Виды административно-правовых режимов и их характеристика

Специальные административно-правовые режимы широко используются в сфере публичного управления и отражают многообразие выполняемых органами исполнительной власти задач и функций. Специальные административно-правовые режимы могут быть классифицированы по различным основаниям.

В зависимости от подведомственности специальные административно-правовые режимы могут быть разделены на федеральные (устанавливаемые и регулируемые федеральными органами государственной власти), региональные (устанавливаемые органами государственной власти субъектов РФ) и местные режимы (устанавливаемые органами местного самоуправления на территории муниципальных образований).

В зависимости от объекта-носителя выделяют: территориальные режимы (режим закрытого административно-территориального образования, карантин, режим исключительной экономической зоны, континентального шельфа, лечебно-оздоровительных местностей); объектные режимы (режим объекта атомной энергетики, режим водохранилища, режим придорожных полос федеральных автомобильных дорог, режим изолятора временного содержания (ИВС), следственного изолятора (СИЗО), учреждений исполняющих наказания (УИН); режим обращения с предметами, представляющими повышенную общественную опасность или имеющими важное государственное значение (режим оборота оружия, наркотических веществ, ядов, режим секретности, паспортный режим); функционально-деятельностные режимы (режим деятельности органов МЧС России, противопожарный режим, эвакуационный режим, режим контртеррористической операции).

По предмету регулирования специальные административно-правовые режимы подразделяются на: природоохранные режимы (заповедников, национальных и природных парков, лечебно-оздоровительных местностей и курортов); режимы обеспечения государственной безопасности (государственной границы, защиты военных объектов, порядка выезда из России и въезда в Россию); режимы охраны общественного порядка (чрезвычайное положение).

По основаниям введения режимы можно подразделить на: ординарные; экстраординарные (это особые правовые режимы жизнедеятельности населения, осуществления хозяйственной и иной деятельности организаций, а также функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления на территории, где возникла угроза безопасности, связанная с определенными экстраординарными обстоятельствами)^[1].

В зависимости от целевой направленности режимы подразделяются на: административно-распорядительные (режим управления государственным имуществом, режим предоставления публичных услуг и т. д.); административно-охранительные (таможенный режим, пограничный режим)^[2].

В зависимости от времени действия выделяются режимы: постоянные (паспортный режим, режим секретности); временные (режим чрезвычайного положения, режим военного положения, режим чрезвычайной ситуации и др.).

Представленная далеко не полная классификация позволяет сделать вывод о том, что специальные административно-правовые режимы весьма разнообразны и каждый из них обладает своей целью, задачами, основаниями введения, системой органов государственной власти, осуществляющей данные режимы.

Ряд специальных административно-правовых режимом требует более глубокого рассмотрения.

Режим военного положения — это особый правовой режим, вводимый на территории РФ или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией РФ Президентом РФ в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии.

Агрессией против Российской Федерации признается применение вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации или каким-либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН.

Правовой основой режима военного положения является Конституция РФ, Федеральный конституционный закон «О военном положении», федеральные законы «Об обороне», от 26 февраля 1997 г. № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации», иные нормативные правовые акты.

Согласно ст. 87 Конституции РФ военное положение вводится Президентом в случае агрессии против России или угрозы такой агрессии, с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.

Период действия военного положения начинается с даты и времени начала действия военного положения, которые устанавливаются указом Президента РФ о введении военного положения, и заканчивается датой и временем отмены (прекращения действия) военного положения.

В период действия военного положения в соответствии с федеральным конституционным законом могут в той мере, в какой это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства, ограничиваться права и свободы граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства (далее — граждане), деятельность организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, права их должностных лиц. На граждан, организации и их должностных лиц могут возлагаться дополнительные обязанности.

Указ Президента РФ о введении военного положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, официальному опубликованию и передается на утверждение Совета Федерации, который обязан рассмотреть его в течение 48 часов.

Режим военного положения включает в себя комплекс экономических, политических, административных, военных и иных мер, направленных на создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации.

В качестве основного элемента режима военного положения выступает система мер и временных ограничений, которые подразделяются на две группы: 1) меры, которые применяются только на территории, на которой введено военное положение; 2) меры, которые могут применяться как на территории, на которой введено военное положение, так и на территориях, на которых военное положение не введено.

К первой группе мер относятся меры, указанные в ст. 7 Федерального конституционного закона «О военном положении». На территории, на которой введено военное положение, в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ применяются меры по организации производства продукции (выполнения работ, оказания услуг) для государственных нужд, обеспечения Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, специальных формирований, создаваемых на военное время, и для нужд населения.

На основании указов Президента РФ на территории, на которой введено военное положение, применяются следующие меры: 1) усиление охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, охраны военных, важных государственных и специальных объектов; 2) введение особого режима работы объектов, обеспечивающих функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики; 3) эвакуация объектов хозяйственного, социального и культурного назначения, а также временное отселение жителей в безопасные районы; 4) введение и обеспечение особого режима въезда на территорию, на которой введено военное положение, и выезда с нее, а также ограничение свободы передвижения по ней; 5) приостановление деятельности ряда политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений; 6) привлечение граждан к выполнению работ для нужд обороны, ликвидации последствий применения противником оружия, восстановлению поврежденных (разрушенных) объектов экономики, систем жизнеобеспечения и военных объектов, а также к участию в борьбе с пожарами, эпидемиями и эпизоотиями;

7) изъятие в соответствии с федеральными законами необходимого для нужд обороны имущества у организаций и граждан с последующей выплатой государством стоимости изъятого имущества; 8) запрещение или ограничение выбора места пребывания либо места жительства; 9) запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий; 10) запрещение нахождения граждан на улицах и в иных общественных местах в определенное время суток, задержание граждан на срок до 30 суток и задержание транспортных средств и ряд других мер.

На территории, на которой введено военное положение, референдумы и выборы не проводятся.

Ко второй группе мер относятся меры, которые могут применяться как на территории, на которой введено военное положение, так и на территориях, на которых военное положение не введено. Эти меры вводятся в целях производства продукции (выполнения работ, оказания услуг) для государственных нужд и для нужд населения. К таким мерам относятся введения временных ограничений на осуществление экономической и финансовой деятельности, оборот имущества, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, временное изменение форм собственности организаций, порядок и условия процедур банкротства, режим трудовой деятельности и установление особенности финансового, налогового, таможенного и банковского регулирования как на территории, на которой введено военное положение, так и на территориях, на которых военное положение не введено.

На территории РФ или в отдельных ее местностях, где введено военное положение, в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ с учетом мер, применяемых в период действия военного положения, ведется территориальная оборона^[3].

Для обеспечения режима военного положения в порядке, установленном нормативными правовыми актами Президента РФ, могут быть привлечены Вооруженные Силы РФ, другие войска, воинские формирования и органы.

Военное положение, введенное на территории РФ или в отдельных ее местностях, отменяется указом Президента РФ после устранения обстоятельств, послуживших основанием для его введения, о чем население РФ или соответствующих ее отдельных местностей оповещается.

В процессе жизнедеятельности общества возможно возникновение чрезвычайных ситуаций, которые требуют принятия со стороны субъектов публичной власти специальных мер, направленных на обеспечение нормального функционирования государства в целом или отдельных регионов. В этих ситуациях возникает необходимость введения чрезвычайного положения.

Режим чрезвычайного положения — это особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, вводимый в соответствии с Конституцией РФ и федеральным конституционным законом на всей территории РФ или в ее отдельных местностях. Режим чрезвычайного положения допускает установленные отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Правовой основой института чрезвычайного положения являются нормы ст. 56, 88, 102 Конституции РФ, ФКЗ о ЧП.

Введение

чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя РФ.

Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» устанавливает, что чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю РФ и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам относятся:

а) попытки насильственного изменения конституционного строя РФ, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

б) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Чрезвычайное положение на всей территории РФ или в ее отдельных местностях вводится указом Президента РФ с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации Федерального Собрания РФ и Государственной Думе Федерального Собрания РФ.

Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию.

Срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории РФ, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях — 60 суток. По истечении указанного срока чрезвычайное положение считается прекращенным, если оно не продлено указом Президента РФ. Президент вправе отменить свой указ о введении чрезвычайного положения, если были устранены обстоятельства, послужившие основанием для его введения.

В качестве основного элемента режима чрезвычайного положения выступает система чрезвычайных мер и временных ограничений, представляющая собой совокупность норм и административно-организационных действий, осуществляемых органами власти в целях ограничения прав граждан и организаций, возложения на них дополнительных обязанностей. Основной проблемой в вопросах ограничения прав человека является установление принципов, пределов и оснований таких ограничений^[4]. При этом ряд прав и свобод не подлежат ограничению согласно ст. 56 Конституции РФ и требованиям международно-правовых актов (ст. 20, 21, 23 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46—54 Конституции РФ).

Все меры и временные ограничения, указанные в ФКЗ о ЧП, в зависимости от оснований введения чрезвычайного положения можно классифицировать на три группы:

• — меры и ограничения общего характера, которые могут применять независимо от оснований введения чрезвычайного положения (ст. 11);
• — меры и ограничения, которые могут применять в дополнении к первой группе мер при наличии обстоятельств введения чрезвычайного положения, которые указаны в п. «а» ст. 3 ФКЗ о ЧП (попытки насильственного изменения конституционного строя РФ, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты);
• — меры и временные ограничения, которые могут применяться в дополнении к первой группе мер при наличии обстоятельств введения чрезвычайного положения, указанных в п. «б» ст. 3 ФКЗ о ЧП (чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий).
• 1. Меры и временные ограничения, которые могут применяться независимо от оснований введения чрезвычайного положения указаны в ст. 11 ФКЗ о ЧП. К таким мерам относятся:
  • а) полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ, а также органов местного самоуправления;
  • б) установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее;
  • в) усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта;
  • г) установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств и др.;
  • д) запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий; запрещение забастовок;
  • е) ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра.
• 2. Ко второй группе мер и временных ограничений относятся меры и ограничения, указанные в ст. 12 ФКЗ о ЧП: а) введение комендантского часа; б) ограничение свободы печати и других средств массовой информации; в) приостановление деятельности политических партий и иных общественных объединений; г) проверка документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств; д) продление срока содержания под стражей лиц, задержанных по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на три месяца и др.
• 3. К третьей группе мер и временных ограничений относятся меры и ограничения, указанные в ст. 13 ФКЗ о ЧП: а) временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением стационарных или временных жилых помещений; б) введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других мероприятий; в) привлечение государственного материального резерва, мобилизация ресурсов организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, изменение режима их работы; г) отстранение от работы на период действия чрезвычайного положения руководителей государственных организаций и назначение других лиц временно исполняющими обязанности указанных руководителей; д) мобилизация трудоспособного населения и привлечение транспортных средств граждан для проведения указанных работ при обязательном соблюдении требований охраны труда.

На территории, на которой введено чрезвычайное положение, в течение всего периода его действия не проводятся выборы и референдумы.

Правовой режим чрезвычайной ситуации — это вид чрезвычайного правового режима, вводимый в зависимости от масштаба чрезвычайной ситуации решением Президента РФ (особый уровень реагирования), решением Правительства РФ (федеральный уровень реагирования), решением высшего должностного лица субъекта РФ (региональный (межмуниципальный) уровень реагирования), решением главы органа местного самоуправления (местный уровень реагирования), решением руководителя организации (объектовый уровень реагирования).

Он предусматривает возможность введения на определенной территории режимно-ограничительных мер (предупредительных, ограничительных или пресекательных) юридического воздействия в отношении физических или юридических лиц с целью предупреждения, пресечения или минимизации разрушительных последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера^[5].

На территории РФ в 2017 г. произошло 257 чрезвычайных ситуаций, в том числе локальных — 111, муниципальных — 108, межмуниципальных — 13, региональных — 18, межрегиональных — 3, федеральных —.

4. В результате чрезвычайных ситуаций погибло 556 человек, пострадало 36 402 человек, спасено 5342 человек^[6]. Масштабность, частота и разнообразие происходящих чрезвычайных ситуаций, их негативное воздействие на окружающую среду и социальную обстановку требуют соответствующих мер экономического и правового характера по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также совершенствования правового регулирования отношений в этой области.

Нормативной правовой основой в области организации и функционирования предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций является Конституция РФ, в соответствии с п. «з» ч. 1 ст. 72 которой осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидации их последствий отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ.

Правовое регулирование отношений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права, однако, основу составляет национальное законодательство.

Базовым нормативным правовым актом режима чрезвычайной ситуации является Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». В нем определены основополагающие понятия, принципы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, сформулированы приоритетные цели и задачи Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС), нормы, определяющие полномочия органов государственной власти в указанной сфере, права и обязанности граждан, включая социальную защиту пострадавших, а также требования по подготовке населения в условиях чрезвычайных ситуаций.

Указанный закон называет режим чрезвычайной ситуации, как один из режимов функционирования органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (наряду с режимами повседневной деятельности (при отсутствии угрозы возникновения чрезвычайной ситуации) и повышенной готовности (при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации)), определяющих в зависимости от обстановки, прогнозирования угрозы чрезвычайной ситуации и возникновения чрезвычайной ситуации порядок организации деятельности органов управления и сил РСЧС и основные мероприятия.

Назовем также федеральные законы от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне», от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»; постановления Правительства РФ от 24 марта 1997 г. № 334 «О Порядке сбора и обмена в Российской Федерации информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», от 21 мая 2007 г. № 304 «О классификации чрезвычайных ситуаций», от 30 декабря 2003 № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», от 8 ноября 2013 г. № 1007 «О силах и средствах единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» и др.

В последнее время режим чрезвычайной ситуации активно применяют органы государственной власти субъектов и органы местного самоуправления^[7].

Полномочия субъектов РФ по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, закрепленные в п. 1 ст. 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ, обеспечивают возможность осуществления ими комплексного законодательного регулирования. Например, Закон Тульской области от 2 февраля 1998 г. № 75-ЗТО «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Тульской области»^[8]; Закон Республики Саха (Якутия) от 16 июня 2005 г. 252−3 № 511-Ш «О защите населения и территорий республики от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»^[9], Закон Республики Крым от 9 декабря 2014 г. № 25-ЗКР «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций» и др.

Нормативные правовые акты муниципальных образований являются замыкающим звеном в общей нормативной правовой базе в рассматриваемой сфере. Полномочия органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций закреплены в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ч. 2 ст. 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ.

Основанием введения режима чрезвычайной ситуации является возникшая чрезвычайная ситуация природного или техногенного характера.

Под чрезвычайной ситуацией понимается обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей^[10].

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 21 мая 2007 г. № 304 «О классификации чрезвычайных ситуаций» чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера подразделяются на: а) чрезвычайную ситуацию локального характера; б) чрезвычайную ситуацию муниципального характера; в) чрезвычайную ситуацию межмуниципального характера; г) чрезвычайную ситуацию регионального характера; д) чрезвычайную ситуацию межрегионального характера;

е) чрезвычайную ситуацию федерального характера.

Приведенные определение и классификация касаются только чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, не затрагивают чрезвычайные ситуации социального характера. К последним относятся социально-политические явления, связанные с сознательной деятельностью людей, носящие криминальный (войны и международные вооруженные конфликты, внутригосударственные вооруженные конфликты, массовые беспорядки, межнациональные и религиозные конфликты, теракты, экстремизм, попытки насильственного изменения конституционного строя, диверсии, внутренние вооруженные конфликты и др.), а также некриминальный характер (массовые политические, спортивные, культурные, иные мероприятия) и биологосоциальные явления (эпидемии, эпизоотии и эпифитотии)^[11].

Считаем, что наиболее верное определение «чрезвычайной ситуации» сформулировал профессор С. А. Старостин: «это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате опасного явления социального, природного или техногенного характера, создающая реальную угрозу жизненно важным интересам личности, общества и государства или уже повлекшая многочисленные жертвы, значительные материальные потери, нарушение условий жизнедеятельности людей, ущерб окружающей природной среде и для ликвидации которой требуются неотложные и специальные меры правового, организационного и иного характера»^[12].

В Российской Федерации создана единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, положение о которой утверждено постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций».

РСЧС объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, и действует на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях.

Функциональные подсистемы РСЧС создаются федеральными органами исполнительной власти и уполномоченными организациями для организации работы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в сфере деятельности этих органов и уполномоченных организаций.

Перечень создаваемых федеральными органами исполнительной власти и уполномоченными организациями функциональных подсистем РСЧС приведен в приложении к Положению о РСЧС. Например, МВД России является функциональной подсистемой охраны общественного порядка.

Территориальные подсистемы РСЧС создаются в субъектах РФ для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в пределах их территорий и состоят из звеньев, соответствующих административно-территориальному делению этих территорий.

На каждом уровне РСЧС создаются координационные органы, постоянно действующие органы управления, органы повседневного управления, силы и средства, резервы финансовых и материальных ресурсов, системы связи и оповещения органов управления и сил РСЧС, системы оповещения населения о чрезвычайных ситуациях и системы информирования населения о чрезвычайных ситуациях.

Дополнительными мерами по защите населения и территории от чрезвычайной ситуации являются:

• а) ограничение доступа людей и транспортных средств в зону чрезвычайной ситуации;
• б) установление порядка разбронирования находящихся в зоне чрезвычайной ситуации резервов материальных ресурсов;
• в) определение порядка использования имущества органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций, в том числе транспортных средств и средств связи и оповещения;
• г) приостановление деятельности организации, оказавшейся в зоне чрезвычайной ситуации;
• д) осуществление мер, обусловленных развитием чрезвычайной ситуации, которые не ограничивают прав и свобод человека и гражданина и направленные на защиту.

В режиме чрезвычайной ситуации органы управления и силы РСЧС реализуют следующие мероприятия:

• — осуществление непрерывного контроля за состоянием окружающей среды;
• — прогнозирование развития возникших ЧС и их последствий;
• — оповещение о возникших ЧС;
• — проведение мероприятий по защите населения и территорий от ЧС;
• — организация работ по ликвидации ЧС и всестороннему обеспечению действий сил и средств РСЧС;
• — поддержание общественного порядка;
• — непрерывный сбор, анализ и обмен информацией;
• — организация и поддержание непрерывного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций по вопросам ликвидации ЧС и их последствий;
• — проведение мероприятий по жизнеобеспечению населения в ЧС.

В зависимости от факторов, влияющих на безопасность жизнедеятельности населения, на территории возникновения ЧС вводится один из уровней реагирования: объектовый, местный, региональный (межмуниципальный), федеральный или особый.

Режим секретности — это специальный постоянный, общегосударственный административно-правовой режим, созданный для обеспечения государственной тайны. Его требования обязательны для исполнения на территории РФ и за ее пределами органами власти, местного самоуправления, предприятиями и организациями, должностными лицами и гражданами, взявшими на себя обязательства либо обязанными по своему статусу исполнять требования законодательства о государственной тайне.

Правовой основой режима секретности являются Конституция, Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности», Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485−1 «О государственной тайне», а также ряд подзаконных нормативных правовых актов.

Главными элементами режима секретности являются правила засекречивания, защиты государственной тайны, рассекречивания. Отнесены к государственной тайне и засекречены могут быть названные в законе сведения в военной области, о внешней политике, экономике, научно-исследовательских и проектных работах, технологиях, имеющих важное оборонное или экономическое значение, о разведывательной, контрразведывательной, оперативно-разыскной деятельности.

Установлены три степени секретности и соответствующие им грифы, проставляемые на самом носителе и (или) в сопроводительных документах на него: «особой важности», «совершенно секретно» и «секретно»^[13].

Специальным административно-правовым режимом является режим Государственной границы. Режим Государственной границы включает в себя правила: содержания Государственной границы; пересечения Государственной границы лицами и транспортными средствами; перемещения через Государственную границу грузов, товаров и животных; пропуска через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных; ведения на Государственной границе либо вблизи нее на территории РФ хозяйственной, промысловой и иной деятельности; разрешения с иностранными государствами инцидентов, связанных с нарушением указанных правил. Режим Государственной границы устанавливается Законом РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730−1 «О Государственной границе Российской Федерации», другими федеральными законами, международными договорами РФ.

Правилами содержания Государственной границы регулируется порядок установки, сохранения и поддержания в исправном состоянии пограничных знаков, их контрольных осмотров, оборудования и содержания пограничных просек, проведения совместных с сопредельным государством проверок прохождения Государственной границы.

Пересечение Государственной границы на суше лица и транспортными средствами осуществляется на путях международного железнодорожного, автомобильного сообщения либо в иных местах, определяемых международными договорами РФ или решениями Правительства РФ. Этими актами может определяться время пересечения Государственной границы, устанавливается порядок следования от Государственной границы до пунктов пропуска через Государственную границу и в обратном направлении; при этом не допускается высадка людей, выгрузка грузов, товаров, животных и прием их на транспортные средства.

Воздушные суда пересекают Государственную границу по выделенным воздушным коридорам пролета с соблюдением специальных правил^[14].

Пропуск лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных через Государственную границу включает осуществление пограничного контроля, таможенного контроля, а также осуществление санитарно-карантинного, ветеринарного, карантинного фитосанитарного, транспортного контроля и контроля за исполнением владельцами транспортных средств установленной обязанности по страхованию своей гражданской ответственности.

В соответствии с общей концепцией административной реформы, контроль в пунктах пропуска должен обеспечивать: а) минимизацию времени его проведения; б) исключение дублирующих функций и действий; в) сокращение количества взаимодействий должностных лиц государственных контролирующих органов с контролируемыми лицами, транспортными средствами, грузами, товарами и животными, в том числе за счет реализации принципа «одного окна»^[15].

Пункты пропуска через Государственную границу устанавливаются международными договорами РФ^[16] или Правительством РФ по представлениям федеральных органов исполнительной власти, субъектов РФ, согласованным с пограничными органами и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, с учетом интересов сопредельных и других иностранных государств.

Одним из административно-правовых режимов является паспортный режим. Паспортный режим — это установленный порядок функционирования органов государственной власти по выдаче гражданам паспортов (видов на жительство) и регистрационному учету граждан по месту пребывания и по месту жительства.

Правовой основой паспортного режима являются Конституция РФ, федеральные законы от 25 июня 1993 г. № 5242−1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», Указ Президента РФ от 13 марта 1997 г. № 232 «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации», а также Положение о паспорте гражданина Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 828, и ряд других нормативных правовых актов.

Среди многочисленных документов, которые имеют российские граждане, особую роль играет паспорт, являющийся основным документом, удостоверяющим личность. Все россияне, достигшие 14-летнего возраста и проживающие на территории России, обязаны иметь паспорт.

В паспорте содержатся такие сведения о личности, как фамилия, имя, отчество, пол, дата и место рождения. Кроме того, в паспорте производятся обязательные отметки и записи о регистрации гражданина по месту жительства и снятии его с регистрационного учета, об отношении к воинской обязанности, о регистрации и расторжении брака, о детях, не достигших 14-летнего возраста, о ранее выданных основных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на территории РФ, о выдаче основного документа, удостоверяющего личность гражданина России за ее пределами. По желанию гражданина в паспорт также производятся отметки о группе крови и резусе-факторе, об идентификационном номере налогоплательщика.

Срок действия паспорта органичен: от 14 лет — до 20-летнего возраста; от 20 лет — до достижения 45-летнего возраста; от 45 лет — бессрочно. По достижении гражданином 20-летнего и 45-летнего возраста паспорт подлежит замене.

На граждан России паспортный режим возлагает две главные обязанности: иметь паспорт и соблюдать правила регистрационного учета. Обязанность иметь паспорт означает обязанность получить паспорт, заменить его, хранить, сдавать.

Второй обязанностью для граждан является обязанность соблюдать правила регистрационного учета. Это включает в себя обязанность регистрироваться по месту жительства, регистрироваться по месту временного пребывания, не допускать проживание на занимаемых жилых помещениях граждан Российской Федерации без паспорта, без регистрации, принимать меры для своевременной регистрации приглашенных иностранных граждан и лиц без гражданства (ст. 19.15— 19.18 КоАП РФ).

На отдельных территориях в целях обеспечения обороноспособности, безопасности в определенной политико-экономической сфере публичная администрация вводит особый правовой режим функционирования. В СССР это привело к появлению целой системы закрытых городов и районов, которая после 1991 г. трансформировалась в Российской Федерации в сеть закрытых административно-территориальных образований.

Формирование режима ЗАТО связано с наличием на данных территориях объектов военного, научного и иного социального назначения. В пределах закрытого административно-территориального образования, а также на специально отведенных прилегающих к нему территориях устанавливаются соответствующие режимы, основной целью которых является обеспечение необходимой общественной безопасности^[17].

Основным нормативным правовым актом, определяющим правовое положение закрытого административно-территориального образования, является Закон РФ от 14 июля 1992 г. № 3297−1 «О закрытом административно-территориальном образовании».

Закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления административнотерриториальное образование, созданное в целях обеспечения безопасного функционирования находящихся на его территории организаций, осуществляющих разработку, изготовление, хранение и утилизацию оружия массового поражения, переработку радиоактивных и других представляющих повышенную опасность техногенного характера материалов, военных и иных объектов, для которых в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.

Территория и границы закрытого административно-территориального образования определяются исходя из особого режима безопасного функционирования организаций и (или) объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов.

К закрытым административно-территориальным образованиям относятся Железногорск Красноярского края, Мирный Архангельской области, Краснознаменск, Восход, Молодежный, Власиха, Звездный городок Московской области^[18]. Закрытые административно-территориальные образования расположены в 22 субъектах РФ.

Положение о режимах конкретных закрытых административно-территориальных образований утверждается Правительством РФ^[19].

Решение о создании (об упразднении) закрытого административнотерриториального образования принимается Президентом РФ по предложению Правительства.

Особый режим безопасного функционирования организаций и (или) объектов в закрытом административно-территориальном образовании включает:

• — установление контролируемых и (или) запретных зон по границе и (или) в пределах указанного образования;
• — ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан на его территории, включая установление перечня оснований для отказа во въезде или в постоянном проживании;
• — ограничения на полеты летательных аппаратов над его территорией;
• — ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, недвижимым имуществом, вытекающие из ограничений на въезд и (или) постоянное проживание;
• — ограничения на создание и деятельность на его территории организаций, учредителями которых являются иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные некоммерческие неправительственные организации, отделения иностранных некоммерческих неправительственных организаций, организации с иностранными инвестициями;
• — организацию разработки и осуществление мер по предупреждению терроризма, предотвращению техногенных катастроф, обеспечению пожарной безопасности и охране общественного порядка.

• [1] Российский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: учебник. 5-е изд. М. :Норма, 2017. С. 365.
• [2] Стахов А. И. Административно-правовой режим в России: понятие, сущность, классификация // Административное право и процесс. 2012. № 7. С. 21.
• [3] См.: Федеральный конституционный закон от 1 июля 2017 г. № 2-ФКЗ «О внесенииизменения в Федеральный конституционный закон „О военном положении“».
• [4] Комовкина Л. С., Кропачева А. В. Административно-правовые меры и ограничения, вводимые в условиях чрезвычайных ситуаций // Вестник Московского университетаМВД России. 2017. С. 60.
• [5] Мелехин А. В. Чрезвычайное законодательство РФ: теоретические, правовыеи организационные проблемы его реализации: монография. М.: Академия управленияМВД России, 2013. С. 302.
• [6] Государственный доклад «О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характерав 2017 году». М.: МЧС России; ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), 2018. С. 6.
• [7] См., например: распоряжение главы Республики Крым от 4 июня 2018 г. № 236-рг «О введении режима чрезвычайной ситуации природного характера», распоряжениегубернатора Амурской области от 20 июля 2018 г. № 88-р «О введении чрезвычайнойситуации на территории Амурской области» и др.
• [8] Тульские известия. 18 февраля 1998 г. № 36.
• [9] Якутские ведомости. 19 июля 2005 г. № 34.
• [10] См.: ст. 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населенияи территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
• [11] Губанов В. М., Михайлов Л. А., Соломин В. П. Чрезвычайные ситуации социальногохарактера и защита от них: учеб, пособие. М.: Дрофа, 2007. С. 25.
• [12] Старостин С. А. Управление органами внутренних дел при чрезвычайных ситуациях (правовые и организационные аспекты): дис. …д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 47.
• [13] См.: постановление Правительства РФ от 4 сентября 1995 г. № 870 «Об утверждении Правил отнесения сведений, составляющих государственную тайну, к различнымстепеням секретности».
• [14] См.: постановление Правительства РФ от 11 марта 2010 № 138 «Об утвержденииФедеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации».
• [15] См.: постановление Правительства РФ от 20 ноября 2008 г. № 872 «Об утверждении Правил осуществления контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации».
• [16] Соглашение между Правительством РФ и Правительством Украины от 8 февраля1995 г. «О пунктах пропуска через государственную границу между Российской Федерацией и Украиной».
• [17] Рушайло В. Б. Административно-правовые режимы. М., 2000. С. 237.
• [18] См.: постановление Правительства РФ от 5 июля 2001 г. № 508 «Об утвержденииперечня закрытых административно-территориальных образований и расположенныхна их территориях населенных пунктов».
• [19] См.: постановление Правительства РФ от 26 июня 1998 г. № 655 «Об утверждении Положения об обеспечении особого режима в закрытых административно-территориальных образованиях, на территории которых расположены объекты Министерстваобороны Российской Федерации».