Институт регистрации в административном праве России

Институт регистрации в административном праве России

Актуальность темы

работы. Регистрационная деятельность нуждается в проработке собственного понятийного аппарата. От основательности его научного обоснования во многом зависит успех в решении многих теоретических вопросов государственной регистрации прав и их движения, а также практики разрешения правоустанавливающих дел, государственного удостоверения наличия или отсутствия прав.

Из анализа сформировавшегося отечественного законодательства, регламентирующего функцию государственной регистрации актов, документов, прав, объектов, следует отметить, что данная функция возложена на множество самых разнообразных органов исполнительной власти, а также в отдельных случаях делегирована другим субъектам административного права.

Оценивая позитивно достигнутый в стране уровень административнопроцедурной регламентации деятельности разнообразных органов исполнительной власти, наделяемых полномочиями государственной регистрации актов, прав, объектов, следует отметить, что в целях обеспечения оптимизации, высокого уровня взаимодействия и законности деятельности регистрирующих органов к настоящему времени назрела потребность в разработке научно обоснованных путей и способов систематизации, устранения фрагментарности содержания, а также обеспечения единообразия структуры многочисленных законодательных и подзаконных административных процедур государственной регистрации актов, документов, прав, объектов.

Приведенные обстоятельства в совокупности определяют актуальность избранной темы исследования.

Отдельные административно-правовые аспекты государственной регистрационной деятельности органов исполнительной власти изучены в работах Доброва А. Н., Игнатовой М. С., Михольской В. В, Киселева Ф. Н., Старикова И. Ю. и ряда других авторов.

Цель и задачи исследования

Целью работы является определение природы, структуры и специфики содержания института регистрации, выработка научно обоснованных рекомендаций по оптимизации данных процедур. Достижение поставленной цели осуществляется путем решения следующих задач:

— сформулировать правовую сущность и назначение института регистрации;

— определить материально-правовые признаки института регистрации;

— изучить классификацию правоотношений института регистрации;

— сформулировать процессуально-правовые признаки института регистрации;

— рассмотреть состояние и проблемы процессуально-правового регулирования института регистрации;

— изучить реализацию института регистрации в органах внутренних дел.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования является совокупность административно-процедурных правоотношений, складывающихся по поводу государственной регистрации.

Предмет исследования составляет совокупность норм, образующих административные процедуры государственной регистрации, а также тенденции и перспективы их развития в современных условиях.

Методологической основой исследования является диалектический метод познания, использование которого обеспечивает восприятие правовых явлений в их развитии и взаимодействии. При выполнении исследования использовались общенаучные методы (анализ, синтез, абстрагирование, обобщение, индукция и дедукция, аналогия) и частно-научные методы исследования в области правовых исследований, в том числе системное, грамматическое и логическое толкование.

Глава 1 МАТЕРИАЛЬНО-ПРАВОВАЯ ОСНОВА ИНСТИТУТА РЕГИСТРАЦИИ

орган внутренний регистрация процессуальный

1.1 Правовая сущность и назначение института регистрации

На сегодняшний день в действующем законодательстве РФ понятие «регистрация» не всегда трактуется однозначно. Нередко регистрация рассматривается только как материальнотехническое действие. В этом случае она «отличается от правовых актов тем, что при регистрации не производятся властные действия, имеющие целью создать, изменить или прекратить правоотношения» Новоселов В. И. Граждане как субъекты административного права. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 2015. С. 221.

Также регистрацию отождествляют с государственно-властной деятельностью по установлению юридически значимых фактов. Это означает, что он (факт) признается государством в качестве имеющего юридическое значение в различных видах отношений (административно-, земельно-, гражданско-правовых) Новоселов В. И. Граждане как субъекты административного права. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 2015. С. 36.; в этом случае регистрация является «актом компетентного государственного органа, порождающим или подтверждающим права и обязанности» Юсупов В. А. Теория административного права. М.: Юрид. лит., 2015. С. 126.

Вместе с тем подробное исследование понятия регистрации необходимо для построения полной, актуализированной, категориальной и понятийной основы исследования. Исходя из вышесказанного, важно избежать неопределенности и нечеткости при изложении сложившихся научных взглядов, позиций и представлений о содержании данных понятий.

Понятие «регистрация» является ключевым, поэтому целесообразно начать исследование с его рассмотрения. Словарь русского языка дает следующее толкование понятия «регистрировать»: «записывать, отмечать с целью учета, придания законной силы, научного наблюдения» Ожегов С. И. Словарь русского языка / Под ред. Н. Ю. Шведовой. М.: Русский язык, 2011. С. 599. Примерно так же трактуют рассматриваемое понятие словарь иностранных слов и юридическая энциклопедия, указывающие на то, что «регистрация» имеет происхождение от латинского registrum — «список, перечень: 1) внесение в список, книгу; составление перечня, описи; 2) запись фактов или явлений с целью учета, придания факту законности» Юридическая энциклопедия / Под ред. М. Ю. Тихомирова. М.: Тихомиров М. Ю., ЮрИнфоР Центр, 2012. С. 385.

С позиции проводимого исследования данные определения нельзя назвать полными, поскольку они характеризуют в первую очередь техническую сторону данной деятельности, хотя, безусловно, содержат и некоторые сущностные характеристики рассматриваемого понятия.

В юридической литературе и законодательстве Российской Федерации существуют различные подходы к определению понятия «регистрация». Рассмотрим наиболее распространенные из них.

Как институт публичной власти, выполняющий учетно-контрольные и легализующие функции для обеспечения публичных интересов и охраны законности на экономическом поле, регулируемый нормами гражданского и административного права, определяет государственную регистрацию Ю. А. Тихомиров Тихомиров Ю. Л. Государственная регистрация статусов юридических и физических лиц, их юридических действии и актов // Право и экономика. 2015. № 1. С. 24. А. В. Добров рассматривает регистрацию как самостоятельный институт, представленный как материально-правовыми, так и процессуально-правовыми нормами Добров Л. Н. Институт регистрации в административном праве: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 7−8, 30.

В исследованиях по административному праву также можно встретить подход, согласно которому регистрация рассматривается в качестве административно-правового (легализующего) режима Общее административное право: Учебник / Под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2014. С. 450., способствующего достижению целей и задач в различных отраслях государственного управления Дмитриев Ю. А., Евтеева А. Л., Петров С. М. Административное право: Учебник. М.: Изд-во Эксмо, 2015. С. 412−414.. Ряд ученых определяет регистрацию как управленческую функцию Административное право. Учебник / Под общ. ред. Атаманчука Г. В. М.: Изд-во РАГС, 2013. С. 204−205. Так, например, В. П. Беляев выделяет регистрационно-удостоверительную функцию Беляев В. П. Контрольная форма юридической деятельности (общетеоретический аспект) / Под ред. д-ра юрид. наук, проф. А. В. Малько. СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2012. С. 14.

Кроме того, регистрация рассматривается в качестве метода. А. П. Коренев, И. И. Веремеенко рассматривают регистрацию как один из современных методов управления, возникший взамен традиционных методов непосредственного директивного управления Бекетов О. И. Актуальные проблемы административного права России // Государство и право. 2014. № 5. С. 80, 82.

Вызывает интерес подход, согласно которому регистрацию отождествляют с регистрационными действиями как видом административно-правовых действий, понимаемых как властные волевые акты поведения административного органа, совершаемые в отношении конкретных физических или юридических лиц, направленные на разрешение конкретной жизненной ситуации, возникшей в ходе осуществления административной деятельности и влекущие для названных лиц определенные правовые последствия Кононов П. И., Машаров И. М. К вопросу о правовых формах административной деятельности // Журнал российского права. 2014. № 5. С. 30. В юридической литературе встречается и трактовка регистрации в качестве акта официального признания прав или законности соответствующих действий, правовых актов Административное право. Учебник / Под ред. Л. Л. Попова. М.: Юристъ, 2015. С. 399.

Анализ рассмотренных точек зрения приводит к выводу, что в настоящее время в науке преобладают точки зрения на регистрацию как институт государственной власти, автономный институт права, административный (легализующий) режим, административную функцию, метод правового регулирования общественных отношений.

«Регистрация» является более объемным понятием по отношению к категории «государственная регистрация», которая также вызывает интерес. Вместе с тем закон не содержит общего определения государственной регистрации. В нормативных правовых актах можно встретить лишь понятия государственной регистрации отдельных объектов, при этом регистрация определяется либо как «юридический акт», либо как «акты уполномоченного органа», либо как специфическая «деятельность».

Отсутствие законодательной дефиниции понятия «государственная регистрация» породили ее многочисленные трактовки в теоретических изысканиях отечественных исследователей.

Ю.М. Козлов рассматривает государственную регистрацию как акт официального признания законности соответствующих действий, осуществляемых, как правило, органами юстиции. В. В. Михольская отмечает, что государственная регистрация является системой взаимосвязанных и взаимодействующих элементов, обеспечивающих факт признания и подтверждения определенного права Михольская В. В. Административно-правовые аспекты государственной регистрации недвижимости: Дис. … канд. юрид. наук. М.: Московская государственная юридическая академия, 2001. С. 30−31. А. Б. Агапов полагает, что государственная регистрация — это специальная процедура, удостоверяющая правомерность ходатайства заявителя о предоставлении ему статуса юридического лица либо ходатайства гражданина о предоставлении ему правового положения индивидуального предпринимателя Агапов А. Б. Федеральное административное право. М.: Юристь, 2014. С. 304. Н. Ю. Хаманева указывает, что государственная регистрация — это акт официального признания законности существования определенных материальных объектов и юридических фактов Хаманева Н. Ю. Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития — ООО «Новая правовая культура», 2014. // СПС «Гарант». .

На наш взгляд, наиболее точно характерные черты государственной регистрации выделяет Ю. А. Тихомиров. Ученый рассматривает четыре основных признака института государственной регистрации: установление ее требований и процедур прежде всего законами; государственное признание законности или незаконности действий физического и юридического лица; обязательность осуществления регистрации для соответствующего органа или хозяйствующих субъектов; обладание юридико-информационной ценностью Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: Полный курс. Второе издание, дополненное и переработанное. М: Изд. Тихомирова М. Ю., 2014. С. 391.

Таким образом, особенность государственной регистрации заключается в том, что она является государственно-властной деятельностью и осуществляется от имени государства. Под термином «государственная регистрация» можно также понимать всю совокупность действий учреждений юстиции, сопутствующих признанию права. Безусловно, речь здесь идет о действиях, осуществляемых в строгом соответствии с законодательством.

Исходя из сказанного, представляется, что государственная регистрация может рассматриваться одновременно как правоприменительный акт государства, направленный на признание и подтверждение возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество, как соответствующую деятельность учреждений юстиции и как правовой институт.

Основополагающим понятием выступает также «регистрационная деятельность». В ряде работ по административному праву регистрационная деятельность, как и административный процесс в целом, рассматривается как правоприменительная деятельность Пискунова М. Г. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним как правоприменительная деятельность учреждений юстиции // Государственная регистрация прав на недвижимость: теория и практика. Сборник статей / Сост. Киндеева Е. А., Пискунова М. Г. М: Издательство «Ось- 89», 2015. С. 287, 298,. Согласно теоретическим исследованиям применение права представляет собой: властно-организующую деятельность компетентных органов и лиц, обеспечивающих в конкретных жизненных ситуациях реализацию юридических норм Алексеев С. С. Право: азбука — теория — философия: Опыт комплексного исследования. М.: Статут, 2012. С. 115.; властную правовую деятельность органов государства, а также их должностных лиц, наделенных специальными полномочиями по организации или обеспечению социальной упорядоченности, стабильности в жизни общества Венгеров А. Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. 3-е изд. М.: Юриспруденция, 2014. С. 432.; властную деятельность компетентных органов и лиц по подготовке и принятию индивидуального решения по юридическому делу на основе юридических фактов и конкретных правовых норм Теория государства и права. Учебник для юридических вузов и факультетов / Под ред. В. М Корельского и В. Д. Перевалова. М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА М., 2013. С. 398.: одну из форм государственной деятельности Марченко М. Н. Проблемы теории государства и права. Учебник. М.: Проспект, 2011. С. 685., направленную на реализацию правовых предписаний в жизнь Теория государства и нрава: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. 2-е изд., перераб и доп. М.: Юристь, 2014. С. 454.

Как видно из приведенных определений, теоретики единообразно трактуют данное явление. Не вызывает сомнения, что регистрационная деятельность: 1) осуществляется должностными лицами органов с функциями государственной власти; 2) носит персонифицированный характер; 3) направлена на установление определенных юридических последствий; 4) реализуется в законодательно установленных процессуальных формах и заканчивается принятием индивидуального решения. Таким образом, регистрационная деятельность носит правоприменительный характер.

Можно выделить характерные признаки регистрационной деятельности:

— носит публичный характер и осуществляется от имени государства;

— является формой управления;

— производится государственными органами управления;

— необходимость и обязательность ее проведения закрепляется законодательно;

— является правоприменительной деятельностью;

— направлена на достижение юридически значимого результата;

— осуществляется регистрирующим органом в отношении не подчиненных ему субъектов;

— результатом в большинстве случаев является официальная документальная фиксация юридического факта;

— процедура осуществления регламентируется процессуальными нормами.

1.2 Материально-правовые признаки института регистрации

В Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» институт регистрации, по сути, представляет собой составную часть государственной функции по контролю и надзору, возлагаемую главным образом на федеральные службы.

Вместе с тем, в отдельных нормативных актах федерального законодательства функция государственной регистрации, осуществляемая органами исполнительной власти, отождествляется с предоставлением государственных услуг.

В частности, в Федеральном законе от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» Федеральном законе от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг"// СЗ РФ. 2011. № 31. Ст. 4179. государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления, понимается как «деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуг» (ст. 2). Примечательно, что под заявителем в данном случае понимается физическое или юридическое лицо (за исключением государственных органов и их территориальных органов, органов государственных внебюджетных фондов и их территориальных органов, органов местного самоуправления) либо их уполномоченные представители, обратившиеся в орган, предоставляющий государственные услуги, или в орган либо в организации, предоставляющие муниципальные услуги, с запросом о предоставлении государственной или муниципальной услуги, выраженным в устной, письменной или электронной форме.

В постановлении Правительства РФ от 06.05.2011 № 352 «Об утверждении перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг, и определении размера платы за их оказание» Постановление Правительства РФ от 06.05.2011 № 352 «Об утверждении перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг, и определении размера платы за их оказание"// СЗ РФ. 2011. № 20. Ст. 2829, распоряжении Правительства РФ от 25.04.2011 № 729-р «Об утверждении перечня услуг, оказываемых государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ) или муниципальное задание (заказ), подлежащих включению в реестры государственных или муниципальных услуг и предоставляемых в электронной форме» Распоряжение Правительства РФ от 25.04.2011 № 729-р «Об утверждении перечня услуг, оказываемых государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ) или муниципальное задание (заказ), подлежащих включению в реестры государственных или муниципальных услуг и предоставляемых в электронной форме"// СЗ РФ. 2011. № 18. Ст. 2679 можно обнаружить такие виды деятельности административных органов, как регистрационные испытания пестицида или агрохимиката, прием заявлений о государственной регистрации программ для электронных вычислительных машин, баз данных и топологий интегральных микросхем.

С нашей точки зрения, такие категории, как «регистрация актов, документов, прав, объектов» и «предоставление государственных и муниципальных услуг», являются самостоятельными административно-правовыми мерами, применяемыми органами исполнительной власти и некоторыми другими уполномоченными административными органами. Данные меры обладают единой целевой направленностью, но различаются по характеру вызываемых административно-правовых последствий. В этой связи, как представляется, в Указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» вполне обоснованно регистрация актов, документов, прав, объектов определена в качестве составной части функции федеральных органов исполнительной власти по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а деятельность федеральных органов исполнительной власти по оказанию государственных услуг выделена в качестве самостоятельной функции данных органов, обособленной от функции по контролю и надзору. Термин «услуга» в этимологическом смысле означает действие, приносящее помощь, пользу другому. С учетом данного этимологического значения оказание государственных и муниципальных услуг, в свою очередь, как самостоятельная административно-правовая мера, применяемая административными органами, по нашему убеждению, представляет собой комплекс важнейших нормативно зафиксированных способов и приемов официального предоставления дополнительных публичных (государственных и муниципальных) благ гражданам и организациям, применяемых органами исполнительной власти и органами местного самоуправления в целях интеграции частных и публичных прав и законных интересов. С нашей точки зрения, официальное предоставление дополнительных публичных (государственных и муниципальных) благ гражданам и организациям осуществляется органами исполнительной власти и некоторыми другими уполномоченными административными органами по обращениям граждан и организаций в целях обеспечения интеграции принадлежащих им частных и публичных прав и законных интересов. Например, из анализа установленного Правительством РФ перечня публичных услуг будет логичным отнести к государственным услугам такие административно-правовые меры, как предоставление органом исполнительной власти информации о зарегистрированных результатах интеллектуальной деятельности и средствах их индивидуализации, их статусе, выдача данным органом направления на госпитализацию в стационарное отделение специализированного федерального государственного учреждения здравоохранения, выдача копии финансоволицевого счета, выписки из домовой книги, справок и иных документов в сфере жилищно-коммунального хозяйства и др Постановление Правительства РФ от 06.05.2011 № 352 «Об утверждении перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг, и определении размера платы за их оказание"// СЗ РФ. 2011. № 20. Ст. 2829.

Регистрировать в этимологическом смысле означает «записывать, отмечать с целью учета, придания законной силы, научного наблюдения и т. п.» Современный толковый словарь русского языка / Гл. ред. С. А. Кузнецов. — М.: Ридерз Дайджест, 2014. С. 695. С учетом приведенного этимологического толкования выделяемую административноправовую меру, на наш взгляд, можно определить как комплекс нормативнозафиксированных способов и приемов публичного придания законной силы отдельным видам актов, документов, прав, объектов либо, говоря иначе, рассматривать как комплекс нормативно-зафиксированных способов и приемов официального предоставления физическим и юридическим лицам, органам публичной власти юридической возможности использования отдельных видов актов, документов, прав, объектов в разнообразных правоотношениях (гражданских, трудовых, финансовых, административных и пр.). На наш взгляд, официальное предоставление юридической возможности использования отдельных видов актов, документов, прав, объектов осуществляется органами исполнительной власти и некоторыми другими уполномоченными административными органами по обращениям граждан и организаций, органов публичной власти в целях обеспечения защищенности отдельных наиболее значимых с позиции государства частных и публичных законных прав и интересов от отдельных факторов и условий, способных причинить вред, ущерб (например, в целях обеспечения охраны права частной собственности и иных вещных прав граждан от неправомерных действий третьих лиц, в целях приведения издаваемых в стране подзаконных нормативных актов в соответствие с требованиями законов и др.).

Оценивая содержание и форму института регистрации как унифицированной административно-правовой меры государственного контроля и надзора, необходимо отметить, что данная мера имеет комплексный, собирательный характер и применяется компетентными административными органами в соответствии со специфическими охранительными административными процедурами.

1.3 Классификация правоотношений института регистрации

С нашей точки зрения, правоотношения института регистрации можно классифицировать следующим образом: 1) правоотношения государственной регистрации юридических фактов; 2) правоотношения государственной регистрации подзаконных нормативных правовых актов; 3) правоотношения государственной регистрации права собственности и иных вещных прав на отдельные виды имущества и сделок с ним; 4) правоотношения государственной регистрации потенциально опасных объектов Нестеренко И. А. К вопросу о классификации административных процедур // Законность и правопорядок в современном обществе: сборник материалов V Международной научно-практической конференции / под общ. ред. С. С. Чернова. — Новосибирск: Издательство НГТУ. — 2011. — С. 12−16.

Правоотношения государственной регистрации юридических фактов, применяемые административными органами, на наш взгляд, представляют собой ряд нормативно зафиксированных способов и приемов официального предоставления компетентным органом исполнительной власти или иным уполномоченным административным органом физическим и юридическим лицам юридической возможности использования в разнообразных правоотношениях отдельных социально значимых юридических фактов (актов-действий и актов-событий, затрагивающих права и законные интересы физических и юридических лиц, государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц).

Исходя из предложенного определения и анализа действующего федерального законодательства, следует заметить, что нормы, в которых определены способы и приемы официального предоставления возможности использования отдельных социально значимых юридических фактов, в настоящее время не систематизированы. Они содержатся в нормативных правовых актах Российской Федерации, имеющих различную юридическую силу. В частности, указанные нормы, содержатся:

1. В специальных федеральных законах, в том числе: от 15.11.1997 № 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния»; от 08.08.2001 № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»; от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг»; от 10.12.2003 № 174-ФЗ «О государственной регистрации выпусков акций, размещенных до вступления в силу Федерального закона «О рынке ценных бумаг»; Семейном кодексе РФ от 29.12.1995 № 223-ФЗ, от 18.07.2006 № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» и др.

2. В специальных нормативных актах Правительства РФ, например: в постановлении Правительства РФ от 06.07.1998 № 709 «О мерах по реализации Федерального закона «Об актах гражданского состояния»; в постановлении Правительства РФ от 17.04.1999 № 432 «Об утверждении Правил заполнения бланков записей актов гражданского состояния и бланков свидетельств о государственной регистрации актов гражданского состояния» и др.

3. В специальных нормативных актах федеральных органов исполнительной власти, устанавливающих порядок проведения отдельных видов регистрации, например: в приказе Минздравсоцразвития России от 26.12.2008 № 782н «Об утверждении и порядке ведения медицинской документации, удостоверяющей случаи рождения и смерти»; приказах федеральных органов исполнительной власти, которыми утверждены и введены в действие административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг.

Из анализа выделяемого массива федерального законодательства следует отметить, что к социально значимым юридическим фактам, подлежащим государственной регистрации, относятся: акты гражданского состояния; факты приобретения, изменения и утраты статуса юридического лица или индивидуального предпринимателя; факты выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг; факты местонахождения физического лица.

Выделяемые административно-правовые правоотношения государственной регистрации применяются органами исполнительной власти, а также некоторыми другими уполномоченными административными органами по обращениям физических и юридических лиц в случаях, прямо установленных законом, указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ.

Данные правоотношения применяются административными органами в соответствии со специальными административными процедурами, которые в обобщенном виде можно назвать процедурами регистрации юридических фактов.

С нашей точки зрения, праовоотношения регистрации юридических фактов можно определить как систему административнопроцессуальных норм, определяющих порядок совершения действий компетентных административных органов по официальному признанию юридической возможности физических и юридических лиц использовать в разнообразных правоотношениях (гражданских, трудовых, административных, финансовых и др.) отдельные виды юридических фактов (актов-действий и актовсобытий), затрагивающих частные и публичные права и законные интересы.

Выделяемые правоотношения, по сути, устанавливает порядок принятия промежуточных и конечных решений по административным делам, связанным с реализацией законного интереса физических и юридических лиц по использованию в разнообразных правоотношениях отдельных видов правомерных актов-действий и актов-событий, прямо указанных в федеральном законе, нормативном акте Президента РФ, Правительства РФ, федерального органа исполнительной власти.

Необходимо также отметить, что данные правоотношения, по сути, нацелена на охрану прав и законных интересов физических и юридических лиц, государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц от потенциально возможных, ожидаемых на основе опыта вредоносных факторов и условий, связанных с отдельными социально значимыми юридическими фактами (актами-действиями и актами-событиями).

В рамках указанной процедуры компетентный административный орган проводит проверку соответствия общеобязательным условиям и требованиям отдельных видов правомерных актов-действий и актов-событий, прямо указанных в законе или ином нормативном правовом акте РФ.

Правоотношения государственной регистрации подзаконных нормативных правовых актов, на наш взгляд, представляют собой ряд нормативно зафиксированных способов и приемов официального предоставления возможности опубликования отдельных видов подзаконных нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы физических и юридических лиц, иных государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц.

Нормы, в которых закреплены способы и приемы официального предоставления возможности опубликования отдельных видов подзаконных нормативных правовых актов, содержатся в целом ряде несистематизированных федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов Российской Федерации, в том числе: в ФЗ от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований», постановлении Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», приказе Минюста России от 14.02.2008 № 31 «Об утверждении Положения об организации работы по ведению государственных реестров уставов муниципальных образований и муниципальных образований Российской Федерации в электронном виде», приказе Минюста России от 24.08.2005 № 139 «Об утверждении Положения о порядке ведения государственного реестра уставов муниципальных образований и обеспечения доступности сведений, включенных в него», приказе Минюста России от 03.03.2014 № 25 «Об утверждении Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня главных управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации», приказе Минюста России от 03.03.2014 № 26 «Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации».

Из анализа выделенной части действующего российского законодательства к нормативным правовым актам, подлежащим государственной регистрации в административных органах, следует отнести акты, затрагивающие права и законные интересы физических и юридических лиц, государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц: нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти; нормативные акты органов местного самоуправления; нормативные акты, издаваемые иными организациями, в том числе акты, издаваемые Пенсионным фондом Российской Федерации, Федеральным фондом обязательного медицинского страхования и Фондом социального страхования Российской Федерации.

Следует заметить, что выделяемые правоотношения государственного контроля и надзора применяются по обращениям государственных органов, органов местного самоуправления, отдельных юридических лиц в случаях, прямо установленных законом, указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ.

Исследуемые правоотношения применяются органами исполнительной власти в соответствии со специфическими административными процедурами государственной регистрации — процедурами регистрации подзаконных нормативных правовых актов.

На наш взгляд, правоотношения регистрации подзаконных нормативных правовых актов можно определить как систему административно-процессуальных норм, определяющих порядок совершения действий компетентных административных органов по официальному предоставлению возможности опубликования отдельных видов подзаконных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и иных организаций, затрагивающих права и законные интересы физических и юридических лиц, иных государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц.

Выделяемые правоотношения устанавливают порядок разрешения административных дел, связанных с реализацией законного интереса федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и иных организаций по опубликованию собственных нормативных правовых актов, затрагивающих частные и публичные права и законные интересы иных лиц.

В рамках данных правоотношений административный орган в целях охраны прав и законных интересов физических и юридических лиц, государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц проводит проверку соответствия установленным общеобязательным условиям и требованиям подзаконных нормативных правовых актов отдельных органов публичной власти и организаций, готовых к опубликованию.

Правоотношения государственной регистрации правомочий собственности на отдельные виды недвижимого имущества, применяемые органами исполнительной власти, на наш взгляд, представляют собой ряд взаимосвязанных нормативно зафиксированных способов и приемов официального предоставления возможности использования приобретаемых или передаваемых правомочий собственности на отдельные виды недвижимого имущества физическими и юридическими лицами, государственными органами и органами местного самоуправления Нестеренко И. А. Особенности структуры и содержания административной процедуры государственной регистрации права собственности и иных вещных прав на недвижимое имущество и сделок с ним // Теоретические и практические аспекты осуществления и защиты прав и свобод: Сборник статей по материалам III Всероссийской научно-теоретической конференции. — Киров: Вятский ГГУ. — 2013. — С. 124−132.

В целях понимания сущности исследуемых правоотношений следует заметить, что в основе деления вещей на движимые и недвижимые лежит право собственности на землю, поскольку недвижимые вещи определяются, прежде всего, через связь с землей. Наличие прочной связи с землей является отличительным признаком недвижимого имущества, известным еще римскому праву. Исходя из данного положения, а так же опираясь на историческую традицию и зарубежный опыт, большинство отечественных цивилистов придерживаются концепции так называемой «недвижимости по природе» Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права. Десятое изд. М.: Издание Бр. Башмаковых. 2012. С. 150.

Формально в п. 1 ст. 130 ГК РФ приводится примерный перечень объектов, отнесенных законодателем к недвижимому имуществу, и дается критерий такого отнесения: прочная связь с землей, которая понимается как невозможность перемещения без несоразмерного ущерба назначению вещи.

С учетом современных достижений техники физическая связанность объекта с землей понимается как условие использования недвижимого имущества по назначению. Многие здания и сооружения в принципе могут перемещаться с одного участка на другой, сохраняя при этом свою целостность и назначение. Например, деревянные дома (срубы) в сельской местности довольно часто переносят с одного места на другое в разобранном виде, современные технологии позволяют переместить с места на место любые другие здания и сооружения без причинения серьезного ущерба. Кроме того следует иметь в виду, что связь с землей может осуществляться как непосредственно, так и опосредованно (через водную поверхность). В частности известно, что в настоящее время жилые дома и другие объекты недвижимости начали строить на водной поверхности. Недвижимость обычно обладает повышенной экономической ценностью. Это обусловлено тем, что она предназначена для длительного пользования и не потребляется в процессе использования. Как правило, она обладает конструктивной сложностью, требующей больших затрат на поддержание в надлежащем состоянии. В этой связи для отдельных объектов недвижимости связь с землей является только юридической, но не физической (морские, воздушные суда, суда внутреннего плавания). Эта связь заключается в том, что указанные объекты, будучи по своей природе движимыми, регистрируются в определенных земельных участках (морские, речные и воздушные суда).

Резюмируя сформировавшиеся отечественные научные и законодательный подходы к пониманию недвижимого имущества, можно сделать вывод, что государственная регистрация правомочий собственности на отдельные виды недвижимого имущества, по сути, предоставляет юридическую возможность возникновения, изменения и прекращения правомочий собственности физических и юридических лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, на: 1) объекты, которые недвижимы по своей природе (земля, участки недр, обособленные водные объекты); 2) объекты, которые прочно связаны с землей и их перемещение влечет несоразмерный ущерб их назначению (здания жилого, промышленного и иного назначения, сооружения); 3) объекты, которые по своей физической природе являются движимыми, но законодатель отнес их к недвижимости (морские, речные и воздушные суда, искусственные космические объекты). В частности, речь идет о таких мерах как государственная регистрация правомочий собственности при возникновении или переходе права собственности на: объекты, которые недвижимы по своей природе (земля, участки недр, обособленные водные объекты); объекты, которые прочно связаны с землей и их перемещение влечет несоразмерный ущерб их назначению (здания жилого, промышленного и иного назначения, сооружения); объекты, которые по своей физической природе являются движимыми, но законодатель отнес их к недвижимости (морские, речные и воздушные суда).

Нормы, в которых закреплены способы и приемы официального предоставления возможности использования правомочий собственности на недвижимое имущество, до настоящего времени не систематизированы. Указанные нормы содержатся Нестеренко И. А. Особенности структуры и содержания административной процедуры государственной регистрации права собственности и иных вещных прав на недвижимое имущество и сделок с ним // Теоретические и практические аспекты осуществления и защиты прав и свобод: Сборник статей по материалам III Всероссийской научно-теоретической конференции. — Киров: Вятский ГГУ. — 2013. — С. 124−132.:

1) в специальных федеральных законах, в том числе: от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»; от 14.03.2009 № 31-ФЗ «О государственной регистрации прав на воздушные суда и сделок с ними»; от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», Кодексе торгового мореплавания Российской Федерации от 30.04.1999 № 81-ФЗ ;

2) отдельных постановлениях Правительства РФ, в частности в постановлении Правительства РФ от 01.06.2009 № 457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» ;

3) специальных приказах федеральных органов исполнительной власти: в приказе Росрегистрации от 19.11.2007 № 255 «Об утверждении Методических рекомендаций об особенностях государственной регистрации прав, ограничений (обременений) прав на лесные участки и сделок с ними», приказе Минюста России № 289, Минэкономразвития России № 422, Минимущества России № 224, Госстроя России № 243 от 30.10.2001 «Об утверждении Методических рекомендаций о порядке проведения государственной регистрации прав на объекты недвижимого имущества — энергетические производственно-технологические комплексы электростанций и электросетевые комплексы» .

Из анализа выделенного массива федерального законодательства следует заметить, что правоотношения государственной регистрации правомочий собственности на отдельные виды недвижимого имущества, применяются исключительно уполномоченными органами исполнительной власти.

Исследуемые правоотношения применяются в соответствии со специфическими административными правоотношениями — правоотношениями регистрации правомочий собственности на отдельные виды недвижимого имущества Нестеренко И. А. Особенности структуры и содержания административной процедуры государственной регистрации права собственности и иных вещных прав на недвижимое имущество и сделок с ним // Теоретические и практические аспекты осуществления и защиты прав и свобод: Сборник статей по материалам III Всероссийской научно-теоретической конференции. — Киров: Вятский ГГУ. — 2013. — С. 124−132.

В специальной литературе справедливо подчеркивается правоподтверждающий, а не правоустанавливающий характер государственной регистрации правомочий собственности, а также отождествление данной регистрации с юридическим фактом, с которым закон связывает определенные юридические последствия.

На наш взгляд, правоотношения регистрации правомочий собственности на отдельные виды недвижимого имущества можно определить как систему административно-процессуальных норм, определяющих порядок совершения действий органов исполнительной власти по официальному предоставлению возможности использования правомочий собственности физическим и юридическим лицам, органам государственной власти и органам местного самоуправления, приобретаемых при возникновении или переходе права собственности на объекты, относимые законом к недвижимому имуществу.

Выделяемые правоотношения устанавливают порядок осуществления административным органом действий по разрешению административных дел, связанных с реализацией юридическими и физическими лицами, государственными органами и органами местного самоуправления приобретаемых или переходящих правомочий собственности на объекты, относимые законом к недвижимому имуществу.

В рамках указанных правоотношений административный орган в целях охраны прав и законных интересов физических и юридических лиц, государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц проводит проверку соответствия установленным общеобязательным условиям и требованиям фактов приобретения или перехода права собственности на недвижимое имущество, о которых заявлено юридическим или физическим лицом либо органом публичной власти.

Правоотношения государственной регистрации потенциально опасных объектов можно выделить из анализа несистематизированных норм федерального законодательства, регулирующих общественные отношения в сфере правомерного использования физическими и юридическими лицами отдельных видов движимого и недвижимого техногенного имущества, способных причинить вред правам и законным интересам физических и юридических лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления, публичных образований, населению в целом и окружающей природной среде. В специальной литературе такого рода имущество справедливо называют техногенными источниками опасности конституционным и иным законным интересам личности, общества, государства или просто техногенными источниками опасности .

В рамках проводимого исследования отдельные виды движимого, а равно и недвижимого имущества, способные причинить вред правам и законным интересам физических и юридических лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления, в обобщенном виде можно назвать потенциально опасными объектами, подлежащими государственной регистрации.

Нормы, в которых закреплены способы и приемы государственной регистрации потенциально опасного движимого и недвижимого имущества, содержатся Нестеренко И. А. Особенности структуры административной процедуры государственной регистрации опасных производственных объектов // Актуальные вопросы правозащитной деятельности в Российской Федерации: сборник работ конференции. — М.: Издательство «Юрист». — 2013. — С. 115−126.:

1) в специальных федеральных законах: от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения»; от 02.01.2000 № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»; от 12.04.2010 № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств», от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»; от 19.07.1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами»; от 05.07.1996 № 86-ФЗ «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности»; от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи»; от 14.03.2009 № 31-ФЗ «О государственной регистрации прав на воздушные суда и сделок с ними»;

2) в специальных постановлениях Правительства РФ: постановлении Правительства РФ от 28.08.2012 № 866 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном осуществлять государственную регистрацию товаров, и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации по вопросам государственной регистрации отдельных видов продукции»; постановлении Правительства Российской Федерации от 20.07.2013 № 609 «О ведении федерального регистра потенциально опасных химических и биологических веществ, изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации»; постановлении Правительства РФ от 18.01.2002 № 26 «О государственной регистрации кормов, полученных из генноинженерно-модифицированных организмов»; постановлении Правительства РФ от 12.10.2004 № 539 «О порядке регистрации радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств»; постановлении Правительства РФ от 24.11.1998 № 1371 «Об утверждении Правил регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов»;

3) в административных регламентах федеральных органов исполнительной власти, наделяемых регистрационными полномочиями: в Административном регламенте Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по исполнению государственной функции по регистрации изделий медицинского назначения; Административном регламенте Минздрава России по предоставлению государственной услуги по государственной регистрации лекарственных препаратов для медицинского применения; Административном регламенте исполнения Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору государственной функции по осуществлению государственной регистрации пестицидов и агрохимикатов; Административном регламенте исполнения Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору государственной функции по государственной регистрации кормов, полученных из генно-инженерно-модифицированных организмов; Административном регламенте Федеральной службы по экологическому технологическому и атомному надзору по исполнению государственную функцию по регистрации опасных производственных объектов и ведению реестра опасных производственных объектов; Административном регламенте исполнения Роспотребнадзором государственной функции по государственной регистрации отдельных видов продукции, представляющих потенциальную опасность для человека (кроме лекарственных средств), отдельных видов продукции, в том числе пищевых продуктов, впервые ввозимых на территорию Российской Федерации) ;

4) в специальных нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти, устанавливающих общеобязательные правила государственной регистрации отдельных видов техногенных источников опасности: в приказе Минсельхоза России от 10.07.2007 № 357 «Об утверждении Порядка государственной регистрации пестицидов и агрохимикатов», Правилах государственной регистрации тракторов, самоходных дорожно-строительных и иных машин и прицепов к ним органами государственного надзора за техническим состоянием самоходных машин и других видов техники в Российской Федерации (гостехнадзора) (утв. Минсельхозпродом России 16.01.1995), приказе Роспотребнадзора от 20.07.2010 № 290 «О государственной регистрации продукции территориальными органами» и др. Оценивая нормы выделенного массива федерального законодательства, можно выделить три основные группы потенциально опасных объектов, подлежащих государственной регистрации: опасные производственные объекты; управляемые технические средства (автотранспорт, тракторы, самоходные дорожно-строительные и иные машины, маломерные суда, воздушные суда и др.); продукция, вещества, материалы и изделия, способные причинить вред правам и законным интересам физических и юридических лиц, иных государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц (потенциально опасные для человека виды продукции, а также отдельные виды продукции, химических и биологических веществ, отходов производства и потребления; новые пищевые продукты, материалы и изделия; лекарственные средства и медицинские изделия; пестициды и ядохимикаты; корм, полученный из генно-инженерно-модифицированных организмов и др.) Нестеренко И. А. Особенности структуры административной процедуры государственной регистрации опасных производственных объектов // Актуальные вопросы правозащитной деятельности в Российской Федерации: сборник работ конференции. — М.: Издательство «Юрист». — 2013. — С. 115−126.

Соответственно, правоотношения государственной регистрации потенциально опасных объектов можно определить как ряд нормативно зафиксированных способов и приемов официального признания возможности использования опасных производственных объектов, транспортных средств, отдельных видов продукции, веществ, материалов и изделий, способных причинить вред правам и законным интересам физических и юридических лиц, иных государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц Нестеренко И. А. Особенности структуры административной процедуры государственной регистрации опасных производственных объектов // Актуальные вопросы правозащитной деятельности в Российской Федерации: сборник работ конференции. — М.: Издательство «Юрист». — 2013. — С. 115−126.

Исследуемые правоотношения применяются в соответствии со специфическими административными правоотношениями — правоотношениями регистрации потенциально опасных объектов.

На наш взгляд, провоотношения регистрации потенциально опасного объекта можно определить как систему административно-процессуальных норм, определяющих порядок совершения действий органов исполнительной власти, а также аккредитованных данными органами иными административными органами по официальному предоставлению физическим и юридическим лицам, государственным органам, органам местного самоуправления возможности использования для собственных нужд опасных производственных объектов, управляемых технических средств, а также потенциально опасных видов продукции, веществ, материалов и изделий, прямо указанных в нормах действующего законодательства. Выделяемые правоотношения определяют порядок разрешения административных дел, связанных с реализацией законного интереса юридических и физических лиц, государственных органов и органов местного самоуправления по использованию для собственных нужд отдельных видов техногенных источников опасности, прямо указанных в нормах действующего федерального законодательства.

Данные правоотношения применяются административными органами в целях охраны прав и законных интересов физических лиц и юридических лиц, государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц, связанных с правомерным использованием ими техногенных источников опасности.

Глава 2 ПРОЦЕССУАЛЬНО-ПРАВОВАЯ СУЩНОСТЬ ИНСТИТУТА РЕГИСТРАЦИИ

2.1 Процессуально-правовые признаки института регистрации

По нашему мнению, процессуально-правовые признаки институт регистрации — это урегулированные административными процедурами сложные правоотношения, обязательными участниками которых выступают административные органы, наделяемые административно-процедурными полномочиями по разрешению административных дел, связанных с предоставлением физическим и юридическим лицам, органам публичной власти ряда юридических возможностей, в том числе по изданию отдельных видов подзаконных нормативных правовых актов, использованию отдельных видов социально значимых юридических фактов (актов-действий и актов-событий), реализации правомочий собственности на объекты, относимые законом к недвижимому имуществу, использованию потенциально опасных объектов, прямо указанных в нормах действующего законодательства.

Значительная доля выделяемых правоотношений в настоящее время урегулирована фрагментарными (не сформированными в полной мере) административными процедурами, которые содержатся в разнообразных несистематизированных федеральных законах, постановлениях Правительства РФ, приказах отдельных федеральных органов исполнительной власти.

Административно-процедурные правоотношения регистрации актов, документов, прав, объектов связаны с правомерной деятельностью физических и юридических лиц, органов публичной власти. Это значит, что данные правоотношения возникают, изменяются и прекращаются в позитивной сфере административно-правового регулирования.

Субъектами данных правоотношений выступают:

1) административные органы, наделяемые специфическими административно-процедурными регистрационными полномочиями (административные органы, уполномоченные применять меры по официальному признанию возможности опубликования отдельных видов подзаконных нормативных правовых актов; административные органы, уполномоченные применять меры по официальному признанию возможности использования отдельных социально значимых актов-событий и актов-действий; административные органы, уполномоченные применять меры по официальному признанию возможности использования правомочий собственности, приобретаемых при возникновении или переходе права собственности на недвижимое имущество; административные органы, уполномоченные применять меры по официальному признанию возможности использования отдельных видов потенциально опасного имущества);

2) заявители административных процедур государственной регистрации документов, актов, прав, объектов, в том числе: заявители процедуры регистрации отдельных видов подзаконных нормативных правовых актов; заявители государственной регистрации отдельных социально значимых актов-событий и актов-действий; заявители государственной регистрации правомочий собственности, приобретаемых при возникновении или переходе права собственности на недвижимое имущество; заявители государственной регистрации объектов.

Оценивая характер административно-процедурных правоотношений регистрации актов, документов, прав, объектов, следует отметить, что субъективному праву заявителей административных процедур, инициирующих правоотношение, корреспондирует обязанность административного органа удовлетворить их законное притязание путем принятия соответствующего решения по регистрационному административному делу.

Учитывая особенности структуры правоотношений регистрации актов, документов, прав, объектов, можно выделить отдельные категории (виды) регистрационных административных дел: дела о регистрации отдельных видов подзаконных нормативных правовых актов (комплекс вопросов об официальном предоставлении административным органом физическим и юридическим лицам, органам публичной власти возможности издать отдельные виды подзаконных нормативных правовых актов); дела о регистрации отдельных социально значимых юридических фактов (комплекс вопросов об официальном предоставлении административным органом физическим и юридическим лицам, органам публичной власти возможности использовать отдельные виды социально значимых юридических фактов; дела о регистрации правомочий собственности, приобретаемых при возникновении или переходе права собственности на недвижимое имущество (комплекс вопросов об официальном предоставлении административным органом физическим и юридическим лицам, органам публичной власти возможности реализовать правомочия собственности на объекты, относимые законом к недвижимому имуществу); дела о регистрации отдельных видов потенциально опасных объектов (комплекс вопросов об официальном предоставлении административным органом физическим и юридическим лицам, органам публичной власти возможности использовать отдельные виды потенциально опасных объектов, прямо указанные в нормах действующего законодательства).

Перечисленные регистрационные административные дела, имеют сложный, комплексный характер. В этой связи разрешение таких дел по существу предполагает поэтапное разрешение отдельных взаимосвязанных сторон регистрационного административного дела, нацеленных на принятие соответствующих промежуточных решений. По сути, речь идет о совокупности взаимосвязанных, последовательно сменяющих друг друга однородных групп элементарных, взаимосвязанных в единый цикл административно-процедурных регистрационных правоотношений, нацеленных на разрешение по существу отдельных сторон регистрационных административных дел. Исходя из данного подхода, в содержании административно-процедурного правоотношения регистрации актов, документов, прав, объектов можно выделить унифицированные стадии, этапы функционирования (возникновение, изменение и прекращение) данного правоотношения, независимые от категории разрешаемого регистрационного дела: отношения, связанные с возбуждением регистрационного административного дела; отношения, связанные с подготовкой к рассмотрению регистрационного административного дела; отношения, связанные с принятием решения по существу регистрационного административного дела; отношения, связанные с исполнением решения, принятого по регистрационному административному делу.

С нашей точки зрения, административно-процедурные правоотношения государственной регистрации актов, документов, прав, объектов находят свое внешнее выражение в последовательно совершаемых регистрационных действиях административных органов, нацеленных на принятие промежуточных и конечных решений по соответствующему регистрационному административному делу. При этом следует заметить, что регистрационные действия административных органов по возбуждению и рассмотрению административного дела, а также исполнению решения по делу обусловлены соответствующими встречными действиями заявителей административных процедур государственной регистрации документов, актов, прав, объектов (подача заявления, предоставление установленного перечня документов и иных материалов и др.).

В соответствии с выработанным ранее подходом к пониманию структуры административной процедуры можно определить структуру административных процедур регистрации актов, документов, прав, объектов в комплексе. С этой позиции она может быть определена как логически построенная конструкция, состоящая из таких взаимосвязанных элементов, как:

1) понятие, основания и условия применения процедур регистрации: отдельных видов юридических фактов, затрагивающих частные и публичные права и законные интересы; отдельных видов подзаконных нормативных правовых актов, затрагивающих частные и публичные права и законные интересы; права собственности и иных вещных прав на отдельные виды имущества и сделок с ним; потенциально опасных объектов;

2) вид (характер) и подведомственность административных дел, связанных с регистрацией: отдельных видов юридических фактов, затрагивающих частные и публичные права и законные интересы; отдельных видов подзаконных нормативных правовых актов, затрагивающих частные и публичные права и законные интересы; права собственности и иных вещных прав на отдельные виды имущества и сделок с ним; потенциально опасных объектов;

3) характер, конечное число, последовательность и срочность (нормативная продолжительность) взаимосвязанных фрагментов (шагов) типизированных действий компетентного административного органа (должностного лица) по регистрации: отдельных видов юридических фактов, затрагивающих частные и публичные права и законные интересы; отдельных видов подзаконных нормативных правовых актов, затрагивающих частные и публичные права и законные интересы; права собственности и иных вещных прав на отдельные виды имущества и сделок с ним; потенциально опасных объектов;

4) ожидаемые промежуточные и конечные решения компетентного административного органа (должностного лица) по регистрации: отдельных видов юридических фактов, затрагивающих частные и публичные права и законные интересы; отдельных видов подзаконных нормативных правовых актов, затрагивающих частные и публичные права и законные интересы; права собственности и иных вещных прав на отдельные виды имущества и сделок с ним; потенциально опасных объектов;

5) критерии и срочность (нормативная продолжительность) принятия промежуточных и конечных решений компетентного административного органа (должностного лица) по регистрации: отдельных видов юридических фактов, затрагивающих частные и публичные права и законные интересы; отдельных видов подзаконных нормативных правовых актов, затрагивающих частные и публичные права и законные интересы; права собственности и иных вещных прав на отдельные виды имущества и сделок с ним; потенциально опасных объектов;

6) способы, формы и срочность (нормативная продолжительность) официально-документального оформления (фиксации) промежуточных и конечных решений компетентного административного органа (должностного лица) по регистрации: отдельных видов юридических фактов, затрагивающих частные и публичные права и законные интересы; отдельных видов подзаконных нормативных правовых актов, затрагивающих частные и публичные права и законные интересы; права собственности и иных вещных прав на отдельные виды имущества и сделок с ним; потенциально опасных объектов;

7) условия, порядок и срочность (нормативная продолжительность) приостановления действий компетентного административного органа (должностного лица) по регистрации: отдельных видов юридических фактов, затрагивающих частные и публичные права и законные интересы; отдельных видов подзаконных нормативных правовых актов, затрагивающих частные и публичные права и законные интересы; права собственности и иных вещных прав на отдельные виды имущества и сделок с ним; потенциально опасных объектов;

8) виды юридической ответственности, применяемые к компетентному административному органу (должностному лицу) за совершение действий или бездействие, связанных с нарушением или ненадлежащим исполнением установленных процедурных правил регистрации: отдельных видов юридических фактов, затрагивающих частные и публичные права и законные интересы; отдельных видов подзаконных нормативных правовых актов, затрагивающих частные и публичные права и законные интересы; права собственности и иных вещных прав на отдельные виды имущества и сделок с ним; потенциально опасных объектов.

Перечисленные выше характерные признаки, а также раскрытая структура административных процедур регистрации актов, документов, прав, объектов раскрывают сущность выделяемого вида государственной деятельности административных органов как самостоятельного комплексного административно-правового явления, но не раскрывают особенностей содержания данного явления. Содержание административных процедур регистрации актов, документов, прав, объектов, на наш взгляд, определяют общественные отношения, регулируемые данными процедурами. Такого рода общественные отношения могут быть названы административно-процедурными правоотношениями регистрации актов, документов, прав, объектов.

2.2 Состояние и проблемы процессуально-правового регулирования института регистрации

Новеллой российского законодательства является понятие фиктивной регистрации, которая была введена Федеральным законом от 21 декабря 2013 г. № 376-ФЭ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» Федеральный закон от 21 декабря 2013 г. № 376-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. 2013. 25 декабря. Основной причиной принятия такого закона послужило значительное количество адресов, по которым граждане регистрируются фиктивно, то есть без намерения реально проживать в соответствующих помещениях. Согласно данным ФМС России, в 2011 г. было зафиксировано более 6,4 тыс. таких адресов, по которым было зарегистрировано почти 300 тыс. граждан. В течение последующих двух лет данные показатели возросли в 1,5 раза. По состоянию на конец 2013 г. таких адресов насчитывалось уже свыше 10 тыс., а количество зарегистрированных по ним граждан, в том числе и иностранных, оценивается более чем в 500 млн. человек. В результате регистрирующие органы не имеют возможности направлять необходимые и достоверные данные в налоговые органы, военные комиссариаты, судебные органы, также затруднен учет иностранных граждан Филимонов А. Меры по борьбе с «резиновыми» квартирами и фиктивной регистрацией граждан // Информационное агентство «ГАРАНТ». — [ Электронный ресурс] - Режим доступа. — URL: http:// www.garant.ru/artide/522 528/#sdfootnote 1sym#ixzz2vseqz 1j 3.

Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» Закон РФ от 25 июня 1993 года № 5242−1 «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» Закон РФ от 25 июня 1993 года № 5242−1 (ред. от 28 декабря 2013 г.) «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ.1993. № 32. Ст. 1227. был дополнен определением фиктивной регистрацией гражданина РФ по месту пребывания или по месту жительства, под которой понимается регистрация гражданина РФ по месту пребывания или по месту жительства на основании представления заведомо недостоверных сведений или документов для такой регистрации, либо его регистрация в жилом помещении без намерения пребывать (проживать) в этом помещении, либо регистрация гражданина Российской Федерации по месту пребывания или по месту жительства без намерения нанимателя (собственника) жилого помещения предоставить это жилое помещение для пребывания (проживания) указанного лица.

Данное определение позволяет нам выделить признаки фиктивной регистрации. В частности, это регистрация, то есть административно-правовая процедура постановки на регистрационный учет гражданина РФ по месту пребывания или по месту жительства, обладающая одной или несколькими приведенными ниже характеристиками Душакова Л. А., Завгородняя Л. В. Административно-правовые процедуры на государственной службе Российской Федерации. Ростов-на-Дону: Изд-во: ЮРИФ РАНХиГС, 2012. — С. 32:

— основанием данной процедуры послужило представление заведомо недостоверных сведений или документов;

— процедура была совершена на основании достоверных сведений, но у лица, регистрируемого по данному адресу, отсутствует намерение пребывать (проживать) в этом помещении;

— процедура была совершена на основании достоверных сведений, но у нанимателя (собственника) данного жилого помещения отсутствует намерение предоставить это жилое помещение для пребывания (проживания) регистрируемого лица.

Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» было внесено также дополнение в Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ (в ред. от 28 декабря 2013 г.) «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации"//Российская газета.2006.20 июля. В результате Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ был пополнен двумя терминами: «фиктивная регистрация по месту жительства» и «фиктивная постановка на учет по месту пребывания в жилом помещении». На наш взгляд, хотя в данном законе в статье 1 и прописано, что он регулирует отношения, возникающие при осуществлении учета перемещений иностранных граждан и лиц без гражданства, тем не менее данные дефиниции следовало бы определить как «фиктивная регистрация по месту жительства иностранного гражданина и лица без гражданства» и «фиктивная постановка на учет по месту пребывания в жилом помещении иностранного гражданина и лица без гражданства».

Фиктивная регистрация по месту жительства формулируется в соответствии с законом как регистрация иностранного гражданина или лица без гражданства по месту жительства, обладающая теми же признаками, что и фиктивная регистрация граждан РФ, то есть: её основанием стало представление заведомо недостоверных сведений или документов для такой регистрации; либо такая регистрация осуществляется без намерения проживать в соответствующем жилом помещении; либо такая регистрация была реализована без намерения нанимателя (собственника) соответствующего жилого помещения предоставить им это жилое помещение для проживания.

Под фиктивной постановкой на учет иностранного гражданина или лица без гражданства по месту пребывания в жилом помещении законодатель понимает постановку иностранного гражданина или лица без гражданства на учет по месту пребывания в жилом помещении, при наличии тех же признаков, что и фиктивная регистрация по месту жительства.

Согласно ст. 19 Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» правовым последствием выявления органом Федеральной миграционной службы факта фиктивной регистрации по месту жительства иностранного гражданина в жилом помещении, правом пользования которым он обладает и по адресу которого он зарегистрирован, является возможность принятия данным органом решения о снятии иностранного гражданина или лица без гражданства с регистрации по месту жительства, в порядке, установленном ФМС, то есть во внесудебном порядке.

Контроль за соблюдением российскими гражданами, иностранными гражданами и лицами без гражданства правил регистрации осуществляют должностные лица соответствующих органов ФМС Гензюк Э. Е., Шмалий О. В. К вопросу о контрольно-надзорных функциях органов исполнительной власти // Пробелы в российском законодательстве. 2012. № 6. С. 211.

Нарушение правил регистрации гражданина РФ по месту пребывания или по месту жительства в жилом помещении влечет за собой административную ответственность по ст. 19.15.2 КоАПРФ, если эти действия не содержат признаков уголовно наказуемого деяния Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195- ФЗ (в ред. от 28 июня 2014 г.) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1. По данной статье одновременно могут быть привлечены, во-первых, сам российский гражданин, нарушивший правила регистрации, во-вторых, наниматели, собственники жилого помещения (физические лица), в-третьих, должностные лица, ответственные за регистрацию.

Но следует отметить, что сама фиктивная регистрация отнесена как раз к уголовным преступлениям. Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» Уголовный кодекс РФ Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (в ред. от 28 июня 2014 г.) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 25. Ст. 2954. был дополнен статьей 322.2 «Фиктивная регистрация гражданина РФ по месту пребывания или по месту жительства в жилом помещении в РФ и фиктивная регистрация иностранного гражданина или лица без гражданства по месту жительства в жилом помещении в РФ» и статьёй 322.3 «Фиктивная постановка на учет иностранного гражданина или лица без гражданства по месту пребывания в жилом помещении в России».

Вызывает сомнения необходимость введения уголовной ответственности по всем признакам фиктивной регистрации.

Мы согласны, что к уголовным преступлениям отнесена регистрация, основанием которой послужило предоставление заведомо недостоверных сведений или документов.

Аналогичным образом предусмотрена уголовная ответственность за незаконную выдачу паспорта гражданина РФ, а равно внесение заведомо ложных сведений в документы, повлекшее незаконное приобретение гражданства РФ (ст. 292.1 УК РФ). Но за такое деяние к ответственности привлекается лишь должностное лицо, либо государственный служащий или муниципальный служащий, не являющийся должностным лицом, который осуществил незаконным образом выдачу паспорта либо же внёс заведомо ложные сведения. Сам же гражданин за получение незаконным образом паспорта ответственности не несёт.

В статье 322.2, посвященной фиктивной регистрации, специальный субъект преступления не выделен, из чего следует, что за такое деяние могут быть привлечены к ответственности:

— гражданин Российской Федерации либо иностранный гражданин, предоставивший недостоверные сведения и документы для получения регистрации;

— наниматель, собственник жилого помещения, также предоставивший недостоверные сведения и документы для получения регистрации;

— должностное лицо, ответственное за регистрацию.

Представляется, что уголовная ответственность за такое деяние должна быть установлена лишь в отношении тех должностных лиц, которые на основании заведомо недостоверных сведений или документов осуществили процедуру регистрации, так как должностные лица обладают специфичным административноправовым статусом и должны нести повышенную ответственность по сравнению с другими субъектами административно-правового регулирования. В отношении же граждан, иностранных граждан и собственников, нанимателей жилого помещения, следует предусмотреть административную ответственность, создав отдельную статью в КоАП РФ.

К административным правонарушениям следует, на наш взгляд, отнести и регистрацию гражданина РФ, иностранного гражданина, осуществляемую без намерения проживать в соответствующем жилом помещении, либо без намерения нанимателя (собственника) соответствующего жилого помещения предоставить им это жилое помещение для проживания, так как такие действия не обладают общественно-опасным характером.

2.3 Реализация института регистрации в органах внутренних дел

Анализ структуры криминальной полиции и полиции общественной безопасности позволил прийти к выводу о том, что подразделения последней в большей степени ориентированы на осуществление регистрационной деятельности.

Территориальные органы Федеральной миграционной службы в рамках проводимого исследования отнесены к органам внутренних дел, исходя из сохраняющейся подведомственности Федеральной миграционной службы Министерству внутренних дел Российской Федерации.

Непосредственно регистрационную деятельность осуществляют следующие подразделения органов внутренних дел: дежурные части, участковые уполномоченные, подразделения лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью, подразделения обеспечения паспортной и регистрационной работы территориальных органов ФМС России, подразделения оформления виз и регистрации иностранных граждан территориальных органов ФМС России экспертно-криминалистические подразделения, регистрационные подразделения органов управления ГИБДД по субъектам Российской Федерации.

Органы внутренних дел как субъекты регистрационной деятельности — это иерархическая структура органов исполнительной власти, под управлением (управляемых) МВД России осуществляющих в соответствии с законодательством в целях обеспечения правопорядка и безопасности административно-процессуальную деятельность (функции) по регистрации информации о преступлениях и правонарушениях, регистрации транспортных средств, оружия, государственной дактилоскопической и государственной геномной регистрации, а также осуществляющих регистрационный учет граждан Российской Федерации по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации и регистрацию иностранных граждан по месту жительства.

Регистрационная деятельность органов внутренних дел отражает основные тенденции административной реформы: совершенствование правовой регламентации административных процедур, упрощение и усиление их прозрачности.

Исследуемая деятельность внутренних дел соответствует признакам государственной услуги, поскольку направлена на реализацию общественных интересов, имеет индивидуальный характер предоставления, а также предполагает взаимодействие с органом государственной власти. Однако не любая регистрационная деятельность органов внутренних дел может выступать в качестве услуги. Так, регистрация транспортных средств, регистрация оружия и регистрационный учет по месту пребывания и месту жительства отвечает вышеназванным признакам публичных услуг. В то время как государственная дактилоскопическая и государственная геномная регистрация отвечает вышеназванным признакам лишь в той части, в которой носит добровольный характер.

Таким образом, регистрационную деятельность в целом и в особенности регистрационную деятельность органов внутренних дел следует рассматривать в качестве одного из средств обеспечения безопасности личности, общественной и государственной безопасности.

Несмотря на множественность объектов, данная деятельность преследует общие цели: обеспечение реализации субъектами прав и исполнения возложенных на них обязанностей, обеспечение безопасности личности, общественной и государственной безопасности.

Из обозначенных целей формулируются задачи регистрационной деятельности внутренних дел, приводится авторская классификация принципов деятельности внутренних дел.

В настоящее время органы внутренних дел осуществляют регистрационную деятельность в следующих направлениях: 1) регистрация автотранспорта; 2) регистрация оружия; 3) регистрация граждан; 4) дактилоскопическая регистрация граждан; 5) регистрация преступлений и правонарушений; 6) криминалистическая регистрация (различные учеты).

Особенности правового регулирования оборота оружия, в том числе применение административно-правовых средств, определяются повышенной опасностью данного объекта.

Регистрация оружия включает в себя: предоставление документов и принятие их органом внутренних дел; осмотр оружия на основании требований к техническому состоянию, обеспечивающему его безопасное использование; рассмотрение и проверку представленных документов; оформление и выдачу заявителям соответствующих документов.

Также в законе и подзаконных актах не совсем четко разграничиваются процедуры регистрации и учета оружия. Таким образом, что учет оружия должен осуществляться не после проведения регистрационных действий, а в процессе регистрации в качестве ее самостоятельной стадии. Данная процедура должна предшествовать оформлению и выдаче документов и следовать за этапом рассмотрения и проверки документов.

Последствием регистрации подразделениями лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью приобретенного гражданами Российской Федерации оружия является внесение необходимой информации о нем в разрешение на хранение оружия либо разрешение на хранение и ношение оружия.

Сущность регистрационной деятельности ГИБДД состоит в том, что она представляет собой не только разрешительный акт на техническую эксплуатацию и форму административного контроля за эксплуатацией транспортных средств, но и фактически обязательное условие для реализации собственниками правомочия пользования в отношении автотранспорта.

Регистрационная деятельность по регистрации транспортных средств направлена не столько на обеспечение безопасности транспортных средств или безопасности дорожного движения, сколько на обеспечение контроля за их оборотом, а также на предотвращение правонарушений, связанных с автотранспортом.

Таким образом, деятельность органов внутренних дел по регистрации различных объектов — источников повышенной опасности имеет общие черты. Общность выражается в целях, основных этапах деятельности и тесной связи регистрации объектов с регистрацией их владельцев по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации Стариков И. Ю. Правовое регулирование регистрационной деятельности органов внутренних дел. — М.: Юрлитинформ, 2012.? С. 38.

Анализ нормативных актов позволяет судить о том, что деятельность органов внутренних дел по регистрации транспортных средств является наиболее детально регламентированной по сравнению с регистрацией иных объектов.

Анализ административного законодательства в исследуемой области позволяет судить о том, что в Российской Федерации к настоящему времени выстроена целостная система нормативно-правового регулирования административной деятельности органов внутренних дел по регистрации индивидуальных субъектов.

Регистрационная деятельность осуществляется ФМС России в форме регистрационного учета и миграционного учета, включающего в качестве центральной процедуры регистрацию иностранных граждан и лиц без гражданства по месту жительства.

Назрела необходимость разработки и принятия единых правил регистрации и по месту пребывания, и по месту жительства в пределах Российской Федерации, содержащих в качестве составных частей разделы о регистрационном учете граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, а также беженцев и вынужденных переселенцев с учетом особенностей правового статуса таких субъектов.

Необходимо четко отграничивать правоотношения по регистрации от правоотношений в жилищной сфере и не ставить регистрацию в качестве условия реализации жилищных прав граждан, поскольку факт регистрации (или ее отсутствия) не порождает для гражданина каких-либо прав на жилище, прав и обязанностей по пользованию жилым помещением. Контроль за соблюдением требований отраслевого законодательства не является правомочием регистрирующих органов.

Непосредственно деятельность по регистрации граждан Российской Федерации по месту жительства включает прием документов, оформление (в 3-дневный срок) регистрации и выдачу гражданам документов о регистрации (свидетельства о регистрации либо паспорта с отметкой о регистрации).

Отличительной особенностью деятельности по регистрации иностранных граждан является подача заявления о регистрации непосредственно в территориальный орган ФМС России.

Регистрационная деятельность органов внутренних дел при регистрации и учете иностранных граждан имеет своим назначением проверку правильности совершения всех ранее проведенных административных процедур, законность возникших правоотношений и постановку данных лиц на учет с целью осуществления административного надзора. Миграционные органы фактически должны не только учитывать сведения об иностранцах, но и проверять их достоверность и в конечном итоге устанавливать правомерность нахождения данных лиц на российской территории Стариков И. Ю. Правовое регулирование регистрационной деятельности органов внутренних дел. — М.: Юрлитинформ, 2012.? С. 116.

В отличие от уведомительного регистрационного учета российских граждан деятельность органов внутренних дел, связанная с регистрацией и учетом иностранных граждан и лиц без гражданства, имеет черты правоохранительной и разрешительной деятельности.

Регистрационный и миграционный учет не носит правоустанавливающего характера, последствием его осуществления является не выдача свидетельств о регистрации, а внесение необходимых сведений в соответствующие информационные системы.

Очевидной недоработкой является недостаточное количество принятых актов правительства в области государственной дактилоскопической и геномной регистрации.

Поскольку деятельность по осуществлению дактилоскопической и геномной регистрации затрагивает права граждан и одновременно связана с обеспечением безопасности, установление единых требований к порядку ее осуществления позволит привести нормативные акты в единую и непротиворечивую систему.

Необходима скорейшая разработка и принятие актов Правительства Российской Федерации по вопросам, предусмотренным п. 6 ст. 8, п. 2 ст. 9, п. 4 ст. 10 Закона о геномной регистрации по осуществлению добровольной и обязательной геномной регистрации.

Несмотря на схожие черты (принципы, виды, цели, порядок проведения, финансирование, органы), на сегодняшний день деятельность по осуществлению государственной дактилоскопической и деятельность по государственной геномной регистрации имеют существенные различия. Особенностями геномной регистрации можно считать сложность проведения генетических исследований и их высокую стоимость. Дактилоскопическая регистрация представляет собой сложившееся направление регистрационной деятельности органов внутренних дел, носящее, как и иные направления, учетный характер. Правовое регулирование геномной регистрации находится на стадии становления.

МВД России, являясь в силу закона монопольным хранителем всей дактилоскопической и геномной информации на территории государства, получило, с одной стороны, эффективный инструмент борьбы с преступностью, а с другой — дополнительную возможность осуществления контроля над лицами, прошедшими регистрацию Стариков И. Ю. Правовое регулирование регистрационной деятельности органов внутренних дел. — М.: Юрлитинформ, 2012.? С. 38.

Таким образом, возникает необходимость принятия единого закона о дактилоскопической и геномной регистрации, определяющего понятия, цели, принципы, и виды регистрации, а также устанавливающего основные требования к проведению регистрации, хранению и использованию получаемой информации. А порядок проведения, перечень лиц, проходящих регистрацию в обязательном порядке, а также порядок хранения и использования получаемой информации предлагает закрепить постановлениями Правительства Российской Федерации отдельно для дактилоскопической и геномной регистрации. При условии принятия каждым органом исполнительной власти административного регламента, детально описывающим порядок осуществления регистрационной деятельности, можно будет говорить о завершении формирования единой системы нормативных актов в области государственной дактилоскопической и геномной регистрации.

Одним из приоритетных направлений деятельности системы МВД России остается совершенствование системы реагирования на обращения граждан, обеспечение открытости и доступности информации о деятельности органов внутренних дел.

Ранее, в утратившем силу Административном регламенте МВД России предоставления государственной услуги по приёму, регистрации и разрешению в территориальных органах МВД России заявлений, сообщений и иной информации о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях, утверждённом приказом МВД России от 01.03.2012 № 140 (далее — «Административный регламент») Приказ МВД России от 1 марта 2012 г. № 140 «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации предоставления государственной услуги по приему, регистрации и разрешению в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений, сообщений и иной информации о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях» //СПС «Консультант Плюс»., утверждалось, что прием, регистрация и разрешение в территориальных органах МВД России заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях являются государственной услугой. В то время как в пункте 1 части 1 статьи 12 Федерального закона «О полиции» указывалось, что прием, регистрация и разрешение заявлений, сообщений и прочей информации о преступлении, об административном правонарушении или происшествии является первостепенной обязанностью сотрудника полиции в территориальных органах МВД России. Вышеуказанные нормативные акты содержали явные противоречивые положения. В настоящее время в соответствии с Инструкцией о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах МВД России заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях, утвержденной приказом МВД России от 29.08.2014 № 736 (далее — «Инструкция») Приказ МВД России от 29.08.2014 № 736 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях» //СПС «Консультант Плюс», заявления и сообщения о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях вне зависимости от места и времени совершения преступления, административного правонарушения либо возникновения происшествия, а также полноты содержащихся в них сведений и формы представления подлежат обязательному приему во всех территориальных органах МВД России уполномоченными на то лицами.

Не случайно особая роль в работе правоохранительных органов отводится состоянию учётно-регистрационной дисциплины. Её нарушения имеют самые серьёзные последствия для всей деятельности органов внутренних дел. Во-первых, поздняя регистрация сообщений о преступлениях снижает возможность их раскрытия из-за утраты следов и вещественных доказательств. Во-вторых, порождает недоверие к деятельности органов внутренних дел и создаёт негативное отношение населения к сотрудникам органов внутренних дел.

В настоящее время мнение граждан является основой оценки деятельности территориальных ОМВД. Поэтому главной задачей необходимо считать ежедневную разъяснительную работу, практическую и консультативную помощь, жесткий контроль и спрос за любые нарушения учетно-регис трационной дисциплины.

Необходимо акцентировать внимание на качестве принимаемых решений по заявлениям (сообщениям) о преступлениях.

Ведомственный контроль за состоянием учетно-регистрационной дисциплины в территориальных органах МВД России на районном уровне (далее — ОМВД) осуществляется комиссией.

Для предотвращения нарушений в сфере учетно-регистрационной дисциплины обеспечивается информирование населения через различные СМИ области об установленном порядке приема, регистрации и разрешения заявлений и сообщений о происшествиях, а также обжалования неправомерных действий сотрудников полиции.

Принимаемые меры оказывают определенное положительное влияние на состояние учётно-регистрационной дисциплины при работе с заявлениями и сообщениями о преступлениях. Вместе со снижением количества выявляемых нарушений в учетно-регистрационной дисциплине в территориальных органах МВД России по Белгородской области на районном уровне по сравнению с 2013 годом на 5,2% уменьшилось число жалоб, писем и обращений по фактам неправомерных действий сотрудников при приеме, регистрации и разрешении заявлений граждан Обзор УМВД России по Белгородской области «О состоянии учётно-регистрационной дисциплины за 6 месяцев 2014 года». — https://dfout.mvd.ru/information/reviews/urd/item/2 767 098/.

В числе нарушителей значатся участковые уполномоченные, сотрудники уголовного розыска, подразделения экономической безопасности и противодействия коррупции и дежурных частей.

По всем нарушениям проводятся служебные проверки, по результатам которых сотрудники привлекаются к дисциплинарной ответственности.

Так, за 2014 год по Белгородской области количество зарегистрированных в КУСП заявлений, сообщений и иной информации о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях в ОМВД возросло по сравнению с 2013 годом на 3% и составило 128 805. Однако в целом по области количество Обзор УМВД России по Белгородской области «О состоянии учётно-регистрационной дисциплины за 6 месяцев 2014 года». — https://dfout.mvd.ru/information/reviews/urd/item/2 767 098/:

— возбужденных уголовных дел снизилось на 5% (с 6258 до 5971);

— принятых решений об отказе в возбуждении уголовного дела уменьшилось на 4% (с 25 011 до 24 118);

— возбужденных дел об административном правонарушении снизилось на 2% (с 17 673 до 17 348).

По нарушениям соблюдения учётно-регистрационной дисциплины при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в ОМВД за первое полугодие 2014 года прокурорами внесено 77 представлений (2013 г. — 84, — 8%).

Анализ предоставленных сведений из ОМВД показал, что результатом направления территориальными прокурорами представлений в органы внутренних дел являются следующие причины:

— неполнота проведения доследственных проверок;

— нарушение сроков проведения дополнительных проверок;

— неисполнение конкретных указаний прокурора;

— нарушение требований ч. 4 ст. 148 УПК РФ, в части порядка уведомления заявителей о принятых решениях;

— несвоевременное направление материалов об отказе в возбуждении уголовного дела прокурору для проверки законности принятого решения;

— неоднократные отмены постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела с целью проведения дополнительных проверок.

Одним из наиболее распространенных и серьезных нарушений учётно-регистрационной дисциплины в ОМВД остается вынесение необоснованных постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела. Руководители ОМВД, как правило, по результатам проверки к дисциплинарной ответственности привлекают только исполнителя, в то время как ответственность должна распространяться и на руководителей, на которых возложен контроль за данным направлением. В целях укрепления законности и учётно-регистрационной дисциплины предлагаем внести в Инструкцию дополнения в части вменения начальникам ОМВД обязанности назначения и доклада начальнику территориального органа МВД по субъекту, либо лицу его замещающему, результатов проведения служебной проверки по каждому факту отмены постановления об отказе в возбуждении уголовного дела три и более раз.

Кроме того, не всегда назначаются служебные проверки в случае выявления фактов нарушения ч. 4 ст. 148 УПК РФ в части порядка направления в прокуратуру копии постановления об отказе в возбуждении уголовного дела для проверки законности и обоснованности принятого решения и уведомления заявителя. Допуская нарушения такого рода, начальниками ряда ОМВД недооценивается важность работы по наведению порядка в учете и регистрации преступлений. Не проявляется требовательность и принципиальность к сотрудникам, допускающим нарушения.

Инструкция, вступившая в силу, как показывает детальное ее изучение, не устранила всех пробелов в законодательстве, но еще и породила существенные недостатки.

Так, в п. 89 Административного регламента указывалось о необходимости направления материалов проверки и копии постановления об отказе в возбуждении уголовного дела в течение 24 часов с момента его вынесения прокурору для проверки обоснованности и законности его вынесения. Настоящей Инструкцией данная обязанность на ОМВД не возложена, в связи с чем отсутствует реальная возможность осуществления прокурорского надзора, а также принятия своевременных мер реагирования при нарушении прав заявителей.

Еще одним минусом настоящей Инструкции считаем установление семидневного срока рассмотрения заявлений и сообщений об административных правонарушениях, а также происшествиях, тогда как в соответствии с УПК РФ заявления и сообщения о любом совершенном или готовящемся преступлении должны рассматриваться в срок не позднее 3 суток со дня поступления указанного сообщения. Предполагаем, что для осуществления действенного контроля и недопущения волокиты при рассмотрении любого заявления и сообщения должен быть установлен трехсуточный срок, который может быть продлен только при наличии предусмотренных законом оснований.

Прием, учет, регистрация и проверка заявлений о совершенных или готовящихся к совершению преступлениях являются начальным этапом в деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью.

Исключая факты нарушения учетно-регистрационной дисциплины, соблюдая требования нормативно-правовых документов, которые устанавливают порядок приема, учета и разрешения сообщений и заявлений о преступлениях, внимательное отношение ко всем гражданам, обратившимся в органы внутренних дел за помощью, обеспечат не только быстрое и полное раскрытие преступлений, но и будут являться гарантией для формирования положительного общественного мнения о деятельности органов внутренних дел. Доверие граждан и является основным критерием оценки работы сотрудников органов внутренних дел.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Понятие регистрации не является однозначным. В этой связи можно обозначить следующие его особенности:

Во-первых, это — система государственных отношений в сфере исполнительной деятельности, которая направлена на регулирование общественных отношений в тех сферах, где требуется неукоснительное выполнение предписаний и определенного правового поведения. Любые отступления от требований государственной регистрации могут привести не только к отдельным негативным последствиям, но влекут пагубные макроуправленческие последствия.

Во-вторых, государственная регистрация является формой контроля за фактическим выполнением обязательных условий, связанных с государственной регистрацией, деятельностью субъектов регистрационных правоотношений.

В-третьих, государственная регистрация связана с получением субъектом отдельных прав или правового статуса, без которых невозможно совершение в дальнейшем юридически значимых действий.

В-четвертых, нормы, регулирующие процедуру проведения регистрации, составляют самостоятельный правовой институт.

В-пятых, названные признаки регистрации находятся в диалектическом единстве с их правовой формой — свидетельством о государственной регистрации, которое с юридической стороны является документом государственного органа, подтверждающим соответствующие права граждан и юридических лиц.

Таким образом, регистрация является формой юридической деятельности, выраженной в официальном признании со стороны государства за определенными субъектами прав или правового статуса, в тех случаях, когда необходимо регулирование со стороны государства конкретных общественных отношений, а также осуществление контроля за фактически осуществляемыми действиями.

В соответствии с выработанным ранее подходом к пониманию структуры административной процедуры можно определить структуру административных процедур регистрации актов, документов, прав, объектов в комплексе. С этой позиции она может быть определена как логически построенная конструкция, состоящая из таких взаимосвязанных элементов, как:

1) понятие, основания и условия применения процедур регистрации: отдельных видов юридических фактов, затрагивающих частные и публичные права и законные интересы; отдельных видов подзаконных нормативных правовых актов, затрагивающих частные и публичные права и законные интересы; права собственности и иных вещных прав на отдельные виды имущества и сделок с ним; потенциально опасных объектов;

2) вид (характер) и подведомственность административных дел, связанных с регистрацией: отдельных видов юридических фактов, затрагивающих частные и публичные права и законные интересы; отдельных видов подзаконных нормативных правовых актов, затрагивающих частные и публичные права и законные интересы; права собственности и иных вещных прав на отдельные виды имущества и сделок с ним; потенциально опасных объектов;

3) характер, конечное число, последовательность и срочность (нормативная продолжительность) взаимосвязанных фрагментов (шагов) типизированных действий компетентного административного органа (должностного лица) по регистрации: отдельных видов юридических фактов, затрагивающих частные и публичные права и законные интересы; отдельных видов подзаконных нормативных правовых актов, затрагивающих частные и публичные права и законные интересы; права собственности и иных вещных прав на отдельные виды имущества и сделок с ним; потенциально опасных объектов;

4) ожидаемые промежуточные и конечные решения компетентного административного органа (должностного лица) по регистрации: отдельных видов юридических фактов, затрагивающих частные и публичные права и законные интересы; отдельных видов подзаконных нормативных правовых актов, затрагивающих частные и публичные права и законные интересы; права собственности и иных вещных прав на отдельные виды имущества и сделок с ним; потенциально опасных объектов;

5) критерии и срочность (нормативная продолжительность) принятия промежуточных и конечных решений компетентного административного органа (должностного лица) по регистрации: отдельных видов юридических фактов, затрагивающих частные и публичные права и законные интересы; отдельных видов подзаконных нормативных правовых актов, затрагивающих частные и публичные права и законные интересы; права собственности и иных вещных прав на отдельные виды имущества и сделок с ним; потенциально опасных объектов;

6) способы, формы и срочность (нормативная продолжительность) официально-документального оформления (фиксации) промежуточных и конечных решений компетентного административного органа (должностного лица) по регистрации: отдельных видов юридических фактов, затрагивающих частные и публичные права и законные интересы; отдельных видов подзаконных нормативных правовых актов, затрагивающих частные и публичные права и законные интересы; права собственности и иных вещных прав на отдельные виды имущества и сделок с ним; потенциально опасных объектов;

7) условия, порядок и срочность (нормативная продолжительность) приостановления действий компетентного административного органа (должностного лица) по регистрации: отдельных видов юридических фактов, затрагивающих частные и публичные права и законные интересы; отдельных видов подзаконных нормативных правовых актов, затрагивающих частные и публичные права и законные интересы; права собственности и иных вещных прав на отдельные виды имущества и сделок с ним; потенциально опасных объектов;

8) виды юридической ответственности, применяемые к компетентному административному органу (должностному лицу) за совершение действий или бездействие, связанных с нарушением или ненадлежащим исполнением установленных процедурных правил регистрации: отдельных видов юридических фактов, затрагивающих частные и публичные права и законные интересы; отдельных видов подзаконных нормативных правовых актов, затрагивающих частные и публичные права и законные интересы; права собственности и иных вещных прав на отдельные виды имущества и сделок с ним; потенциально опасных объектов.

Перечисленные выше характерные признаки, а также раскрытая структура административных процедур регистрации актов, документов, прав, объектов раскрывают сущность выделяемого вида государственной деятельности административных органов как самостоятельного комплексного административно-правового явления, но не раскрывают особенностей содержания данного явления. Содержание административных процедур регистрации актов, документов, прав, объектов, на наш взгляд, определяют общественные отношения, регулируемые данными процедурами. Такого рода общественные отношения могут быть названы административно-процедурными правоотношениями регистрации актов, документов, прав, объектов.

С нашей точки зрения, правоотношения института регистрации можно классифицировать следующим образом: 1) правоотношения государственной регистрации юридических фактов; 2) правоотношения государственной регистрации подзаконных нормативных правовых актов; 3) правоотношения государственной регистрации права собственности и иных вещных прав на отдельные виды имущества и сделок с ним; 4) правоотношения государственной регистрации потенциально опасных объектов.

Что касается реализации института регистрации в деятельности ОВД, то тут необходимо отметить следующее. Инструкция, вступившая в силу, как показывает детальное ее изучение, не устранила всех пробелов в законодательстве, но еще и породила существенные недостатки.

В целях укрепления законности и учётно-регистрационной дисциплины предлагаем внести в Инструкцию дополнения в части вменения начальникам ОМВД обязанности назначения и доклада начальнику территориального органа МВД по субъекту, либо лицу его замещающему, результатов проведения служебной проверки по каждому факту отмены постановления об отказе в возбуждении уголовного дела три и более раз.

Еще одним минусом настоящей Инструкции считаем установление семидневного срока рассмотрения заявлений и сообщений об административных правонарушениях, а также происшествиях, тогда как в соответствии с УПК РФ заявления и сообщения о любом совершенном или готовящемся преступлении должны рассматриваться в срок не позднее 3 суток со дня поступления указанного сообщения. Предполагаем, что для осуществления действенного контроля и недопущения волокиты при рассмотрении любого заявления и сообщения должен быть установлен трехсуточный срок, который может быть продлен только при наличии предусмотренных законом оснований.

1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195- ФЗ (в ред. от 28 июня 2014 г.) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.

2. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (в ред. от 28 июня 2014 г.) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.

3. Федеральный закон от 21 декабря 2013 г. № 376-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. 2013. 25 декабря.

4. Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ (в ред. от 28 декабря 2013 г.) «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации"//Российская газета.2006.20 июля.

5. Федеральном законе от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг"// СЗ РФ. 2011. № 31. Ст. 4179

6. Закон РФ от 25 июня 1993 года № 5242−1 (ред. от 28 декабря 2013 г.) «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ.1993. № 32. Ст. 1227.

7. Постановление Правительства РФ от 06.05.2011 № 352 «Об утверждении перечня услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг и предоставляются организациями, участвующими в предоставлении государственных услуг, и определении размера платы за их оказание"// СЗ РФ. 2011. № 20. Ст. 2829

8. Распоряжение Правительства РФ от 25.04.2011 № 729-р «Об утверждении перечня услуг, оказываемых государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ) или муниципальное задание (заказ), подлежащих включению в реестры государственных или муниципальных услуг и предоставляемых в электронной форме"// СЗ РФ. 2011. № 18. Ст. 2679

9. Приказ МВД России от 29.08.2014 № 736 «Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений и сообщений о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях"//СПС «Консультант Плюс»

10. Приказ МВД России от 1 марта 2012 г. № 140 «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации предоставления государственной услуги по приему, регистрации и разрешению в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации заявлений, сообщений и иной информации о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях» СПС «Консультант Плюс».

11. Агапов А. Б. Федеральное административное право. М.: Юристь, 2014.

12. Административное право. Учебник / Под общ. ред. Атаманчука Г. В. М.: Изд-во РАГС, 2013.

13. Административное право. Учебник / Под ред. Л. Л. Попова. М.: Юристъ, 2015.

14. Алексеев С. С. Право: азбука — теория — философия: Опыт комплексного исследования. М.: Статут, 2012.

15. Бекетов О. И. Актуальные проблемы административного права России // Государство и право. 2014. № 5.

16. Беляев В. П. Контрольная форма юридической деятельности (общетеоретический аспект) / Под ред. д-ра юрид. наук, проф. А. В. Малько. СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2012.

17. Венгеров А. Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. 3-е изд. М.: Юриспруденция, 2014.

18. Гензюк Э. Е., Шмалий О. В. К вопросу о контрольно-надзорных функциях органов исполнительной власти // Пробелы в российском законодательстве. 2012. № 6.

19. Дмитриев Ю. А., Евтеева А. Л., Петров С. М. Административное право: Учебник. М.: Изд-во Эксмо, 2015.

20. Добров Л. Н. Институт регистрации в административном праве: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005.

21. Душакова Л. А., Завгородняя Л. В. Административно-правовые процедуры на государственной службе Российской Федерации. Ростов-на-Дону: Изд-во: ЮРИФ РАНХиГС, 2012.

22. Кононов П. И., Машаров И. М. К вопросу о правовых формах административной деятельности // Журнал российского права. 2014. № 5.

23. Марченко М. Н. Проблемы теории государства и права. Учебник. М.: Проспект, 2011.

24. Михольская В. В. Административно-правовые аспекты государственной регистрации недвижимости: Дис. … канд. юрид. наук. М.: Московская государственная юридическая академия, 2001.

25. Нестеренко И. А. К вопросу о классификации административных процедур // Законность и правопорядок в современном обществе: сборник материалов V Международной научно-практической конференции / под общ. ред. С. С. Чернова. — Новосибирск: Издательство НГТУ. — 2011. — С. 12−16.

26. Нестеренко И. А. Особенности структуры административной процедуры государственной регистрации опасных производственных объектов // Актуальные вопросы правозащитной деятельности в Российской Федерации: сборник работ конференции. — М.: Издательство «Юрист». — 2013. — С. 115−126.

27. Нестеренко И. А. Особенности структуры и содержания административной процедуры государственной регистрации права собственности и иных вещных прав на недвижимое имущество и сделок с ним // Теоретические и практические аспекты осуществления и защиты прав и свобод: Сборник статей по материалам III Всероссийской научно-теоретической конференции. — Киров: Вятский ГГУ. — 2013. — С. 124−132.

28. Новоселов В. И. Граждане как субъекты административного права. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 2015.

29. Общее административное право: Учебник / Под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2014.

30. Ожегов С. И. Словарь русского языка / Под ред. Н. Ю. Шведовой. М.: Русский язык, 2011.

31. Пискунова М. Г. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним как правоприменительная деятельность учреждений юстиции // Государственная регистрация прав на недвижимость: теория и практика. Сборник статей / Сост. Киндеева Е. А., Пискунова М. Г. М: Издательство «Ось- 89», 2015.

32. Современный толковый словарь русского языка / Гл. ред. С. А. Кузнецов. — М.: Ридерз Дайджест, 2014. С. 695.

33. Стариков И. Ю. Правовое регулирование регистрационной деятельности органов внутренних дел. — М.: Юрлитинформ, 2012.

34. Теория государства и нрава: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. 2-е изд., перераб и доп. М.: Юристь, 2014.

35. Теория государства и права. Учебник для юридических вузов и факультетов / Под ред. В. М Корельского и В. Д. Перевалова. М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА М., 2013.

36. Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: Полный курс. Второе издание, дополненное и переработанное. М: Изд. Тихомирова М. Ю., 2014.

37. Тихомиров Ю. Л. Государственная регистрация статусов юридических и физических лиц, их юридических действии и актов // Право и экономика. 2015. № 1. С. 24

38. Хаманева Н. Ю. Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития — ООО «Новая правовая культура», 2014. // СПС «Гарант».

39. Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права. Десятое изд. М.: Издание Бр. Башмаковых. 2012. С. 150.

40. Юридическая энциклопедия / Под ред. М. Ю. Тихомирова. М.: Тихомиров М. Ю., ЮрИнфоР Центр, 2012. С. 385.

41. Юсупов В. А. Теория административного права. М.: Юрид. лит., 2015.

.ur