Правовые основы управления библиотечным фондом

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РФ ФАКУЛЬТЕТ КУЛЬТУРЫ И ДОПОЛНИТЕЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ КАФЕДРА СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ И БИБЛИОТЕЧНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ БИБЛИОТЕЧНЫМ ФОНДОМ Новосибирск 2013

• Определения, обозначения и сокращения
• Введение
• ГЛАВА 1. Управление как процесс, обеспечивающий устойчивое развитие библиотечного фонда во внешней среде
• 1.1 Формирование понятия «управление фондом»
• 1.2 Структура процесса управления фондом
• ГЛАВА 2. Правовые нормы, используемые в процессе стратегического управления библиотечным фондом
• 2.1 Конституция Российской Федерации как базовый документ, обеспечивающий свободный доступ к информации
• 2.2 Федеральный закон «О библиотечном деле» (в редакции на 27 мая 2009 года)
• 2.3 Законодательные ограничения доступа граждан к информации
• 2.4 Последние изменения в 4 Части Гражданского кодекса Российской Федерации
• 2.5 Федеральный закон «Об обязательном экземпляре документов» (в редакции от 11.07.2011) как обеспечивающий формирование фондов национальных хранилищ
• ГЛАВА 3. Правовые нормы, регулирующие тактические цели управления библиотечным фондом
• 3.1 Законодательные основы, регулирующие процесс приобретения изданий — Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»
• 3.2 Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» как законодательная база для комплектования муниципальных библиотек
• 3.3 Местный обязательный экземпляр документовоснова формирования фондов краеведческих коллекций и пополнения фондов библиотек территорий
• 3.4 Правовая база, регулирующая систему учета библиотечных фондов
• 3.5 Правовая база, регулирующая сохранность библиотечного фонда
• Заключение
• Список использованных источников
• Приложения

ОПРЕДЕЛЕНИЯ, ОБОЗНАЧЕНИЯ И СОКРАЩЕНИЯ

В настоящей выпускной квалификационной работе применяют следующие термины:

CENL — Конференция директоров европейских национальных библиотек от англ. Conference of European National Librarians

LIBER — Лига европейских научных библиотек от фр. Ligue des Bibliotheques Europeennes de Recherche

PAC — Программа ИФЛА по по сохранности и консервации от англ. Preservation and Conservation

БАН — Библиотека Академии наук

ВИНИТИ — Всероссийский институт научной и технической информации

ВОИС — Всемирная организация интеллектуальной собственности

ГД РФ — Государственная Дума Российской Федерации

ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации

ГОСТ — Государственный стандарт

ГПНТБ — Государственная публичная научно-техническая библиотека

ИНИОН — Институт научной информации по общественным наукам

ИФЛА — Международная Федерация библиотечных ассоциаций и учреждений от англ. International Federation of Library Associations

КоАП РФ — Кодекс об административных нарушениях Российской Федерации

НБФ — Национальный библиотечный фонд

НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации

НТИ — Научно-техническая информация

ОКПО — Общероссийский Классификатор Предприятий и Организаций

ООН — Организация Объединенных Наций

ОСКП — Общероссийский свод книжных памятников

ОЭ — Обязательный экземпляр

РБА — Российская библиотечная ассоциация

РГБ — Российская государственная библиотека

РКП — Российская книжная палата

РНБ — Российская национальная библиотека

РФ — Российская Федерация

СИБИД — Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу

СНГ — Союз Независимых Государств

СО РАН — Сибирское отделение Российской Академии наук

ФЗ — Федеральный закон

ФКС — Федеральная контрактная система

ФЦКБФ — Федеральный центр консервации библиотечных фондов

ЦБС — Центральная библиотечная система

ЭИ — Электронные издания

ЮНЕСКО — Организация Объединённых Наций по вопросам образования, науки и культуры от англ. United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization

Между государством и обществом во все времена существовала определенная правовая зависимость: государство издает законы, в которых выражает свою волю, общество и его граждане — эти законы исполняют. При этом во всех случаях непременным условием исполнения гражданами норм, в которых государство устанавливает для них определенные правила поведения, предоставляет им права, возлагает обязанности и ответственность, является знание самих норм. В этой связи государство должно выступать гарантом предоставления гражданам постоянно расширяющегося набора информационных услуг, юридически и технологически обеспечивать права на доступ к общественной информации для всего населения [70, c. 5].

Актуальность темы

:

В деятельности российских библиотек в последнее время активно начинает использоваться законодательство. Оно содержит нормы различных отраслей права, иногда далеких от библиотечного дела, но, тем не менее, которые регулируют определенные области общественной жизни, в частности местного самоуправления, авторского права, рекламы, защиты прав потребителей, лицензирования отдельных направлений деятельности и прочего [3, c. 47].

Законодательную и нормативную базу библиотечного дела в Российской Федерации составляют:

· Конституция Российской Федерации, которая определяет права граждан на беспрепятственный доступ к информации, культурным ценностям и пользование учреждениями культуры;

· Федеральные законы «О библиотечном деле» и «Об обязательном экземпляре документов», определившие правовые основы деятельности библиотек в Российской Федерации, обеспечивающие также права на свободное духовное развитие, приобщение к ценностям национальной и мировой культуры, а также на культурную, научную и образовательную деятельность;

· нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации по вопросам библиотечного дела, стандарты и нормативы в области библиотечного дела.

Но существующая законодательная база библиотечной деятельности не отвечает задачам перспективного управления российских библиотек и, соответственно, их фондов. Вопросы функционирования и развития библиотек не предусмотрены в законах, касающихся учреждений и отраслей, имеющих в своей структуре библиотеки, либо обслуживаемых библиотеками. Отсутствуют нормативы бюджетного финансирования библиотек, адекватные потребностям их пользователей. Решение этих проблем чрезвычайно актуально в связи с формированием единого российского информационного пространства и встраивания его в мировое информационное пространство. Этот процесс требует гармонизации нормативно-правовой системы, включая вопросы стандартизации. Разработка новых федеральных законов или редакция ранее принятых законодательных актов, под юрисдикцию которых подпадают и библиотеки, требует от них точной оперативной реакции на положение законов. Формирование библиотечного фонда во многом обусловлено влиянием факторов внешней среды, соответственно мониторинг правовой ситуации является актуальной темой для задач управления фондом. В настоящей работе рассмотрены последние изменения в законодательстве, которые не только напрямую соотносятся с управлением формированием, учетом и сохранением библиотечных фондов в современных реалиях правовых норм, но регулируют и обеспечивают свободный доступ граждан к информации. Так же предложены пути решения некоторых затруднительных положений и противоречий в существующем на сегодняшний день законодательстве, связанном с управлением библиотечными фондами.

Изученность темы:

Основанием для возможности наиболее полно отразить действующие законы в области библиотечного дела служит обращение к таким источникам информации как публикации в Российской газете, изучение последних редакций Федеральных законов на порталах справочно-правовой системы КонсультантПлюс и базы данных Гарант. Как источник комментариев к законам, самих законов и статей, отражающих происходящие изменения в правовом поле, был задействован информационно-справочный портал, созданный при поддержке Министерства культуры Российской Федерации Library.ru. Для отражения вопросов авторского права использованы материала с сайта российского авторско-правового общества COPYRUS. Основная законодательная база управления фондами библиотек рассмотрена так же в многих работах ведущих специалистов в области библиотечного дела. Профессор кафедры технологии документальных коммуникаций Кемеровского государственного университета культуры и искусств Морева О. Н. обобщила и систематизировала практическое управление документным фондом, а так же впервые рассмотрела управление с позиции современного менеджмента. В работах президента Российской библиотечной ассоциации Фирсова В. Р. [68] обозначены существующие противоречия в законодательстве между возможностью свободного доступа и ограничениями его правообладателями, эти же вопросы поднимал в своих статьях В. М. Хургин. Последние изменения в законодательстве и связанные с этим проблемы комплектования фондов библиотек рассмотрены в статьях сотрудников Российской национальной библиотеки Эйдемиллер И. В. и Петрусенко Т. В. [39] [41] [43] [45] начало же этих изменений были отражены в статьях ведущего научного сотрудника Российской государственной библиотеки (РГБ) и юридического консультанта по вопросам библиотечного дела Бойковой О. Ф [3]. По проблемам учёта и сохранения библиотечного фонда исследованы работы Соболенко Н. П. [54], Стародубовой Н. З. и Тикуновой И. П. [59], рассмотрена Национальная программа сохранения библиотечных фондов (первый и второй этапы, т. е. с 2001 по текущий год) [29].

Объектом исследования является библиотечный фонд, его управление, неразрывно связанное с текущим законодательством.

Как предмет работы выступают, действующие на сегодняшний день правовые и нормативные законодательные акты, влияющие на процесс управления библиотечным фондом.

Цель работы: Рассмотреть нормативные и правовые основы процесса управления библиотечным фондом

Задачи:

1. Структурировать процесс управления библиотечным фондом в целях поддержания его устойчивого развития во внешней среде.

2. Представить общее описание правовых документов, влияющих на формирование стратегических и тактических задач управления фондом.

3. Проанализировать практику применения законодательных актов в процессе управления библиотечным фондом.

Структура работы обусловлена предметом, целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и приложений.

Введение

раскрывает актуальность, определяет степень научной разработки темы, определяет объект и предмет настоящей работы, цель исследования, задачи, структуру, раскрывает практическую значимость работы.

В первой главе рассмотрено управление библиотекой с точки зрения поддержания и устойчивого развития библиотечного фонда во внешней среде. Исследовано формирование понятия «управления библиотечным фондом» в работах ведущих библиотековедов. Структурирован процесс управления фондом с точки зрения стратегических целей и тактических задач.

Во второй главе обозначены стратегические цели управления библиотекой. Изучены документы, гарантирующие право доступа граждан к информации, такие как Конституция Российской Федерации — основу права в России, Федеральный закон Российской Федерации «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (в редакции от 28 июля 2012 года), который по сути дублирует основания, закрепленные в Конституции Российской Федерации (Конституции РФ), Федеральный закон «О библиотечном деле» (в редакции на 27 мая 2009 года), Федеральный закон № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» (редакции от 29 апреля 2008 года), который несколько ограничивает доступ к искомой информации и последние изменения в 4 Части Гражданского кодекса Российской Федерации (4 части ГК РФ), в частности в статье 1275 (редакция от 27 апреля 2012 года), где идёт речь о возможности копирования информации библиотеками без согласия на то автора или иного правообладателя. Рассмотрен Федеральный закон от 29 декабря 1994 № 77 «Об обязательном экземпляре документов» в частности федеральный обязательный экземпляр как основу для комплектования национального библиотечного фонда.

В третьей главе описаны, вытекающие из стратегии управления, тактические (оперативные) задачи управления фондом. В области управления комплектованием библиотечного фонда рассмотрен такой неоднозначный закон, регулирующий закупки, как федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 № 94-ФЗ (в редакции от 20 июля 2012 г.) и его возможная альтернатива — проект закона «О Федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг» (принят в первом чтении Государственной Думой 20 июня 2012 года). В процессе управления фондами библиотек территориальных образований изучено действие Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Так же упомянут не менее важный для комплектования библиотек Федеральный закон от 29 декабря 1994 № 77 «Об обязательном экземпляре документов», действующий на данный момент в редакции от 11 июля.2011 года, в частности рассмотрен местный обязательный экземпляр как источник комплектования для библиотек территорий. В области управления учетом библиотечного фонда, в общих словах описан высший уровень регламентации учетной политики в библиотеке (законы «О библиотечном деле», «об обязательном экземпляре документов», «о бухгалтерском учете»), от которого следуют более конкретные, применительно к библиотечной практике учёта, нормативы и законы. Такие как «Инструкция об учёте библиотечного фонда» (утв. Министерством культуры Российской Федерации 02.12.1998 г., № 590) и «Инструкция по бюджетному учёту» (утв. Министерством финансов Российской Федерации 30 декабря 2008 г., № 148н). В сфере сохранения библиотечных фондов подготовлен краткий обзор по Национальной программе сохранения библиотечных фондов с 2011 по 2020 годы, более подробно рассмотрена возможность сохранения книжных памятников на основании закона «О библиотечном деле» (2009 год № 119), который вводит в юридический оборот это понятие и позволил в 2011 г. приказом Министерства культуры Российской Федерации от 3 мая 2011 г. № 429 утвердить порядок отнесения документов к книжным памятникам, регистрации книжных памятников, ведения реестра книжных памятников, то есть нормативно закрепить систему их государственной регистрации.

В заключении сделаны выводы по исследованию.

Приложения содержат таблицу, раскрывающую текущие изменения в 4 части Гражданского кодекса РФ, в частности в статье 1275 «Свободное использование произведения путем репродуцирования», таблицу Номенклатуры товаров, работ, услуг для нужд заказчиков с расшифровкой по кодам Общероссийского классификатора предприятий и организаций (ОКПО), в третьей таблице представлены выборочные группы Номенклатуры.

Для решения поставленных задач будут использованы следующие методы исследования: контент-анализ документальных источников правовой и нормативной информации, анализ практики применения правовых и нормативных актов в публикациях специалистов. Для структурирования материала — метод систематизации.

Практическая значимость:

Важность анализа законодательных актов при разработке стратегии и тактики управления библиотечным фондом очевидна, так как позволяет не только предотвратить негативные для библиотеки последствия, но и определить дополнительные возможности, а также разработать систему опережающего реагирования. Из данного положения вытекает необходимость ситуационного подхода к управлению, согласно которому все внутрибиблиотечное построение системы управления есть не что иное, как ответ на различные воздействия внешней среды, который, в свою очередь, целиком и полностью зависим от существующего на сегодняшней день законодательства. Именно в этом контексте и следует рассматривать как стратегические (долгосрочные), так и текущее оперативное управление библиотекой, а также те изменения, которые уже происходят или должны произойти в ближайшей перспективе в управлении библиотечным фондом.

ГЛАВА 1.

УПРАВЛЕНИЕ КАК ПРОЦЕСС, ОБЕСПЕЧИВАЮЩИЙ УСТОЙЧИВОЕ РАЗВИТИЕ БИЛИОТЕЧНОГО ФОНДА ВО ВНЕШНЕЙ СРЕДЕ

1.1 Формирование понятия «управление фондом»

Настоящий этап развития библиотечного дела России имеет ряд особенностей, которые обеспечили необходимость поиска принципиально новых подходов к проблемам совершенствования управления отечественными библиотеками. Вступление мирового сообщества в информационную эру, политические и экономические реформации российской действительности предопределили повышение темпов развития внешней среды, в которой существуют и развиваются современные библиотеки. Следовательно, сегодня требуется большее разнообразие управленческих систем, их способность быстро приспосабливаться как к внешним, так и внутренним изменениям. Повышение разнообразия систем управления на сегодняшний день служит основной тенденцией развития библиотеки. В сложных социально-экономических условиях нашей страны библиотека востребована как организация, соблюдающая принцип общедоступности своих информационных ресурсов, поэтому способна выступать значимым фактором преодоления кризиса современной российской действительности. В связи с этим, концепция управления библиотечной деятельностью должна быть основана на решении ключевых задач: сохранить библиотеку в качестве демократического социокультурного института, выполняющего адаптационную миссию для многих слоев населения, и реализовать способность современной библиотеки адаптироваться к сложной и динамичной внешней среде.

В библиотековедении разработка вопросов, касающихся управления библиотечными фондами и их формированием, имеет уже свою историю. Наиболее основательный вклад в проблему на первом этапе внес известный библиотековед Юрий Владимирович Григорьев. Концепция Ю. В. Григорьева заключается в том, что управление фондом входит составной частью в процесс формирования библиотечного фонда, то есть комплектование, организация и управление — процессы одного уровня, выступающие в диалектическом единстве. Благодаря такой трактовке учение о библиотечном фонде наконец обрело целостность, стройность и окончательно оформилось в самостоятельный раздел библиотековедения. Григорьевым обоснован принцип соответствия состава и объема фондов задачам библиотеки и запросам ее читателей, автор рассматривал принцип соответствия как закон. Подчеркнем главное: Ю. В. Григорьев обосновал важность разработки управленческого аспекта в фондоведении начал такую разработку задолго до появления в общем библиотековедении концепции так называемого библиотечного менеджмента. Согласившись с Ю. В. Григорьевым в главном (фонд представляет собой систему и лучшие теоретические результаты достигаются при системном подходе к его рассмотрению), его последователи вместе с тем отказались от идеи деления процесса формирования фонда на фазы, обозначенные Ю. В. Григорьевым. Дело в том, что понятие организация распространяется на все эти фазы: и комплектование, и управление должны быть организованы; управлению подлежат и комплектование, и все последующие процессы формирования фонда. Таким образом, управление не представляет собой отдельной фазы, а пронизывает всю работу с библиотечным фондом, осуществляется параллельно со всеми процессами и этапами его формирования. Тем не менее оно может быть условно обособлено и противопоставлено — но не комплектованию и организации, так как расположено не на одном уровне с ними — а всему технологическому циклу формирования библиотечного фонда. Именно эта идея заложена в структуру современного библиотечного фондоведения.

Следующий этап в развитии взглядов на суть управления библиотечным фондом обозначен С. Л. Лохвицкой и Г. В. Тараченко. В их трактовке управление библиотечным фондом — это «регулирование комплектования и организации фонда в целях оптимизации его состава, объема и эффективности его использования в соответствии с задачами библиотеки и интересами читателей». Как видим, здесь в понятие «управление фондом» вкладывается иное содержание управленческой деятельности: управление — это не работа с самим фондом, как это трактовалось Ю. В. Григорьевым, а действия по регулированию процессов его формирования — комплектования и организации. Авторы впервые рассмотрели технологию управления фондом с позиций алгоритма принятия управленческого решения. По их мнению, процесс управления фондом включает следующую последовательность операций:

1. сбор и обработку исходной информации о фонде

2. анализ полученной информации

3. постановку управленческой задачи

4. выполнение поставленной управленческой задачи

5. получение обратной связи.

Объектом управленческой деятельности здесь становится информация о состоянии и использовании фонда, которая перерабатывается для принятия управленческого решения, направленного на своевременную корректировку параметров фонда в связи с изменением задач и спроса. Процесс управления документным фондом становится информационным процессом, в ходе которого происходит также и управленческая коммуникация (обратная связь), без которой невозможна эффективная управленческая деятельность. Таким образом, авторами сделана попытка выявить процессную составляющую в управлении фондом, исходя из специфики управленческой деятельности как таковой [27, c. 251−252].

Позднее вопросы управления библиотечным фондом рассматривались известными библиотековедами Юрием Николаевичем Столяровым, Владимиром Ивановичем Терешиным, Николаем Павловичем Васильченко и другими. Ю. Н. Столяров выделил две подсистемы: социальное управление, то есть управление сотрудниками, занятыми формированием фонда, и технологическое управление, то есть управление формированием библиотечного фонда. Объект управления Ю. Н. Столяров определяет как поток документов, циркулирующий в процессах создания, развития и использования фонда, а субъектом управления выступает лицо, которому поручено управлять либо подчиненными ему людьми, либо непосредственно самим формированием фонда. В. И. Терешин в качестве объекта управления рассматривает систему «документный фонд». По-прежнему разделяя управление фондом и управление процессами его производства и использования, он оговаривается, что по существу, управление документным фондом сводится к руководству всей работой информационной службы по его формированию и использованию. Если обратится к государственному стандарту (ГОСТу), то увидим, что термин «управление фондом» в нем присутствует, но в одном ряду с такими технологическими процессами как формирование фонда, организация фонда, комплектование фонда, пополнение фонда. Наиболее же удачное и соответствующее настоящему времени определение у Васильченко Н. П. По его мнению «управление фондом — целенаправленный вид деятельности, необходимый для полноценного формирования, сохранности и эффективного использования библиотечных фондов».

В структуре технологии формирования фонда процесс управления, в отличие от других процессов, не участвует непосредственно в преобразовании документов в документный фонд, а является обеспечивающим и корректирующим процессом [27, c. 243]. В самом общем смысле управление связано по своей сути с определенным воздействием управляющего субъекта (субъекта управления) на управляемый объект (объект управления) с целью решения задач, стоящих перед системой, элементами которой они являются, обеспечения ее должной организации и необходимого режима функционирования [51, c. 254]. Таким образом, целью управления служит обеспечение устойчивого равновесия между библиотечным фондом и условиями внешней среды, корреляция его существования с происходящим внешними изменениям с тем, чтобы сохранить его качественную специфику, поддерживать режимы деятельности, совершенствовать и развивать ее в нужном направлении.

1.2 Структура процесса управления фондом

Применительно к управлению документным фондом это означает, что управленческий процесс должен быть направлен на достижение двух целей:

стратегическая цель, направленная на обеспечение устойчивого развития документного фонда в долгосрочной перспективе и своевременный перевод его в качественно новое состояние в зависимости от влияний факторов внешней среды. Она достигается в процессе стратегического управления;

тактическая цель, суть которой состоит в поддержании устойчивости функционирования документного фонда и всех его элементов которая достигается в процессе оперативного управления [27, c. 244].

В правовом поле стратегическую цель развития библиотеки, в первую очередь, определяет декларированное Конституцией РФ право гражданина на поиск и получение информации, это же право отражено в Федеральном законе «О библиотечном деле». Баланс использования информации между библиотеками и правообладателями регулируется частью 4 Гражданского Кодекса РФ. Обеспечение искомой информацией фондов национальных хранилищ регулируется Федеральным законом «Об обязательном экземпляре», который на одном уровне решает и стратегические цели библиотеки, если брать такую функцию закона как формирование фондов, направленное на разрешение вызовов внешней среды библиотеки, и тактические — как регламентированные законом положения о его оперативном использовании, контроле и сохранении.

Рассматривая тактические задачи библиотеки, надо сказать, что оперативное формирование фонда решается не исключительно на уровне закона «Об обязательном экземпляре», в области текущего комплектования вступает в действие так называемый закон о закупках, т. е. Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Система учета фондов основывается на не совсем библиотечных правовых и нормативных основаниях как Федеральный закон «О бухгалтерском учёте» и «Инструкция по бюджетному учёту», плюс уже локально библиотечной «Инструкции об учете библиотечных фондов». Обеспечивая сохранность фонда, библиотеки отталкиваются от, созданного Российской библиотечной ассоциацией, проекта сохранения библиотечных фондов на 2011;2020 гг. Несмотря на то, что название проекта звучит как стратегическая задача, в нем обозначены тактические механизмы его исполнения, такие как обеспечение сохранности фондов в процессе их использования и создание электронного Общероссийского свода книжных памятников для централизованной формы их государственной регистрации.

В стратегической цели и тактических задачах основной акцент в управлении ставится на устойчивости управляемой системы формирования документного фонда во внешней среде. В контексте данной работы изменения внешней среды выражаются в изменении существующего законодательства. Устойчивость представляет собой способность организации по формированию фонда сохранять равновесие, противостоять действию различных сил, внутренним и внешним факторам, стремящимся вывести ее из исходного состояния, продолжая развитие в намеченном направлении. Иначе говоря, при любых изменениях и преобразованиях в процессе управления документный фонд и деятельность по его формированию должны сохранить свою сущность и соответствовать своему предназначению. В противном случае следует считать, что управление не привело к желаемому результату. Таким образом, устойчивость организованной системы становится важным параметром успешной управленческой деятельности.

Однако наряду с устойчивостью управляемой системе должна быть свойственна лабильность, т. е. способность изменяться в ответ на изменение условий существования. Подвижность, изменчивость обеспечивает системе формирования документного фонда, с одной стороны, гибкость и адаптивность к тем факторам, которые не поддаются влиянию, а с другой стороны, без них невозможно развитие управляемой системы. Субъекту управления документным фондом важно осознавать неизбежность изменений в информационных потребностях, появления новых, более совершенных технологий, новых носителей и средств записей информации и других процессов, происходящих в обществе. Развиваясь и расширяясь, они неотвратимо потребуют преобразований и в документном фонде, и в процессах его формирования, и в ресурсной базе. Задачей управления становится обеспечение разумной приспособляемости системы формирования документного фонда к внешним факторам через внедрение необходимых инноваций. В этом случае управляемая система достигнет нового состояния равновесия со средой и вновь обретет стабильность в функционировании. В процессе управления фондом управляющему субъекту приходится все время учитывать и решать противоречия между необходимостью изменять объект и, в то же время, стараться сохранять его в относительной неизменности, для достижения диалектического единства устойчивости и развития. Для разрешения этого противоречия требуется осознание смыслов происходящих событий как внутри документного фонда или данной информационной организации в целом, так и за их пределами. Важным инструментом для понимания процессов становится системный подход, который позволяет выявлять источники противоречий и анализировать последствия развития сложившихся ситуаций. Наблюдая развитие различных макросистем, с которыми взаимодействует данная система формирования документного фонда, осмысливая положение и взаимосвязи управляемого объекта в этих системах, субъект управления получает возможность правильно интерпретировать возникшие проблемы и принимать обоснованные управленческие решения.

Наличие двух целей — тактической, направленной на регулирование отклонений в функционировании документного фонда «здесь и сейчас», и стратегической, обращенной в долгосрочную перспективу, — ставит перед управлением противоречивую задачу. С одной стороны, требуется заботиться о преодолении повседневных противоречий в процессе формирования документного фонда, стремящихся вывести систему из равновесия, дезорганизовать ее, снизить ее продуктивность. С другой стороны, необходимо постоянно держать в поле зрения вопросы дальнейшего развития документного фонда, предпринимать своевременные действия, направленные на то, чтобы он сохранился и оставался востребованным и в будущем. Следовательно, управляющий субъект призван мыслить в двух временных измерениях, отвечающих за развитие документного фонда. Таким образом, управление документным фондом — это процесс сознательного, целенаправленного, систематического воздействия на документный фонд со стороны руководящих субъектов с целью обеспечения его устойчивого и эффективного функционирования, развития и получения качественного результата. В процессе управления достигается оптимальное соотношение противоположных характеристик — устойчивости и изменчивости объекта управления, результативности и эффективности осуществляемой деятельности, а также вырабатывается разумный компромисс между оперативными и стратегическими решениями. В связи с тем, что их оптимальный баланс может различаться в зависимости от меняющихся управленческих ситуаций, требуется постоянное управляющее воздействие на формирование документного фонда [27, c. 245−246].

ГЛАВА 2.

ПРАВОВЫЕ НОРМЫ, ИСПОЛЬЗУЕМЫЕ В ПРОЦЕССЕ СТРАТЕГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ БИБЛИОТЕЧНЫМ ФОНДОМ

2.1 Конституция Российской Федерации как базовый документ, обеспечивающий свободный доступ к информации

Библиотеки России выполняют важнейшие социальные и коммуникативные функции, являются одним из базовых элементов культурной, образовательной и информационной инфраструктуры страны, вносят весомый вклад в экономическое развитие страны. Цели и задачи стратегического управления библиотечным фондом в условиях реформирования социально-экономической сферы России должны соответствовать происходящим в стране переменам и международной практике. Библиотеки в данной концепции рассматриваются как социальный институт, поддерживающий и пропагандирующий идеи демократии, продвигающий государственные реформы, активно влияющий на процессы науки, образования, социального развития, экономики, культуры. Услуги, предоставляемые библиотеками гражданам Российской Федерации, являются одним из факторов поддержки государственной социально-экономической политики, способствуют образованию и культурному развитию граждан, обеспечивают выход России в общемировое информационное пространство.

Стратегическое управление исходит из анализа проблемной ситуации в деятельности библиотечно-информационных учреждений всех видов и форм собственности и учитывает происходящие в обществе демографические, политические, экономические и социально-культурные изменения, их влияние на условия функционирования библиотечной системы страны в целом.

Стратегическая цель управления библиотечным фондом заключается в обеспечении конституционных прав граждан на доступ к информации и культурным ценностям, и соответственно, повышение культурного, образовательного и интеллектуального потенциала населения.

Право на доступ к информации — фундамент обеспечения и соблюдения прав человека. Субъектом права на доступ к информации является человек, имеющий моральное (и защищенное законом) право требовать и получать информацию, необходимую ему для обеспечения жизнедеятельности и развития. Под доступностью информации предполагается беспрепятственное получение организациями и отдельными людьми надежной, существенной, достаточной, своевременной, всесторонней, качественной и легко интерпретируемой информации о своих правах и обязанностях, а также сведений, необходимых для развития личности и деятельности в общественных интересах. Право на доступ к информации — самое народное по востребованности. С его обеспечением связано осуществление интересов в самом широком спектре: от потребности в получении простейшей справки до самых изощренных технологий гражданского мониторинга, независимого расследования и т. п. При этом право на доступ к информации «конкурирует» с обеспечением иных прав: правом на неприкосновенность частной жизни, правом собственности (в т.ч. авторским правом), правом на убежище и т. п., а также с потребностями обеспечения общественной безопасности как среды для реализации фундаментальных прав, в т. ч. права на жизнь. Это обстоятельство делает разумным использование права на доступ к информации для развития пространства общественных обсуждений прав человека в целом. На фоне усиливающейся децентрализации и регионализации всех сфер российской жизни библиотеки выдвигаются в число тех немногих институтов, которые могут взять на себя значительную долю ответственности за обеспечение информационной, культурной и правовой целостности России. Они могут стать ключевым звеном в создании единого информационного и культурного пространства страны, в процессах интеграции российских информационных ресурсов в международные информационные сети и банки данных. Отставание в модернизации библиотек грозит отставанием не одной только библиотечной или даже всей культурной сферы, но и страны в целом.

Свобода информации выражается прежде всего в праве каждого искать и получать информацию. В соответствии с резолюцией 59(1) Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций (ООН) 1946 г. свобода информации представляет собой право повсеместно и беспрепятственно собирать, передавать и опубликовывать информационные сведения. Информационные права являются неотъемлемой частью фундаментальных прав человека. Они зафиксированы в статье 19 Всеобщей декларации прав человека, провозглашенной Генеральной Ассамблеей ООН 10 дек. 1948 г. (каждый человек имеет право на свободу убеждений и на свободное выражение их; это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений, искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ), и заняли важное место в Европейской Конвенции о защите прав человека, принятой в Риме 4 ноября 1950 г. (пункт 1 статьи 10: Каждый имеет право свободно выражать свое мнение. Это право включает свободу придерживаться своего мнения и свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ) и в 1998 г. ратифицированной Российской Федерацией.

Знаменательно, что в Декларации прав и свобод человека и гражданина, записано:

Часть 2 статьи 13: Каждый имеет право искать, получать и свободно распространять информацию. Ограничения этого права могут устанавливаться законом только в целях охраны личности, семейной, профессиональной, коммерческой и государственной тайны, а также нравственности.

Статья 31: Государственные органы, учреждения и должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.

Эти основополагающие права получают развитие в Конституции Российской Федерации. Отметим важнейшие (в свете заявленной темы) положения:

Часть 1 статьи 15: Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.

Статья 18: Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Часть 2 статьи 24: Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, ест иное не предусмотрено законом.

Часть 4 статьи 29: Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом.

Право свободного поиска и получения информации означает право каждого обращаться к органам государственной власти, общественным объединениям, органам и организациям, частным фирмам, другим структурам по вопросам, затрагивающим основные права и свободы, провозглашенные Конституцией РФ, а также право получения у них запрашиваемой информации [70, c. 6]. Основной Закон РФ — Конституция — в п. 2 ст. 44 закрепляет, что «каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям». Этот принцип, перенятый из международного гуманитарного права, дублируется и в иных нормативных актах, касающихся охраны объектов культурного наследия, культурного достояния народов РФ, культурных ценностей России.

Говоря о Конституции РФ необходимо отметить статью 44. Следуя общепризнанным принципам и нормам международного права, относящуюся к числу важнейших прав граждан России право на свободу во всех сферах творческой деятельности. Это означает, что государство принимает на себя обязанность обеспечить своим гражданам эффективные средства правовой защиты этих прав и свобод:

Статья 44

1. Каждому гарантируется свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания. Интеллектуальная собственность охраняется законом.

2. Каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям.

3. Каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.

Согласно основам законодательства Российской Федерации о культуре органы государственной власти в Российской Федерации выступают гарантом прав и свобод всех субъектов культурной деятельности (в том числе и творческих работников), защищая их посредством законодательной и иной нормативной деятельности, пресечения посягательств на права и свободы в области культуры. В числе гарантий свобод, провозглашенных в Конституции, следует, прежде всего, указать на недопустимость вмешательства органов государственной власти и органов местного самоуправления в творческую деятельность граждан и их объединений, за исключением случаев пропаганды войны, насилия и жестокости, расовой, национальной, религиозной, классовой и иной исключительности или нетерпимости, порнографии. Запрет какой-либо культурной деятельности может быть осуществлен только судом и лишь в случае нарушения законодательства. Эти положения Основ законодательства о культуре конкретизируются в других законах и иных нормативных актах применительно к отдельным видам творческой деятельности. Так, гарантией права на свободу творчества в средствах массовой информации, закрепленной Законом РФ от 27.12.1991 № 2124−1 «О средствах массовой информации» является установление недопустимости цензуры, под которой Закон понимает требование от редакций средств массовой информации со стороны должностных лиц, государственных органов, организаций, учреждений или общественных объединений предварительно согласовывать с ними сообщения и материалы (кроме случаев, когда должностное лицо является автором или интервьюируемым), а также наложение запрета на распространение сообщений и материалов, их отдельных частей.

Те же права, что и в Конституции РФ регулирует Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (сейчас действует в редакции от 28 июля 2012 года). Правовое регулирование отношений, возникающих в сфере информации, информационных технологий и защиты информации, которое применимо в библиотечной деятельности и отражает право граждан на получение информации, основывается на следующих пунктах статьи 3 «Принципы правового регулирования отношений в сфере информации, информационных технологий и защиты информации» ФЗ-149:

1) свобода поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом;

2) установление ограничений доступа к информации только федеральными законами;

3) открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами Всех пунктах статьи 8 «Право на доступ к информации», в которой, говоря о библиотеках, необходимо отметить пункт 4, где сказано, что не может быть ограничен доступ к «информации, накапливаемой в открытых фондах библиотек, музеев и архивов, а также в государственных, муниципальных и иных информационных системах, созданных или предназначенных для обеспечения граждан (физических лиц) и организаций такой информацией».

2.2 Федеральный закон «О библиотечном деле» (в редакции на 27 мая 2009 года)

Сегодня необходим принципиально новый подход к выбору приоритетов развития сферы культуры и массовых коммуникаций, основанный на соответствующих положениях Конституции РФ: «каждому гарантируется свобода мысли и слова; каждому гарантируется свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания; каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям». Эти положения (п. 1 ст. 29, п. п. 1 и 2 ст. 44 Конституции РФ) являются предпосылками для реализации гарантии свободного духовного развития, установленной в преамбуле Закона «О библиотечном деле». Закон, принятый 23 ноября 1994 года, является правовой базой сохранения и развития библиотечного дела в Российской Федерации. Он устанавливает принципы деятельности библиотек, гарантирующие права человека, общественных объединений, народов и этнических общностей на свободный доступ к информации, свободное духовное развитие, приобщение к ценностям национальной и мировой культуры, а также на культурную, научную и образовательную деятельность. Так же настоящий Федеральный закон регулирует общие вопросы организации библиотечного дела, взаимоотношений между государством, гражданами, предприятиями, учреждениями и организациями в области библиотечного дела в соответствии с принципами и нормами международного права.

Социально-политические и экономические изменения в стране, происходившие с середины 1980;х годов, поставили библиотеки в принципиально новые условия. Поэтому Законом «О библиотечном деле», принятом в 1994 году перед библиотеками был впервые сформулирован принцип свободного доступа к информации, который гарантирован Конституцией РФ («Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом» — п. 4 ст. 29 Конституции РФ). 27 мая 2009 года на заседании Совета Федерации был одобрен Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О библиотечном деле». Закон направлен на приведение отдельных положений Федерального закона «О библиотечном деле» в соответствие с действующим законодательством, так как с момента его принятия произошли изменения, связанные как с расширением сферы деятельности библиотек, так и с принятием ряда федеральных законов. Законом вводятся новые понятия:

· библиотечный фонд — совокупность документов различного назначения и статуса, организационно и функционально связанных между собой, подлежащих учету, комплектованию, хранению и использованию в целях библиотечного обслуживания населения;

· национальный библиотечный фонд — часть библиотечного фонда, имеющая особое историческое, научное, культурное значение, предназначенная для постоянного хранения и общественного использования и являющаяся культурным достоянием народов Российской Федерации;

· книжные памятники — рукописные книги или печатные издания, которые обладают выдающейся духовной, материальной ценностью, имеют особое историческое, научное, культурное значение и в отношении которых установлен особый режим учета, хранения и использования.

Кроме того, Законом регулируется деятельность муниципальных библиотек. Органы местного самоуправления муниципального района могут присваивать ведущей межпоселенческой библиотеке статус центральной районной библиотеки, а центральная библиотека, в свою очередь, в пределах обслуживаемой территории обязана формировать, хранить и предоставлять пользователям библиотеки наиболее полное универсальное собрание документов, организовывать взаимоиспользование библиотечных ресурсов, в том числе осуществлять функции межбиблиотечного абонемента и обеспечивать ведение сводного каталога, оказывать методическую помощь библиотекам.

Право каждого на участие в культурной жизни в значительной мере обеспечивается доступностью учреждений культуры. Как указывается в Основах законодательства Российской Федерации о культуре, каждый человек имеет право на приобщение к культурным ценностям, на доступ к государственным библиотечным, музейным, архивным фондам, иным собраниям во всех областях культурной деятельности. Федеральным законом «О библиотечном деле» закреплено, что каждый гражданин независимо от пола, возраста, национальности, образования, социального положения, политических убеждений, отношения к религии имеет право на библиотечное обслуживание. Все пользователи библиотеки (физические и юридические лица) имеют право доступа в библиотеки и право свободного выбора библиотек в соответствии со своими потребностями и интересами. Наиболее распространенными являются общедоступные библиотеки. В них гражданам предоставляется возможность пользоваться фондами без ограничений по уровню образования, специальности, отношению к религии. В общедоступных библиотеках граждане вправе стать их пользователями по предъявлению документов, удостоверяющих их личность, а несовершеннолетние в возрасте до 14 лет — документов, удостоверяющих личность их законных представителей. В общедоступных библиотеках граждане вправе бесплатно получать: во временное пользование из библиотечных фондов книги, журналы, газеты и др.; полную информацию о составе библиотечных фондов через систему каталогов; консультационную помощь в поиске и выборе источников информации.

Законодательно предусмотрены права особых групп пользователей библиотек. Так, лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, вправе через систему государственных библиотек получать книги, иные документы на родном языке. Слепые и слабовидящие имеют право на библиотечное обслуживание и получение документов на специальных носителях информации в специальных государственных библиотеках и других общедоступных библиотеках. Лица, которые не могут посещать библиотеку в силу преклонного возраста и физических недостатков, вправе получать книги и другие документы из фондов общедоступных библиотек через заочные или внестационарные формы обслуживания. Наконец, пользователям библиотек детского и юношеского возраста предоставлено право на библиотечное обслуживание в общедоступных библиотеках, специализированных государственных детских и юношеских библиотеках, в библиотеках образовательных учреждений в соответствии с их уставами.

2.3 Законодательные ограничения доступа граждан к информации

Ограничения доступности культурных ценностей по соображениям секретности или особого режима пользования устанавливаются законодательством Российской Федерации, а не по усмотрению чиновников или лиц, обслуживающих эти фонды, что является гарантией конституционного права на доступ к культурным ценностям.

В связи с этим 25 июля 2002 г. вступил в действие Федеральный закон № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», действующий сейчас в редакции от 29 апреля 2008 года. В соответствии со статьей 13 Закона, на территории Российской Федерации запрещается массовое распространение экстремистских материалов, а также их хранение в целях массового распространения [49, c. 15]. Так же согласно п. 6 ст. 10 ФЗ от 27.07.2006 № 149-ФЗ Об информации, информационных технологиях и о защите информации в Российской Федерации запрещается распространение информации, которая направлена на пропаганду войны, разжигание национальной, расовой или религиозной ненависти и вражды, а также иной информации, за распространение которой предусмотрена уголовная или административная ответственность. Статьей 9 ФЗ от 27.07.2006 № 149-ФЗ предусмотрена возможность ограничения доступа к информации в целях защиты основ конституционного строя, нравственного здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства.

Материалы, признанные экстремистскими по решению суда по, месту их обнаружения, подлежат немедленной конфискации. 14 июля 2007 г. в «Российской газете» были опубликованы первые четырнадцать записей «Федерального списка экстремистских материалов». По состоянию на 16 мая 2013 года «Список» насчитывает 1881 запись (и еще больше наименований, так как некоторые записи содержат несколько разных материалов). Состав материалов, признанных экстремистскими и на этом основании включенных в «Федеральный список», достаточно разнообразен: это книги, брошюры, выпуски и отдельные статьи из журналов и газет, листовки, интернет-сайты, видео, плакаты, лозунги и так далее, вплоть до файлов, обнаруженных при обысках на домашних компьютерах. Достаточно широк спектр авторов, чьи произведения по тем или иным причинам суды запретили как экстремистские. Среди них — известные политические и религиозные деятели, публицисты, журналисты, а также анонимы, пишущие свои обращения с грубыми орфографическими ошибками.

Библиотеки стали объектом внимания органов прокурорского надзора фактически сразу после первых публикаций записей «Федерального списка экстремистских материалов». В настоящее время количество актов прокурорского реагирования в адрес библиотек исчисляется сотнями. Поводом для вынесения предостережений и представлений также являлся факт отсутствия печатной версии «Федерального списка экстремистских материалов» в библиотеке или его обновленной версии. Заметим, что «Список» обновляется нерегулярно, иногда несколько раз за месяц. В стране — десятки тысяч библиотек, и если в каждую из них с проверкой придет прокурор, то в 90% случаев он найдет, к чему придраться [49, c. 16]. Ещё одна сложность работы библиотек со Списком заключается в том, что описания материалов мягко говоря не соответствует существующим стандартам библиографического описания. Соответственно, такие названия как «Основы исламского вероучения», «Исламская вера» попадают в список без других атрибутов, и догадаться, что это такое, — невозможно. Так же в Списке есть просто повторы — суды тоже не всегда знают о решениях друг друга. И хорошо, если это какой-то номер журнала, который иногда по три раза признают экстремистским. Тут хотя бы номер конкретного журнала и понятно, о чем речь. Дважды была признана экстремистской одна та же книга «Основы исламского вероучения». Очевидно, что книга с таким названием существует не одна. Одну и ту же в разных места признали, или это две разные книги, на самом деле неясно.

Ситуация достаточна типична для настоящего времени. После вступления в силу Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» районные прокуратуры стали активно проверять библиотеки различных уровней и практически в каждом случае находить нарушения указанного Закона, т.к. хотя бы одна книга экстремистского содержания, но хранилась в библиотечном фонде. До сих пор законодатель не привел в соответствие положения ФЗ о противодействии экстремистской деятельности и Федерального закона «О библиотечном деле», что дает основания для вменения библиотекам нарушения закона. ФЗ о противодействии экстремистской деятельности запрещает массовое распространение экстремистских материалов, а равно их изготовление и хранение в целях массового распространения. И по логике библиотека является как раз хранителем указанного материала и массово распространяет его среди абонентов. К сожалению, на практике органы прокуратуры и суды считают, что наличие в библиотеке единственного экземпляра книги экстремистского толка не препятствует ее неоднократному получению пользователем или пользователями, что свидетельствует о хранении указанной литературы в целях массового распространения.

К сожалению, несмотря на регламентированные законом права граждан Конституция РФ, гарантируя свободный доступ к информации, вступает в противоречие с законом, ограничивающим тот самый доступ, № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», тем самым затрудняя работу по управлению библиотечным фондом. В последние годы создали для библиотек дискомфортную ситуацию, поскольку плотность правового поля резко возрастает, и количество законов, которые, казалось бы, далеки от библиотек, а на самом деле вплотную касаются библиотечной деятельности, заметно увеличивается с каждым годом. В связи с этим возрастает и количество проблем, которые стоят перед библиотекой в области реализации своей деятельности. И среди тех проблем, которые стоят перед библиотеками сегодня — это проблема работы с «Федеральным списком экстремистских материалов». В частности, Федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности» и «Федеральный список экстремистских материалов» вступили в противоречие, помимо Конституции РФ, с действующим Федеральным законом «О библиотечном деле».

Многие юристы и эксперты отмечают, что Закон «О противодействии экстремистской деятельности» содержит в себе крайне размытые формулировки таких основных понятий, как «экстремизм», «экстремистская деятельность», «экстремистская организация», «экстремистские материалы» и «распространение экстремистских материалов». Это приводит к тому, что библиотекари, честно выполняющие свою работу в соответствии со своим отраслевым законом, автоматически нарушают антиэкстремистское законодательство. Очередной российский абсурд. Библиотеки выполняют свои должностные обязанности по хранению литературы в соответствии с российским законодательством. Но в соответствии с ФЗ-№ 114 «О противодействии экстремистской деятельности» прокуратура требует от библиотек изъять литературу, внесенную в «Федеральный список экстремистских материалов». Однако в соответствии со статьей 12 ФЗ-№ 78 «О библиотечном деле» «не допускается государственная или иная цензура, ограничивающая право пользователей библиотек на свободный доступ к библиотечным фондам», также п. 2 ст. 20 гласит: «Центральная библиотека обязана формировать, хранить и предоставлять пользователям библиотеки наиболее полное универсальное собрание документов…» К сожалению, ФЗ-№ 114 не дает четкого определения понятия массового распространения экстремистских материалов, поэтому и происходит подмена понятий: библиотеки не занимаются пропагандой и распространением экстремизма, а выполняют свою работу. Все библиотеки России оказались заложниками несоответствия в требованиях законодательной и исполнительной властей.

2.4 Последние изменения в 4 Части Гражданского кодекса Российской Федерации

С введением с 1 января 2008 года в действие Четвёртой части Гражданского кодекса РФ [8], возникает не менее значимая для библиотек проблема — этот закон существенно ограничил доступность информации для пользователей. В условиях формирования рыночных отношений охрана авторских прав строится на защите в первую очередь их коммерческих интересов. В результате возникает противоречие между интересами библиотек и авторов. Первые стремятся к доступности любой информации для читателей, а вторые — к получению законного вознаграждения за свой труд [4, c. 20].

27 апреля 2012 года библиотечное сообщество добилось послабления в законе об авторском праве, и Государственной Думой принят в первом чтении законопроект № 47 538−6 «О внесении изменений в части I, II, III и IV Гражданского кодекса РФ, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Согласно новой редакции пункта 2 статьи 1275 библиотеки вправе без согласия автора или иного правообладателя и без выплаты авторского вознаграждения создавать копии, в том числе в электронной форме, экземпляров произведений, имеющих исключительно научное и образовательное значение (Табл. 1). А в соответствие с пунктом 1 созданные таким образом копии экземпляров произведений, выраженные в электронной форме, могут предоставляться во временное безвозмездное пользование (в том числе в порядке взаимного использования библиотечных ресурсов). На практике это означает следующее. Например, Российская государственная библиотека получает обязательный экземпляр всех научных и учебных изданий (диссертации, учебника, пособия или статьи) или любая другая библиотека просто покупает один экземпляр. Согласно новой редакции статьи 1275 такая библиотека правомерно делает с нее электронную копию и по межбиблиотечному обмену предоставляет ее любым другим библиотекам. Те, в свою очередь, предоставляют бесплатный доступ к этому произведению в электронной форме всем желающим с помощью имеющихся у них сейчас интерактивных читальных залов в сети Интернет. При этом существующий в действующем ГК РФ запрет гражданам на такое же копирование книг сохраняется (пп. 4 п. 1 ст.1273).

По мнению же издателей новая редакция данной статьи позволит библиотекам свободно оцифровывать произведения, имеющие научное и образовательное значение, что приведет к краху профессионального учебного и научного книгоиздания в России. Изменения, которые в интересах библиотек предлагается внести в ст. 1275, в случае их принятия, приведут практически к полному исчезновению отрасли учебного и научного издания. Фактически речь идет о полной отмене имущественных прав авторов всех учебных и научных изданий. Зачем покупать книги или журналы, когда все есть в электронном виде и ни за что не надо платить или почти не надо [16]?

Уже давно в Законе «Об авторском праве и смежных правах» было написано, и в IV часть ГК это тоже перешло, что библиотека может использовать произведение в электронном виде. Можно предположить, что это подразумевает и возможность создания соответствующей электронной копии. Особо серьёзных конфликтов в связи с этой нормой не было, но неясность, которую можно толковать по-разному, была налицо. В результате было решено чётко реализовать хотя бы минимальный вариант, когда библиотека может создавать электронную копию для внутреннего использования из принадлежащих ей книг в единичных экземплярах. Одно из возражений против избранного варианта заключалось в том, что любой человек получит право создавать электронные копии для своей библиотеки. Например, не совсем ясно прописано, что такое библиотека. Если следовать буквальной трактовке, любое собрание сочинений, которое стоит на книжной полке у граждан, можно считать частной библиотекой. Соответственно, положения четвертой части Гражданского кодекса РФ, распространяющиеся на регулирование деятельности библиотек, относятся практически ко всем людям, то есть закон нужно приводить в соответствие с текущим законодательством и более четко и ясно формулировать его определения. Но в данном случае речь идёт не о любой, а только об общедоступной библиотеке, понятие которой даётся в Федеральном законе «О библиотечном деле». Поэтому сюда не будут подпадать ни домашние, ни корпоративные библиотеки. Что касается единичных копий, то здесь намеренно не указывается конкретное число копий, так как для крупной библиотеки их может понадобиться три-четыре экземпляра, а для маленькой достаточно и одного. При этом библиотеки не могут преследовать цели извлечения прибыли. И что очень важно — копии могут предоставляться читателям для использования только в помещении библиотеки.

Внедрение электронного копирования и доставки документов по электронным каналам связи было вызвано у большинства библиотек необходимостью найти пути предоставления документов удаленным пользователям (при отсутствии возможности отправлять их почтой). Но именно на этом направлении деятельности библиотек и возникает проблема авторского права, поскольку подобное копирование вообще не разрешено законом без согласования с автором. В настоящее время трудно представить себе библиотеку, ведущую переговоры с авторами запрашиваемых пользователями документов по каждому из этих запросов. В последнее время в стране появляются так называемые авторские общества, представляющие интересы авторов. Предполагается, что именно они возьмут на себя функции согласования с авторами вопросов электронного копирования их произведений, но в то же время трудно представить себе хорошо работающий механизм отношений «библиотека — авторское общество — автор». В нашей стране (как и во многих странах мира) в соответствии с Законом об авторском праве существует система коллективного управления имущественными правами. Поэтому одним из возможных вариантов решения рассматриваемого вопроса может быть заключение договора между библиотекой, с одной стороны, и организацией, управляющей имущественными правами указанных лиц на коллективной основе, с другой стороны. Но, к сожалению, такой вариант подходит для библиотек, правовой статус которых позволяет заключать подобные договоры (национальные библиотеки РФ и субъектов РФ, областные универсальные научные библиотеки и т. п.), однако вряд ли может быть использован муниципальными библиотеками, и тем более — библиотеками образовательных учреждений. Проблема соблюдения баланса интересов авторов и общества должна все-таки решаться на государственном уровне [74, c. 64].

Ещё один из доводов противников доступа граждан к информации — боязнь противоречий смыслу и духу международных соглашений". Но в рамках Всемирной организации по интеллектуальной собственности (ВОИС, или WIPO) существует Постоянный комитет по авторским и смежным правам. На его регулярных заседаниях, в частности, в ноябре 2008 г., мае 2009 г., декабре 2009 г., мае 2010 г., ноябре 2010 г., обсуждался вопрос об ограничениях и исключениях из авторского права. В теории авторского права это означает особый порядок ограничения права авторов применительно к деятельности учреждений, которые осуществляют общественный доступ к информации на безвозмездной основе. Или, говоря бытовым языком — привилегии для библиотек и архивов.

Теперь относительно баланса интересов между правообладателями и библиотеками. Удалось ли его достичь? Нет, не удалось. Библиотеки, а следовательно, и читатели, пользователи, продолжают оставаться в крайне неблагоприятном положении. Изменения в Гражданском кодексе лишь создают основу для решения этой проблемы. Да, в соответствии с проектом библиотеки будут иметь право создавать единичные копии в электронной форме документов, прежде всего имеющих научное и образовательное значение в целях обеспечения сохранности и доступности документов. Принципиально важно, что предоставляться электронные копии будут только в помещении библиотеки (в том числе в порядке взаимного использования библиотечных ресурсов). Многие ли библиотеки воспользуются подобной нормой? Ситуация парадоксальная. Сегодня, казалось бы, каждый имеет доступ в электронные сети посредством персональных мобильных устройств. Однако лишь 27% общедоступных библиотек России имеют доступ к Интернету. И эта цифра — средняя по России. Необходимость «создания пунктов подключения к сети Интернет» в государственных и муниципальных библиотеках зафиксирована в п. 2 ст. 10 Федерального закона № 8 «Об обеспечении доступа к информации, о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» 2009 года.

Этот федеральный закон не входит в разряд «библиотечных», а направлен на регулирование отношений, связанных с обеспечением доступа граждан, организаций, общественных объединений, органов государственной власти, иных государственных органов, а также органов местного самоуправления к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Однако умело воспользовавшись ситуацией, можно существенно поднять уровень библиотечного обслуживания населения. Не секрет, что значительное число российских библиотек не только не имеют выхода в Интернет, но даже и не компьютеризированы. На учредителя библиотеки Закон возложил обязанность в срочном порядке решить эти проблемы и предусмотрел механизм исполнения. Так, Ст. 25 Ответственность за нарушение права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления предупреждает нарушителей (в данном случае учредителей библиотеки) о дисциплинарной, административной, гражданской и уголовной ответственности в соответствии с законодательством РФ. Ст. 24. Контроль и надзор за обеспечением доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления возлагает обязанность контроля за исполнением Закона на органы прокуратуры, деятельность которых в последние годы заметно активизировалась. В новой правовой ситуации библиотекам необходимо проявить инициативу и оформить в письменной форме, со ссылкой на Закон, свои требования к учредителю об организации в библиотеке точки доступа к Интернет-ресурсам и акцентировать внимание на том, что в случае отказа выполнять нормы нового Закона пользователи библиотеки вправе выяснять отношения с учредителем библиотеки, как в прокуратуре, так и в суде.

2.5 Федеральный закон «Об обязательном экземпляре документов» (в редакции от 11.07.2011) как обеспечивающий формирование фондов национальных хранилищ

Цель Федерального закона «Об обязательном экземпляре документов» обусловлена необходимостью полного комплектования, формирования национального библиотечно-информационного фонда документов Российской Федерации, ресурсной базой которого служит система обязательного экземпляра. В ст. 1 Федерального закона «Об обязательном экземпляре документов» (в ред. Федерального закона от 26.03.2008 N 28-ФЗ) дается определение понятия национального библиотечно-информационного фонда Российской Федерации, под которым понимается собрание всех видов обязательного экземпляра, комплектуемое на основе обязательного бесплатного экземпляра, распределяемое между книжными палатами, библиотеками, органами научно-технической информации, предназначенное для постоянного хранения и общественного использования [30], а под обязательным Федеральным экземпляром — экземпляры различных видов документов, изготовленных на территории Российской Федерации, за ее пределами по заказу организаций и отдельных лиц, находящихся в ведении Российской Федерации, а также документов, импортируемых для общественного распространения на территории Российской Федерации, которые подлежат безвозмездной передаче их производителями в соответствующие организации в порядке и количестве, установленных настоящим Федеральным законом (абзац в редакции, введенной в действие с 14 февраля 2002 года Федеральным законом от 11 февраля 2002 года N 19-ФЗ; в редакции, введенной в действие с 9 апреля 2008 года Федеральным законом от 26 марта 2008 года N 28-ФЗ). Как следует из этого закона, стратегической целью является комплектование национального библиотечно-информационного фонда всеми видами обязательного экземпляра для полного отражения, хранения и использования документов, являющимися культурным достоянием народов Российской Федерации.

Институт обязательного экземпляра (ОЭ) в России существует и развивается уже 227 лет, со времени предоставления общероссийского обязательного экземпляра в 1783 г. Библиотеке Академии наук в Санкт-Петербурге на основании Указа Екатерины II «О вольных типографиях» от 15 января 1783 года. Хроника становления системы ОЭ в России за два с лишним столетия отражает периоды и особенности национальной концепции системы ОЭ, отличающие ее от зарубежных моделей. К важным особенностям можно отнести, прежде всего, ориентированность на поддержку крупных публичных библиотек, что обусловило появление не одного, а нескольких получателей ОЭ: 1783 г. — Библиотека Академии наук (сейчас — Библиотека Российской академии наук — БАН); 1810 г. — Императорская публичная библиотека в Петербурге (сейчас — Российская национальная библиотека — РНБ), 1829 г. — Библиотека провинциального учреждения — Хельсинкского университета, 1862 г. — Библиотека Румянцевского музея (сейчас — Российская государственная библиотека — РГБ). С 1970;х гг. наряду с универсальными формируются профильные (отраслевые и видовые) комплекты обязательного экземпляра для крупных государственных центральных библиотек и научно-информационных учреждений Всероссийского института научной и технической информации (ВИНИТИ), Института научной информации по общественным наукам (ИНИОН) и других. В настоящее время, согласно утвержденному перечню, 20 библиотечно-информационных организаций получают федеральный ОЭ печатных изданий, 5 — федеральный ОЭ электронных изданий, 6 — ОЭ патентных документов на электронных носителях.

Федеральные законы «О библиотечном деле» и «Об обязательном экземпляре документов» обеспечили формирование распределенного национального библиотечно-информационного фонда страны. В его создании участвуют национальные библиотеки, государственные библиотеки, архивы, органы научно-технической информации (НТИ) и специализированные фондохранилища, а также центральные универсальные и специальные научные библиотеки в 86 субъектах Российской Федерации. Управление комплектованием Национального библиотечного фонда (НБФ) требует интеграционных подходов, предполагает выстраивание системы управления документопотоками, определяющими комплектование и развитие фонда, и включает такие направления, как мониторинг ОЭ в целом и отдельных его видовых потоков; накопление статистических данных, определяющих полноту и качественные параметры фонда; взаимодействие с основными уполномоченными учреждениями, ответственными за получение и распределение комплектов ОЭ (Российская книжная палата, «Информрегистр», Роспатент). Сегодня стоит задача формирования системы координационного библиотечного управления процессами комплектования НБФ. Библиотечная координация обеспечивает условия маневрирования всеми видами библиотечных ресурсов. Одним из важнейших факторов управления выступает межведомственная кооперация. Следует отметить, что проблемы формирования библиотечных фондов широко обсуждались на международных форумах ИФЛА (Международная федерация библиотечных ассоциаций и учреждений), CENL (Конференция директоров национальных библиотек), LIBER (Лига европейских научных библиотек). Были выработаны индикаторы для оценки качества деятельности национальных библиотек. Важнейшими из них являются: полнота и оперативность комплектования фондов, соответствие запросам пользователей, процент научных изданий, количество отказов и другие параметры.

Качество формирования НБФ напрямую зависит от эффективности главного источника комплектования — обязательного экземпляра. Анализ данных, предоставленных рядом крупнейших информационно-библиотечных центров, позволяет сделать следующие выводы: только 83% печатных документов, издающихся в России, поступают в составе ОЭ в библиотеки; около 2% поступает в Российскую книжную палату (РКП) в единственном экземпляре; 15% печатных изданий вообще не попадают в поле зрения РКП, так как ряд издающих организаций не в полной мере выполняют ФЗ «Об обязательном экземпляре документов». В большей степени этим грешат региональные издательства, вузы и научные институты. Надо заметить, что и некоторые центральные издательства позволяют себе нарушать закон: они не передают свои издания в РКП и «Информрегистр» или предоставляют их в меньшей экземплярности, чем требуется. От этого, прежде всего, страдают библиотечно-информационные центры, стоящие в конце перечня организаций, получающих из РКП федеральный обязательный экземпляр [72, c. 20]. Специалисты по-прежнему располагают статистикой фактически только по изданиям, поступившим по ОЭ в РКП и НТЦ «Информрегистр», причем по рынку электронных ресурсов официальная статистика вообще отсутствует, имеются только экспертные оценки. По отношению к рынку печатных изданий речь идет, прежде всего, о недополучении по системе ОЭ региональных, малотиражных изданий, материалов научных конференций и совещаний, трудов вузов [41, c. 35].

Одним из главных препятствий для обеспечения информационной поддержки комплектования являются следующие факторы: во-первых, в нашей стране до сих пор не сложилась система полного, оперативного и достоверного информирования предложений книжного рынка как по видам изданий, так и по тематике и цене. Например, Государственная публичная научно-техническая библиотека Сибирского отделения Российской академии наук (ГПНТБ СО РАН), как получатель обязательного экземпляра, не должна, казалось бы, иметь недостаточный уровень информационной поддержки комплектования, но неполнота обязательного экземпляра в сегменте научных, учебных и специальных изданий очевидна — до 2 тысяч названий научных и специальных изданий ежегодно ГПНТБ СО РАН приобретает из разных источников для своего фонда, потому что не получила их из Российской книжной палаты. Вовторых, низкие тиражи научной и специальной литературы определяют дефицитный характер этого сегмента, почти половина потока учебной литературы не является рыночным товаром и реализуется внутри вузов. В Сибирском регионе ситуация на книжном рынке усугубляется — он далек от традиционных издательских центров — Москва, Санкт — Петербург производят 65% всего книжного документопотока России. Научная литература в силу малого тиража и полиграфической сложности (формулы, картография, графические изображения и пр.) намного дороже иных изданий. Российский рынок имеет слабое оптовое звено, специализирующееся на поставке научной литературы: издающая среда многочисленна, но мало объемна, отпускные цены высокие, темпы реализации невысокие, требуется создание специальной системы контактов со специфической средой [46, c. 48].

Проблема восполнения лакун стоит очень остро. Комплектаторов также волнует полнота поступления региональных и малотиражных изданий. Увеличение полноты поступления ОЭ было бы возможно за счет оцифровки объявленных лакун, т. е. изданий, которые поступают в РКП в одном экземпляре и попадают только в «Архив печати» [41, c. 34].

Часть четвертая Гражданского кодекса Российской Федерации гласит:

«Статья 1275. Свободное использование произведения путем репродуцирования

1. Допускается без согласия автора или иного правообладателя и без выплаты вознаграждения, но с обязательным указанием имени автора, произведение которого используется, и источника заимствования репродуцирование (подпункт 4 пункта 1 статьи 1273) в единственном экземпляре без извлечения прибыли:

1) правомерно опубликованного произведения — библиотеками и архивами для восстановления, замены утраченных или испорченных экземпляров произведения и для предоставления экземпляров произведения другим библиотекам, утратившим их по каким-либо причинам из своих фондов…".

Но ниже в этой же статье говорится:

«2. Под репродуцированием (репрографическим воспроизведением) понимается факсимильное воспроизведение произведения с помощью любых технических средств, осуществляемое не в целях издания. Репродуцирование не включает воспроизведение произведения или хранение его копий в электронной (в том числе в цифровой), оптической или иной машиночитаемой форме, кроме случаев создания с помощью технических средств временных копий, предназначенных для осуществления репродуцирования».

Иначе вопрос решен в проекте ко второму чтению изменений раздела VII четвертой части Гражданского кодекса Российской Федерации от 25 октября 2012 года. Ст. 1275 «Свободное использование произведения библиотеками, архивами и образовательными организациями» предлагается в следующей редакции:

«Общедоступные библиотеки, а также архивы, доступ к архивным документам которых не ограничен, при условии отсутствия цели извлечения прибыли вправе без согласия автора или иного правообладателя и без выплаты авторского вознаграждения предоставлять во временное безвозмездное пользование (в том числе в порядке взаимного использования библиотечных ресурсов) оригиналы или экземпляры произведений, правомерно введенные в гражданский оборот…».

А в п. 2 этой статьи говорится: «2) в целях восстановления, замены утраченных или испорченных экземпляров произведения, а также для предоставления экземпляров произведения другим общедоступным библиотекам или архивам, доступ к архивным документам которых не ограничен, утратившим их по каким-либо причинам из своих фондов, а также в целях межбиблиотечного обмена».

Таким образом, библиотеки — получатели федерального ОЭ могли бы «восстанавливать» в своих фондах названия «объявленных лакун». Возможно, данное противоречие можно было бы снять за счет внесения соответствующей поправки в закон «Об обязательном экземпляре документов» в качестве карательной санкции для производителей, не поставляющих установленного законом количества ОЭ. Несмотря на то, что ответственность за не предоставление ОЭ существует в Кодексе административных правонарушений (КоАП РФ): «Нарушение установленного законом порядка представления обязательного экземпляра документов, письменных уведомлений, уставов редакций или заменяющих их договоров, а равно порядка хранения материалов телеи радиопередач — влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двухсот до пятисот рублей; на должностных лиц — от одной тысячи до двух тысяч рублей; на юридических лиц — от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей» ст. 13.23 КоАП РФ, мониторинг в отношении печатных средств массовой информации проводится зачастую без учета проверки на предоставление ОЭ.

Следует отметить момент, который важен в связи с будущим развитием системы ОЭ в России. Это вопрос распространения закона «Об обязательном экземпляре документов» на электронные издания (ЭИ), находящиеся в сетевом режиме (в частности, периодические электронные документы). В Федеральном законе «Об обязательном экземпляре документов», в ст. 19 «Постоянное хранение обязательного федерального экземпляра» функции постоянного хранения периодических электронных документов возлагаются на Президентскую библиотеку им. Б. Н. Ельцина, РГБ и РНБ. В этом варианте непонятно, что и в каком виде должны хранить национальные библиотеки, хранить вечно сетевую версию? Как? Кроме того, должно быть учтено, что библиотекам, которые работают с национальной периодикой, придется нести дополнительные издержки, так как один и тот же контент, одни и те же периодические издания будут поступать из двух разных учреждений (РКП, НТЦ «Информрегистр»), в разное время, по разным сопроводительным документам, возможно, с разным библиографическим описанием (как это имеет место с ЭИ на локальных носителях, поступающими одновременно на протяжении нескольких лет из РКП и НТЦ «Информрегистр»). В перспективе необходимо думать о едином национальном библиографирующем центре.

Говоря об ЭИ на локальных носителях, надо сказать, что совершенно недопустимо организовывать два параллельных потока ОЭ: один в государственный депозитарий НТЦ «Информрегистр», другой — в Президентскую библиотеку им. Б. Н. Ельцина. Это нерационально по следующим причинам:

в государстве должен быть только один поток доставки и распределения ОЭ через национальный депозитарий ЭИ НТЦ «Информрегистр», в котором издание регистрируется, попадает с единым описанием в национальный архив, национальную библиографию;

предполагаемые два потока не будут совпадать по наполнению, одни будут посылать издания в НТЦ «Информрегистр», другие — в Президентскую библиотеку им. Б. Н. Ельцина, непонятно, почему производители должны посылать ОЭ в два адреса;

зачем Президентской библиотеке получать весь поток «обязательного экземпляра электронных изданий и программ для электронных вычислительных машин, баз данных и периодических электронных документов» (ст. 13)? Для специалистов, представляющих поток и характер этих изданий, заведомо ясно, что большинство из них совершенно не нужны Библиотеке. Колоссальные трудозатраты производителей, почтовые расходы, которые появятся в результате, не соразмерны с амбициями Президентской библиотеки, которые ни в коем случае нельзя поощрять в законодательном порядке [41, c. 34].

Решением этих вопросов послужило предложение специалистов РНБ: на базе НТЦ «Информрегистр» необходимо создать единый банк данных ОЭ электронных документов, распространяемых в сетевом режиме, и открыть доступ для организаций-получателей: РГБ, РНБ, Президентской библиотеки им. Б. Н. Ельцина. С другой стороны, требуется сохранить преемственность принятой системы доставки ОЭ. Так же, как все печатные издания доставляются в РКП для последующего распределения между организациями-получателями, и ОЭ всех электронных изданий должны доставляться в НТЦ «Информрегистр», но, в отличие от печатных изданий, которые рассылаются получателям, к электронным изданиям открывается бесплатный доступ по защищенным каналам. Пока предполагается, что необходимые поправки по данному вопросу будут внесены только относительно периодических электронных изданий [42, c. 56].

В результате на сегодняшний день в функционировании системы ОЭ «болевыми точками» для библиотек разных уровней являются: неполнота и неоперативность поступлений как следствие отсутствия органа надзора за исполнением ФЗ «Об обязательном экземпляре документов» в связи с отменой лицензирования книгоиздания; сужение сегмента социально-значимой для библиотек литературы. Эти негативные тенденции явились итогом приватизации книгоиздательской отрасли и книгораспространительской сферы. В последние годы они усилены общим экономическим кризисом [72, c. 20]. Так же следует гармонизировать законодательство об обязательном экземпляре всех уровней (федерального, законодательства субъектов РФ, муниципального уровня), отражение современных тенденций развития документных потоков в законодательстве по формированию национального библиотечно-информационного фонда, в частности, включение в закон понятия электронных сетевых изданий. Начать этот процесс предполагается с ОЭ электронных сетевых журналов. Также потребуется редакция закона в части уточнения понятия ЭИ на съёмных носителях. Рабочей группой Российской библиотечной ассоциации (РБА) подготовлены предложения:

· о включении в сферу обязательного экземпляра периодических электронных документов;

· о внесении изменений, касающихся электронных периодических документов, функционирующих в информационно-телекоммуникационной сети, в ФЗ «О средствах массовой информации»;

· о расширении действия ФЗ «Об обязательном экземпляре документов» на аудиовизуальные документы и электронные издания для библиотек субъектов РФ и муниципальных образований; о распределении по государственным архивам аудиовизуальной продукции;

· о расширении действия ФЗ «О библиотечном деле», связанного с изменением функционирования института обязательного экземпляра в РФ.

После внесения предлагаемых изменений в ФЗ «Об обязательном экземпляре документов» проект закона был передан в Государственную Думу РФ [42, c. 54]. Но в последней редакции закона «Об обязательном экземпляре документов» в редакции от 11.07.2011 это никак не отразилось и по прежнему сказано, что закон не действует на электронные документы, распространяемые исключительно с использованием информационно-телекоммуникационной сети.

библиотечный фонд информация управление

ГЛАВА 3.

ПРАВОВЫЕ НОРМЫ, РЕГУЛИРУЮЩИЕ ТАКТИЧЕСКИЕ ЦЕЛИ УПРАВЛЕНИЯ БИБЛИОТЕЧНЫМ ФОНДОМ

3.1 Законодательные основы, регулирующие процесс приобретения изданий — Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»

Реализация стратегических задач библиотеки требует конкретной тактики, т. е. определение путей и средств достижения миссии библиотеки. Если стратегические планы очерчивают миссию и подчиненные этой миссии цели, а также принципиально важные общие средства достижения таковых, то тактические должны четко определить всю совокупность конкретных практических мер, необходимых для осуществления намеченных целей.

Таковыми практическими мерами для библиотечного фонда являются:

1. Управление комплектованием библиотечного фонда, в правовом разрезе, регулируемое законами ФЗ-94 (о закупках) ФЗ-131 (о местном самоуправлении, т. е. об изменении приобретения изданий для муниципальных библиотек), «Законом об ОЭ документов» (в частности о получении местного обязательного экземпляра изданий)

2. Учет библиотечного фонда — комплекс операций, обеспечивающих фиксацию сведений о величине, составе и движении фонда по правилам, установленным законодательством. На его основе формируется отчетность библиотеки, в том числе для государственного статистического учета, планирование деятельности, обеспечение сохранности фонда, контроль за наличием и движением документов. На высшем уровне регламентации регулируется законами «О библиотечном деле», «Об обязательном экземпляре документов», «Об информации, информационных технологиях и защите информации», «О бухгалтерском учёте», на втором уровне регламентации, помимо Государственных стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу (ГОСТов СИБИД), учет основывается на «Инструкции об учёте библиотечного фонда» и «Инструкции по бюджетному учёту».

3. Управление сохранностью библиотечного фонда, реализуемое на законодательном уровне Национальной программой сохранения библиотечных фондов на 2001;2010 гг. и её вторым этапом Общероссийской программой сохранения библиотечных фондов на 2011;2020 гг. Второй этап программы сохранения библиотечных фондов предусматривает актуализированную концепцию, основанную на выделении разных категорий фондов и документов, на применение к ним различных способов сохранения. Новые законодательные нормы заложили правовую основу для дифференцированного подхода к сохранению библиотечного фонда. Впервые на законодательном уровне определены понятия «библиотечный фонд», «национальный библиотечный фонд», «книжные памятники», имеющие разные категории ценности.

Библиотечные фонды являются важнейшей документальной и информационной основой в жизни общества, поэтому совершенствование качества их формирования — это основной принцип комплектования. Комплектование библиотечного фонда должно обеспечивать и динамично развивающиеся читательские потребности, и максимальное использование поступающих изданий. К числу нормативно-правовых актов, регулирующик комплектование библиотечного фонда относится Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 № 94-ФЗ [3, c. 49]. На данный момент закон всё ещё редактируется. Основной идеей закона является положение о состязательности при заключении договоров купли-продажи, поставки, подряда, которая позволяет размещать заказы бюджетных организаций с наибольшей экономической эффективностью. Прописанный в законе механизм проведения торгов при размещении заказов государственных и муниципальных организаций призван обеспечить решение нескольких задач:

· повысить эффективность использования средств из бюджетов и внебюджетных источников финансирования;

· стимулировать участие физических и юридических лиц в размещении государственных и муниципальных заказов с целью развития добросовестной конкуренции;

· обеспечить гласность и прозрачность в размещении заказов, которые служат мерами предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения бюджетных средств.

Закон неоднократно редактировался и помимо самых последних, значительные изменения в 94-ФЗ были внесены и в 2011 г:

1) Федеральным законом от 21.04.2011 № 79-ФЗ введена обязанность заказчика обоснования начальной (максимальной) цены контракта.

2) Приказом Минэкономразвития России от 07.06.2011 № 273 утверждена и с 8 июня 2011 г. вступила в силу новая «Номенклатура товаров, работ, услуг для нужд заказчиков». Для целей комплектования новая номенклатура практически не внесла никаких изменений, за исключением изменения нумерации самих групп одноимённых товаров.

3) С 8 декабря 2011 г. библиотеки получили право закупок без конкурсных процедур на сумму до 400 тыс. рублей одноимённых товаров по каждому коду Номенклатуры один раз в квартал (Федеральный закон от 07.12.2011 № 418-ФЗ). Эта долгожданная поправка в закон имела принципиально важное значение для библиотек, поскольку фактически выводила из-под его действия комплектование подавляющего большинства российских библиотек.

4) Приказами Минэкономразвития России от 27.12.2011 № 761 и Федерального казначейства от № 20н установлена обязанность заказчиков размещать на официальном сайте планы-графики госзакупок до 1 апреля текущего года или не позднее одного календарного месяца после принятия закона (решения) о бюджете. В случае внесения изменений в планы-графики они размещаются на официальном сайте не позднее трёх рабочих дней с дня принятия такого решения. План-график содержит перечень товаров, работ и услуг на один календарный год по всем видам закупок, включая закупки у единственного поставщика (п. 19 ст. 55). Закупки до 100 и до 400 тыс. в планы-графики не включаются.

5) Принят Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», регулирующий закупки госкорпораций, госкомпаний, естественных монополий и автономных учреждений. Закон вступил в силу с 1 января 2012 г., однако для различных организаций установлены разные сроки начала его действия (так, для автономных учреждений муниципальных образований — с 1 января 2014 г.). В соответствии с 223-ФЗ каждое автономное учреждение имеет право:

· создавать собственное «Положение о закупке» (утверждается наблюдательным советом), регламентирующее закупочную деятельность, включая порядок подготовки и проведения процедур и способов закупки, условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров. «Положение» после его утверждения в течение 15 дней (но не позднее 1 июля 2012 г.) должно быть сайте автономного учреждения и на сайте www.zakupki.gov.ru;

· устанавливать способы закупки, указанные в Федеральном законе № 94-ФЗ и в проекте закона о Федеральной контрактной системе: открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, электронный аукцион, запрос котировок, запрос предложений, закрытые способы осуществления закупок, у единственного поставщика;

· не размещать на официальном сайте сведения о закупке (п. 15 ст. 4), если она не превышает 100 тыс. руб. и 500 тыс. руб. (если выручка заказчика за год более 5 млрд руб.) [39, c. 65].

Таким образом, в соответствии с действующим ФЗ-94 в настоящее время библиотеки имеют право на закупки:

· - электронным аукционом (границы не установлены);

· - запросом котировок до 500 тыс. руб. одноименных товаров один раз в квартал;

· - у единственного поставщика без ограничения по срокам и суммам;

· - по счетам до 100 тыс. руб. одноименных товаров по каждому коду «Номенклатуры» один раз в квартал (в пределах лимита взаиморасчетов наличными средствами, установленного Центробанком);

· - по счетам до 400 тыс. руб. одноименных товаров по каждому коду «Номенклатуры» один раз в квартал.

С 8 декабря 2011 г. библиотеки получили право приобретать без конкурсных процедур по счетам на сумму до 400 тыс. рублей в квартал одноимённые товары в соответствии с кодами действующей «Номенклатуры товаров, работ, услуг для нужд заказчиков», утвержденной приказом Министерства экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) от 7 июня 2011 г. N 273. Соответственно, по каждому коду в год это составляет 1 млн 600 тыс. рублей. Для целей комплектования новая номенклатура практически не вносит никаких изменений, за исключением изменения нумерации самих групп одноимённых товаров (Табл. 2). Поскольку использование Номенклатуры в практике комплектования постоянно вызывает вполне обоснованные затруднения, то по этому поводу есть небольшой комментарий. Итак, для целей текущего комплектования и приобретения бибтехники применяются следующие группы Номенклатуры (Табл. 3). По группе 167 «Учебные пособия», несмотря на то что в ОКДП есть код 3 695 250 «Пособия учебные школьные печатные», можно приобретать только учебные картины и таблицы. Соответственно, код 369 420 «Пособия печатные для высших и средних специальных учебных заведений» предполагает возможность приобретения только плакатов, программ и методик. По группе 117 «Услуги библиотек, архивов, музеев и других аналогичных и культурно-просветительских организаций» приобретение их издательской продукции не предусмотрено [43, c. 57]. По действующей редакции закона ФЗ-94 библиотека может, например, купить один раз в квартал без конкурсных процедур по счетам до 400 тыс. рублей и в год до 1 млн 600 тыс. рублей книги, периодику (группа 41), электронные издания на CD, DVD (группа 43), приобрести онлайн доступ к электронным ресурсам (группа 219) и т. д. Внесённые изменения, несомненно, ослабят удушающий гнёт 94-ФЗ и позволят несколько выправить ситуацию с текущим комплектованием библиотек, прежде всего, имеющих небольшие бюджеты на комплектование. Таких библиотек в России — подавляющее большинство. Кроме того, малый и средний бизнес в сфере книгоиздания и книгораспространения также вздохнёт свободнее и сможет более уверенно принимать участие в пополнении фондов библиотек страны [44, c. 67]. К сожалению, реальная практика применения закона демонстрирует трактовку указанных норм властями и чиновниками в регионах по принципу «как хочу, так и ворочу» в следующих вариантах:

· не разрешают библиотекам закупки до 400 тыс. руб. в квартал;

· разрешают закупку до 400 тыс. руб., но при этом не разрешают закупку у единственного поставщика;

· неправомерно «соединяют» в один разные по Закону способы закупок, прежде всего «у единственного поставщика без ограничения по срокам и суммам» и закупки до 100 и до 400 тыс. руб. один раз в квартал;

· не разрешают закупки товаров по нескольким кодам «Номенклатуры»;

· разрешают закупку до 400 тыс. руб., но требуют комплект документов как для электронного аукциона;

· не разрешают ничего другого, кроме электронного аукциона.

Поэтому, из-за многих претензий, к началу 2011 г. Правительство РФ в открытую заговорило о несостоятельности 94-ФЗ и необходимости реформирования всей системы госзакупок, а к середине 2011 г. стало ясно, что Правительство поддерживает идею Федеральной контрактной системы (ФКС). В результате 7 мая 2012 г. законопроект «О Федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг» (в части регулирования государственных и муниципальных закупок) внесен Правительством в Государственную думу Российской Федерации (ГД РФ). 20 июня 2012 г. законопроект принят в первом чтении. Возможно, законопроект будет рассмотрен и принят во втором чтении на зимней, декабрьской сессии ГД РФ. Срок вступления Закона в силу, как отмечается в проекте, — по истечении одного года после дня его официального опубликования.

При этом достаточно неожиданно, вместо принятия до 1 июля 2012 г. Закона о ФКС, появилась очередная версия 94-ФЗ. Это уже 31-я редакция 94-ФЗ, что прекрасно иллюстрирует всю его несостоятельность. 23 июля 2012 г. в «Российской газете» опубликован Федеральный закон № 122-ФЗ от 20 июля 2012 г. «О внесении изменений в Федеральный закон „О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд“». Принятой редакцией Закона исключен такой вид обеспечения исполнения контракта, как договор поручительства. Новая версия ФЗ-94 вступила в силу с 23 июля 2012 г. Данная форма обеспечения контракта на практике себя не оправдала, ей активно пользовались недобросовестные поставщики. Однако нововведение резко осложнит финансовую ситуацию добросовестных поставщиков товаров, работ, услуг и нанесет ощутимый удар по малому и среднему бизнесу, о поддержке и развитии которого так любят распространяться чиновники всех уровней. Большинство поставщиков не имеют возможностей постоянно и надолго изымать из оборота значительные денежные средства в качестве обеспечения процедур на этапах проведения торгов и выполнения госконтрактов.

Если же вернуться к законопроекту «О Федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг», то наибольшие возражения вызывают формулировки ст. 85 «Осуществление закупок из единственного источника», которые значительно ухудшают возможности комплектования библиотек, даже по сравнению с Федеральным законом № 94-ФЗ, в котором это, соответственно, ст. 55. В ч. 1 п. 5 ст. 85 Законопроекта о ФКС указывается: «Осуществляются поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг на сумму, не превышающую двухсот тысяч рублей; при этом совокупный объем закупок, который заказчик вправе осуществить на основании данного пункта, не превышает 5 процентов от объема средств, предусмотренных на все закупки заказчика в соответствии с планом-графиком. Указанные ограничения в части установления пороговых значений для определения объема средств не распространяются на закупки товаров, работ, услуг, осуществляемые заказчиками сельских поселений». В ч. 1 п. 6 также указано: «Осуществляются поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд библиотек на сумму, не превышающую четырехсот тысяч рублей; при этом совокупный объем закупок, который заказчик вправе осуществить на основании данного пункта, не превышает 5 процентов от объема средств, предусмотренных на все закупки заказчика в соответствии с планом-графиком».

Предлагаемая редакция законопроекта значительно ограничивает возможности закупок библиотек до 200 и до 400 тыс. руб. (в 94-ФЗ это соответственно 100 и 400 тыс. руб.). В предлагаемой редакции снято понятие одноименности, т. е. возможность использования закупки по разным кодам «Номенклатуры одноименных товаров, работ и услуг», снят срок — один раз в квартал и введено существенное ограничение: «Совокупный объем закупок, который заказчик вправе осуществить на основании данного пункта, не превышает 5 процентов от объема средств, предусмотренных на все закупки заказчика». В результате «выстраданные» и наконец полученные библиотеками и другими учреждениями культуры 8 декабря 2011 г. возможности в рамках ФЗ-94 для относительно нормального комплектования и развития, фактически аннулированы.

3.2 Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» как законодательная база для комплектования муниципальных библиотек

Значительно затруднил организацию библиотечного обслуживания на местах и осложнил технологию комплектования библиотечных фондов Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Вследствие разграничения бюджетных полномочий чрезвычайно осложнились и практически остановились книгообменные операции, предполагающие безвозмездную передачу библиотечных фондов из библиотек другого уровня в библиотеки муниципального уровня или другой ведомственной подчиненности. В соответствии с этим законом финансирование услуг культуры осуществляется непосредственно из бюджетов муниципальных образований соответствующего уровня. Главное нововведение этого закона — это установление двух типов муниципальных образований:

— сельских или городских поселений,

— муниципальных районов и городских округов.

Между ними и происходит разграничение расходных полномочий. Закон по-новому разграничил полномочия в сфере библиотечного обслуживания, закрепив за городским округом, городскими и сельскими поселениями полномочие по организации библиотечного обслуживания населения, комплектование книжных фондов библиотек поселения, а за муниципальным районом — полномочие по организации библиотечного обслуживания населения межпоселенческими библиотеками, комплектование их книжных фондов. Тем самым распределена ответственность органов местного самоуправления за состояние общедоступных публичных библиотек в российских городах и селах, обеспечение современного уровня деятельности библиотек как культурных, общеобразовательных и информационных центров на местах.

Разделение бюджетов, по идее законодателей, поможет снизить уровень коррупции, так как в небольших по численности населения муниципальных поселениях и районах легче повысить контроль за расходованием бюджетных средств. К сожалению, все эти благие замыслы терпят крах, сталкиваясь с реальным положением дел в муниципальных образованиях. Во-первых, в их бюджетах нет средств на покрытие расходов на предписанный круг полномочий. Во-вторых, возведенные «китайские стены» между административными делениями разного уровня (поселение, район, городской округ, субъект РФ) буквально обрубают жизненно важные информационные и хозяйственные связи в целостных общественных организмах, которые складывались десятилетиями, если не столетиями, и которые не замыкаются муниципальными границами. В числе таких организмов централизованные библиотечные системы и другие виды межмуниципальных библиотечных объединений. Основная доля их ресурсов (всех видов — от информационных до кадровых) и выполняемых функций централизована на уровне района, а периферийные подразделения размещены в поселениях по всей его территории. И эти подразделения — поселенческие библиотеки — ведут обслуживание населения, потребляя централизованные ресурсы муниципального района: единый библиотечный фонд, единый каталог, единую справочно-библиографическую службу, единую систему повышения квалификации, методической помощи и подбора кадров. Без опоры на них в поселениях можно лишь создать видимость библиотечного обслуживания [10, c. 177]. В виду выше перечисленного сложная ситуация складывается с внутригосударственным книгообменом, который практикуется в России с начала образования библиотечных фондов. Порядок перераспределения документов значительно усложнился с принятием Федерального закона № 131, который требует согласования передачи каждого издания с органами Росимущества, территориальными органами управления имуществом и учредителями библиотек, так как фонды отнесены к имуществу. Процедура передачи стала занимать 4−8 месяцев. В связи со сложностями перераспределения изданий библиотеки все чаще отказываются от ведения книгообмена, предпочитая списывать издания в макулатуру. Если не изменить правила перераспределения литературы между библиотеками, эта практика может стать повсеместной. В итоге библиотечная система страны потеряет канал безвозмездного комплектования фондов объемом примерно 1 млн изданий в год.

Следствия, вытекающие из рассматриваемого закона вызывают колоссальную обеспокоенность у профессионалов:

Во-первых, передача нынешних библиотек-филиалов Центральных библиотечных систем (ЦБС) и центральных районных библиотек в муниципальную собственность ставит под сомнение само сохранение в России централизованных систем, объединяющих публичные библиотеки, дробит единые фонды.

Во-вторых, разграничение бюджетов всех видов (федерального, регионального, муниципального районного, городского округа, городского и сельского поселения) обрекает на нищенское существование массу библиотек низового звена, в особенности, — сельских, резко снижает возможности их комплектования, использования межбиблиотечного абонемента, развития материально-технической базы, кадрового обеспечения.

В-третьих, создана законодательная база для закрытия библиотек, так как теперь их судьба целиком передается на усмотрение местной власти.

В-четвертых, страдают интересы читателей: затрудняется или становится невозможным доступ жителя села и даже небольшого города к отсутствующим в местной библиотеке источникам информации; с большой вероятностью может быть предельно сокращен ассортимент библиотечных услуг; стимулируется переход на платное обслуживание, платные методические услуги и др.

Перечисленные проблемы не локальны, они касаются всей страны, ведь речь идет о публичных библиотеках, которые обслуживают народ России в прямом смысле этого слова, так как нет других учреждений культуры, настолько приближенных к каждому населенному пункту [10, c. 178].

Подытожив, существующие на сегодняшний день, законодательные нормы в области приобретения изданий можно сказать, что введение конкурсных процедур с 1 января 2006 г. привело к потере оперативности комплектования, сужению возможностей библиотек в реальном выборе источников комплектования, удорожанию процедуры закупки. В особенно тяжелой ситуации оказались сегодня библиотеки удаленных и труднодоступных территорий. В настоящее время финансирование комплектования рассчитывается «от достигнутого». Необходимо внедрение нормативных методик расчета объема средств на текущее комплектование библиотек. Еще больше осложнило ситуацию введение в действие № 131-ФЗ и передача средств на комплектование в компетенцию муниципальных советов. Возможно, выходом из данной ситуации могла бы стать консолидация средств на комплектование муниципальных общедоступных библиотек, в том числе на селе, в бюджете субъектов РФ и выделяемая отдельной строкой. Это позволило бы библиотекам объединить свои заказы в рамках региона, сэкономить средства, улучшить качество отбора, рационально размещать свои заказы у поставщиков.

3.3 Местный обязательный экземпляр документовоснова формирования фондов краеведческих коллекций и пополнения фондов библиотек территорий

Помимо закупок существует еще один способ комплектования, который доступен не всем документным фондам, но обеспечивает формирование наиболее полных документных собраний библиотек субъектов Российской Федерации и библиотек муниципальных образований, — получение местного обязательного экземпляра (ОЭ) [27, c. 140]. Его регулирует Федеральный закон от 29 декабря 1994 № 77 «Об обязательном экземпляре документов», действующий на данный момент в редакции от 11.07.2011. № 200-ФЗ.

· Обязательный экземпляр субъекта Российской Федерации — экземпляры изготовленных на территории субъекта Российской Федерации или за пределами его территории по заказу организаций, находящихся в ведении субъекта Российской Федерации, различных видов документов, подлежащие безвозмездной передаче производителями документов в соответствующие организации субъекта Российской Федерации в порядке и количестве, установленных настоящим Федеральным законом (абзац в редакции, введенной в действие с 9 апреля 2008 года Федеральным законом от 26 марта 2008 года N 28-ФЗ, — см. предыдущую редакцию);

· Обязательный экземпляр муниципального образования — экземпляры изготовленных на территории муниципального образования или за пределами его территории по заказу организаций, находящихся в ведении муниципального образования, различных видов документов, подлежащие безвозмездной передаче производителями документов в соответствующие организации муниципальных образований в порядке и количестве, установленных настоящим Федеральным законом (абзац в редакции, введенной в действие с 9 апреля 2008 года Федеральным законом от 26 марта 2008 года N 28-ФЗ).

Редакцией закона «Об обязательном экземпляре документов» от 26.03.08 № 28-ФЗ упразднен такой вид обязательного экземпляра как «платный обязательный экземпляр».

В наше время информация является определяющим фактором жизнедеятельности общества во всем многообразии его существования, и потому библиотека приобретает особое значение как хранитель, собиратель и распространитель различных документов, в т. ч. местных. Формируя краеведческий фонд, библиотека, наряду с реализацией стоящих перед ней информационных целей, выполняет важную функцию, значение которой трудно переоценить — сохранение памяти о своем крае. Своевременное и полноценное информирование напрямую и во многом зависит от того, как поступают в библиотеку документы местного (краеведческого) содержания, основным источником пополнения фондов местных коллекций как раз является поступление местного обязательного экземпляра.

На данный момент библиотеки взволнованы тем, что в нынешней редакции закона об обязательном экземпляре имеются формулировки, подрывающие основу комплектования, не только территориального, но и национального библиотечного фонда. В статью 1, абзацы 5−7 Федерального закона «Об обязательном экземпляре документов» вошли следующие определения: «Обязательный экземпляр субъекта Российской Федерации — экземпляры, изготовленные на территории субъекта РФ или за пределами его территории по заказу организаций, находящихся в ведении субъекта РФ…»; «Обязательный экземпляр муниципального образования — экземпляры, изготовленные на территории муниципального образования или за пределами его территории по заказу организаций, находящихся в ведении муниципального образования…». Финансовые органы на местах трактуют данные положения таким образом: «Следует отметить, что если ранее при определении понятий „обязательный экземпляр субъекта Российской Федерации“ и „обязательный экземпляр муниципального образования“ закон № 77-ФЗ относил к таким экземплярам все документы, изготовленные в рамках определенной территории и подлежащие передаче их производителями в соответствующие организации, то теперь эти понятия включают только экземпляры документов, изготовленных по заказу организаций, находящихся в ведении субъекта Российской Федерации или муниципального образования соответственно» Такая трактовка подрывает основу комплектования территориального библиотечного фонда. В ведении РФ, субъекта РФ или муниципального образования находятся только государственные и муниципальные организации (музеи, библиотеки, архивы, театры и так далее). Издательства и издающие организации, расположенные на территории РФ, субъекта РФ или муниципального образования другой, негосударственной организационно-правовой формы и формы собственности (ООО, ЗАО и т. п.) под действие закона формально не подпадают. Именно поэтому ещё в 2009 году на совещании рабочей группы по внесению изменений в действующий Федеральный закон «Об обязательном экземпляре документов» участники встречи обратились к присутствующим депутатам Госдумы с просьбой выйти с законодательной инициативой для внесения поправки в статью 1, абзацы 5−7 в следующей редакции: вместо фразы «находящиеся в ведении» внести фразу «зарегистрированные на территории» РФ, субъекта РФ и муниципального образования [58, c. 109]. К сожалению, на сегодняшний день эти инициативы не были приняты.

Также не было однозначной позиции по поводу регулирования федеральным законом количества обязательных экземпляров для библиотек субъектов РФ и муниципальных библиотек [42, c. 54]. Практически все региональные и муниципальные библиотеки испытывают большие трудности со сбором ОЭ и обеспечением полноты документального фонда региона. Во многих случаях только тот факт, что федеральный закон четко и недвусмысленно предписывает передавать экземпляры в фонды региональных библиотек, оказывал и продолжает оказывать влияние на издателей, которые к федеральному законодательству относятся с большим доверием, нежели к региональному. К тому же, на уровне регионов возможны послабления: в законодательных собраниях легче лоббировать интересы издателей, нежели библиотек [11, c. 17]. Рабочей группой Российской библиотечной ассоциации (РБА) был проведён оперативный опрос центральных библиотек субъектов РФ, в результате которого стало ясно, что нормы, регулирующие количество и состав регионального ОЭ, необходимо сохранить. Наряду с этим сохранится п. 2 ст. 5 Закона об обязательном экземпляре, позволяющий органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления определять с учётом своих потребностей количество и виды документов, входящих в состав ОЭ [42, c. 54].

С приходом рыночных реформ многие издающие организации России вдруг «забыли» о предоставлении обязательного экземпляра документов, подлежащих безвозмездной передаче их производителями в соответствующие учреждения и организации в порядке и количестве, установленном федеральным законом «Об обязательном экземпляре документов». В сложившейся ситуации страдали, во-первых, читатели, которые лишались доступа к информации; во-вторых, библиотеки, обеспечивающие не только общественное пользование произведениями печати, но и сохранение культурного наследия для потомков [19, c. 18]. Закон Российской Федерации «Об обязательном экземпляре» распределяет функции контроля за доставкой между Российской книжной палатой (общероссийский обязательный экземпляр) и региональными учреждениями по усмотрению органов государственной власти в регионах-субъектах РФ (местный обязательный экземпляр). Таким образом, после ликвидации системы Главлита и реформирования его местных органов, с одной стороны, и принятия упомянутого федерального закона — с другой, функции контроля за доставкой обязательных экземпляров оказались размытыми. Библиотеки, которые получают обязательные экземпляры, называют умопомрачительные цифры недопоставок. Разделение функций по контролю за доставкой местного и федерального обязательных экземпляров между центральными и местными учреждениями ведет к неразберихе. В результате по поводу одних и тех же изданий в издающую организацию обращаются разные учреждения, причем в разное время. Таким способом невозможно обеспечить ни формирование единого информационного пространства в государстве, ни создание полноценной национальной и краеведческой библиографии. В связи с этим ещё в 2005 году Российская книжная палата (РКП) разработала проект «Издания регионов — информация для страны», вовлекающий в совместную работу по воспитанию культуры исполнения законодательства региональные библиотеки [19, c. 18]. Суть проекта — выявление региональных изданий, не поступивших на государственную регистрацию в РКП, но поступивших в региональные библиотеки как обязательный местный экземпляр. Выявление этих изданий выполняется на основе анализа данных, получаемых в электронном виде с записями на издания региона, вышедшие с 2008 и последующих годов, от региональных библиотек. Разработана компьютерная технология, позволяющая на основе сравнения записей, полученных из регионов, с данными Электронного банка данных государственной библиографии установить региональные издания, не присланные в РКП в нарушение закона «Об обязательном экземпляре документов».

3.4 Правовая база, регулирующая систему учета библиотечных фондов

Учет библиотечных фондов является частью системы управления экономическими процессами и объектами непроизводственной сферы. Поэтому его совершенствование осуществляется в общем контексте преобразования учетной политики, проводимой в стране. Вместе с тем учет библиотечных фондов — важнейшее звено сохранности и контроля за движением документов, составляющих фонд библиотеки. Будучи составной частью процесса организации фонда, учет представляет собой определенную систему, понимаемую как организационно-упорядоченную совокупность видов, методов и способов учета документов различной категории значимости, дифференцированных в соответствии с их статусом. Учет фонда имеет свою технологию, которая достаточно унифицирована. Появление и приобретение в библиотеки все новых и новых видов документов потребовало дальнейшей работы над совершенствованием понятийного аппарата, его технологией. Среди множества определений, данных термину «учет фонда», заслуживает внимания определение, приведенное в ГОСТе 7.76−96 «Комплектование фонда документов. Библиографирование. Каталогизация. Термины и определения»: «Учет фонда — комплекс операций, обеспечивающих получение точных данных об объеме, составе, движении фонда, его стоимости и являющихся основой финансовой отчетности о фонде и составной частью мероприятий по обеспечению его сохранности». Это определение четко и ясно раскрывает сущность процесса учета. Учет показывает динамику развития фонда, его тематико-видовой состав, структуру, соотношение источников и способов его пополнения, темпы обновления, местонахождение каждого документа. Сущность учета заключается в регистрации каждого документа в отдельности и подсчете общего их количества. Учет фонда отражает поступление документов в фонд, их выбытие из него, величину всего библиотечного фонда, его подразделений и служит основой для государственного статистического учета, отчетности библиотеки, планирования ее деятельности, обеспечения сохранности фонда, контроля за наличием и движением документов.

При рассмотрении вопроса нормативно-правового обеспечения учёта принимается во внимание несколько уровней регламентации. Высшим уровнем регламентации учётной политики являются федеральные законы Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства РФ. Правовую основу учёта документов составляют федеральные законы прямого действия, прежде всего:

· Федеральный закон РФ «О библиотечном деле» (1994 г. с поправками, 2004, 2008 гг.),

· Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон „О библиотечном деле“» (2009 г.)

· Федеральный закон Российской Федерации «Об обязательном экземпляре документов» (1994 г. с поправками, 2002, 2008 гг.),

· Федеральный закон «Об информации, информационных технологиях и защите информации» от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ (с последнми изменениями от 28 июля 2012 г.), В этом законе библиотека рассматривается как обладатель информации и как государственная информационная система, а документы, составляющие ее фонд, — как документированная информация. Обязательный учет информации и требования о защите информации устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности и федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области противодействия техническим разведкам и технической защиты информации, в пределах их полномочий.

· Федеральный закон «О бухгалтерском учёте» (1996 г. с поправками, 1998, 2004 гг.), согласно которому главными задачами учета являются формирование полной и достоверной информации о хозяйственных процессах и финансовых результатах деятельности организации, обеспечение контроля за наличием и движением имущества в соответствии с нормами, нормативами и сметами, своевременное предупреждение негативных явлений в хозяйственно-финансовой деятельности.

· Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» (2004 г.),

· Федеральный закон от 27.12.02 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (с изменениями на 28.07.2012) в главе 3 ст. 17 регулирует права библиотек на самостоятельную разработку организационно-технологической документации по учету фондов, не противоречащую общероссийским нормативным документам

· Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ и другие правовые акты.

Базовым законом, определяющим государственную политику в области библиотечного дела, является Федеральный закон Российской Федерации «О библиотечном деле» № 78-ФЗ (1994 г. и в последующих редакциях), который регулирует общие вопросы организации библиотечного дела, взаимоотношений между государством, гражданами, предприятиями, учреждениями и организациями в области библиотечного дела в соответствии с принципами и нормами международного права. В нем четко указаны права библиотек, виды документов, входящие в состав обязательного экземпляра [54, c. 35]. Важное значение для развития библиотечного дела имеет Федеральный закон Российской Федерации № 119-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О библиотечном деле», принятый Государственной думой 13 мая 2009 г. В новой редакции закона дополнительно введены следующие понятия и их определения: «библиотечный фонд — совокупность документов различного назначения и статуса, организационно и функционально связанных между собой, подлежащих учёту, комплектованию, хранению и использованию в целях библиотечного обслуживания населения»; «национальный библиотечный фонд — часть библиотечного фонда, имеющая особое историческое, научное, культурное значение, предназначенная для постоянного хранения и общественного использования и являющаяся культурным достоянием народов Российской Федерации»; «книжные памятники — рукописные книги или печатные издания, которые обладают выдающейся духовной, материальной ценностью, имеют особое историческое, научное, культурное значение и в отношении которых установлен особый режим учёта, хранения и использования». Для целей учёта документов внесение этих понятий законодательно повышает их статус, кроме того, законодательной обязанностью библиотек стал учёт документов библиотечного фонда. Эта норма закреплена в дополнительном пункте статьи 12 «Обязанности библиотек» Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О библиотечном деле»» (2009 г., № 119-ФЗ): «6. Библиотеки обеспечивают учёт, комплектование, хранение и использование документов, входящих в состав библиотечных фондов, в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в сфере культуры. Рукописные документы, входящие в библиотечные фонды, являются составной частью Архивного фонда Российской Федерации».

Федеральный закон Российской Федерации № 28-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об обязательном экземпляре документов“» (от 2008 года) вносит уточнение в определение понятия «документ»: «документ — материальный носитель с зафиксированной на нём в любой форме информацией в виде текста, звукозаписи, изображения и (или) их сочетания, который имеет реквизиты, позволяющие его идентифицировать, и предназначен для передачи во времени и в пространстве в целях общественного использования и хранения». Как считают специалисты, внесённое в определение уточнение об идентифицируемых реквизитах позволяет выделить документы для целей информационных систем.

К сожалению, в новой редакции Федерального закона «О библиотечном деле» законодательно не прописано, являются ли библиотечные фонды имуществом; какие документы и на каких носителях, составляющие библиотечный фонд, должны входить в состав основных средств; взимаются ли с библиотечных фондов налоги и при каких условиях; все ли документы, составляющие фонд библиотеки, являются объектом бухгалтерского учёта. Частично эти позиции нашли отражение в «Инструкции по бюджетному учёту» (2008 г., № 148н), однако многие важные вопросы учёта библиотечных фондов требуют межведомственного согласования и решения.

Следующий (второй) уровень нормативного регулирования составляют национальные и международные стандарты, устанавливающие единые нормы, правила и требования по отношению к объектам библиотечного учёта. Основными стандартами, которые должны активно использоваться библиотечными работниками, являются:

· ГОСТ 7.20−2000 СИБИД. Библиотечная статистика.,

· ГОСТ 7.50−2002 СИБИД. Консервация документов. Общие требования.,

· ГОСТ 7.83−2001 СИБИД. Электронные издания. Основные виды и выходные сведения.,

· ГОСТ 7.60−2003 СИБИД. Издания. Основные виды. Термины и определения.,

· ГОСТ 7.87−2003 СИБИД. Книжные памятники. Общие требования.

Механизмом раскрытия или реализации норм, установленных документами более высокого уровня регламентации, являются положения, регламенты, инструкции, методические рекомендации, указания. Эти нормативные документы разрабатываются различными ведомствами, организациями, учреждениями. Основной документ, регламентирующий организацию и ведение учёта документов в библиотеке — «Инструкция об учёте библиотечного фонда» (утв. Министерством культуры Российской Федерации 02.12.1998 г., № 590). Она стала базовой для разработки аналогичных учётных документов различных отраслей, то есть фактически приобрела значение межведомственного документа для библиотек [25, c. 82]. В этом нормативном акте раскрываются конкретные механизмы действия правил, установленных нормативными актами более высокого уровня регламентации. «Инструкция об учете библиотечного фонда» определяет общие правила учета документов, составляющих фонд библиотек, независимо от статуса библиотеки, структуры ее фонда, организационно-технологических особенностей. Главный принцип, определяющий концепцию «Инструкции об учете библиотечного фонда», заключается в отказе от жесткой регламентации учета, допустимости различных вариантов выбора его правил и способов, установлении единых методических основ учета документов, распространении их на все библиотеки без исключения [54, c. 40].

Другой не менее значимый документ, используемый в работе библиотек, — «Инструкция по бюджетному учёту» (утв. Министерством финансов Российской Федерации 30 декабря 2008 г., № 148н). Она устанавливает единый порядок ведения бухгалтерского учёта в государственных организациях, государственных внебюджетных фондах, органах местного самоуправления, бюджетных учреждениях. В «Инструкции по бюджетному учёту» определяются единые правила бухгалтерского учёта для всех бюджетных учреждений, а значит, и библиотек. Учёт основных средств ведётся в соответствии с классификацией, установленной Общероссийским классификатором основных фондов (1994 г.).

Что является новым в этом документе? Во-первых, порядок учёта периодических изданий. Они выведены из балансового счёта и включены в забалансовый счёт. Наименование счёта — «Периодические издания для пользования», номер счета 23. Данный счёт предназначен для учёта периодических изданий (газет, журналов и т. п.), приобретаемых учреждением для комплектования библиотечного фонда. Исходя из «Инструкции по бюджетному учёту», расходы на все периодические издания (журналы, газеты) производятся по статье 226 «Прочие работы, услуги», т. е. при поступлении периодических изданий стоимость их, пропорциональная стоимости подписки, списывается на расходы [25, c. 83].

Во вторых, одним из наиболее существенных изменений, вносимых Инструкцией № 148н, является начисление амортизации на библиотечный фонд. Согласно данному пункту на объекты библиотечного фонда:

стоимостью до 20 000 руб. включительно амортизация начисляется в размере 100% балансовой стоимости при выдаче объекта в эксплуатацию;

стоимостью свыше 20 000 руб. амортизация начисляется в соответствии с рассчитанными нормами.

Норма амортизации исчисляется исходя из срока полезного использования объектов библиотечного фонда. Срок полезного использования определяется (п. 15 Инструкции № 148н), в соответствии с Постановлением Правительства РФ № 1 библиотечный фонд относится к седьмой амортизационной группе со сроком полезного использования свыше 15 до 20 лет включительно, кроме картографических изданий. Амортизация на библиотечный фонд начисляется линейным способом ежемесячно в размере 1/12 годовой суммы, начиная с первого числа месяца, следующего за месяцем принятия его к бюджетному учету, и производится до полного погашения стоимости амортизируемого объекта либо его списания (п. 39, 40 Инструкции № 148н) [54, c. 40]. В соответствии со ст. 374 Налогового кодекса Российской Федерации (НК РФ) объектом обложения налогом на имущество признается движимое и недвижимое имущество (в том числе имущество, переданное во временное владение, в пользование, распоряжение, доверительное управление, внесенное в совместную деятельность или полученное по концессионному соглашению), учитываемое на балансе в качестве объектов основных средств в порядке, установленном для ведения бухгалтерского учета. Относительно бюджетных учреждений этот порядок с 1 января 2009 года устанавливается Инструкцией № 148н. Согласно данной инструкции библиотечный фонд относится к объектам основных средств, следовательно, на них необходимо начислять налог на имущество письма Минфина РФ от 15.06.2006 № 03−05−01−04/133, от 14.02.2006 № 03−06−01−04/33. При определении налоговой базы по налогу на имущество библиотечный фонд учитывается по его остаточной стоимости, сформированной в соответствии с Инструкцией № 148н (п. 1 ст. 375 НК РФ). Остаточной стоимостью признается разница между балансовой стоимостью объекта и суммой начисленной на него амортизации. До 2009 года в соответствии с п. 43 Инструкции № 25н, действовавшей на данный период времени, ни амортизация, ни износ на библиотечный фонд не начислялись. Следовательно, остаточная стоимость этих предметов была равна их балансовой стоимости. Другими словами, налогом на имущество облагалась вся стоимость библиотечного фонда, числящаяся на балансе учреждения. При этом суммы налога, исчисленного с балансовой стоимости библиотечного фонда, в некоторых бюджетных учреждениях (библиотеки, выставочные залы, образовательные учреждения) составляли значительные величины, так как данные объекты являлись значительной частью имущества таких организаций. Стоит отметить, что изменениями, внесенными в порядок начисления амортизации, законодатель устранил действующую ранее несправедливость в отношении объектов библиотечного фонда. Теперь при исчислении налоговой базы по налогу на имущество необходимо учитывать балансовую стоимость библиотечного фонда за вычетом амортизации. Следовательно, величина суммы налога на имущество, подлежащего уплате в бюджет, уменьшается.

Следует отметить проблему исключения документов из фондов библиотек по причине устаревания документов по содержанию. Какие же документы следует относить к категории «устаревшие по содержанию»? Прежде всего нужно определиться с теми видами и типами документов и специализированными фондами, которые законодательно запрещается исключать из библиотек, независимо от их правового статуса, вида, типа, ведомственной принадлежности. Это касается документов, имеющих статус книжных памятников, и документов, входящих в Национальный библиотечный фонд. В соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений в Федеральный закон „О библиотечном деле“» (2009 г., № 119-ФЗ), «Национальный библиотечный фонд — часть библиотечного фонда, имеющая особое историческое, научное, культурное значение, предназначенная для постоянного хранения и общественного использования и являющаяся культурным достоянием народов Российской Федерации» (ст. 1). «Национальный библиотечный фонд состоит из документов, комплектуемых на основе системы обязательного экземпляра документов, и книжных памятников» (ст. 16). Национальный библиотечный фонд находится под охраной государства. Следовательно, если библиотека является получателем обязательного экземпляра документов, входящих в состав Национального библиотечного фонда и (или) владеет книжными памятниками, то самостоятельно исключать эти документы ни по каким причинам она не имеет права. Исключению из библиотечных фондов подлежат устаревшие издания и другие документы по всем отраслям знания, утратившие со временем актуальность, научную, техническую, практическую, иную ценность. Возникает вопрос: правомерно ли художественную, историческую, философскую литературу относить к категории морально устаревшей? По всей вероятности, нет. По мнению зарубежных специалистов, информация вообще редко устаревает, она способна «выйти из моды» на какой-то период, но интерес к ней может возобновиться через несколько лет или десятилетий. Библиотека вправе самостоятельно устанавливать сроки полезного использования документов в соответствии со статусом и организационно-правовой формой, техническими условиями, рекомендациями методических центров, с учётом ограничений со стороны организаций-изготовителей, договорных условий и других факторов, не противоречащих действующему законодательству [25, c. 93].

3.5 Правовая база, регулирующая сохранность библиотечного фонда

Библиотеки приобретают, сохраняют и предоставляют в общественное пользование документы разных типов. Обеспечение сохранности документного фонда — одна из основных функций, без надлежащего выполнения которой библиотеки со временем не только не смогут в полной мере удовлетворять запросы читателей, но и реально столкнутся с угрозой частичной или полной их утраты. Под сохранностью документа понимают его состояние, которое характеризуется степенью удержания эксплуатационных свойств (прочности, эластичности, износостойкости составляющих документ материалов). Это — показатель пригодности документа для использования и постоянного хранения. Чаще всего термин «сохранность» употребляется для обозначения специальных мер по обеспечению необходимого уровня безопасности, а именно: поддержание стабильного режима хранения, нормативное размещение фондов, соблюдение правил использования документов и предупреждение чрезвычайных ситуаций. Однако, как уже отмечалось выше, обеспечение сохранности документов — комплексная проблема, реализующаяся на разных структурных уровнях: от государственного до локального. Она предусматривает решение многих и разнообразных вопросов: правовых, финансовых, научно-методических, материально-технических, кадровых, организационно-управленческих. На государственном уровне нормативно-правовое обеспечение осуществляется через подготовку и утверждение РБА, федеральными органами исполнительной власти нормативно-правовых документов, таких как Основы законодательства о культуре (1992г.), Федеральные законы «О библиотечном деле» (1994г.), «Об информации, информатизации и защите информации» (1995г.), «Об обязательном экземпляре документов» (1996г.), Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу, Модельный стандарт публичной библиотеки, и др.

Создание Программы сохранения библиотечных фондов было предусмотрено принятыми на Генеральной конференции ЮНЕСКО (United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization) в 1986 г. «Директивами международных действий по сохранению библиотечных материалов» Такие программы созданы и успешно реализуются в большинстве крупных государств мира. Проекты обеспечения сохранности библиотечных фондов, осуществляемые IFLA — Международной федерацией библиотечных ассоциаций, предполагают разработку международной стратегии сохранения библиотечных фондов в рамках центральной программы «Preservation andConservation» (РАС), главными принципами которой являются:

— сохранность фондов как основное условие выживания национальной и мировой культуры и науки;

— сохранение фондов только в кооперации на государственном и международном уровнях;

— ответственность каждой страны за сохранение собственных документных фондов как национальной части общемирового духовного наследия.

Новые законодательные нормы заложили правовую основу для дифференцированного подхода к сохранению библиотечного фонда, направленного на максимально рациональное и эффективное использование финансовых средств. Впервые на законодательном уровне определены понятия «библиотечный фонд», «национальный библиотечный фонд», «книжные памятники», имеющие разные категории ценности. С 2011 г. в бюджетах государственных библиотек предусматривается дифференциация библиотечного фонда на «особо ценное движимое имущество» и «иное движимое имущество». Исходя из данных представлений, лучшими специалистами в области библиотечного дела был разработан проект сохранения библиотечных фондов на 2011;2020 гг. (Национальная программа сохранения библиотечных фондов), который предусматривает концепцию, основанную на выделении разных категорий фондов и документов, на применении к ним различных способов сохранения: от самых примитивных и дешевых до самых дорогих. Проект включает в себя следующие основные направления:

I. Консервация библиотечных фондов.

II. Создание страхового фонда документов библиотек и сохранение информации.

III. Книжные памятники Российской Федерации;

IV. Безопасность библиотечных фондов;

V. Сохранение библиотечных фондов в процессе использования;

VI. Учет библиотечных фондов;

VII. Кадровое обеспечение процессов сохранения фондов.

Каждая из подпрограмм содержит механизм ее реализации в нормативно-правовом, организационно-управленческом, научно-методическом, кадровом, финансовом и материально-техническом аспектах. «Национальную программу сохранения библиотечных фондов» можно оценивать как национальную стратегию в области сохранения документных фондов [27, c. 222]. Общую координацию программы осуществляют Министерство культуры Российской Федерации и Российская библиотечная ассоциация. Межведомственное взаимодействие обеспечивает Межведомственный экспертный совет по проблемам сохранения библиотечных фондов при Министерстве культуры Российской Федерации.

В процессе решения задач, поставленных подпрограммой «Консервация библиотечных фондов России», была создана нормативная и научно-методическая база в области консервации библиотечных фондов, на основе которой строиться системная деятельность библиотек России по консервации документов. Специалистами ФЦКБФ (Федерального центра консервации библиотечных фондов) в сотрудничестве со специалистами Российской государственной библиотеки и Научной библиотеки Российского государственного гуманитарного университета разработаны нормативные документы: два межгосударственных и один национальный стандарт:

1. ГОСТ 7.50−2002 (СИБИД) «Консервация документов. Общие требования»

2. ГОСТ 7.48−2002 (СИБИД) «Консервация документов. Термины и определения»;

3. ГОСТ Р 7.0.2−2006 (СИБИД) «Консервация документов на компакт;

дисках. Общие требования".

Указанные государственные стандарты в настоящее время являются единственными регламентирующими документами в области консервации документов в России.

Тот факт, что библиотечный документ постоянно задействован в тех или иных процессах, делает необходимым не столько разовое внимание к этим процессам, сколько наличие постоянной системы контроля над его эксплуатацией. В рамках 1-го этапа Национальной программы сохранения библиотечных фондов были заложены нормативные и практические основы обеспечения сохранности библиотечных фондов в процессе их использования. В качестве базового документ создающего правовую основу для организации работ по копированию, экспонированию документов, их выдачи читателям был разработан проект Регламента использования документов постоянного хранения. Настоящий регламент разработан в соответствии с Федеральными законами «О библиотечном деле», «Об обязательном экземпляре документов», «О техническом регулировании», государственным стандартом ГОСТ 7.50.-2002 СИБИД «Консервация документов. Общие требования». Указанный документ стал активно использоваться библиотеками при разработке локальных нормативных актов, правил пользования фондов, правил копирования и др. положений и инструкций, регламентирующих использование фондов конкретной библиотеки. Для решения вопроса о состоянии правового и технологического обеспечения использования фондов была создана система мониторинга проблем сохранности фондов в процессе их использования. Получаемая картина демонстрирует постепенной повышение культуры работы с фондами в российских библиотеках, но, одновременно, дает материал для дальнейшего развития методической работы в данной области — выявленные проблемы позволили более точечно определять тематику методических разработок, более адресно формировать планы обучающих Семинаров в регионах Российской Федерации.

Особое отношение требуется к книжным памятникам, которые необходимо сохранить в первозданном виде как особо ценную часть культурного достояния народов Российской Федерации. Предложенный Российской государственной библиотекой термин «книжный памятник» был введен в научный оборот в середине 80-х годов XX века в качестве синонима менее точных терминов «редкая книга» и «ценная книга». Новый термин отразил взгляд на книгу как на объект культурного достижения человечества и дал возможность поставить ее в один ряд с другими памятниками культуры, охраняемыми государством. Таким образом, стала очевидной необходимость общего подхода к книжным памятникам как к культурному достоянию страны: выявлению, сохранению и введению их в широкий научный и культурный оборот. В связи с этим в «Национальной программе сохранения библиотечных фондов Российской Федерации» и подпрограмме «Книжные памятники Российской Федерации» были сформулированы две основные задачи:

· формирование Единого распределенного фонда книжных памятников Российской Федерации как системы взаимодополняющих фондов книжных памятников библиотек и других учреждений — фондодержателей страны. Единый фонд обеспечивает максимально полное представление памятников всех хронологических периодов, видов, категорий и отраслевой принадлежности, их сохранение и рациональное использование;

· создание электронного Общероссийского свода книжных памятников как централизованной формы государственной регистрации книжных памятников, унифицировано описанных в соответствии с общей методикой. Общероссийский свод включает учет фондов, коллекций, отдельных изданий, кумулятивные, археографические, библиографические описания, книговедческие аннотации, общее количество экземпляров и их местонахождение. Тем самым, перед каждой библиотекой была поставлена задача формирования фонда книжных памятников, включающих издания, особо значимые для данного региона, изданные на его территории, отражающие его историю и культуру.

Приказом Министра культуры РФ от 13.09.2000 г. функции федерального научно-исследовательского, научно-методического и координационного центра по работе с книжными памятниками были возложены на Российскую государственную библиотеку (далее — РГБ). Силами сотрудников РГБ разработаны вступившие в действие нормативные документы. Принят «ГОСТ 7.87−2003. Книжные памятники», введен раздел о книжных памятниках в «Модельный библиотечный кодекс для государств-участников СНГ» (2001 г., 2004 г.). В июне 2009 г. Принят Федеральный закон № 119 «О внесении изменений в Федеральный закон? О библиотечном деле», который ввел в юридический оборот понятие «книжный памятник» и позволил подготовить подзаконные акты, регулирующие работу с данным видом культурного наследия на государственном уровне. Кроме того, за прошедшее десятилетие нормы, регламентирующие деятельность в сфере книжных памятников, были внесены в законодательство более 10 субъектов Российской Федерации.

Одним из важнейших направлений работы с книжными памятниками в 2002;2010 гг. явилось создание Общероссийского свода книжных памятников (ОСКП)c целью подготовки основы для централизованного государственного учета книжных памятников. ОСКП формировался как общедоступный банк данных, содержащий унифицированные книговедческие и библиографические описания книжных памятников из фондов различных учреждений. С внедрением Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О библиотечном деле» от 03.06.2009 г. № 119-ФЗ, определившего официальный статус учетно-регистрационной системы книжных памятников в форме государственного реестра. Нормативное закрепление реестр получил в 2011 г. приказом Министерства культуры Российской Федерации от 3 мая 2011 г. № 429 «Об утверждении порядков отнесения документов к книжным памятникам, регистрации книжных памятников, ведения реестра книжных памятников», в соответствии с которым система государственной регистрации получила нормативное закрепление. В утвержденных приказом Порядках определены структура и общие принципы построения системы государственной регистрации книжных памятников. Система состоит из 2 элементов: Реестра и Свода. Реестр представляет собой государственную учетно-регистрационную базу данных, включающую идентификационные сведения о зарегистрированных книжных памятниках и состоит из двух частей: «Единичные книжные памятники» и «Книжные памятники — коллекции». Свод представляет собой информационную систему, включающую в себя банк данных библиографического и книговедческого характера о документах и коллекциях, обладающих свойствами книжных памятников. Включение информации о документах и книжных коллекциях в Свод является подтверждением их статуса книжного памятника и основанием для дальнейшей регистрации в Реестре. В соответствии с Порядками, утвержденными приказом Минкультуры России, регистрацию книжных памятников и ведение Реестра осуществляет Минкультуры России. Деятельность по формированию Свода организует и координирует РГБ в рамках государственных контрактов. К этой работе постепенно будут привлечены специалисты крупнейших фондодержателей книжных памятников, в числе которых: РГБ, Российская национальная библиотека, Библиотека Российской академии наук, научные библиотеки крупнейших и старейших университетов, а также специалисты региональных центров по работе с книжными памятниками. Авторизованный доступ к Своду для других учреждений организован через сайт РГБ «Книжные памятники Российской Федерации» (http://kp.rsl.ru). Информация о книжных памятниках, уже включенных в Свод, общедоступна и представлена на том же сайте.

Таким образом, на общегосударственном уровне ставятся и решаются задачи сохранения полного национального репертуара российских изданий как части культурного наследия и информационного ресурса страны в долгосрочной перспективе. Кроме того, ведущими библиотеками и информационными центрами федерального уровня разрабатываются нормативно-правовые и методические документы в области сохранения документных фондов. На основе общегосударственной политики разрабатываются и реализуются межрегиональные, региональные, муниципальные программы, а также программы сохранения документных ресурсов отдельных учреждений и организаций. Однако задачи по обеспечению сохранности документных фондов на этих уровнях отличаются от общенациональных. Документные фонды учреждений и организаций, не входящие в библиотечно-информационный фонд Российской Федерации, призваны обеспечивать цели информационного обслуживания пользователей по своему профилю, поэтому в их составе должны быть документы, содержащие, прежде всего, актуальную информацию, ориентированную на современный спрос потребителя. Как правило, такие документные фонды полностью обновляются в течение 30 лет. Ограничение сроков хранения документов существенно снижает затраты на их содержание. Однако обеспечение доступности документов и информации требует решения социальных проблем защиты этих фондов от хищений и повреждений со стороны потребителей.

Итак, хранение документного фонда как процесс предполагает выполнение различного рода действий, направленных на сохранение целостности документного фонда. Однако специфика данного процесса в разных документных фондах обусловлена целями и сроками хранения документов. Долгосрочное хранение документов требует больших затрат, поэтому число фондов, предназначенных для вечного хранения документов, ограничено, а их содержание полностьюобеспечивается государством в рамках обязательства той или иной нации перед мировым сообществом по сохранению культурно-исторического наследия человечества. В большинстве же документных фондов используются более экономичные технологии хранения, призванные обеспечить сохранность документов в течение периода, пока они представляют интерес для пользователей данного фонда [27, c. 224].

Заключение

Первая часть настоящей работы представляет структуру процесса управления библиотечным фондом в виде определения и формулирования стратегической цели и тактических задач. Стратегия управления реализует устойчивое развитие библиотечного фонда в долгосрочной перспективе и определяет его изменения в зависимости от воздействий внешних условий, тактические, в свою очередь поддерживают существующее развитие в порядке оперативного управления фондом. Соответственно можно говорить о том, что суть и задача управления библиотечным фондом заключается в том, что при любых изменениях и преобразованиях в процессе управления документным фондом и деятельностью по его формированию должны сохранять свою сущность и соответствовать своему предназначению. В противном случае следует считать, что управление не привело к желаемому результату. Таким образом, устойчивость организованной системы становится важным параметром успешной управленческой деятельности.

Анализируемый во второй части работы принцип свободного доступа к информации является определяющим при постановке вопросов развития библиотечного дела и неразрывно связан с ним стратегическим управлением библиотечными фондами, ведь именно библиотеки собирают, хранят и постоянно актуализируют информацию обо всем, что человек создал, что захотел и что смог сохранить. Но несмотря на декларируемую в Конституции РФ свободу доступа к информации, которая так же зафиксирована в Федеральном законе «О библиотечном деле» и Федеральном законе Российской Федерации «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», библиотеки попадают в, так называемые, законодательные ловушки когда, с одной стороны, в соответствии с «Законом о противодействии экстремистской деятельности» прокуратура требует избавиться от литературы, внесенной в «Федеральный список экстремистских материалов», с другой стороны, в соответствии со статьей 12 Федерального закона «О библиотечном деле», «не допускаются государственная или иная цензура, ограничивающая право пользователей библиотек на свободный доступ к библиотечным фондам» [49, c. 10].

Рассматривая новую редакцию 4 части ГК РФ, обнаружены следующие проблемы:

· Первая — большая критика той редакции, которая предлагается с правом предоставления библиотекам оцифровывать работы, имеющие научно-образовательное значение. Но реальная проблема в том, как сделать так, чтобы любой гражданин из любого места, в любое удобное для него время мог в удаленном доступе получать нужную информацию.

· Второй вопрос упирается в деньги: как создать систему справедливого вознаграждения авторов и издательств. Издательство получает за то, что оно рукопись превратило в удобочитаемую книгу, автор получает за то, что он эту рукопись создал. Как только законодательно решится эта проблема — все вопросы отпадут.

Ещё одна стратегическая задача управления библиотечным фондом как формирование национального библиотечного фонда на основании Федерального закона «Об обязательном экземпляре документов» (в редакции от 11.07.2011) встречает на своем пути следующие законодательные препоны:

· Не выполняются карательные санкции для издательств, не поставляющих установленного законом количества ОЭ.

· Для восполнения лакун путем оцифровки недостающих документов снова встает вопрос о 4 части ГК РФ, в ст. 1275 имеет противоречащие друг другу утверждения, с одной стороны допускающие репродуцирование в единственном экземпляре без извлечения прибыли правомерно опубликованного произведения — библиотеками и архивами для восстановления, замены утраченных или испорченных экземпляров произведения и для предоставления экземпляров произведения другим библиотекам, утратившим их по каким-либо причинам из своих фондов, а с другойпозволяет делать лишь временные копии в электронной (в том числе в цифровой), оптической или иной машиночитаемой форме. То есть репродуцирование электронных документов даже для хранения локального в библиотечном фонде неправомерно.

· На сегодняшний день невозможно говорить о всестороннем информировании библиотек выходящими в свет изданиями, например малотиражными, дорогими или электронными (на локальных носителях или в сетевом режиме), поскольку системы информирования о новых документах в России пока нет, поэтому для библиотек очень затруднительно участвовать в торгах по закупке новых изданий.

· В области комплектования национального библиотечного фонда электронными изданиями нет согласованности поступления в библиотеки печатных из РКП и дублирующих их ЭИ из НТЦ «Информрегистр». Так же на сегодняшний день нецелесообразно организовывать два параллельных потока ОЭ ЭИ на локальных носителях: один в государственный депозитарий НТЦ «Информрегистр», другой — в Президентскую библиотеку им. Б. Н. Ельцина.

Возможные пути решения вышеизложенных проблем, могут заключаться в следующих инициативах. Для реализации свободного доступа граждан к информации, обеспеченного Конституцией РФ, Федеральным законом «О библиотечном деле», в свою очередь согласованные с Федеральными законами «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», «О противодействии экстремистской деятельности» и 4 частью ГК РФ необходимо принять следующие законодательные решения. В законы, ограничивающие доступ граждан к информации, в частности в закон «О противодействии экстремистской деятельности», следует внести четкие формулировки таких основных понятий, как «экстремизм», «экстремистская деятельность», «экстремистская организация», «экстремистские материалы» и «распространение экстремистских материалов». Это поможет библиотекам реализовывать ФЗ «О библиотечном деле», где никакая цензура не должна препятствовать пользователям библиотеки осуществлять свободный доступ к библиотечным фондам, и в то же время даст библиотекам выполнять свои функции формировать, хранить и предоставлять пользователям библиотеки наиболее полное универсальное собрание документов, не вступая в противоречие с законом.

Для снятия разногласий Конституции РФ, закона «О библиотечном деле» с издателями, апеллирующими к авторскому праву, в плане оцифровки изданий для нужд библиотеки, надо признать, что оцифровывать документы имеет право лишь общедоступная библиотека без цели извлечения прибыли и для использования только внутри своего помещения. Для использования доступа по сети и электронной доставки документов, для удовлетворения интересов правообладателей, в законе «О библиотечном деле» можно уточнить, дав определение «помещение библиотеки» или «виртуального зала». Ещё один вариант решения этой проблемы — заключение договора не с каждым автором в частном порядке, так как это влечет за собой большие трудозатраты, а заключение договора с авторским обществом на коллективной основе.

Проблему лакун в обязательном федеральном экземпляре документов можно было бы снять за счет внесения соответствующей поправки в закон «Об обязательном экземпляре документов» в качестве карательной санкции для производителей, не поставляющих установленного законом количества ОЭ или в избежание дублирования законов выполнять мониторинг печатных средств массовой информации и осуществлять административный кодекс в гл. 13 ст. 13.23 «Нарушение порядка представления обязательного экземпляра документов, письменных уведомлений, уставов и договоров».

В законе «Об обязательном экземпляре документов» в статье за нарушение порядка доставки ОЭ предлагается добавить «РКП в случае неполной доставки ОЭ печатных документов имеет право для восполнения лакун библиотечно-информационных учреждений — получателей ОЭ создавать для передачи им единичные копии недопоставленных документов в электронной форме» [41, c. 38]. Этот пункт разрешит противоречие 4 части ГК РФ и закона «О библиотечном деле». Для комплектования библиотек ЭИ с использованием информационно-телекоммуникационной сети стоит реализовать, предложенные рабочей группой РБА, предложения по редакции закона «Об обязательном экземпляре документов», т. е. включить в закон понятия электронных сетевых изданий.

Для согласования работы РКП и «Информрегистра» по обеспечению ОЭ электронными изданиями в перспективе необходимо думать о едином национальном библиографирующем центре. Для рациональной организации ОЭ ЭИ на локальных носителях и в сетевом режиме на базе НТЦ «Информрегистр» необходимо создать единый банк данных ОЭ электронных документов, распространяемых в сетевом режиме, и открыть доступ для организаций-получателей: РГБ, РНБ, Президентской библиотеки им. Б. Н. Ельцина.

Изучив тактические задачи управления библиотекой в области комплектования, учета и сохранения библиотечного фонда обнаружены следующие проблемы.

Говоря о существующей и разрабатываемой нормативной базе комплектования библиотечного фонда надо выделить следующие законодательные затруднения:

· Применение ФЗ № 94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» не ведет к экономии государственных средств и не способствует эффективности их использования.

Введение

ФЗ № 94 привело к снижению оперативности и качества комплектования, появлению трудновосполнимых лакун, увеличению трудозатрат, появлению случайных и недобросовестных поставщиков и удорожанию стоимости процедуры закупки [45, c. 45].

· Разработка закона «О Федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг», как альтернативы «неудобному» закону ФЗ № 94, в ст. 85 «Осуществление закупок из единственного источника» значительно ухудшают возможности комплектования библиотек. В предлагаемой редакции снято понятие одноименности, то есть возможность использования закупки по разным кодам «Номенклатуры одноименных товаров, работ и услуг», снят срок — один раз в квартал и введено существенное ограничение на объем закупок, который заказчик вправе осуществить на сумму, не превышающую двухсот тысяч рублей, должен не превышать 5 процентов от объема средств, предусмотренных на все закупки заказчика. В первую очередь в библиотеках возможность приобретения изданий и ресурсов до 200 и 400 тысяч рублей сведется практически к нулю, поскольку администрации учреждений будут использовать предоставленные «усеченные» возможности для первоочередного приобретения для нужд учреждения более «актуальных» с их точки зрения товаров, работ, услуг.

· Еще одно обстоятельство негативно влияет на уровень качества библиотечных фондов — внедрение конкурсных процедур в технологию текущего комплектования библиотек. Поскольку до сих пор не сложилась система полного информирования предложений книжного рынка, для любых библиотек России составить техническое задание для конкурсной процедуры в виде списка профильных для своего фонда названий крайне затруднительно. Малый тираж научных изданий, редкие явления их переиздания, краткость периода их распространения требуют оперативных действий библиотек по их розыску и приобретению, но при длительности и сложности конкурсных процедур их поступление в фонды проблематично. Процедуры, предусмотренные ФЗ 94, способствуют подавлению активности библиотечного сообщества, дальнейшему оскудению культурной среды российских регионов и обеднению библиотечных фондов.

· Закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» затруднил организацию библиотечного обслуживания на местах и осложнил технологию комплектования библиотечных фондов. Передача нынешних библиотек-филиалов ЦБС и центральных районных библиотек в муниципальную собственность ставит под сомнение само сохранение в России централизованных систем. Разграничение бюджетов обрекает на нищенское существование массу библиотек низового звена, в особенности, — сельских, резко снижает возможности их комплектования, использования межбиблиотечного абонемента, развития материально-технической базы, кадрового обеспечения. Судьба местных библиотек теперь зависит целиком от инициатив местной власти, и закрыть библиотеку теперь не будет такой уж большой проблемой.

· Трактовка ст. 1, абзацев 5−7 Федерального закона «Об обязательном экземпляре документов» формально не включает издательства и издающие организации, расположенные на территории РФ, субъекта РФ или муниципального образования другой, негосударственной организационно-правовой формы и формы собственности (ООО, ЗАО и т. п.) из-за определения «…находящихся в ведении субъекта РФ…» или в «…в ведении муниципального образования…». Это дает возможность подобным организациям не обращать внимания на поставку ОЭ, отсюда вытекает его огромная недопоставка для пополнения библиотек территорий и краеведческого фонда.

Возможность разрешения изложенных проблем видится в следующих правовых актах. Реформирование системы госзакупок в связи с несостоятельностью 94-ФЗ на данный момент осуществляется в разработке законопроекта «О Федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг», он вступит в силу только 1 января 2014 года. При введении же этой системы необходимо учесть возможность использования закупки по разным кодам «Номенклатуры одноименных товаров, работ и услуг», срока закупок один раз в квартал и снятия ограничения 5 процентов от объема средств, предусмотренных на все закупки заказчика. Это возвращает законодательство к старой редакции ФЗ-94, который хотя не совершенен, но не вносил столько ограничений для комплектования фондов библиотек как разрабатываемая ФКС.

Внедряемые конкурсные процедуры, вносящие сложности в техническое задание по формированию списка искомых документов, должны подкрепляться оперативным и полным информированием библиотек о предложениях книжного рынка. Этот вопрос решаем, изложенными в заключении ко второй главе диплома, санкциями для недобросовестных поставщиков ОЭ в библиографирующий центр учета и регистрации печатной продукции РКП. Своевременное информирование повысит оперативность и полноту комплектования библиотечных фондов за счет снижения трудозатрат по розыску необходимых для фонда изданий.

Выходом из затруднительных ситуаций 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» могла бы стать консолидация средств на комплектование муниципальных общедоступных библиотек, в том числе на селе, в бюджете субъектов РФ и выделяемая отдельной строкой. Это позволило бы библиотекам объединить свои заказы в рамках региона, сэкономить средства, улучшить качество отбора, рационально размещать свои заказы у поставщиков.

В области формирования фондов краеведческих коллекций и пополнения фондов библиотек территорий следует внести изменения в действующий Федеральный закон «Об обязательном экземпляре документов» в статью 1, абзацы 5−7 в следующей редакции: вместо фразы «находящиеся в ведении» внести фразу «зарегистрированные на территории» РФ, субъекта РФ и муниципального образования. Или, как ещё один вариант, функции по контролю за доставкой местного и федерального обязательных экземпляров между центральными и местными учреждениями необходимо объединить. Возможно, таковые функции сможет выполнять проект «Издания регионов — информация для страны», вовлекающий в совместную работу по воспитанию культуры исполнения законодательства региональные библиотеки.

В области управления учетом библиотечного фонда существует положительный момент, где в соответствии с Инструкцией № 148н при исчислении налоговой базы по налогу на имущество необходимо учитывать балансовую стоимость библиотечного фонда за вычетом амортизации, соответственно величина суммы налога на имущество, подлежащего уплате в бюджет, уменьшается. Вместе с этим некоторые нормы современного законодательства обострили проблемы учёта библиотечных фондов, в частности, в контексте законодательства о бухгалтерском учёте. Решение возникших задач находится в сфере нормативно-правового обеспечения учёта и связано с проблемами совместимости норм библиотечного и бухгалтерского учётов [25, c. 70]. Библиотечный учет исключаемых из фонда документов по-прежнему не совпадает с бухгалтерским, из-за этих несовпадений библиотекарям придется отстаивать свои позиции на причины, исключения документов из фонда. Включение библиотечных фондов в состав основных средств осложняет работу, как библиотеки, так и бухгалтерии. Библиотечные фонды, являясь основными средствами, не подлежат обязательному отражению их стоимости в документах бухгалтерского учета. Библиотечному учету подлежат все документы, составляющие фонд библиотеки, а бухгалтерскому — выборочно. Исключение из основных средств и снятие фондов с балансовой стоимости возможно только по причинам ветхости и устарелости по содержанию. Тогда как библиотеки исключают документы и по таким причинам, как дефектность, дублетность, непрофильность, утрата. Это ставит библиотечные фонды в неравноправное положение с другими основными средствами [54, c. 69].

Помимо всего прочего библиотека обязана обеспечить сохранность библиотечных фондов как части культурного наследия и информационного ресурса страны Поэтому в соответствии с приказом Министра культуры № 341 от 22.06.98 на базе Основ законодательства о культуре (1992 г.), Федеральных законов «О библиотечном деле» (1994 г.), «Об информации, информатизации и защите информации» (1995 г.), а также «Директив международных действий по сохранению библиотечных материалов» (ЮНЕСКО, 1986 г.), Программы ИФЛА «Preservation and Conservation» (1986 г.), Программы ЮНЕСКО «Память мира» (1992 г.), а также утвержденной Коллегией Концепцией был разработан проект Национальной программы сохранения библиотечных фондов Российской Федерации до 2020 года. На сегодняшний день программой реализуется:

1. Разработка порядка выдачи, экспонирования и копирования документов библиотечного фонда, отнесенных к книжным памятникам.

Принятие Федерального закона от 3 июля 2009 г. № 119-ФЗ О внесение изменений в Федеральный закон «О библиотечном деле» поставило задачу нормативного обеспечения хранения и использования книжных памятников. В этой связи стала необходимой разработка соответствующих нормативных актов. В сфере компетенции данного раздела Программы лежат вопросы использования книжных памятников. Разрабатываемые по данному направлению материалы войдут составной частью в комплекс подзаконных актов, посвященных книжным памятникам. Одним из важнейших направлений работы с книжными памятниками в 2002;2010 гг. явилось создание Общероссийского свода книжных памятников (ОСКП)c целью подготовки основы для централизованного государственного учета книжных памятников и Единого распределенного фонда книжных памятников РФ. ОСКП формировался как общедоступный банк данных, содержащий унифицированные книговедческие и библиографические описания книжных памятников из фондов различных учреждений. Единый распределенный фонд это система взаимодополняющих фондов книжных памятников библиотек и других учреждений-фондодержателей страны, он обеспечивает максимально полное представление памятников всех хронологических периодов, видов, категорий и отраслевой принадлежности, их сохранение и рациональное использование.

2. Разработка нормативно-правовой и методической базы использования документов национального библиотечного фонда.

Введение

Федеральным законом от 3 июля 2009 г. № 119-ФЗ понятия Национальный библиотечный фонд требует проведения комплекса работ по приведению существующих правил работы библиотек в соответствие с новыми правовыми нормами. Кроме того, в работе с документами национального библиотечного фонда возникает необходимость снятия противоречий с требованиями других законов, затрагивающих деятельность библиотек по комплектованию, хранению и использованию документов национального библиотечного фонда, обслуживанию ими читателей.

3. Разработка нормативных документов, призванных обеспечить перераспределение документов библиотечного фонда.

Перераспределение документов между библиотеками, как способ более эффективного использования документов Национального библиотечного фонда, позволяет также продлить срок жизни книги, сокращает расходы на докомплектование. Современная практика библиотек сдерживается отсутствием нормативных документов, не противоречащих современному законодательству. Практические результаты по данному направлению совокупность вырабатываемых нормативным документом создает целостную непротиворечивую нормативно-правовую систему, обеспечивающую защиту фондов библиотек от преждевременного разрушения в процессе использования и созданию механизма, обеспечивающего эффективное их использования.

Итог настоящей работы заключается в следующих выводах. Важность анализа законодательных актов при разработке стратегии и тактики управления библиотечным фондом очевидна, так как позволяет не только предотвратить негативные для библиотеки последствия, но и определить дополнительные возможности, а также разработать систему опережающего реагирования. Изменения внешней среды во много обусловлены существующим законодательством. Поэтому управление БФ на уровне административного регулирования напрямую зависит от правовой ситуации в стране и, соответственно, требует ситуационного подхода, постоянного анализа правовых и нормативных документов и активного участия библиотечного сообщества в законотворческом процессе.

Список использованных источников

1. Андреева И. М. Работа с книжными памятниками в библиотеке [Электронный ресурс] / И. М. Андреева // Библиотечные фонды: формирование, управление, сохранность: информационно-методические материалы: в 2 ч. Ч. 2 / ГУК «Псковская областная универсальная научная библиотека»; [сост., отв. за вып. Н. М. Николаева; ред. Л. И. Удалова; компьютер. верстка А. М. Семеновой]. — Псков: Псковская областная универсальная научная библиотека, 2008.

2. Бойкова О. Ф. Правовое регулирование деятельности библиотек при закупке товаров и услуг в рамках государственного и муниципального заказа [Электронный ресурс]: междунар. науч.-практ. конф. «Инвестиции в библиотечном деле: опыт, проблемы, перспективы» (17−19 октября 2006 года, Санкт-Петербург) / О. Ф. Бойкова // Российская национальная библиотека.

3. Бойкова О. Ф. Правовое регулирование деятельности библиотек в условиях выполнения государственного и муниципального заказа / О. Ф. Бойкова // Университетская книга. — 2006. — № 11. — С. 47−51.

4. Борисова Е. Законодательное обеспечение библиотек на Федеральном уровне / Е. Борисова // Библиотечное дело. — 2008. — № 5. — С. 19−22.

5. Важно найти удобный баланс интересов: интервью с участником рабочей группы по разработке проекта изменений в IV части Гражданского кодекса Виталием Калятиным [Электронный ресурс] // Университетская книга.

6. Внесены изменения в Федеральный закон «О библиотечном деле» [Электронный ресурс].

7. Волкова Л. Ф. Управление библиотечным фондом [Электронный ресурс] / Л. Ф. Волкова // Удмуртский государственный университет: электронная библиотека. — Ижевск: Научная библиотека Ижевской государственной медицинской академии, 2012.

8. Гражданский кодекс РФ (Часть четвертая). Права на результаты интеллектуальной деятельности и средства индивидуализации (принят ГД ФС РФ 24.11.2006, действующая редакция) [Электронный ресурс] // информационно-справочный портал.

9. Гражданский кодекс РФ. Статья 1275. Свободное использование произведения путем репродуцирования [Электронный ресурс] / Гражданский кодекс РФ

10. Гриханов Ю. А. Публичные библиотеки России и реформирование бюджетных отношений / Ю. А. Гриханов // Библиотека — Вселенная информации и культуры. Избранное (1977;2009) / Ю. А. Гриханов. — М., 2009. — С. 175−179.

11. Джиго А. А. Законодательные вопросы совершенствования системы обязательного экземпляра в Российской Федерации / А. А. Джиго., Е. И. Козлова // Библиотековедение: научно-практический журнал. — 2011. — № 2. — С. 13−18.

12. Закон «О библиотечном деле» нужно менять [Электронный ресурс] / Гарант: информационно-правовой портал: новости и аналитика. — 26 августа 2011 г.

13. Зизевских Л. П. ФЗ № 131. Библиотеки в условиях реформы местного самоуправления [Электронный ресурс] / Л. П. Зизевских // Корпоративная база данных «Центральные библиотеки субъектов Российской Федерации», Вологодская областная универсальная научная библиотека им. И. В. Бабушкина. — 2006.

14. Ивлиев Г. П. Библиотечная система как информационно-культурная основа для инновационного развития России [Электронный ресурс] / Г. П. Ивлиев // Научные и технические библиотеки — 2009. — № 9. — URL.

15. Издания регионов — информация для страны [Электронный ресурс] / Российская книжная палата.

16. Издатели распространили открытое письмо о внесении поправок в IV часть ГК РФ [Электронный ресурс] / Pro-books.ru: профессионально о книгах: статьи: авторское право. — 20 августа 2012 г.

17. Итоги Национальной программы сохранения библиотечных фондов, 2001;2010 гг. [Электронный ресурс] / Российская государственная библиотека: официальный сайт.

18. К чему привели благие намерения электронных библиотечных систем — ЭБС // Copyright.ru: Интеллектуальная собственность: Авторское право и смежные права: Патентное право: Регистрация прав. — 04.09.2012. — URL.

19. Кашапова Н. Н. Проект «Издания регионов — информация для страны» в действии / Н. Н. Кашапова // Библиография: научный журнал по библиографоведению и книговедению. — 2012. — № 3. — С. 17−18.

20. Кодекс об административных правонарушениях (КоАП РФ). Статья 13.23. Нарушение порядка представления обязательного экземпляра документов, письменных уведомлений, уставов и договоров [Электронный ресурс] // Кодексы и законы РФ: правовая навигационная система. — январь 2013.

21. Концепция развития библиотечного дела в Российской Федерации до 2015 года (проект) [Электронный ресурс] // ЭОС: электронные офисные системы.

22. Круглый стол, посвященный работе библиотек с изданиями, включенными в «Федеральный список экстремистских материалов»: фрагменты стенограммы (Москва, 25 февраля 2009 г.) / Гос. публ. ист. б-ка России; Сова: информационно-аналитический центр. — 15.03.2009.

23. Ларцева Л. Учет библиотечного фонда по новому (Окончание. Начало в № 3, 2009.) [Электронный ресурс] / Л. Ларцева // Saldo.ru: бухгалтерский сервер.- 2009. № 4. ;

24. Маркетинг в управлении библиотекой (часть 4) [Электронный ресурс] // Всё о полиграфии и печатном деле. — 20.03.2012.

25. Менеджмент формирования и учета библиотечных фондов: научно-методическое пособие / сост.: Н. З. Стародубова, С. В. Митрофанова. — М.: Либерея-Бибинформ, 2011. — 158 с. — (Библиотекарь и время. XXI век; № 130).

26. Мерлухина Е. О. Комментарий к Федеральному закону от 29 декабря 1994 года N 78-ФЗ «О библиотечном деле» (постатейный) [Электронный ресурс] / Е. О. Мерлухина // Юридический портал LawMix.

27. Морева О. Н. Документные фонды библиотек и информационных служб / О. Н. Морева. — СПб.: Профессия, 2010. — 400 с.

28. Национальная программа сохранения библиотечных фондов [Электронный ресурс] // Общероссийская сеть публичных центров правовой информации: важнейшие нормативные акты.

29. Национальная программа сохранения библиотечных фондов. Второй этап, 2011;2020 гг. [Электронный ресурс] / Российская национальная библиотека. — 2011. — URL.

30. Недбаевский М. Ю. Правовой статус субъектов договора возмездного оказания информационных услуг / М. Ю. Недбаевский // Вестник Российского государственного гуманитарного университета. — 2012. — № 3. С. 253−258.

31. Необходимость управления библиотечным фондом [Электронный ресурс] // Все о полиграфии и печатном деле. — 20.03.2012. — URL.

32. Об основных положениях Концепции развития библиотечного дела [Электронный ресурс] // Люблино: централизованная библиотечная система. — URL:.

33. Обзор изменений Федерального закона от 16.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «Консультант Плюс». — URL.

34. Обзор изменений Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (редакция 28.07.2012) [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» .

35. Обзор изменений Федерального закона от 29.12.1994 № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов» (редакция от 11.07.2011) [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «Консультант Плюс» .

36. Обязательный бесплатный экземпляр документов — основа формирования краеведческих ресурсов ГОНБ [Электронный ресурс] // Корпоративная база данных «Центральные библиотеки субъектов Российской Федерации», Омская государственная областная научная библиотека им. А. С. Пушкина. — 2006.

37. Открытое письмо издателей о поправках в ГК РФ дошло до Путина [Электронный ресурс] // Pro-books.ru: профессионально о книгах: новости рынка. — 3 сентября 2012 г. ;

38. Петрусенко Т. В. Проблемы формирования библиотечных фондов публичных библиотек [Электронный ресурс] / Т. В. Петрусенко, И. В. Эйдемиллер // Университетская книга. — 2009. — № 4.

39. Петрусенко Т. В. Реформа системы госзаказа: на финишной прямой? / Т. В. Петрусенко, И. В. Эйдемиллер // Университетская книга. — 2012. — № 9. — С. 62−66.

40. Петрусенко Т. В. Совершенствуем ФЗ-94 или внедряем федеральную контрактную систему? [Электронный ресурс] // Т. В. Петрусенко, И. В. Эйдемиллер // Книжная индустрия. — 2012. — № 7.

41. Петрусенко Т. В. Тенденции и перспективы развития системы обязательного экземпляра в России: проблемы и практика комплектования / Т. В. Петрусенко, И. А. Кирьянова, И. В. Эйдемиллер // Библиотековедение: научно-практический журнал. — 2012. — № 3. — С. 32−39.

42. Петрусенко Т. В. Формирование библиотечных фондов: итоги 2010 года / Т. В. Петрусенко, И. В. Эйдемиллер, А. Н. Панкова // Университетская книга. — М.: Унив. Книга, 2011. — № ½. — С. 52−56.

43. Петрусенко Т. В. Что день грядущий нам готовит? Новости в системе госзакупок / Т. В. Петрусенко, И. В. Эйдемиллер // Университетская книга. — 2011. — № 9. — С. 56−59.

44. Петрусенко Т. В. Что такое хорошо и что такое плохо? / Т. В. Петрусенко, И. В. Эйдемиллер // Университетская книга. — № 1. — 2012. — № 1. — С. 62−68.

45. Петрусенко Т. В. Госзакупки и текущее комплектование библиотек: попытка анализа современной ситуации / Т. В. Петрусенко, И. В. Эйдемиллер // Университетская книга. — 2008. — № 11. — С. 42−48.

46. Подкорытова Н. И. Основные тенденции развития системы фондов СО РАН / Н. И. Подкорытова, Л. В. Босина // Библиосфера. — 2010. — № 4. — C. 45−48.

47. Президенту РФ В. В. Путину от руководителей Российских библиотек (от 25.10.2012): проект ко второму чтению, статья 1275. Свободное использование произведения библиотеками, архивами и образовательными организациями [Электронный ресурс] // Copyright.ru: Интеллектуальная собственность: Авторское право и смежные права: Патентное право: Регистрация прав. — 25.10.2012.

48. Продвижение и защита права на информацию [Электронный ресурс] / Будущее прав человека в России: исследовательский и социоинженерный проект.

49. Работа библиотек с «Федеральным списком экстремистских материалов»: сборник материалов и нормативных документов / Гос. публич. ист. б-ка России; сост. Е. Н. Струкова и др. — М.: ГПИБ, 2011. — 77 с.

50. Регламент использования документов постоянного хранения [Электронный ресурс]: проект / Гос. публ. ист. б-ка.

51. Россинский Б. В. Административное право: словарь-справочник / Б. В. Россинский. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2000. — 271 с.

52. Сафарова Л. Е. Вопросы формирования библиотечного фонда [Электронный ресурс] / Л. Е. Сафарова // Библиотека.ru — Информационный бюллетень НБ НГТУ. — 2006. — № 3 (16): декабрь.

53. Симонова Л. Ю. Библиотечный учет [Электронный ресурс] / Л. Ю. Симонова // Бюджетный учет. — 2012. — № 5.

54. Соболенко Н. П. Учет документного фонда библиотеки: учебно-практическое пособие / Н. П. Соболенко. — Москва: Литера, 2010. — 144 с. — (Современная библиотека; вып. 71).

55. Сохранение библиотечного фонда муниципального бюджетного учреждения Ставропольской централизованной библиотечной системы, 2012 — 2014: комплексная программа [Электронный ресурс] / Муниципальное бюджетное учреждение «Ставропольская централизованная библиотечная система». — 3 мая 2012.

56. Столяров Ю. Н. Сто лет библиотечного фондоведения / Ю. Н. Столяров // Научные и технические библиотеки: научно-практический журнал. — 2001. — № 6.

57. Стратегия модернизации библиотечного дела России: проект для обсуждения [Электронный ресурс] / Единая Россия: официальный сайт партии. — 11 июля 2011

58. Сухоруков К. М. Законодательные инициативы по обязательному экземпляру / К. М. Сухоруков // Библиография: научный журнал по библиографоведению и книговедению. — 2010. — № 1. — С. 105−109.

59. Тикунова И. П. Развитие системы государственной регистрации книжных памятников [Электронный ресурс]: итоги и перспективы, Ч. 2 / И. П. Тикунова // Румянцевские чтения 2012: материалы Всероссийск. науч. конф. (17−18 апр. 2012 г.).

60. Тихонов Д. Почему библиотеки стали экстремистами? [Электронный ресурс] / Д. Тихонов // Учительская газета. — 21 января 2013 г. ;

61. Трахтенгерц Л. А. Конституция РФ, cтатья 44: комментарии [Электронный ресурс] / Л. А. Трахтенгерц, Н. В. Шелютто // Конституция Российской Федерации 1993: постатейный комментарий авторского коллектива / под рук. Л. А. Окунькова.

62. Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. № 78-Ф3 «О библиотечном деле» (в ред. от 03.06.2009 № 119-ФЗ) [Электронный ресурс] // информационно-справочный портал.

63. Федеральный закон от 29.12.1994 № 77-ФЗ «Об обязательном экземпляре документов» (с изменениями на 26 марта 2008 года) [Электронный ресурс] // Федеральный институт промышленной собственности.

64. Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [Электронный ресурс] // Российская газета. — 2006. — № 4131.

65. Федотова О. Сохранность фонда [Электронный ресурс]: лекция ГПНТБ СО РАН / О. П. Федотова // Рос. акад. наук., Сиб. отд-ние, Гос. публ. науч.-техн. б-ка.

66. Филиппова Н. Новое в библиотечном и бухгалтерском учете [Электронный ресурс]: пресс-клиппинг / Н. Филиппова. -.

67. Фирсов В. Р. Жизнеспособность библиотеки всегда определялась её полифункциональностью [Электронный ресурс] / В. Р. Фирсов // Книжная индустрия. — 2012. — № 4.

68. Фирсов В. Р. Позиция библиотечного сообщества [Электронный ресурс] / В. Р. Фирсов // Университетская книга. — 2011. — № 1.

Приложения

Таблица № 1. ГК РФ, Часть 4, Глава 70 «Авторское право», Статья 1275 «Свободное использование произведения путем репродуцирования»

Таблица № 2

Номенклатура товаров, работ, услуг для нужд заказчиков (с расшифровкой по кодам ОКПО). Утверждена приказом Минэкономразвития России от «07» июня 2011 г. № 273. Вступила в действие с 09.08.2011

Таблица № 3

Выборочные группы Номенклатуры товаров, работ, услуг для нужд заказчиков