такая эффективная форма социального контроля, как народное вето. Оно является одним из механизмов преодоления противоречий между обществом и властью. Народное вето — институт непосредственной демократии, предусматривающий право граждан отклонять путем голосования на референдуме принятые представительным органом государственной власти, органом местного самоуправления и вступившие в силу нормативные акты или их отдельные положения. Данная форма контроля позволяет определить, насколько легитимным является представительный орган; способствует росту гражданского участия в публично-правовых делах; побуждает 28% граждан больше интересоваться вопросами правотворчества, что служит преодолению правового нигилизма.

В России на федеральном уровне отсутствует такой институт непосредственной демократии, как народная законодательная инициатива. При низком уровне доверия россиян к высшему законодательному органу страны и наличии явного разрыва между качеством законодательной деятельности и уровнем общественных ожиданий народная правотворческая инициатива могла бы стать одной из форм плодотворного влияния общества на парламент.

Публичные мероприятия и обращения граждан применяются как реакция на игнорирование законных требований населения со стороны органов государственной власти и местного самоуправления. Субъекты контроля в данном случае выступают как активная, инициативная сила, предупреждающая ошибки властей. Другой аспект права граждан на обращения включает способы защиты личностью своих прав посредством жалоб, заявлений, предложений.

Проблема реализации контроля общества над государством за рубежом является интересной для изучения в целях применения практического опыта зарубежных государств. Возможности правовых норм в раскрытии сущности данного феномена предопределяют заимствование положительного опыта контрольной деятельности общества над государством. Во многих странах (Дания, Италия, Швейцария и др.) имеется несколько направлений реализации прав граждан на участие в управлении государством и контроле над ним. Эти концепции оказывают серьезное влияние на развитие взаимодействия общества и государства.

3.3 Эффективность общественного контроля

Проблемы эффективности общественного контроля над деятельностью государства отражают ключевые вопросы контрольной деятельности, первая из которых заключается в отсутствии сбалансированной системы органов контроля, а вторая — в непринятии должных мер по его оптимизации, в низкой эффективности данной деятельности.

Несмотря на условность категории «эффективность» контроля общества над государством, можно поддержать мнение ученых, выступающих за результативность содержания правовых норм и факторов, оказывающих позитивное влияние на достижение намеченных целей.

На основе анализа изученных точек зрения эффективность общественного контроля рассматривается как достижение поставленных перед ним целей и задач, фактический позитивный результат его осуществления в преломлении к механизму государства, государственной политике.

Эффективность контроля напрямую связана с независимостью контролирующих органов, то есть такого правового статуса, который позволяет им устранять недостатки и отступления от закона в полном объеме. Наряду с законодательным закреплением принципа независимости, органы контроля должны иметь организационную, функциональную, материальную независимость от должностных лиц, чью деятельность они проверяют.

Результаты исследования показывают следующие негативные черты, которые проявляются в процессе реализации общественного контроля в государстве:

· низкая политическая активность населения;

· недостаточный уровень правосознания и правовой культуры граждан;

· отсутствие соответствующей нормативной базы;

· слабая активность граждан в сфере реализации и защиты прав и свобод;

· недостаточное использование некоторых форм общественного контроля над государством.

Важно отметить, что в России сделан важный шаг в направлении консолидации усилий контрольно-надзорных органов, унификации их полномочий, сокращения их количества в связи с созданием новой системы и структуры органов исполнительной власти. Однако при реформировании по существу не приняты во внимание мнения и рекомендации ученых и практиков.

В целях оптимизации контроля гражданского общества необходимо организовать, стабилизировать систему органов контроля, повысить эффективность ее механизма, продолжить дальнейшее теоретическое исследование всего комплекса проблем этой формы юридической деятельности.

Нужно выделить факторы, от которых зависит эффективность общественного контроля в государстве:

· политически активное гражданское общество;

· усиленное влияние общественных организаций, политических партий;

· высокий уровень правовой культуры и уважения к праву;

· принцип взаимной ответственности государства и личности;

· свобода средств массовой информации.

Особое внимание следует уделять соблюдению принципов общественного контроля, обучению и воспитанию кадров контролирующего аппарата. Оптимизация контрольной деятельности обусловлена также налаженной системой учета, умелой реализацией субъектами контроля предоставленных им полномочий, более широким применением современных методик (моделирования, программно-целевого подхода, внедрения автоматизированных систем контроля и т. п.) с учетом современных факторов экономического, политического, технического, организационно-правового и иного порядка. Социальный контроль нельзя рассматривать изолированно, вне масштабных реформ, проводимых в стране. Он является необходимым звеном, обеспечивающим нормальное функционирование алгоритма проводимых преобразований, важным средством государственной политики. Наряду с этим, общественный контроль не должен быть всеобъемлющим и мешать осуществлению законной деятельности.

При реформировании контрольных органов необходимо решить принципиальные задачи:

· создать единое правовое поле для реализации контрольных функций;

· передать часть контрольных функций на уровень регионов и муниципальных образований, а также саморегулируемым организациям, обеспечить нормативное, организационное регулирование взаимодействия и координации деятельности контрольных органов всех уровней власти;

· разработать и принять Федеральный закон «Об общественном контроле в Российской Федерации».

Успешное развитие общества возможно при реализации эффективного контроля над государством и широкого участия людей в принятии решений, затрагивающих их интересы. Признавая осуществление социального контроля жизненно важным в качестве ключевого инструмента для укрепления и развития демократии в России, органов государственной власти и местного самоуправления, необходимо обеспечить финансирование контроля, его совершенствование и развитие. Принципиальным шагом к установлению общественного контроля над властью является информационная прозрачность, открытость и доступность для граждан государственных органов и органов местного самоуправления.

В условия повышения эффективности общественного контроля входят:

· социальная стабильность (сильная власть, единая непротиворечивая правовая система, уважение к праву, стабильная экономика);

· социальный баланс (признание дифференциации в обществе, обеспечение социально незащищенных слоев, сохранение территориальной целостности, борьба с преступностью);

· развитое гражданское общество (политический плюрализм, рыночная экономика, изменение менталитета населения, социально активная личность).

Приоритет комплексного подхода к общественному контролю над государством приобретает особую актуальность в использовании всех его видов, форм, способов и методов.

Выводы

1. Общество первично по отношению к государству. В условиях демократического общества современное государство не в состоянии эффективно реализовать свои функции без активного участия общественности, со стороны которой должен осуществляться постоянный контроль.

2. Оптимальной является система взаимодействия общества и государства, в рамках которой государственный механизм обеспечивает обществу незыблемость прав и свобод, последнее проникает в сферу деятельности государства, участвуя в формировании публичных институтов и контроле над их деятельностью.

3. Общественный контроль выступает в качестве необходимого условия формирования гражданского общества и правового государства, становится индикатором эффективного функционирования данных институтов, а также выступает гарантией реализации законности и обеспечения правопорядка в стране.

4. Контроль общества над государством представляет собой осуществляемую в особом процедурном порядке деятельность специальных субъектов (органов государственной власти, институтов гражданского общества, отдельных граждан) по проверке, оценке качества государственного управления, соблюдения прав и свобод человека на предмет соответствия предъявляемым требованиям.

5. Механизм контроля общества над государством есть закрепленная действующими нормативными правовыми актами система органов и учреждений, форм, способов и средств, при помощи которых субъекты контроля осуществляют проверку, оценку качества государственного управления, соблюдения прав и свобод человека на предмет соответствия предъявляемым требованиям. Механизм контроля общества над государством включает: субъектную сторону, состоящую из участников (государство в целом, отдельные государственные органы, должностные лица, органы местного самоуправления, профсоюзы, общественные организации и т. д.); правовую сторону, содержание которой образуют социальные нормы; инструментальную сторону, представляющую собой совокупность юридических форм, средств и способов общественного контроля.

6. К особо значимым направлениям реализации контроля общества над государством относятся: контроль в сфере правотворчества, защиты прав и свобод, расходования финансовых средств, экологической безопасности населения, здоровья нации, приоритетных национальных проектов, избирательного процесса; контроль над действиями и решениями органов исполнительной власти, над правоохранительной деятельностью, над миграционной политикой.

7. В условия повышения эффективности общественного контроля входят: социальная стабильность (сильная власть, единая непротиворечивая правовая система, уважение к праву, стабильная экономика); социальный баланс (признание дифференциации в обществе, обеспечение социально незащищенных слоев, сохранение территориальной целостности, борьба с преступностью); развитое гражданское общество (политический плюрализм, рыночная экономика, изменение менталитета населения, социально активная личность).

Заключение

В ходе написания контрольной работы было проведено комплексное общетеоретическое изучение сущности общественного (социального) контроля в качестве самостоятельной формы юридической деятельности и обосновано усиление его значимости в обществе.

Кроме этого были проанализированы соотношение общества и государства, определение гражданского общества, выделены его основные признаки; определены формы взаимодействия гражданского общества и государства; рассмотрен генезис общественного (социального) контроля; охарактеризована нормативная база общественного контроля в России; даны понятие, цели, принципы общественного (социального) контроля; раскрыты механизмы общественного контроля в России; очерчены направления повышения эффективности общественного контроля.

Общественный контроль за деятельностью государства в функциональном аспекте выступает средством обеспечения государством исполнения своих обязанностей перед обществом. Юридическая природа общественного контроля за деятельностью государства обусловлена наличием корреспондирующих прав и обязанностей между гражданским обществом как учредителем государства и государством как управляющим субъектом, обеспечивающим гражданский мир, согласие, стабильность, процветание и развитие общества.

Степень «контрольной активности» общества по отношению к государству является критерием уровня демократизма в стране, легитимности государственной власти и социально-правовой активности граждан. Отсюда следует, что активизация общественного контроля — необходимость для государства, позиционирующего себя как правовое государство с демократической формой правления.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации

2. Об общественных объединениях: федер. закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ

3. Об общественной палате: федер. закон от 4 апр. 2005 г. № 32-ФЗ

4. Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по обеспечению конституционных прав граждан: указ Президента РФ от 22 мая 2004 г. № 662.

5. Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан: указ Президента РФ от 24 авг. 2004 г. № 1102.

6. Послание Президента РФ Федеральному собранию в 2008 году.

7. Данные с сайта фонда «Общественное мнение»

8. Концепция развития РОД «Общественный Контроль» по РБ

9. Абдулаев М. И. Теория государства и права: Учебник для ВУЗов — М.: Финансовый контроль, 2004. — 410 с. (Серия «Учебники для вузов»).

10. Абдулатипов Р. Г. Многонациональное гражданское общество / Р. Г. Абдулатипов // Гражданский форум, — СПб., 2003. — Вып. 3.

11. Административное право зарубежный стран: Учебник / Под ред.: А. Н. Козырина, М. А. Штатиной.- М.: Спарк, 2003. 464 с.

12. Административное право Российской Федерации: учебник. В 2 ч. Ч. 1. Сущность и основные институты административного права / А. П. Алехин, Ю. М. Козлов. -М., 1999.

13. Бабаев В. К. Функции современного Российского государства: учеб. пособие / В. К. Бабаев, С. В. Бабаев. — Н. Новгород, 2001.

14. Венгеров А. Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. — 3-е изд. — М.: Юриспруденция, 2000. — 528 с.

15. Гаджиев, К. С. Концепция гражданского общества: идейные истоки и основные вехи формирования / К. С. Гаджиев // Вопр. философии. -1991. -№ 7.

16. Галлиган Д., Полянский В. В., Старилов Ю. Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. — М.: Юристъ, 2002. — 410 с.

17. Граждан В. Д. Теория управления: учеб. пособие / В. Д. Граждан. — М., 2004.

18. Искаков И. Ж. Гражданское общество и его институты в современной России: дис… канд. юрид. наук. — СПб., 2004.

19. Коломытцева О. Н. Общественная палата как инструмент социального контроля над государством // Общественная палата и ее роль в формировании гражданского общества: Международная научно-практическая конференция: Сборник статей. — М.: Московский университет МВД России, 2006.

20. Коломытцева О. Н. Формы контроля общества над государством // Проблемы юридической науки в исследованиях докторантов, адъюнктов и соискателей: Сборник научных трудов: В 2 ч. / Под ред. В. М. Баранова и М. А. Пшеничнова. — Н. Новгород: НА МВД России, 2006. — Вып. 12. — Ч. 1.

21. Мамут Л. С. Стратегия взаимодействия государства и гражданского общества в условиях современной России / Л. С. Мамут // Государство и право на рубеже веков: Проблемы теории и истории: материалы всерос. конф. — М., 2001.

22. Морозова Л. А. Проблемы современной российской государственности /Л.А. Морозова. — М., 1998.

23. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / отв. ред. В. В. Лазарев. — М., 2001.

24. Основы современного социального управления: теория и методология: учеб. пособие / под ред. В. Н. Иванова. — М., 2000.

25. Солдатов А. П., Мельников В. А. Административное право Российской Федерации: учебник, М.: «Феникс», 2006.

26. Робертс Н. Общественное мнение как прямое гражданское участие //Американский обзор Общественной Администрации, 2004, Т. 34, № 4, декабрь (пер. с англ.).

27. Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. проф. В. М. Корельского и проф. В. Д. Перевалова. — 3-е изд., изм. и доп. — М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА—ИНФРА М), 2005. — 496 с.

28. Хадад M. Гражданская ответственность и добровольное участие в управлении государством во всем мире // Сравнительные политические учения, 2006, т. 39, № 10, декабрь (пер. с англ.).

29. Чиркин В. Е. Россия, конституция, достойная жизнь; анализ взаимосвязей / В. Е. Чиркин // Государство и право. — 2006. — № 5.

30. Юнацкевич П. И. Концепция нравственного возрождения России / Серия книг: Нравственный путь человечества. — Санкт-Петербург: Институт социализма Социнтерна СНГ, 2007. — 97 с.

31. Юнацкевич П. И., Чигирев В. А. Общественный контроль как средство борьбы с коррупцией: Учебно-методическое пособие / Серия книг: Теория и методика профессионального образования и воспитания взрослых. — СПб.: «Институт нравственности», 2006. — 31 с.