Стратегическое бюджетирование и ключевые направления модернизации налоговой системы России на базе концепции оптимального бюджетно-налогового федерализма

Стратегическое бюджетирование и ключевые направления модернизации налоговой системы России на базе концепции оптимального бюджетно-налогового федерализма

Важнейшей проблемой в настоящее время является проблема занижения масштабов доходов и расходов государственного бюджета за период рыночных трансформаций и наличия существенных диспропорций между федеральным, региональными и местными бюджетами в консолидированном бюджете России. Ее суть заключается в том, что в результате инфляционных процессов и демонетизации экономики рост расходной и доходной частей бюджета с 1992 года происходил с существенным отставанием от роста потребительских цен, цен на товары производственного назначения, услуги и т. д. В свою очередь уровень оплаты труда (прежде всего в бюджетной сфере), иных расходов организаций бюджетной сферы отставал от темпов роста цен на ресурсы, в связи с чем размеры и доходов и расходов бюджетов являются заниженными по сравнению с соответствующими дореформенными в соответствующих ценах. Действительно, если уровень оплат труда персонала бюджетной сферы является низким по сравнению с оплатой труда такого же персонала в дореформенный период, с оплатой труда персонала в аналогичных сферах в зарубежных странах, то и необходимые размеры расходов бюджетов будут заниженными. В настоящее время очень часто из выступлений представителей правительства можно услышать, что пока не имеется возможностей для повышения заработной платы работникам бюджетной сферы, финансирования иных расходов бюджетополучателей, потому что доходы бюджета этого не позволяют. Конечно, пока это так. Однако необходимые доходы бюджета при таких уровнях оплаты труда сформироваться не смогут никогда. Известно, что в динамично развивающихся странах с рыночной экономикой подоходный налог с граждан обеспечивает наибольшие доходы бюджетов. Так, например, в США за счет подоходного налога с граждан формируется около 45% доходов федерального бюджета. Такая тенденция была характерна для США как в 1980;1990;е гг. [2], так и в настоящее время, а в будущем, предположительно, доля подоходного налога еще и вырастет (таблица 1).

Таблица 1. Доля подоходного налога в доходах федерального бюджета США в 2008;2009 гг. (факт) и в 2013;2019 гг. (прогноз) [9]

бюджетирование налоговый федерализм В ряде других развитых стран эта доля составляет около трети доходов бюджетов.

Сложившиеся стереотипы деятельности высших органов государственной власти в части бюджетного планирования осуществляемого, прежде всего, Министерством финансов РФ и Министерством экономического развития РФ, основаны на «инерционном мышлении», на экстраполяционном подходе: от бюджета прошлого года к бюджету следующего года (который, конечно, может быть качественней прежнего, чем разработчикам действительно можно гордиться).

Однако подход к формированию бюджета страны, глобальными ценностями которой должно быть качество жизни граждан и качество окружающей среды, обеспечиваемые за счет эффективной рыночной экономики и демократических отношений в политике, должен быть все-таки не только инерционным, а сочетающим нормативно-целевой и инерционно-эволюционные подходы.

Отсюда — обоснование нормативно-целевых размеров консолидированного бюджета России должно исходить из необходимости вывода уровня и качества жизни граждан на среднесрочном и обозримом горизонте планирования до достойного по мировым стандартам уровня.

Поэтому логика стратегического планирования, а за ним и бюджетного планирования должна все-таки стартовать (после анализа исходного состояния и оценки тенденций) с обоснования целевых показателей и индикаторов, включая уровень доходов граждан на основе рациональных потребительских бюджетов для основной массы граждан (для среднего класса), что и представлено в таблице 2. А следующим этапом бюджетно-налогового планирования должен быть этап поиска вариантов наращивания, мобилизации доходов бюджетов за счет всех возможных налоговых и неналоговых источников. Для обоснования приемлемого и сбалансированного консолидированного бюджета, конечно, необходимо несколько циклов расчетов и моделирований (см. рисунок 1).

В России в течение последних лет доля подоходного налога в консолидированном бюджете не превышает 8−10%. Кроме того, следует отметить, что по данным Федеральной службы государственной статистики (Центральная база статистических данных) в 2015 г. доля оплаты труда наемных работников (включая скрытые доходы) в России составила около 50% ВВП, а в середине 1990;х гг. она составляла всего около 40% ВВП. Это значительно ниже, чем во многих развитых странах мира. Порочный круг «низкие доходы граждан — низкие доходы бюджета за счет подоходного налога — низкие расходы бюджета для финансирования жизненно важных сфер» — должен быть разорван за счет доведения уровня оплаты труда работникам бюджетной сферы (и, конечно, не только этой сферы) до размера, соответствующего рациональному потребительскому бюджету. Именно рациональному, а не минимальному, поскольку средняя заработная плата должна определяться в соответствии с рациональным, а не минимальным потребительским бюджетом.

Уровень оплаты труда наемных работников в рыночной сфере должен регулироваться трехсторонними соглашениями между работодателями, профсоюзами и правительством, причем минимальный размер оплаты должен соответствовать прожиточному минимуму, а средняя заработная плата должна определяться рациональным потребительским бюджетом (РПБ).

Минимальный потребительский бюджет для центрального региона России на начало 2015 г. по расчетам авторов составлял около 10 тыс. руб. в месяц, а рациональный потребительский бюджет — около 45 тыс. руб. в месяц. Причем, это потребительские бюджеты после выплаты НДФЛ, то есть сумма уплачиваемого НДФЛ не входила в рассчитанные потребительские бюджеты. В этот же период начисленная ежемесячная заработная плата составляла в среднем по России около 31 тыс. руб., а в бюджетной сфере — около 22 тыс. руб. В этой связи следует напомнить, что генеральная цель программы углубления экономических реформ в России была определена как «возрождение России, рост и процветание отечественной экономики, обеспечение на этой основе благосостояния и свобод ее граждан» (Российская газета, 6 июля 1992 г.). Однако уровень доходов по сравнению с 1990 г. в сопоставимых ценах в настоящее время ниже почти в 2 раза! До 2005 г. ситуация была еще хуже.

Целенаправленное реформирование экономики в конечном счете должно обеспечивать повышение уровня и качества жизни, а не их резкое падение, как это произошло, начиная с 1992 г. Таким образом, категорическая необходимость повышения средней заработной платы до уровня, определяемого рациональным потребительским бюджетом и коэффициентом нагрузки членов семей, не имеющих доходов, на одного работающего, обусловлена:

необходимостью повышения уровня доходов хотя бы до сопоставимого с достигнутым уровнем доходов к 1990 г.;

необходимостью стимулирования спроса населения для активизации отечественной экономики (при одновременном блокировании использования дополнительных доходов только для приобретения импортных товаров на основе эффективных методов государственного регулирования внешнеэкономической деятельности);

3) необходимостью повышения коэффициента монетизации экономики и доведения его до уровня не менее чем 60−65% валового внутреннего продукта путем дополнительной эмиссии, но при обязательной строго целевой доставке эмитируемой денежной массы до проблемных бюджетополучателей [6].

Какими должны быть необходимые и достаточные размеры консолидированного бюджета России, обеспечивающие достойное качество жизни граждан и финансирование бюджетополучателей во всех сферах, показано в укрупненном (но вполне достаточном для понимания сути проблемы) виде в таблице 2.

Необходимые для обеспечения достойного уровня жизни средние размеры оплаты труда в бюджетной сфере можно оценить через величину рационального потребительского бюджета (РПБ) с учетом коэффициента нагрузки членов семей, не имеющих доходов (не включая пенсионеров) на одного работающего. Как уже было сказано, в 2015 г. РПБ составлял по оценкам экспертов около 45 тыс. руб. в месяц на человека в среднем по России. При этом РПБ должен ежегодно индексироваться как минимум на 5%.

Таблица 2. Предлагаемая нормативно-целевая оценка размера расходов консолидированного Бюджета России в 2015;2020 гг.

• *Предполагается 5-процентное ежегодное увеличение номинального размера рационального потребительского бюджета в связи с инфляцией.
• ** Средний размер оплаты труда рассчитывается как рациональный потребительский бюджет, умноженный на (1 + коэффициент нагрузки), т. е. на 1,4.

Кроме того, для обеспечения РПБ необходимо повысить начисленную заработную плату до уровня РПБ/0,87, поскольку последняя включает сумму НДФЛ, который фактически вычитается из начисленной заработной платы. А расходы бюджета на оплату труда также должны учитывать социальные взносы с фонда оплаты труда (ФОТ).

Что касается коэффициента нагрузки членов семей, не имеющих доходов, то в настоящее время формально данный коэффициент равен 0,28 исходя из отношения численности населения моложе трудоспособного возраста (24,2 млн чел. в 2013 г.) к численности трудоспособного населения (86,1 млн. чел. в 2013 г.). Однако фактически в число граждан, не имеющих доходы, должны также относиться и более старшие категории населения, как минимум до 20 лет, а в знаменателе данного коэффициента правильно использовать численность экономически активного населения. Поэтому коэффициент нагрузки членов семей, не имеющих доходов на одного работающего, в 2013 г. будет равен 30 млн чел. / 75,6 млн чел. = 0,4.

По мнению авторов, снижение численности бюджетников, предлагаемое кабинетом министров, может привести к удорожанию бюджетных услуг. Известно, что при сокращении штатов лица, занимающие высокие должности, защищены больше, чем рядовые сотрудники организаций. Поэтому сокращение коснется, прежде всего, низкооплачиваемых работников. При этом издержки государства на бюджетную сферу снизятся не пропорционально уменьшению количества работников, что и приведет к потере экономической эффективности осуществления бюджетных услуг. Поэтому авторы не закладывают в прогноз уменьшение количества бюджетных работников: оно остается на существующем сегодня уровне — около 20 млн чел.

С увеличением расходов на оплату труда бюджетных работников остальные статьи расходов бюджета не обязательно должны увеличиваться пропорционально. Поэтому доля зарплаты в консолидированном бюджете вырастет. Например, в 2015 г., по оценкам авторов, расходы бюджета на оплату труда составили 7,9 трлн руб. Доля зарплаты в консолидированном бюджете должна составлять не менее 50% (против 28% в настоящее время) (см. таблицу 2).

Однако в связи с тем, что представленные расчеты не могут быть быстро реализованы за 1−2 года, авторами предлагается постепенный план доведения уровня оплаты труда в бюджетной сфере до рационального уровня (таблица 3).

Таблица 3. Предлагаемый сценарий постепенного доведения оплаты труда бюджетных работников до уровня, соответствующего рациональному потребительскому бюджету

Так, в некоторые периоды ежегодный темп прироста заработной платы, согласно приведенному сценарию, составляет до 30%. На самом деле это не так уж много. Например, за период с 2000 по 2007 г. в сфере «государственное управление и обеспечение военной безопасности, обязательное социальное обеспечение» оплата труда ежегодно в среднем росла на 30%, в сфере «образование» — на 32,2%, а в сфере «здравоохранение и социальные услуги» — на 33,4%. Поэтому предлагаемые темпы не являются сверх амбициозными. Одновременно с повышением среднего уровня оплаты труда необходимо следить за более равномерным распределением расходов, чтобы в бюджетном секторе не допускать чрезмерной дифференциации доходов.

Для сравнения: прогнозный размер консолидированного бюджета России при соотношении между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации 60%-40% - по расходам составлял в 2010 г. около 16,9 трлн руб., а в 2012;2013 гг. находился на уровне около 23 трлн руб.

Доля расходов консолидированного бюджета на оплату труда вырастет с 34,4% в 2015 г. до более 50% в 2020 г. В то же время, считаем необходимым не учитывать возвращающиеся доходы бюджетной системы — НДФЛ и социальные взносы.

Макромоделирование путей мобилизации дополнительных доходов консолидированного бюджета показывает, что за счет налога на доходы физических лиц (НДФЛ) с заработной платы бюджетников прирост доходов в 2015 г. при действующей сейчас единой ставке в 13% составит около 237 млрд руб., в 2016 г. — 308 млрд руб. Социальные взносы также увеличатся (см. таблицу 3).

Как видно, для выполнения предлагаемой программы повышения оплаты труда малообеспеченных бюджетников фактически необходимо наращивать расходы консолидированного бюджета в 2016 г. — примерно на 0,7 трлн руб., в 2017 г. — на 3,9 трлн руб.

Кроме прямого увеличения доходов за счет НДФЛ и социальных взносов далее возникает так называемый «мультипликативный» эффект за счет прироста спроса граждан, приобретения товаров, активизации производства и, соответственно, прироста доходов от других налогов. Этот «мультипликативный» прирост доходов можно оценить приблизительно в 250−275 млрд руб.

Дополнительные доходы консолидированного бюджета за счет прироста экспортно-импортных операций и, соответственно, таможенных платежей при средней ставке таможенного тарифа в 10% можно оценить приблизительно в 350−400 млрд руб.

Кроме того, дополнительные доходы будут обеспечиваться и за счет увеличения доли рентных платежей за использование природных ресурсов как национального достояния всех граждан страны. Этот дополнительный доход можно оценить приблизительно в 250 млрд руб. [3].

Итого, прирост дополнительных доходов в консолидированный бюджет страны составит приблизительно 850−925 млрд руб.

Известно, что в настоящее время доходы населения распределены крайне неравномерно, вследствие чего около 20% населения пятой группы населения получают примерно 47%, а 40% населения из четвертой и пятой групп с самыми высокими доходами получают около 70% всех доходов (таблица 4). Отсюда видно, где и у кого концентрируются основные доходы граждан в России.

Таблица 4. Распределение общего объема денежных доходов по 20-процентным группам населения в РФ в 1992;2013 гг., % к итогу

В то же время, несмотря на продолжающуюся дискуссию относительно сохранения единой ставки НДФЛ равной 13% или перехода (точнее даже — возврата) к прогрессивной шкале НДФЛ как во всем мире, — переход к прогрессивной шкале все-таки необходим (но, конечно, с меньшим числом налогооблагаемых баз по сравнению с теми, что были в России). Следует подчеркнуть, что диапазоны налогооблагаемых баз по НДФЛ должны быть привязаны не к абсолютным цифрам доходов, как это имело место в России ранее и имеет место в мире, а к размерам минимального и рационального потребительских бюджетов (МПБ и РПБ). Это необходимо для обеспечения постоянства законодательной базы, чтобы диапазоны налогооблагаемых баз не менять слишком часто в связи с динамичностью изменения доходов граждан. В то же время это требует постоянного пересчета МПБ и РПБ, что должно производиться ежегодно в период подготовки бюджета на очередной год.

Авторами предлагается следующая шкала налоговых ставок при номинальных годовых доходах (Д) гражданина:

• 1) Д? 1,4· 12·МПБ/0,9 — 10%;
• 2) 1,4· 12·МПБ/0,9 < Д ?
• ? 1,4· 12·[МПБ/0,9+(0,5РПБ — МПБ/0,9)/0,87] - 13%;
• 3) 1,4· 12·[МПБ/0,9 + (0,5РПБ — МПБ)/0,87] < Д ?
• ? 1,4· 12·[МПБ/0,9+(0,5РПБ — МПБ)/0,87 + 0,5РПБ/0,8] - 20%;
• 4) Д > 1,4· 12·[МПБ/0,9+(0,5РПБ — МПБ)/0,87 + 0,5РПБ/0,8] - 30%.

Следует отметить, что градация налоговых ставок должна определяться соотношением МПБ и РПБ с «чистыми» доходами граждан. Но для установления налоговой ставки налоговые органы используют годовой номинальный начисленный доход, поэтому сделана поправка на налоговую ставку — верхняя граница доходов по первой группе населения (она же — нижняя граница по второй) определена таким образом, чтобы после взимания налога по ставке 10% у гражданина остался доход, равный 1,4· 12·МПБ. Верхняя граница дохода по второй группе определена таким образом, чтобы после налогообложения у гражданина остался доход, равный 1,4· 12·0,5РПБ. Верхняя граница дохода по третьей группе определена таким образом, чтобы после налогообложения у гражданина остался доход, равный 1,4· 12·РПБ. Множитель 1,4 отражает учет коэффициента «нагрузки» неработающих членов семьи на одного занятого, равный 0,4, а множитель 12 означает количество месяцев в году.

Если подставить значения МПБ и РПБ, равные в 2015 году, по оценкам авторов, 10 и 45 тыс. рублей соответственно, то получатся следующие округленные границы налогов (таблица 5, для упрощения учета они были округлены до тысяч рублей).

Таблица 5. Предлагаемая шкала налога на доходы физических лиц

*Ставка действует для суммы дохода данного интервала.

Из таблицы 5 видно, что при применении ставок в 20 и 30%, реальная налоговая нагрузка будет колебаться от 10 до 16,05%.

В абсолютном исчислении общий размер доходов населения России по данным за 2013 г. составил около 44 трлн руб. Оплата труда, включая скрытую заработную плату, стабильно составляет из года в год приблизительно 65−66% от совокупных доходов, или 28,6 трлн руб. в 2013 г. Официальная оплата труда (без скрытой) составила в 2013 г. около 17,7 трлн руб. Именно эта часть является основным источником поступления НДФЛ в бюджет (остальные элементы: доходы от предпринимательской деятельности, социальные выплаты и доходы от собственности-либо не являются вообще налоговой базой НДФЛ, либо приносят незначительную его часть в бюджет).

Налог на доходы физических лиц в консолидированном бюджете составил в 2013 г. всего 2,5 трлн руб. (2,3 трлн руб. из которых удержано с оплаты труда), т. е. средняя налоговая нагрузка на совокупные доходы составила 5,7%, на оплату труда, включая скрытую, составила 8,04%, и 12,9% по официальной части оплаты труда. Причем аналитические исследования показывают, что чем выше доход, тем меньшая налоговая нагрузка складывается на него фактически. Однако в рамках макромоделирования можно принять существующее равенство налоговой нагрузки по всем децилям.

Для расчета возможных поступлений НДФЛ по предлагаемой шкале для 2014 г., исходя из статистической информации о распределении начисленной заработной платы по группам населения, были определены доля и приблизительное количество работников, которые подпадают под ту или иную группу в предлагаемой налоговой шкале. Также была рассчитана средняя месячная заработная плата соответствующей группы населения (таблица 6).

Таблица 6. Распределение населения и доходов по предлагаемой шкале налога на доходы физических лиц

*Сумма оплаты труда в 2013 г. составила приблизительно 28,6 трлн руб. с учетом скрытой оплаты труда.

Из таблицы 6 видно, что средняя налоговая нагрузка на доходы граждан второй группы составит 11,05%, третьей — 14,05%, четвертой — 20%. В результате налоговые поступления от НДФЛ должны составить 3675 млрд руб., что на 1,2 трлн руб. (или на 47%) больше, чем фактически в 2013 г. Даже если учесть, что реальная налоговая нагрузка на доходы складывается несколько меньше, чем ставки налогов, то все равно бюджет при прогрессивной шкале дополучит порядка 300 млрд руб. А если учесть, что будет происходить одновременный вывод из «тени» скрытых доходов граждан, то сумма поступлений от НДФЛ может значительно увеличиться.

Таким образом, учитывая мультипликативный прирост доходов, бюджет мог бы дополнительно получить 2−2,2 трлн руб. (в ценах 2013 г.).

Таким образом, утверждения некоторых представителей властей относительно того, что плоская шкала НДФЛ обеспечивает больше доходов бюджета за счет лучшей собираемости налогов, которое произошло при переходе на единую ставку 13% - являются неаргументированными. Никто эти высказывания более или менее строго не проверял. В то время увеличение произошло, прежде всего, за счет общего роста доходов граждан.

В настоящее время персональные данные о размерах доходов граждан имеются в Пенсионном фонде РФ. Поэтому взимание НДФЛ по указанной прогрессивной шкале может реализоваться по схеме, когда в первом квартале года, следующего за отчетным, гражданину будет высылаться извещение о расчетном размере НДФЛ. В случае несогласия гражданина с полученными начислениями или тогда, когда гражданин имеет право на вычеты, он должен будет заполнить декларацию о доходах и вычетах. А те граждане, которые имеют право на вычеты и не имеющие возражений против начисленных размеров НДФЛ налоговые органы могут не посещать.

Далее. Отдельно следует остановиться на обсуждении межуровневых пропорций в консолидированном бюджете страны и формирующей бюджет налоговой системы.

Нормативная модель доходов и расходов консолидированного бюджета России должна обеспечивать оптимальные пропорции между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов федерации, а внутри регионов — между областными (краевыми, республиканскими) бюджетами и муниципальными бюджетами. Таким образом, при формировании и исполнении консолидированного бюджета России должен быть реализован принцип «оптимального бюджетного федерализма», точнее даже — «бюджетно-налогового федерализма».

Оптимальный бюджетно-налоговый федерализм — это форма обеспечения единства, оптимальных пропорций между бюджетами и, одновременно, самостоятельности бюджетов различных уровней государственной власти в соответствии с их функциями и полномочиями, основанная на четких, закрепленных законодательством нормах.

Из теории управления большими многоуровневыми системами известно, что жесткая централизация всех функций и ресурсов на верхнем уровне — в конечном счете, не улучшает, а ухудшает качество и эффективность всей многоуровневой системы, поскольку лишает нижние эшелоны инициативы и самостоятельности.

Финансово-бюджетный федерализм базируется на следующих основных принципах:

• 1) принципе разграничения функций, ответственности и финансовой деятельности между федеральным центром и субъектами федерации;
• 2) принципе равноправия всех субъектов федерации в их финансовых отношениях с федеральным центром;
• 3) принципе самостоятельности бюджетов разных уровней;
• 4) принципе наличия схемы финансового выравнивания на основе бюджетных трансфертов финансового положения объективно депрессивных субъектов федерации и муниципалитетов;
• 5) принципе законодательной регламентации бюджетно-налоговых полномочий уровней власти.

Следует напомнить, что пропорции между доходами бюджетов различных уровней в консолидированном бюджете страны в различные периоды были следующими:

• 1) 1990 г. — союзный бюджет СССР: бюджеты республик СССР? 50% - 50%.
• 2) 1995 г. — федеральный бюджет РФ: бюджеты регионов? 49,6% - 50,4%.
• 3) 2006 г. — федеральный бюджет РФ: бюджеты регионов? 58% - 42%.
• 4) 2013 г. — федеральный бюджет РФ: бюджеты регионов = 61% - 39%.

Таким образом, в целом, несмотря на провозглашаемую необходимость укрепления финансовой самостоятельности субъектов федерации — пока имеет место тенденция увеличения централизации финансовых ресурсов в федеральном центре.

Формирование бюджетов всех уровней, как известно, обеспечивается за счет налоговых и неналоговых доходов. В связи с этим, оптимальный бюджетно-налоговый федерализм должен реализовываться, прежде всего, на основе формирования оптимальной налоговой системы государства.

Создание налоговых систем, обеспечивающих одновременно реализацию общественных функций государства и повышение деловой активности граждан, предприятий, муниципалитетов, регионов — всегда было и будет предметом дебатов и настоящих сражений между различными ветвями власти и бизнесом.

Казалось бы, что все, что можно было по этой проблеме сказать, уже сказано. В мире накоплен огромный опыт построения и функционирования налоговых систем, который, конечно же, следует учитывать и в России. К настоящему времени в России за период от начала развертывания рыночных реформ уже стала отчетливо ясна необходимость серьезной корректировки налоговой системы. В процессе работы над Налоговым кодексом Российской Федерации, как известно, было подготовлено несколько вариантов кодексов с диапазоном обновления налоговой системы от кардинального варианта до максимально приближенного к действовавшей до 1998 года системы. Среди кардинально-радикальных вариантов следует, конечно же, отметить вариант кодекса, подготовленный весьма активно и продуктивно работающей по данной проблеме ассоциацией «Налоги России». Тем не менее, как известно, после бурных обсуждений принят вариант кодекса, который, с нашей точки зрения, можно назвать «преемственно-консервативным», предполагающим в основном сохранение действовавших налогов. Кроме того, уже после принятия кодекса стали поступать предложения (и поступают постоянно) о введении новых налогов и отмене других, что подтверждает необходимость его совершенствования.

Проблема создания налоговой системы, обеспечивающей баланс, гармонию социальной справедливости и экономической эффективности, таким образом — осталась нерешенной.

Становление и развитие гражданского общества со временем с неизбежностью приведет к необходимости создания системы четких взаимных обязательств и ответственности государства, общества в целом, предприятий и отдельных граждан. Последнее означает:

функции и обязанности государства должны быть обоснованы и представлены в виде целостной системы и регламентированы Основным законом;

функции и обязанности государства должны быть подкреплены адекватной ресурсной базой (в том числе финансовой за счет налогов и неналоговых доходов, собственности);

обязанности и права граждан и других институтов гражданского общества должны быть представлены в виде целостной системы и регламентированы Основным законом;

ключевым институтом, регламентирующим взаимные обязательства и взаимную ответственность государства и граждан, должен стать «генеральный общественный договор» как реализация известной, но незаслуженно забытой теории общественного договора (Т. Гоббс, Ж.Ж. Руссо);

невыполнение (или неполное выполнение) ряда функций и обязанностей государства перед гражданами должно приводить к безусловному уменьшению финансовых обязательств граждан перед государством посредством сокращения налоговых или иных платежей;

невыполнение (или неполное выполнение) ряда функций и обязанностей граждан или предприятий перед государством должно приводить к безусловному уменьшению финансовых обязательств государства перед гражданами и предприятиями посредством сокращения социальных и иных выплат;

ключевые положения Генерального общественного договора являются составной частью Основного закона (Конституции) Росси и должны быть включены в общегражданский паспорт гражданина Российской Федерации, где регламентируются обязанности, права и ответственность сторон: гражданина и государства.

Таким образом, государство в целом и его институты государственной власти должны обеспечивать реализацию генеральной цели развития общества (своего рода общественно-государственной идеи) через систему функций государства на основе целостной системы законов и производных подзаконных актов.

Каждый гражданин России, как член общества, при получении Российского паспорта тем самым одновременно заключает с государством Генеральный общественный договор по выполнению государственными структурами их функций по отношению к гражданам (и наоборот, гражданами по отношению к государству). С целью выполнения делегируемых государству функций граждане и юридические лица платят налоги в бюджет и внебюджетные фонды в необходимых и достаточных размерах для реализации соответствующих функций. В свою очередь, невыполнение гражданином своих обязанностей перед обществом и государством должно в императивном и регламентированном федеральными законами порядке приводить к адекватным санкциям по отношению к гражданам-нарушителям.

Невыполнение государством установленных Основным законом страны и иными федеральными законами системы функций и необеспечение прав граждан дает, в свою очередь, право гражданам и юридическим лицам на сокращение доли уплачиваемых налогов пропорционально нереализуемым функциям.

Конечно, обязательным элементом предлагаемого механизма является соответствующая реформа судебной системы, призванная обеспечить в строгом соответствии с законодательством установление самого факта нарушения сторонами договора взаимных обязательств, позволяющий потерпевшей стороне правомерно, в уведомительном порядке отказываться от уплаты определенной части налогов (или государству сокращать или приостанавливать свои социально-экономические обязательства). При этом имеется ввиду, что, если другая, нарушающая договор сторона, не согласна с действием первой стороны — она имеет право обжаловать произведенные действия в установленном порядке.

Следует также отметить, что особенности налогового менталитета в России (а точнее практически полное отсутствие в ее истории полноценных в экономическом смысле налогов), сделали такое средство гражданского неповиновения как отказ от уплаты налогов, нехарактерным для участников политического процесса. Соответственно, для того чтобы стать реальным средством совершенствования общественной системы предлагаемому механизму предстоит пройти нелегкий путь.

Если же говорить о перспективах использования в реформировании российского общества принципов, заложенных в теории «общественного договора», то следует отметить, что, ставшее своеобразным демократическим «символом веры» правовое государство отнюдь не сводится современной наукой к совокупности незыблемых догм. Правовое государство также эволюционирует, пройдя в своем развитии стадии либерального правового государства (провозглашение верховенства законов, принципа разделения властей, прав и свобод личности), демократического правового государства (широкое политическое участие граждан в осуществлении властных функций), социального правового государства (провозглашение и реализация принципов социальных гарантий). Для ликвидации реальной угрозы отставания России от развития цивилизации важно не повторять уже пройденные стадии развития правовых систем, а опережающе ориентироваться на перспективные правовые способы согласования интересов личности и общества и государства.

Совершенствование налоговой системы в целом, кроме того, неразрывно связано с упорядочением межбюджетных отношений и оптимальным распределением бюджетных ресурсов между федеральным, региональным и муниципальным уровнями. Это обусловлено тем, что важнейшим направлением укрепления государственности в Российской Федерации является обеспечение как целостности государства, так и необходимой самостоятельности субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Последнее требует обоснования и четкого разграничения функций и полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями. Таким образом, для каждого уровня управления должны быть обоснованы и зафиксированы необходимыми нормативно-правовыми актами триады «функции — полномочия — ресурсы». При этом обеспечение функций и полномочий ресурсами является необходимым условием для успешной деятельности системы государственной власти и местного самоуправления.

Необходимость обеспечения реализации основных функций налоговой системы (фискальная, регулирующая и стимулирующая) и ориентация на принцип сбалансированности фискальной и стимулирующей компонент («кривая» Лаффера) позволяют сформулировать следующие ключевые требования к модели эффективной налоговой системы:

• 1. Простота и обозримость по количеству налогов и сборов.
• 2. Устойчивость налогооблагаемых баз для соответствующих налогов и увеличение доли налогов на потребление.
• 3. Отказ от налогообложения фонда оплаты труда (по всем налогам, где он является налогооблагаемой базой) в целях блокирования занижения фонда оплаты труда на предприятиях.
• 4. Обеспечение минимизации возможностей «ухода» от налогов.
• 5. Единые ставки налогов для всей территории страны при предоставлении прав регионам и муниципальным образованиям по их снижению для стимулирования развития приоритетных сфер, отраслей и производств, но без уменьшения отчислений на вышерасположенные уровни.
• 6. Единые пропорции «расщепления» всех налогов по «веерной» схеме сбора налогов между федеральным, региональным и муниципальным уровнями на основе принципа «две трети на нижнем уровне» (кроме предлагаемого к введению налога на поддержку депрессивных регионов и муниципалитетов, который должен полностью (на 100%) зачисляться на вышерасположенный уровень).
• 7. Создание условий для формирования в расходных частях бюджетов всех уровней «бюджета текущих расходов» и «бюджета развития» с целью обеспечения равных потенциальных возможностей регионов и муниципальных образований на основе расчетов плановой бюджетной обеспеченности одного жителя с учетом корректировки по условиям регионального удорожания расходов и уровням социального развития.

На основе сформулированных требований к эффективной налоговой системе, а также с учетом необходимости упорядочения межбюджетных отношений, модель налоговой системы Российской Федерации может быть представлена в следующем виде (таблица 7).

Таблица 7. Модель эффективной налоговой системы РФ*

*(Отсутствие сведений о налогооблагаемой базе и ставках предполагает в качестве основы использование действующей схемы) Представленный в таблице состав налогов, в связи с отличием от состава налогов по налоговому кодексу, требует определенных комментариев.

В предлагаемой модели вместо налога на добавленную стоимость и налога с продаж введен один «налог с выручки», где в качестве налогооблагаемой базы берется объем выручки от реализации (оптовой или розничной продажи). Это обусловлено тем, что в структуру добавленной стоимости входят прибыль, фонд оплаты труда, амортизация, которые, следовательно, облагаются налогами несколько раз.

В предлагаемой модели вместо налога на прибыль предприятий предлагается «налог на фонд потребления в прибыли предприятий». Это обусловлено необходимостью стимулирования инвестиционной активности, в связи с чем прибыль, направляемая на развитие производства, инновационные, экологические, инвестиционные цели в современных условиях предлагается налогом не облагать вообще. Понятно, что при этом должны вводиться определенные ограничения, чтобы предприятия не направляли бы поток прибыли, скажем, на строительство административных зданий и т. д., в ущерб прямой деятельности по расширенному воспроизводству.

Ставки подоходного налога с физических лиц в динамичной социально-ориентированной рыночной среде должны быть привязаны не к абсолютным цифрам доходов, а к категориям «прожиточный минимум», «рациональный потребительский бюджет», «бюджет полного достатка», которые должны ежегодно рассчитываться и утверждаться.

При этом доходы ниже прожиточного минимума будут облагаться по минимальной ставке 10%. Доходы в диапазоне от прожиточного минимума до половины рационального потребительского бюджета облагаются налогом 13%. Доходы от уровня половины рационального бюджета до одного рационального бюджета облагаются налогом 20%. Наконец, доходы выше уровня рационального бюджета облагаются налогом от 30%.

Предлагаемый подход обусловлен тем, что в динамичной экономике ставки подоходного налога должны «привязываться» не к абсолютным цифрам доходов, а к размерам прожиточного минимума, рационального потребительского бюджета и бюджета полного достатка.

Введение

плоской шкалы подоходного налога в 13%, предпринятое для вывода доходов из тени, своей цели не достигло [10]. Мировой опыт подтверждает необходимость наличия разумной, но прогрессивной шкалы подоходного налога. Кроме того, в настоящее время регулярные расчеты прожиточного минимума и рационального потребительского бюджета должны стать основой для проведения в жизнь социальной политики общества и государства. Указанные расчеты потребительских бюджетов должны проводиться регулярно. При этом прожиточный минимум и рациональный потребительский бюджет должны утверждаться одновременно с принятием закона о бюджете страны на очередной год. Именно на основе расчетов рационального потребительского бюджета должна оцениваться средняя зарплата работников непроизводственной сферы, закладываемая в расходы федерального, региональных и муниципальных бюджетов.

В качестве налогооблагаемой базы взносов в государственные социальные внебюджетные фонды предлагается установить не фонд оплаты труда, а объем выручки от реализации продукции (оптовой или розничной продажи). Соответственно, ставки взносов по каждому из фондов, по сравнению с действующими, могут быть пропорционально уменьшены, поскольку налогооблагаемая база соответственно увеличится. Отсюда размер обобщенной ставки взносов от объема реализации (продаж) может быть установлен в размере 10%, максимум — 12%.

Отметим, что предлагаемый размер этой и иных ставок должен являться результатом моделирования объемов налогооблагаемых баз, что предварительно и проделано авторами на основе известных статистических данных.

Налог на поддержку депрессивных регионов по ставке 5% от объема реализации (продаж) в полном объеме (100%) должен поступать в федеральный бюджет (фонд поддержки регионов). Соответственно, налог на поддержку депрессивных муниципальных образований должен полностью (на 100%) поступать в региональный фонд поддержки депрессивных муниципальных образований.

Следует отметить, что в настоящее время налог на поддержку депрессивных регионов может быть установлен в форме уже действующего налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) в части необщераспространенных полезных ископаемых. Поэтому, введение нового дополнительного налога на поддержку депрессивных регионов даже необязательно.

Налоги на пользование общераспространенными природными ресурсами отнесены к региональному и муниципальному уровню (использование земель). Это обусловлено тем, что хотя функции природопользования входят в предметы совместного ведения всех уровней власти, тем не менее, реально они могут эффективно осуществляться на территориях.

Таким образом, только «налог на поддержку депрессивных регионов» полностью на 100% должен направляться на федеральный уровень, а «налог на поддержку депрессивных муниципальных образований» соответственно полностью должен направляться на региональный уровень. За счет этих налогов федеральные и региональные органы управления будут иметь возможность предоставления субвенций и трансфертов на нижние уровни. При этом, конечно, предприятия, действующие в самих депрессивных регионах и муниципальных образованиях, имеющих бюджетную обеспеченность существенно ниже средней по России, таких налогов платить не должны.

Следует особо отметить, что предлагаемая в модели схема «расщепления» налогов между федеральным, региональным и муниципальным уровнями существенно сократит количество регионов, которые в настоящее время считаются депрессивными в части налоговых доходов. Известно, что при действующей схеме отчислений от регулирующих налогов не более 15 регионов являются «донорами» в смысле налоговых поступлений. В этой связи предлагаемая модель увеличит количество субъектов федерации, которые смогут функционировать и развиваться за счет собственных источников. При этом для регионов и муниципальных образований создается благоприятный режим для поиска и мобилизации внутренних источников дополнительных доходов за счет структурной перестройки экономики, развития малого бизнеса, развития экспортно-ориентированных производств и т. д. Подчеркнем, кроме того, что внешнеэкономическая деятельность входит в предметы совместного ведения федерального центра и субъектов федерации, а значит и доходы от таможенных сборов должны делиться между уровнями. Одновременно возрастет и ответственность региональных и муниципальных органов за результаты собственных управленческих решений. Поводов для «выбивания» денег из федерального центра станет меньше.

Кроме того, каждый из уровней (федеральный, региональный, муниципальный) наряду с финансово-бюджетными ресурсами должен быть в необходимой и достаточной степени обеспечен денежно-кредитными ресурсами. В этой связи, формирование эффективных денежно-кредитных отношений и системно построенной банковской системы России должно также осуществляться путем оптимального сочетания централизации и относительной самостоятельности банковских подсистем регионов, что требует введения понятий «кредитный федерализм» и «денежно-кредитный федерализм» [8].

Увеличение доходов граждан в России в соответствии с указанными в таблице 3 ориентирами невозможно без повышения уровня монетизации экономики, оцениваемой по агрегату М2, включающему наличные деньги, деньги на счетах до востребования и деньги на срочных депо…

• 4. Доведение объемов денежной массы до необходимого уровня параллельно должно сопровождаться повышением доступности кредитов за счет снижения ключевой ставки до 9% к концу 2015 года и до 6% к в перспективе.
• 5. Необходимо обеспечение надежного государственного регулирования цен и тарифов на продукцию и услуги трех основных отраслей, производящих энергоносители (газ, уголь, нефть) и отраслей естественных монополий с созданием сети независимых аудиторских центров экспертизы издержек предприятий этих отраслей и установлением оптимальной нормы рентабельности.
• 6. Необходимо обеспечить кардинальную (а не чисто косметическую) модернизацию налоговой системы, ориентированной на оптимальное сочетание стимулирующей и фискальной функций (что, безусловно, является предметом отдельного обсуждения) [5].
• 7. Необходимо обеспечить оптимальное сочетание общегосударственной централизации функций власти и ресурсов с необходимой и достаточной самостоятельностью регионов и муниципальных образований [7].
• 8. Следует обеспечить модернизацию денежно-кредитной политики, включая расширение ее главной цели, которая должна заключаться в стимулировании интенсификации развития экономики и повышении уровня жизни, а не только в сдерживании инфляции.

Однако для минимизации инфляционных последствий при увеличении денежного предложения в стране в соответствии с представленными оценками, во-первых, как уже было подчеркнуто, доля наличных денег М0 в агрегате М2 не должна превышать 10%, а, во-вторых, доведение денежных потоков до бюджетополучателей-граждан в форме оплаты труда следует производить посредством зачисления на персональные счета в банках с применением социальных платежных карт.

При этом денежные средства с соответствующего счета гражданин сможет использовать только для оплаты отечественных товаров потребления и оплаты его инвестиционных вложений в строительство (улучшение) жилья. Конечно, для реализации предложенной схемы необходимы соответствующие государственные решения.

В заключение следует еще раз подчеркнуть, что преодоление массовой бедности и чрезмерной дифференциации доходов граждан, обеспечение получения мультипликативного эффекта, активизирующего деятельность отечественных товаропроизводителей, требует незамедлительного и обязательно синхронного принятия указанной системы основных мер в составе комплексной антикризисной программы.

• 1. Баткибеков С. Подоходный налог с физических лиц / Международная конференция «Новые рубежи. Стратегические проблемы следующего этапа экономических реформ в России» 30 июня — 2 июля 1999, Москва, ИЭПП. URL: http://www.iet.ru/ru/podo-odnyi-nalog-s-fizicheski-lic-4.html.
• 2. Мещерякова О. В. Налоговые системы развитых стран мира (справочник). М.: Фонд «Правовая культура», 1995.
• 3. Садков В. Г., Тутыхин Р. М. Ключевые направления справедливо-эффективного задействования доходов от природной ренты в интересах граждан, общества и корпораций // Финансы и кредит. 2007. № 43 (283). С. 55−59.
• 4. Садков В. Г. Системные основы формирования общества XXI века и модель основного закона России. М.: Прогресс, 2008.
• 5. Садков В. Г., Гринкевич Л. С., Кононов В. А. Концептуальные основы создания модели эффективной налоговой системы // Россия на рубеже веков. М.: Прогресс, 2000.
• 6. Садков В. Г., Греков И. Е. О воздействии уровня монетизации экономики и структуры денежной массы на эффективность социально-экономического развития // Финансы и кредит. 2004. № 5 (143). С. 43−45.
• 7. Садков В. Г., Гринкевич Л. С. Централизация и самостоятельность регионов в модели оптимального федерализма // Россия на рубеже веков. М.: Прогресс, 2000.
• 8. Садков В., Овчинникова О. Банковские системы развитых стран и совершенствование денежно-кредитной политики России. М.: ОАО Издательская группа «ПРОГРЕСС», 2003. — 288c.
• 9. A New Era of Responsibility/ Renewing America’s Promise. Office of Management and Budget. 2009. 134 p. URL: http://www.gpoaccess.gov/usbudget/fy10/pdf/fy10-newera.pdf.