Стратегическое планирование развития пенсионной системы России

Одним из важных направлений социально-экономических преобразований в нашей стране стала пенсионная реформа, призванная заложить правовые основы и принципы финансирования системы обязательного пенсионного страхования, а также стимулировать развитие добровольного пенсионного страхования и обеспечения.

Однако на первом этапе проведения преобразований выявлена недостаточность созданных механизмов для полноценного финансирования пенсионной системы. Дефицит средств на выплату страховой части трудовой пенсии, который до 2005 года покрывался за счет перераспределения сумм единого социального налога, в настоящее время покрывается за счет трансфертов из федерального бюджета в размере свыше 5% расходных обязательств по выплате страховой части трудовой пенсии. В долгосрочной перспективе этот показатель может возрасти более чем в 10 раз.

При этом средние размеры пенсий повышаются значительнее медленнее темпов роста среднемесячной заработной платы в стране. За последние пять лет при среднегодовом росте реальной заработной платы на 10%, увеличение реального размера пенсий не превышало 5−6% в год.

Численность участников негосударственных пенсионных фондов за пять лет с начала проведения пенсионной реформы значительно возросла — в 1,85 раза, однако темпы ее роста в последнее время существенно замедлились, а охват негосударственным пенсионным обеспечением экономически активного населения страны не превышает 7%.

В этих условиях большинство экономистов и специалистов, исследующих современное состояние пенсионной системы и особенности ее реформирования, акцентировали свое внимание на текущих проблемах ее функционирования.

При этом остаются не в полной мере исследованными концептуальные аспекты развития долгосрочных пенсионных отношений и обязательного пенсионного страхования как самостоятельной сферы социального страхования. Это обстоятельство находит свое отражение в рамках проводимой государственной политики в сфере пенсионного обеспечения. Так, решения по планированию развития пенсионной системы ограничиваются горизонтами бюджетного планирования на очередной период исходя из сложившихся расходных обязательств по выплате пенсий и их индексации. Начиная с 2007 года горизонт планирования расширен с года до трех лет при сохранении принципа планирования, что очевидно недостаточно для целенаправленного долгосрочного планирования развития пенсионной системы — стратегического планирования.

Такое планирование исходя из прогнозируемых макроэкономических показателей и целей реформирования пенсионной системы позволило бы определить основные направления и долгосрочные ориентиры ее совершенствования и в течение нескольких десятилетий обеспечить ее стабильное функционирование и поступательный рост уровня пенсионного обеспечения.

В настоящее время необходима разработка теоретических аспектов стратегического планирования развития пенсионной системы, которая требует учета широкого круга факторов, в том числе взаимозависимости экономического и социального развития, накопления и инвестиций в экономике, их влияния на формирование модели обязательного пенсионного страхования и конкретных форм негосударственного пенсионного обеспечения.

В этой связи представляется крайне актуальным исследование, обосновывающее необходимость стратегического планирования развития пенсионной системы, раскрывающее его содержание, определяющее пути и методы его осуществления и достижения долгосрочных целей реформирования.

Степень разработанности темы исследования. Теоретическую и методологическую основу данной диссертации составляют научные труды отечественных и зарубежных ученых, исследующих такую крупномасштабную социально-экономическую проблему как пенсионное обеспечение в условиях рыночных отношений и доказывающих необходимость его реформирования под влиянием изменений демографических и экономических факторов.

В исследовании проблем пенсионного обеспечения в условиях перехода к рынку в нашей стране важное место принадлежит таким ученым, как Л. В. Аникеева, В. Н. Бобков, Н. А. Волгин, Ю. В. Воронин, Е. Ш. Гонтмахер, М. Э. Дмитриев, С. В. Калашников, А. П. Колесник, А. В. Куртин, М. С. Ланцев, В. Г. Павлюченко, В. Д. Роик, А. К. Соловьев, Л. П. Якушев и другим.

Хотя проблемы реформирования пенсионного обеспечения в нашей стране получили широкое освещение в экономической литературе, значительная их часть посвящена текущим проблемам функционирования системы обязательного пенсионного страхования и негосударственного пенсионного обеспечения. Вопросы целей развития пенсионной системы и его планирования затрагиваются в отдельных исследованиях. В частности, проблемы планирования исследуются в работах А. К. Соловьева применительно к обоснованию предложений по развитию финансовых и актуарных технологий, позволяющих обеспечить долгосрочную сбалансированность системы обязательного пенсионного страхования.

Проблемы определения долгосрочных целевых ориентиров развития пенсионной системы и механизмов их достижения остаются слабо разработанными.

Основная цель данного диссертационного исследования обосновать необходимость и раскрыть содержание стратегического планирования развития пенсионной системы России, предъявляемые к нему требования, определить условия и механизмы его реализации с целью обеспечения стабильности пенсионной системы и поступательного повышения уровня пенсионного обеспечения.

Достижение поставленной цели потребовало решения следующих теоретических, методологических и организационных задач: анализ результатов реформирования системы обязательного пенсионного страхования и его функционирования в период 2002;2007 гг., включая выявление недостатков и путей их устраненияопределение обобщенной характеристики результативности функционирования пенсионных систем в странах с развитой рыночной экономикой и раскрытие совокупности влияющих на нее факторовобоснование необходимости и определение особенностей планирования развития пенсионной системы России как составной части социально-экономической системы обществаисследование предложений по механизмам достижения долгосрочных целей развития пенсионной системы России.

Объектом исследования являются экономические отношения по поводу пенсионного обеспечения между государством и Пенсионным фондом, между работодателями, выступающими в роли страхователей, и застрахованными гражданами, а также реализующие их экономические механизмы в рамках пенсионной системы в процессе ее реформирования.

Предмет исследования — стратегическое планирование развития национальной пенсионной системы как принципиально важный элемент социальных преобразований в стране на стадии перехода к рыночной экономике.

Теоретической и методологической основой исследования явились фундаментальные положения экономической науки, раскрывающие содержание социальной политики и механизмы ее реализации применительно к пенсионной сфере, показывающие необходимость выбора модели обязательного пенсионного страхования и форм развития негосударственного пенсионного обеспечения, а также материалы научных конференций и симпозиумов.

Информационной базой исследования стали федеральные законы и правовые нормативные акты, регламентирующие функционирование основных институтов национальной пенсионной системы, официальные статистические публикации Росстата, ведомственная отчетность и отчеты об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, отчетность негосударственных пенсионных фондов, а также такие концептуальные и программные документы Правительства Российской Федерации, как уточненная в 2001 году «Программа пенсионной реформы в Российской Федерации», «Основные направления экономического и социального развития Российской Федерации на 2006;2008 годы и среднесрочную перспективу», «Концепция совершенствования развития социального страхования в Российской Федерации», «Стратегия развития финансового рынка Российской Федерации на 2006;2008 гг.», «Долговая политика на 2006;2008 годы», проект «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации» и ряд других.

В ходе выполнения диссертационного исследования автором применялись методы системного и пофакторного анализа с использованием диалектического метода, предполагающего изучение экономических процессов во взаимосвязи и взаимообусловленности.

Наиболее существенными научными результатами, полученными лично соискателем и определяющими научную новизну исследования, являются следующие: обоснованы концептуальные положения стратегического планирования развития пенсионной системы, под которым понимается совокупность долгосрочных целей и механизмов их достижения, конкретизированных во времени и ориентированных на стабильное функционирование пенсионной системы и поступательное повышение уровня пенсионного обеспечениясформулированы требования, предъявляемые пенсионными отношениями к стратегическому планированию развития пенсионной системы и обусловленные необходимостью его увязки с ключевыми сферами социально-экономического развития, такие как: гармонизация с концепцией и направлениями долгосрочного социально-экономического развития страныувязка со стратегией развития финансового рынка и государственной долговой политикойформирование полноценного института обязательного пенсионного страхования в рамках общей стратегии совершенствования социального страхования в странеопределены и обоснованы долгосрочные ориентиры стратегического планирования развития пенсионной системы: показатель соотношения совокупных размеров выплачиваемых пенсий и валового внутреннего продукта (далее — ВВП), коэффициент замещения среднего размера трудовой пенсии по старости, минимальный размер пенсии, показатели охвата экономически активного населения системой обязательного пенсионного страхования и негосударственным пенсионным обеспечением, показатель удельного веса пенсионеров, получающих негосударственную пенсию на основе договоров с негосударственными пенсионными фондамиобоснована необходимость мер по увеличению доходов пенсионной системы для достижения долгосрочных целей стратегического развития пенсионной системы: повышение тарифов страховых взносов по обязательному пенсионному страхованиюувеличение доходов от инвестирования средств пенсионных накоплений, в том числе в результате стимулирования застрахованных лиц к передаче этих средств в негосударственные пенсионные фонды путем введения специальных государственных гарантий их сохранностиувеличение доходов негосударственного пенсионного обеспечения за счет налогового стимулирования добровольных взносов, ориентированного на конечную цель — достижение определенного совокупного коэффициента замещения трудовой пенсии по старости и негосударственной пенсии.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что предложенный в нем концептуальный подход к стратегическому планированию развития пенсионной системы России, полученные научные результаты, выводы и практические рекомендации могут быть использованы федеральными органами исполнительной власти, имеющими полномочия по выработке государственной политики и нормативно правовому регулированию в сфере пенсионного обеспечения, включая негосударственное пенсионное обеспечение, а также в сфере инвестирования средств пенсионных накоплений, для совершенствования действующей модели пенсионного обеспечения с учетом достижения определенных экономических и социальных долгосрочных целей к моменту завершения процесса реформирования.

Содержащиеся в диссертационном исследовании положения могут быть использованы в преподавании курсов дисциплин, касающихся организации социальной защиты населения и совершенствования социального страхования в стране.

Апробация результатов исследования.

Основные положения диссертации докладывались: на Всероссийском деловом форуме «Национальные приоритеты и социальные проекты. Партнерство государства и бизнеса», г. Москва, 22 сентября 2006 г.- на международной конференции «Развитие пенсионной системы в Российской Федерации — проблемы и пути решения», г. Сочи, 2−4 октября 2006 г., организованной Российским союзом промышленников и предпринимателейна заседании Ученого совета Научно-исследовательского института труда и социального страхования Росздрава 26 апреля 2007 г.

По теме диссертации опубликованы работы общим объемом 13,3 печатных листов.

Структура и объем диссертации

.

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы. Общий объем диссертации составляет 190 стр., включая 12 таблиц.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

На основе проведенного исследования сформулированы следующие выводы и конкретные практические рекомендации.

1. Развитие пенсионной системы России как элемента социально-экономической системы общества, общее финансовое состояние пенсионного обеспечения и динамика повышения его уровня во многом предопределяются уровнем и темпами экономического развития. Однако характер зависимости уровня пенсионного обеспечения в стране от уровня развития и состояния макроэкономики является производным от действующих распределительных и перераспределительных отношений, конкретизируемых в содержании, направленности и результативности социальной политики государства.

На первом этапе формирования рыночных отношений финансовые возможности государства для реализации принципов социальной справедливости были ограничены вследствие изменения отношений собственности при производстве материальных благ, их распределении и перераспределении. Главная задача социальной политики состояла в определении и обеспечении минимальных стандартов жизни.

В этих условиях планирование расходов на выплату пенсий, а также принятие решений по их индексации осуществлялось в пределах очередного финансового года и прогноза роста поступлений страховых взносов по установленному тарифу. Следствием этого стало поддержание стабильного соотношения показателя расходов на выплату пенсий и ВВП, который в 90-е годы в реальном выражении сократился вдвое.

Средства пенсионной системы оказались недостаточными для реализации принципов социального страхования в части эквивалентности размеров государственных трудовых пенсий взносам на государственное социальное страхование и в Пенсионный фонд Российской Федерации. Эти средства перераспределялись на обеспечение минимальных стандартов жизни пенсионерам за счет существенного замедления темпов индексации государственных трудовых пенсий, поэтапного сокращения разницы между их максимальными и минимальными размерами. К началу нового века это привело к полной деформации принципов социального страхования в пенсионной системе России.

По мере становления рыночной экономики, формирования национального рынка труда и накопления у государства финансовых ресурсов определились два основных направления развития социальной сферы: повышение уровня социального обеспечения населения, а также формирование рыночных институтов и рыночных отношений в этой сфере.

Начиная с 2001 г. Правительство Российской Федерации встало на путь создания системы пенсионного обеспечения на принципах обязательного пенсионного страхования при одновременном развитии добровольного негосударственного пенсионного обеспечения. Пенсионная система России стала формироваться как совокупность механизмов социального страхования, функционирующих на основе государственных и негосударственных финансовых учреждений, призванных своей деятельностью поддержать максимально приемлемый уровень доходов работников после прекращения трудовой деятельности.

2. Анализ хода преобразований пенсионной системы в период 20 022 007 годов свидетельствует о решении первоочередных задач, поставленных в ходе внедрения новой модели, таких как преобразование распределительной системы в смешанную распределительно-накопительную систему, ведение персонифицированного учета уплаченных взносов и выплат страхового обеспечения, создание условий и нормативной базы для участия негосударственных пенсионных фондов в обязательном пенсионном страховании, а также развитие систем негосударственного пенсионного обеспечения.

Сутью преобразований являлось установление прямой связи между размерами трудовых пенсий и суммами уплаченных страховых взносов на обязательное пенсионное страхование. При этом обеспечен учет обязательств государства в лице страховщика — Пенсионного фонда Российской Федерации перед застрахованными лицами по выплате пенсий. Долгосрочное исполнение этих обязательств обеспечивается в рамках распределительного компонента за счет текущих поступлений, в рамках накопительного компонента — за счет сформированных средств пенсионных накоплений, подлежащих инвестированию в целях их сохранения и приращения.

Вместе с тем в ходе реализации пенсионной реформы выявлена недостаточность созданных финансовых механизмов для полноценного исполнения текущих и долгосрочных обязательств по выплате пенсий в системе обязательного пенсионного страхования. Это обстоятельство предопределяет необходимость долгосрочного планирования развития обязательного пенсионного страхования в части сбалансированности пенсионных обязательств, поступления средств и выплаты страхового обеспечения.

Кроме того, при реформировании и планировании развития пенсионной системы не были определены четкие долгосрочные рубежи, которые должны быть достигнуты в результате ее функционирования через 20−30 лет и, в первую очередь, конкретные изменения уровня пенсионного обеспечения граждан.

Ориентирами такого целевого долгосрочного планирования могут стать показатели пенсионного обеспечения, характерные для стран с развитой рыночной экономикой.

Общей для этих стран особенностью являются длительный период совершенствования конкретных национальных моделей пенсионных систем и накопления значительных финансовых ресурсов, актуарно сбалансированных с долгосрочными обязательствами по выплате пенсий. Отличительной чертой является довольно высокий пенсионный возраст — в среднем 65 лет, в результате чего работники приобретают большой стаж и значительные накопления в рамках системы пенсионного страхования, позволяющие выйти на высокие показатели пенсионного обеспечения. Средний уровень пенсионного обеспечения составляет 40−50% заработка в рамках государственных систем, 70−80% - с учетом выплат из систем негосударственного пенсионного обеспечения, которым охвачено от 30% до 70% работников. При этом характерно соблюдение законодательно регулируемой прямой зависимости размеров пенсий от совокупных размеров уплаченных взносов. Общей для стран с развитой рыночной экономикой особенностью является медленное развертывание пенсионных реформ при четком направлении изменений и конечных целей реформирования.

3. На современном этапе необходим качественно иной подход к реализации пенсионных нововведений, предусматривающий целенаправленное долгосрочное планирование развития пенсионной системы — стратегическое планирование.

Принципиально важным для такого планирования является не только определение направления развития пенсионной системы и целевых ориентиров качественных и количественных изменений, но также и определение механизмов их достижения, конкретизированных во времени.

Долгосрочный характер планирования развития пенсионной системы России предопределяется важнейшим принципом обязательного социального страхования — принципом эквивалентности страховых взносов и страховых обязательств, который должен быть реализован практически на всем протяжении жизни целого поколения. В этой связи механизмы достижения долгосрочных целей должны быть ориентированы не только на повышение уровня пенсионного обеспечения, но и на обеспечение стабильности функционирования пенсионной системы в течение такого длительного периода.

Стратегическое планирование развития пенсионной системы — это совокупность долгосрочных стратегических целей и механизмов их достижения, конкретизированных во времени и ориентированных на стабильное функционирование пенсионной системы в течение периода формирования и реализации прав на пенсию, по крайней мере, одного поколения, а также на поступательное повышение уровня пенсионного обеспечения.

Стратегическое планирование развития пенсионной системы России и обязательного пенсионного страхования основывается на понимании сущности пенсионных отношений и господствующих экономических отношений, предопределяющих принципы формирования стоимости рабочей силы.

4. Формирование целей стратегического планирования развития пенсионной системы возможно только при соблюдении совокупности требований, которые касаются согласования стратегии ее развития со стратегическими направлениями развития ключевых сфер социально-экономической среды, налагающих внешние ограничения на развитие пенсионной системы: с концепцией и направлениями долгосрочного развития страны, определяющих пути и темпы роста средств федерального бюджета и доходов населения как основы формирования ресурсов для пенсионного обеспечения, а также возможность превращения средств пенсионных накоплений в источник долгосрочных инвестиций в экономикусо стратегией совершенствования социального страхования в стране, направленной на становление финансовых механизмов самоответственности работников и работодателей в целях предупреждения и компенсации социальных рисков и на этой основе обеспечения надежной и качественной социальной защиты работающих граждансо стратегией развития финансового рынка, направленной на создание необходимых предпосылок для ускоренного развития накопительных пенсионных систем как институтов коллективных инвестиций и ориентированной на опережающее развитие финансового рынка по сравнению с темпами роста валового внутреннего продуктас содержанием государственной долговой политики, ориентированной на сокращение объемов внешнего долга Российской Федерации и изменение структуры государственного долга в сторону роста доли внутреннего долга, в том числе имея ввиду предельные возможности размещения средств пенсионных накоплений в государственные ценные бумаги.

5. В качестве важнейшей задачи стратегического планирования развития системы обязательного пенсионного страхования выступает укрепление ее страховых принципов, в первую очередь, путем совершенствования организационных и экономических основ ее функционирования. При этом степень реализации страховых принципов, в первую очередь — принципа автономности средств социального страхования — определяет внутренние ограничения развития пенсионной системы.

В этой связи стратегическое планирование развития системы обязательного пенсионного страхования предусматривает реализацию принципа самофинансирования и формирование четких механизмов финансирования базовой части, страховой и накопительной части трудовой пенсии с учетом особенностей социально-экономического развития страны: определение источников покрытия средств на финансирование базовой части трудовой пенсии и доведение ее до уровня прожиточного минимума пенсионера в конкретные срокииспользование всех возможных источников для увеличения поступлений на выплату страховой части трудовой пенсиипоиск путей снижения дефицита средств на выплату страховой части трудовой пенсииотработку механизмов обеспечения сохранности и увеличения доходности накопительной части трудовой пенсии.

При условии выбора в качестве целевых ориентиров стратегического планирования развития пенсионной системы России таких, как поддержание достигнутого соотношения среднего размера трудовой пенсии со среднемесячной заработной платой в стране и обеспечение минимального размера трудовой пенсии не ниже прожиточного минимума пенсионера, в качестве обеспечивающих достижение этих долгосрочных целей необходимы механизмы, предусматривающие:

— увеличение тарифа страховых взносов не менее, чем до 20% заработка;

— ликвидацию регрессивной шкалы для взимания страховых взносов;

— индексацию по росту заработной платы максимального заработка, на который начисляются страховые взносы;

— установление минимального размера страхового платежа, независимо от заработка, обеспечивающего накопление прав на трудовую пенсию в течение 30 лет уплаты страховых взносов в размере не ниже прожиточного минимума пенсионера.

Ожидаемыми результатами реализации такого планирования развития пенсионной системы станет: ликвидация дефицита бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации на период до 2020;2030 годаобеспечение для 60−65%) застрахованных лиц трудовой пенсии в размере не ниже прожиточного минимума, для которых в настоящее время вследствие имеющегося распределения заработной платы имеется существенный риск не достичь этого минимального размера за счет страховых отчислений работодателяподдержание среднего размера пенсии на уровне не ниже 2022% заработной платы в 2020;30 годах вместо снижения этого показателя до уровня менее 17,5% в условиях сохранения действующих норм формирования ресурсов пенсионной системы. Для финансирования выплаты базовой части трудовой пенсии будут высвобождены средства федерального бюджета, которые должны были направляться на покрытие дефицита на выплату страховой части трудовой пенсии, в размере до половины потребности в таком финансировании в период 2010;2020 годов.

Другой вариант выбора целевых ориентиров стратегического планирования развития пенсионной системы — повышение соотношения среднего размера трудовой пенсией со среднемесячной заработной платой до 30% - ведет к необходимости использования механизмов более существенного повышения тарифов страховых взносов (в полтора раза и более), либо эквивалентного повышения бюджетных субсидий (более 2% ВВП) в условиях недопустимости повышения нагрузки на фонд оплаты труда. Неизбежными при определении такого целевого ориентира являются предложения по поэтапному повышению пенсионного возраста, реализация которых не представляется реалистичной в условиях низких показателей ожидаемой продолжительности жизни в России, особенно для мужчин.

6. Одним из самостоятельных направлений повышения уровня пенсионного обеспечения в рамках стратегического планирования развития пенсионной системы России следует рассматривать повышение эффективности использования средств накопительного компонента, которое предполагает решение двух задач — обеспечение сохранности средств пенсионных накоплений и поддержание их доходности на уровне, превышающем уровень инфляции.

Поскольку 95% всех средств пенсионных накоплений находится в доверительном управлении государственной управляющей компанииВнешэкономбанка и подвержено риску обесценения вследствие низкой доходности их инвестирования, представляется важным создание государственных гарантий сохранности пенсионных средств, передаваемых в негосударственные институты, обеспечивающие более высокую доходность их инвестирования. Это для 40−50% застрахованных лиц облегчит решение по переводу средств пенсионных накоплений в управление негосударственных организаций.

Кроме того, для решения задачи повышения эффективности накопительного компонента необходимо выравнивание конкурентных преимуществ всех типов субъектов рынка пенсионных услуг путем расширения перечня разрешенных к инвестированию финансовых инструментов.

Реализация механизмов повышения эффективности использования средств пенсионных накоплений способна в долгосрочной перспективе повысить коэффициент замещения накопительной части трудовой пенсии с 5−6% до 11−13%.

Развитие негосударственного пенсионного обеспечения можно рассматривать в качестве составной части стратегического планирования развития пенсионной системы России, как механизм достижения долгосрочных ориентиров в части повышения совокупного коэффициента замещения трудовой и негосударственной пенсии до уровня, характерного в странах с развитой рыночной экономикой — 70%. Для этого необходимо ввести целевое налоговое освобождение сумм взносов в негосударственные пенсионные фонды в размере до 24% заработка.

Степень охвата экономически активного населения негосударственным пенсионным обеспечением в таких условиях может возрасти до потенциально возможного уровня 30%, что подтверждается долей населения, которое в настоящее время осуществляет краткосрочное вложение свободных денежных средств. Ожидается, что средний уровень пенсионного обеспечения из всех частей пенсионной системы в долгосрочной перспективе может возрасти при этом на треть.

7. Организационным условием перехода от текущего бюджетного планирования пенсионного обеспечения, ограниченного трехлетним горизонтом, к стратегическому планированию развития пенсионной системы России, является возложение полномочий по такому планированию на орган, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере пенсионного обеспечения, включая негосударственное пенсионное обеспечение, которым в настоящее время является Минздравсоцразвития России.

Одновременно требуется урегулирование правовых аспектов деятельности таких субъектов пенсионной системы, как государственная управляющая компания и Пенсионный фонд Российской Федерации.

Необходимо также совершенствование информационной базы функционирования пенсионной системы. Речь идет о введении в системе государственной статистической отчетности показателей, характеризующих формирование ресурсов обязательного пенсионного страхования. Также необходимо создание инструментария для сопоставления показателей доходности инвестирования средств пенсионных накоплений различными субъектами пенсионной системы, и регулярное информирование граждан о результативности инвестиционной деятельности.

На современном этапе принципиальное значение приобретает переориентация органов исполнительной власти и Пенсионного фонда Российской Федерации на обоснование и реализацию стратегических направлений развития пенсионной системы и их планирование как на ключевой элемент социальных преобразований в стране.