Виды муниципальных хозяйств

Введение

Глава 1. Три модели муниципального хозяйства Глава 2. Преимущества и недостатки муниципальных хозяйств перед частными Заключение Список использованной литературы

Если следовать точке зрения Л. А. Велихова и понимать под муниципальным хозяйством совокупность организаций, предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение общественных потребностей населения.

Приведенное определение придает ряд особенностей, ряд отличительных черт муниципальному хозяйству. Муниципальное хозяйство носит черты частного хозяйства, поскольку организации, предприятия и учреждения выступают на рынке как равноправный самостоятельный субъект. Однако, в отличие от обычного частного хозяйства, целью муниципального хозяйства не является получение прибыли, а является решение местных вопросов (удовлетворение общественных потребностей). Таким образом, результатами этого хозяйствования пользуются все жители муниципального образования, и они же являются как бы заказчиками услуг, оказываемых с помощью муниципального хозяйство, в этом проявляется его общественный характер. Эта сторона муниципального хозяйства связана с осуществлением органами МСУ своих собственных полномочий.

В Законе «Об общих принципах» предусмотрено, что органы государственной власти вправе возлагать на органы муниципального образования исполнение некоторых своих функций, предоставляя средства для исполнения. В этом случае органы муниципального образования выступают в роли подрядчика, которому платит государство за исполнение своих функций.

Муниципальное хозяйство состоит из различных хозяйствующих субъектов, деятельность которых определяет и координирует соответствующий орган.

Цель работы — исследование видов муниципальных хозяйств.

Глава 1. Три модели муниципального хозяйства

Следует отметить, что существование того или иного вида муниципального хозяйства зависит от ресурсов территории (материальных, финансовых, кадровых); от собираемости налогов и от компетенции органов МСУ. Так, например коммунальная модель существует в наиболее благополучных странах Западной Европы, в России же, она практически нигде не применяется, напротив, российские МСУ претендуют, причем часто необоснованно, на реализацию муниципально-рентной модели.

Услуги оказываются, в основном, частными структурами, транспортная сеть находится в муниципальной собственности, муниципалитет осуществляет регулирование в основном посредством транспортной сети, собственником которой является, и тарифной политики. Понятно, что тарифная политика осуществляется не только муниципалитетами, но и органами государственной власти субъектов Федерации и федеральными органами. И следующее — это производство централизовано, реализация услуг децентрализована. То есть притом, что сети находятся в муниципальной собственности, обслуживание этих сетей и предоставление этих услуг может быть достаточно легко децентрализовано.

И следующая чисто муниципальная модель, которая создана в большей степени в Западной Европе, в Соединенных Штатах. Это когда услуги оказываются полностью частными предприятиями. Муниципалитет осуществляет контроль за качеством предоставляемых услуг, в том числе при помощи муниципального заказа и система оказания услуг полностью децентрализована.

Опрос о допустимой мере участия органов местного самоуправления в хозяйственной деятельности и (как следствие) о необходимом составе муниципального имущества — один из ключевых в определении путей дальнейшего развития местного самоуправления в России. Особую остроту он приобретает в период глобального экономического кризиса и поиска новых путей развития российского общества. В последние годы эта проблема активно обсуждается в муниципальном сообществе, среди участников дискуссии можно отметить А. Г. Воронина, С. Исупову, Ю. В. Кириллова, В. А. Лапина, Э. Маркварта, П. А. Ореховского, В. А. Черникова, А. Н. Широкова, С. Н. Юркову и др. Сохраняющиеся принципиальные разногласия по данному вопросу побудили автора высказать свою точку зрения и попытаться сформулировать конструктивные предложения по его решению.

Хозяйственная деятельность муниципалитетов должна быть сведена к минимуму функций, обойтись без исполнения которых в силу объективных причин невозможно или явно нерационально. Муниципалитет — некоммерческая организация и ничего не должен зарабатывать сам. Его задача быть органом местной власти, аккумулировать в своем бюджете налоги, перечень которых установлен государством, и выдавать за счет этих средств муниципальные заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд силами хозяйственных обществ и муниципальные задания для некоммерческих организаций. Соответственно этому состав муниципального имущества также должен быть минимальным и ограничен закрытым перечнем имущества некоммерческого назначения. Земли городов, за исключением земельных участков, на которых расположены объекты государственной и муниципальной собственности, должны находиться в частной собственности. Муниципальных предприятий (за исключением некоторых особых случаев) быть не должно.

Второй подход. Муниципалитет должен быть активным хозяйствующим субъектом — муниципальной корпорацией, обладать всем необходимым для этого имуществом, включая землю и местные природные ресурсы, иметь комплекс эффективно работающих муниципальных предприятий и самостоятельно зарабатывать средства на свое существование, что не исключает поддержку со стороны государства.

Между этими крайними точками зрения имеется широкий спектр промежуточных взглядов: что-то можно, а что-то нельзя. Очевидно, что степень участия муниципальной власти в хозяйственной деятельности, состав муниципального имущества, источники доходов и объемы расходных обязательств (полномочий) местных бюджетов находятся в неразрывной связи. С этой точки зрения принято выделять, как отмечает, например, А. Г. Воронин, три модели муниципального хозяйства.

1. Коммунальная модель. Жители сами оплачивают поставщикам индивидуально потребляемые ими муниципальные услуги, в том числе социально значимые, а затраты на финансирование общественных услуг несут в форме уплаты налогов. Орган местного самоуправления осуществляет только накопление финансовых ресурсов (налоги с населения и бизнеса) на общественные нужды и их расходование через систему муниципального заказа. Муниципалитет не участвует в хозяйственной деятельности и не имеет имущества, приносящего доход, а потребность в имуществе, требующем затрат на его содержание, и в финансовых ресурсах является минимальной. Конкурентный рынок муниципальных услуг настолько развит, что задачей муниципальной власти является лишь выявление оптимальных поставщиков услуг по соотношению показателей цены и качества.

2. Коммунально-рентная модель отличается от предыдущей тем, что предусматривает участие органов местного самоуправления не только в распределении муниципальных заказов на общественные услуги, но и в оказании жителям ряда бесплатных или частично оплачиваемых услуг, в основном социальных. Более высокая потребность муниципалитета в финансовых средствах в данной модели обеспечивается тем, что налоги с населения и производителей продукции дополняются рентными платежами. Для этого в муниципальную собственность передаются основные экономические ресурсы территории — земля и объекты недвижимости. Однако в прямой хозяйственной деятельности муниципалитет не участвует. Муниципальных предприятий, как и при коммунальной модели, быть не должно.

3. Муниципально-рентная модель характеризуется тем, что органы местного самоуправления несут значительную часть финансового бремени по решению вопросов жизнеобеспечения населения. Для этого они должны иметь в качестве источников доходов не только налоги и рентные платежи, но и крупные доходы от хозяйственной деятельности муниципальных предприятий, включая предприятия обслуживающих нужды населения отраслей промышленности, транспорта, торговли, и, следовательно, стать полноценными хозяйствующими субъектами на своих территориях.

Коммунальная модель соответствует первому из изложенных выше подходов и реально возможна лишь в экономически развитых странах с высоким жизненным уровнем населения. Муниципально-рентная модель соответствует второму подходу, а коммунально-рентная занимает промежуточное положение.

Конечно, ни одна из перечисленных моделей не может существовать в чистом виде и в реальной жизни неизбежно их некоторое смешение. Однако ситуация, имеющая место в современной России, представляет собой причудливое сочетание диаметрально противоположных моделей. С одной стороны, низкая платежеспособность и менталитет населения вынуждают муниципальную власть предоставлять жителям большое количество частично оплачиваемых либо вовсе не оплачиваемых ими услуг, что характерно для муниципально-рентной модели. Этим обусловлено наличие в муниципальной собственности большого объема имущества, особенно объектов социального назначения, требующих крупных затрат на содержание. С другой стороны, государство провозгласило курс на ограничение хозяйственной деятельности муниципалитетов и резкое сокращение состава муниципального имущества, способного приносить доходы, что характерно для коммунальной модели.

муниципальный коммунальный рентный хозяйство

Глава 2. Преимущества и недостатки муниципальных хозяйств перед частными

Сохраняющиеся в городах муниципальные предприятия являются в большинстве своем не источниками доходов, а скорее получателями бюджетных средств через систему дотаций, многие из них имеют статус казенных (бездоходных) предприятий. Конечно, предприятия водоснабжения, теплоснабжения, городского транспорта, вывоза и переработки бытовых отходов и др. вполне могут быть нормальными рентабельными предприятиями и приносить доходы в городскую казну, однако для этого потребовалось бы установить на их услуги более высокие тарифы, неприемлемые для населения. Результатом такого дисбаланса между источниками доходов и расходными обязательствами явился хронический дефицит местных бюджетов. Покрытие этого дефицита осуществляется как за счет дотаций из вышестоящих бюджетов, так и путем прямой поддержки социально важных сфер муниципальной деятельности по линии приоритетных национальных проектов и различных целевых федеральных и региональных программ. Поиск решения имеющихся проблем требует рассмотрения идеологических концепций, стоящих за отдельными моделями. Каждая из таких концепций имеет своих сторонников и противников.

Принципиальным сторонником муниципально-рентной модели был классик российской муниципальной науки проф. Л. А. Велихов. Он называл эту модель муниципальным социализмом. Идея муниципального социализма состоит в том, что органы местного самоуправления должны в основном самостоятельно обеспечивать финансовыми средствами свои общественные нужды за счет эффективной хозяйственной деятельности. «Под названным понятием подразумевается массовая муниципализация общественно полезных и торгово-промышленных предприятий с их эксплуатацией в интересах городского населения без извлечения городом прибыли или с предоставлением гражданам безвозмездных услуг».

Преимущества муниципальных предприятий перед частными Л. А. Велихов аргументирует следующим образом: «Муниципальные предприятия могут обслужить население лучше и дешевле, чем частные; весь чистый доход и прибавочная стоимость с них идут не в пользу частных лиц, а в пользу всей коммуны; политика муниципалитетов — экономическая, строительная, транспортная, планировочная — может быть правильно построена лишь при муниципализации соответствующих предприятий; условия труда в городских предприятиях обычно лучше, чем в частных; издержки производства, при муниципальной монополии, понижаются, коммерческий риск уменьшается, условия кредита легче. Одним словом, ясно, что, при монопольном характере коммунальных услуг, должна существовать и монополия коммунального производства». Конечно, эти высказывания были сделаны в другую историческую эпоху, когда разоренное Первой мировой и Гражданской войнами государство не могло обеспечить основные жизненные нужды населения, и переложило эту обязанность на местные власти. В то время не существовало ни понятия унитарного предприятия, ни юридической формы хозяйственного ведения, закрепленной в Гражданском кодексе Российской Федерации. Тем не менее, и сегодня приведенные аргументы требуют, как минимум, внимательного рассмотрения.

Так, В. А. Лапин считает, что «муниципальное предприятие является самым эффективным, если оно правильно построено. Я думаю, что российская экономика поднимется через муниципальные предприятия».

По мнению Ю. В. Кириллова, мы находимся в настоящее время в самом начале пути становления муниципального хозяйства через управление муниципальной собственностью путем создания унитарных муниципальных предприятий и учреждений. Он отмечает в качестве примера негативные результаты полной приватизации бытовых услуг, некоторые из которых просто исчезли, не обеспечивая частному бизнесу необходимого уровня рентабельности. Он не видит ничего зазорного в том, чтобы вернуться в подобных ситуациях к созданию муниципальных предприятий, поскольку муниципалитет отвечает за наличие некоторого минимума услуг, которые должны оказываться на территории муниципального образования в любом случае.

Противоположную точку зрения наиболее полно аргументирует Э. Маркварт, ее поддерживают А. Н. Широков и С. Н. Юркова. Э. Маркварт формулирует два условия, при одновременном наличии которых муниципальные образования только и могут создавать собственные хозяйствующие субъекты:

1) деятельность этих субъектов необходима для обеспечения нормальной жизнедеятельности населения и соответствует полномочиям местного самоуправления

2) соответствующая деятельность в силу объективных причин не осуществляется и не может осуществляться иными хозяйствующими субъектами. К числу серьезных недостатков муниципальных унитарных предприятий, использующих муниципальное имущество на праве хозяйственного ведения, Э. Маркварт относит:

невозможность привлечения сторонних инвестиций в муниципальное имущество;

четкое закрепление и ограничение предмета и целей деятельности в сочетании с необходимостью извлечения прибыли;

ответственность предприятия по своим долгам всем имуществом, в том числе муниципальным имуществом, переданным ему на праве хозяйственного ведения;

отсутствие коллегиальных органов управления и легальных возможностей учредителя (муниципалитета) по участию в управлении предприятием;

отсутствие у предприятия стимулов к приращению имущества, которым оно владеет на праве хозяйственного ведения. Соответственно к преимуществам создания хозяйственных обществ (с возможным участием в таковых органов местного самоуправления) отнесены:

возможность привлечения стороннего капитала на предприятие за счет продажи долей (пакетов акций); ограниченность ответственности муниципального образования по долгам предприятия в хозяйственных обществах размером своего вклада в уставный капитал;

наличие коллегиальных органов управления и контроля деятельности предприятия с участием учредителя (собственника);

возможности повышения заинтересованности сотрудников в прибыльности предприятия через соответствующую систему оплаты труда;

реализация финансовых взаимоотношений муниципального образования с хозяйственными обществами в форме оплаты работ и услуг в рамках договора и др.

Оценивая сравнительные преимущества муниципальных и частных предприятий, Э. Маркварт пишет: «Зарубежная и новейшая российская практика наглядно демонстрируют, что действующие в условиях конкурентной борьбы частные предприятия предоставляют услуги населению, как правило, лучше (качество) и дешевле (цены, тарифы, издержки), нежели предприятия, создаваемые и управляемые органами публичной власти Во всех наиболее развитых странах мира ни государство, ни муниципальные образования практически не участвуют в тех отраслях экономики, где существует и развито частное предпринимательство. В таких сферах, как городские и междугородние пассажирские перевозки, производство тепловой энергии, строительство и ремонт жилья, строительство дорог и дорожные работы, благоустройство территорий, вывоз мусора и некоторых других, которые относятся к сфере задач местного уровня власти, в настоящее время появились либо появятся при снятии соответствующих барьеров частное предпринимательство и конкуренция. Тот же зарубежный и прогрессивный российский опыт показывает, что перенесение этой деятельности в сферу частной экономики при условии достаточного контроля над ней, в тех случаях, когда это имеет место, — над расходованием муниципальных средств, выделяемых для такой деятельности, — дает положительный эффект. Это выражается, с одной стороны, в улучшении качества товаров и услуг и большей экономичности (снижение издержек ведет во многих случаях и к снижению тарифов, цен). В то же время органы местного самоуправления как органы публичной власти отрешаются от не свойственных им функций предпринимательства и могут более серьезно заниматься своими непосредственными функциями». Э. Маркварт считает принципиально недопустимым с точки зрения справедливой конкуренции создание органами публичной власти, существующими за счет налогов и сборов (в т.ч. собираемых с частных предпринимателей) конкурентов этим же частным предприятиям.

Опасность их неравенства потенциально существует всегда, когда на рынке одновременно действуют муниципальные и частные предприятия. Конкуренция между муниципальными и частными хозяйствующими субъектами может допускаться лишь на определенном ограниченном во времени переходном этапе. С чисто теоретических позиций приведенные Э. Марквартом аргументы весьма убедительны. В то же время реальная российская практика плохо вписывается в рамки строгой теории.

Заключение

Итак, схема идеальной конкуренции муниципального и частного сектора предполагает квалифицированного и законопослушного частного исполнителя услуг, придерживающегося правил честной конкуренции, отсутствие криминальных элементов и структур в этой сфере, отсутствие коррупции в структурах муниципальной власти, работающих с частным бизнесом. Есть серьезные опасения того, что частник, получивший в свои руки исполнение важнейших муниципальных услуг, может сам стать местным монополистом путем поглощения или устранения конкурентов, он может поставить муниципальную власть в безвыходное положение, начать диктовать ей свои условия, отказываться, например, от организации автобусных перевозок на менее рентабельных направлениях или устанавливать там заведомо неприемлемые тарифы и т. д.

Можно согласиться с тем, как считал Л. А. Велихов, что идеологии местного самоуправления более всего соответствует муниципально-рентная модель. Она предусматривает действительно самостоятельное и под свою ответственность решение органами местного самоуправления вопросов местного значения на основе хозяйственной деятельности. Однако риски практического использования данной модели в условиях современной рыночной экономики весьма велики.

Представляется необходимым четко осознать принципиальную разницу между двумя видами хозяйственной деятельности муниципалитетов: непосредственная хозяйственная деятельность по решению вопросов местного значения через систему муниципальных предприятии с получением предпринимательского дохода (прибыли) и деятельность, связанная с использованием муниципального имущества иными хозяйствующими субъектами и получением рентного дохода.

1. Бабун Р. В., Муллагалеева З. З. Вопросы муниципальной экономики. М.: Моск. обществ. науч. фонд, 2014. — 143 с.

2. Воронин Г. А., Лапин В. А., Широков А. Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М.: Моск. обществ. научн. Фонд, 2015. — 248 с.

3. Древаль И. В. Местное самоуправление в мегаполисе. // Местное самоуправление: проблемы и перспективы. / Под ред. М. Б. Горного. — СПб: Питер, 2015. — С.43−48.

4. Филлипов Ю. В., Авдеева Т. Т. Основы развития местного хозяйства М.: Дело, 2014. — 220 с.