Актуальность исследования. Одной из наиболее значимых проблем бюджетной сферы в Российской Федерации в течение последних десяти лет была проблема кредиторской задолженности. С 90-х годов прошлого века федеральные органы власти демонстрировали намерение кардинально и быстро решить проблему кредиторской задолженности, накапливающуюся в бюджетной системе. В итоге в 2004 г. Федеральным законом 120-ФЗ было введено понятие просроченной задолженности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) как не исполненное в установленный срок бюджетное обязательство, возникшее в результате решений, действий или бездействия органов власти.
В соответствии с нормами бюджетного права лишь нарушения обязательств по погашению и обслуживанию государственного долга могут рассматриваться в качестве основы формирования кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам. Однако, как показывает практика расчетов с бюджетными организациями, обязательства органов власти намного шире просроченной задолженности по исполнению бюджетных обязательств или обязательств в связи с осуществлением заимствований. Так, гражданское право не препятствует участию государства в гражданских правоотношениях по поводу, например, закупки продукции для государственных нужд. В результате такого акта гражданского правоотношения у представителей государственных и муниципальных органов власти объективно возникают обязательства, невыполнение или неадекватное выполнение которых приводит к формированию задолженности по бюджетным обязательствам. В то же время, осуществляя выплаты, например, в форме социальных трансфертов, государство также берет на себя обязательства по адекватному финансированию социальной сферы. Однако несвоевременное или неадекватное исполнение этой классической государственной функции не признается официально в качестве бюджетной задолженности.
Таким образом, законодательство, связанное с кредиторской задолженностью, очень противоречиво и содержит множество коллизий. Судебной практике присуще отсутствие внутренней органичности: решения, принимаемые судами по аналогичным претензиям к бюджету, часто противоречат друг другу. Все это свидетельствует о том, что и в начале нового 3 столетия проблема кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам не решена ни теоретически, ни практически.
Именно поэтому диссертационное исследование, посвященное проблемам кредиторской задолженности бюджетной системы в России, имеет и научную новизну и практическую значимость.
Степень научной разработанности темы. Теоретической и методологической основой диссертационной работы послужили первые системные исследования причин возникновения и распространения неплатежей в российской экономике, которые связаны с именами Алексеева М. А., Волконского В. А., Гуриева С. М., Дребенцова К., Делягина М. Г., Ивантера В. В., Канторовича Г. Г., Морозова A.A., Медокова A.A., Панфилова B.C., Поспелова И. Г., Усизима С., Шапошника Д. В., Шмелева Н. П., Яковлева А. П. и др. Эти авторы рассматривали такие причины нарушения обязательств по хозяйственным трансакциям, как дефицит кредитования, ужесточение кредитно-денежной политики и сжатие ликвидности, недостаток оборотных средств и низкая монетизация ВВП, неэффективность предприятий, неисполнение государственного бюджета, уход от налогов, прямое воровство и коррупция. Обзор опубликованных по данной проблематике работ позволил сформировать единое теоретически верное представление об особенностях функционирования несбалансированной бюджетной системы, в которой далеко не исключением являются текущая и просроченная кредиторская задолженность по бюджетным обязательствам.
Известные исследователи-финансисты — А. Г. Игудин, В. Г. Пансков, Г. Б. Поляк, В. М. Родионова, С. П. Солянникова и др., ранее занимавшиеся проблематикой государственных финансов, первыми начали разрабатывать теоретические подходы к трактовке механизмов оптимизации принципов централизации и децентрализации в организации межбюджетных отношений многоуровневой бюджетной системы. Их последователями стала новая плеяда ученых — С. Д. Валентей, И. А. Умнов, В. Н. Лексин, Л. Н. Лыкова, П. Б. Пыренков, Л. В. Смирнягин, С. А. Шахрай, А. Н. Швецов и др., которые углубились в специальные вопросы функционирования национальных финансов и субфедеральных бюджетов, включая анализ кредиторской задолженности бюджетов разных уровней и бюджетных обязательств органов власти.
Принципы бюджетного федерализма в зарубежных странах — Германии,.
США, Канаде, Австралии, а также мировой опыт урегулирования и профилактики бюджетной задолженности рассматривались в работах А. Г. Гранберга, И. М. Бусыгина, В. Г. Введенского, A.B. Истомина и др.
Среди работ западных ученых, занимавшихся проблематикой неплатежей экономических агентов и государства в лице соответствующих органов власти, заслуживают внимания публикации Алфандари Дж., Говтеань О.Дж., Ледермана Л., Рамоса A.M., Ростовски Дж., Шаффера М. Е. В них анализировался опыт зарубежных стран, по-разному регулирующих проблемы государственной задолженности по бюджетным обязательствам.
В качестве информационной и нормативно-правовой базы исследования использовались официальные документы Российской Федерации, данные государственной статистики, а также соответствующие публикации в научной и периодической печати. В работе анализируются бюджетные параметры, которые наиболее полно отражают количественные и качественные характеристики феномена кредиторской задолженности органов власти всех уровней. Обоснование проблем сопровождалось проверкой на конкретных примерах, что позволяло выявить типичность, универсальность сформулированных выводов, а также возможности их практического применения.
Решение поставленных задач осуществлялось с помощью таких математико-статистических методов, как табличный и модульный методы, методы экстраполяции и усреднения величин, моделирования экономических процессов, а также факторный анализ.
Цель и задачи исследования
Целью диссертационной работы является исследование причин несбалансированности бюджетов в России, выявление закономерностей формирования бюджетной задолженности и обоснование эффективных механизмов урегулирования кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам региональных и муниципальных органов власти, а также ее профилактики на субфедеральном уровне.
Цель диссертации обусловила постановку и решение следующих задач: • выявить причины возникновения кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам в Российской Федерации, определить механизм формирования неплатежей в системе централизованных финансов и роль федерального бюджета в их мультипликации;
• дать количественную оценку динамики и структуры кредиторской задолженности бюджетной системы РФ, выделить ее отдельные виды, а также особенности урегулирования бюджетной задолженности, образовавшейся в Российской Федерации в 1990;х гг.;
• проанализировать международный опыт урегулирования кредиторской задолженности субнациональных бюджетов на основе балансовой отчетности, особым образом отражающей обязательства государства;
• разработать предложения по урегулированию накопленного объема задолженности субфедеральных бюджетов в РФ на основе качественного анализа бюджетирования, ориентированного на результат, как инструмента реализации бюджетной политики в среднесрочной перспективе;
• провести сравнительный анализ зарубежной практики бюджетного планирования, нацеленного на достижение сбалансированности бюджетов всех уровней бюджетной системы, с целью выделения наиболее эффективных инструментов предотвращения накопления просроченной кредиторской задолженности субфедеральных бюджетов в РФ.
Предметом исследования являются закономерности формирования и развития бюджетной задолженности субфедеральных органов власти в системе централизованных финансов в РФ.
В качестве объекта исследования выступают отношения между кредиторами и дебиторами бюджета по поводу формирования, урегулирования и профилактики кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам субфедеральных органов власти в России.
Научная новизна исследования заключается в разработке теоретических подходов к выявлению причин формирования кредиторской задолженности субфедеральных органов власти и методических рекомендаций по совершенствованию механизма урегулирования бюджетной задолженности субфедеральных органов власти в системе централизованных финансов в РФ.
Автором получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной:
1. Выявлен механизм формирования бюджетной задолженности в многоуровневой бюджетной системе Российской Федерации, структурированы теоретические модели возникновения и распространения кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам государственных органов власти для целей построения классификации просроченной бюджетной задолженности в системе централизованных финансов по разным основаниям;
2. Обоснованы причины и специфика формирования кредиторской задолженности на субфедеральном уровне бюджетной системы в России, ее отличия от бюджетных обязательств и расходных обязательств, что позволило доказать существование объективных и субъективных факторов, предопределяющих неэффективность механизма профилактики задолженности органов власти по бюджетным обязательствам в рамках регионов;
3. Сформулированы особенности формирования кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам в западных странах, проанализирован международный опыт ее урегулирования и создана методическая основа ее внедрения в российскую практику урегулирования конкретного вида бюджетной задолженности субфедеральными органами власти в РФ;
4. Доказана прямая связь между ростом кредиторской задолженности в системе централизованных финансов в России и отсутствием мотивации субфедеральных органов ее урегулировать по причинам субъективного и объективного порядка, что лежит в основе механизма формирования долгов по бюджетным обязательствам;
5. Предложены формы и методы совершенствования системы управления кредиторской задолженностью бюджетов разных уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также предложено методическая основа выделения прямых и условных долговых обязательства, расчета долговой емкости бюджета (профиля заемной мощности), который предваряет принятие решения о привлечении заемных средств и на котором основаны механизмы управления бюджетной задолженностью на субфедеральном уровне.
6. Проведен сравнительный анализ инструментов профилактики кредиторской задолженности в зарубежных странах, связанных с адекватным определением долга и условных обязательств органов власти субфедерального уровня, ограничение уровня задолженности и долговой нагрузки, выбора долговых инструментов урегулирования кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам, на этой основе разработана модель ответственного управления долгом субфедеральных органов власти в РФ.
Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в разработке и обосновании автором конкретных рекомендаций по урегулированию и устранению факторов формирования просроченной кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам, нацеленных на обеспечение финансовой устойчивости регионов и успешное завершение процесса реформирования межбюджетных отношений.
Теоретические положения, развитые автором в диссертации, могут быть использованы при чтении лекций по финансовым дисциплинам в высших учебных заведениях.
Апробация результатов исследования. Основные результаты исследования, обобщенные в диссертации, опубликованы в трех статьях и использовались при разработке программы подготовки и переподготовки бюджетных работников финансовых структур региональных и местных органов власти в Московской области.
Результаты научного исследования, а также выводы и рекомендации по совершенствованию механизма урегулирования кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам субфедеральных органов использованы субфедеральными органами власти Московской области при подготовке нормативной базы по совершенствованию механизма исполнения бюджетов муниципальных образований, а также при подготовке методических документов по реализации мер по повышению результативности бюджетных расходов в регионах.
Материалы диссертации использовались при чтении лекций для руководящих работников бюджетной сферы в системе подготовки и переподготовки специалистов высшей квалификации Академии народного хозяйства при Правительстве РФ.
Публикации. Основные положения диссертационной работы опубликованы в 3 статьях общим объемом 1,5 печатного листа.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
В результате проведенного в диссертации анализа можно сделать вывод, что в последние годы проблема бюджетной задолженности потеряла ту остроту, которую она имела в 1995;1998 гг., по крайней мере, для федерального бюджета. Неожиданно высокие доходы позволили погасить большую часть признанной кредиторской задолженности и не допускать задолженности по финансированию бюджетных учреждений, т. е. задолженности бюджета. Кроме того, политика расходов была более умеренной и менее популистской, чем в докризисные годы.
Вместе с тем проблема кредиторской задолженности бюджетных учреждений все еще остается актуальной и усугубляется проблемой роста судебных исков к бюджету в силу субсидиарной ответственности.
Становится также очевидным, что успехи в текущей бюджетной политике носят временный характер. Расчеты показывают, что при изменении благоприятной конъюнктуры доходы бюджета существенно снизятся, а следовательно, при продолжении текущей бюджетной политики, в частности в области расходов, проблема бюджетной задолженности может вновь возникнуть достаточно остро.
Поэтому необходимо уже сейчас предпринимать шаги не только по решению проблемы бюджетной задолженности, но и по совершенствованию системы управления расходами и оптимизации бюджетной сферы.
На настоящий момент проблема бюджетной задолженности в России имеет два аспекта. Во-первых, надо решить, что делать с уже накопленной задолженностью. Во-вторых, необходимо предусмотреть меры для профилактики возникновения бюджетной задолженности в дальнейшем.
Если правительство хочет каким-либо образом урегулировать существующую задолженность, то прежде всего необходимо определить ее размер с той или иной степенью точности, а для этого необходимо четко определиться с тем, что признается бюджетной задолженностью.
Существует множество вариантов ответа на этот вопрос: от предельно узкого до максимально широкого.
1. Бюджетная задолженность — это разница между объемом средств, зачисленных на лицевой счет получателя бюджетных средств, либо объемом средств, списанных с единого счета бюджета в пользу получателя бюджетных средств, и доведенным до данного получателя лимитом бюджетных обязательств (с учетом возможного сокращения первоначального лимита вследствие секвестра, блокировки и перемещения бюджетных ассигнований). Такая трактовка бюджетной задолженности основана на определении недофинансирования в ст. 238 Бюджетного кодекса и предполагает компенсацию только недофинансирования, являющегося следствием правонарушений со стороны органа, исполняющего бюджет, что наблюдается достаточно редко.
2. Бюджетная задолженность — это разница между объемом средств, зачисленных на лицевой счет получателя бюджетных средств, либо объемом средств, списанных с единого счета бюджета в пользу получателя бюджетных средств, и объёмом выделенных данному получателю бюджетных ассигнований в соответствии с законом о бюджете и бюджетной росписью. Такая трактовка бюджетной задолженности основана на определении бюджетного обязательства в ст. 222 Бюджетного кодекса и предполагает необходимость компенсации бюджетных ассигнований, сокращенных в результате секвестра, перемещения бюджетных ассигнований и других легализованных Бюджетным кодексом действий органов исполнительной власти в процессе исполнения бюджета.
На наш взгляд, погашать бюджетную задолженность во втором значении этого понятия имеет смысл лишь при условии, что сокращению подвергались лимиты бюджетных обязательств, под которые бюджетополучатели уже приняли гражданско-правовые обязательства, особенно в случаях, когда такие обязательства исполнены контрагентами.
В случае принятия одного из вышеназванных определений бюджетной задолженности, необходимо решить, за какой период в прошлом мы собираемся ее погашать: только ли за последний отчетный финансовый год или также за ряд предшествующих лет. Необходимо также определиться с вопросом об объеме погашения (гасится ли только основной долг или также проценты за пользование чужими денежными средствами). Погашается ли указанная задолженность автоматически или с соблюдением каких-либо предварительных процедур. Тут возможен набор вариантов — от простого заявления бюджетополучателя до судебного решения о взыскании средств в его пользу.
Оба перечисленных варианта основаны на узкой трактовке бюджетной задолженности — как задолженности по бюджетным обязательствам (т.е. ассигнованиям, включенным в бюджет текущего года). Однако возможна и более широкая трактовка задолженности с включением в нее задолженности по расходным обязательствам бюджетной системы, т. е. установленным законодательством или договорами функциям и обязанностям органов государственной власти и органов местного самоуправления, требующим осуществления бюджетных расходов. С этой точки зрения, в состав бюджетной задолженности можно дополнительно включить задолженность бюджетных учреждений по гражданско-правовым обязательствам.
3. В данной диссертации мы исходили из того, что объем кредиторской задолженности бюджетных организаций консолидированного бюджета изначально составлял задолженность, возникшую по причине недофинансирования из бюджета соответствующего уровня. Задолженность организаций, финансируемых из федерального бюджета, согласно официальным данным, относится к разряду несанкционированной, т. е. возникшей не по причине недофинансирования из бюджета соответствующего уровня. Применительно к этой задолженности существуют три возможных варианта действий: а) погашать санкционированную кредиторскую задолженность бюджетополучателя, вытекающую из бюджетной задолженности перед данным бюджетополучателем в первом значении этого понятия (т.е. возникшую в результате правонарушений в процессе исполнения бюджета) — б) погашать санкционированную кредиторскую задолженность бюджетополучателя, вытекающую из бюджетной задолженности перед данным бюджетополучателем во втором значении этого понятия (т.е. возникшую в результате правомерного сокращения лимита бюджетных обязательств в процессе исполнения бюджета).
Необходимость в погашении любого из этих видов задолженности отпадает при погашении бюджетной задолженности перед бюджетополучателями с условием целевого направления этих средств на погашение их кредиторской задолженности. В то же время любой из этих вариантов может заменить погашение бюджетной задолженности перед бюджетополучателями, что даст экономию бюджетных средств. Это объясняется тем, что кредиторская задолженность бюджетополучателя при недофинансировании или сокращении лимитов бюджетных обязательств возникает лишь в случае, когда бюджетополучатель успел принять обязательство перед кредитором до сокращения или недофинансирования лимитов. В противном случае бюджетная задолженность перед бюджетополучателем не трансформируется в кредиторскую задолженность последнего (если, конечно, бюджетополучатель не принял обязательство с заведомым нарушением лимита бюджетных обязательств) — в) погашать несанкционированную кредиторскую задолженность бюджетополучателя, т. е. задолженность, вытекающую из обязательств, принятых с заведомым превышением лимитов бюджетных обязательств. Добровольное погашение государством указанной задолженности представляется неприемлемым. В то же время гражданское законодательство допускает принудительное взыскание соответствующей задолженности с бюджета в порядке реализации субсидиарной ответственности при отсутствии у бюджетополучателя достаточных денежных средств для ее погашения. Поэтому представляется желательным собрать статистику о масштабах несанкционированной задолженности бюджетных учреждений, создать резервы для возможного исполнения соответствующих судебных решений и внедрить практику предъявления регрессных исков к бюджетным учреждениям о взыскании убытков, причиненных бюджету в результате привлечения его к субсидиарной ответственности по несанкционированной кредиторской задолженности бюджетных учреждений, за счет доходов последних от предпринимательской деятельности.
4. Задолженность государства по социальным и другим публично-правовым обязательствам (в том числе трансфертам населению — например, детским пособиям, дотациям предприятиям транспорта, связи, ЖКХ на покрытие убытков, вызванных предоставлением льгот по оплате их услуг отдельным категориям потребителей).
Учитывая объемы этой задолженности, полное ее погашение следует признать нереальным. Соответственно необходимо отобрать круг социальных обязательств, задолженность по которым подлежит погашению. Необходимо также определиться со способом погашения такой задолженностинамерена ли Федерация погашать ее непосредственно реципиентам соответствующих трансфертов (организациям, понесшим убытки в результате предоставления льгот за счет собственных средств) или возложит эту обязанность на региональные или местные бюджеты, передав необходимые для этого средства в виде субвенций. Принципиальным при выборе данного варианта является вопрос о том, собирается ли Федерация принимать на себя ответственность за погашение той или иной части задолженности по необеспеченным федеральным мандатам — т. е. установленным федеральным законодательством социальным обязательствам, которые должны были финансироваться регионами или муниципалитетами за счет их собственных доходов, но не финансировались ввиду отсутствия необходимых для этого средств.
После определения состава подлежащей урегулированию задолженности следует определиться со способами ее урегулирования.
Выделяют несколько способов урегулирования бюджетной задолженности — это аннулирование задолженности, проведение зачета задолженности бюджета в счет задолженности налогоплательщиков, погашение задолженности товарами (бартер), кассовое погашение задолженности (погашение задолженности в денежной форме). Разновидностями кассового погашения задолженности являются единовременное погашение всей суммы и погашение с применением отсрочки или рассрочки. Вариантом отсроченного кассового погашения является переоформление задолженности в ценные бумаги (секьюритизация).
Открытое аннулирование задолженности не применялось в мировой практике из-за политической непопулярности этого метода. В России существуют и юридические препятствия к его применению. Так, применительно к задолженности государства по гражданско-правовым обязательствам аннулирование задолженности противоречит закрепленному Конституцией принципу равного признания и равной защиты всех форм собственности (ч. 2 ст. 8), установленному Конституцией праву на возмещение причиненного государством вреда (ст. 53), а также установленному Гражданским кодексом принципу равной ответственности государства как участника гражданских правоотношений по своим обязательствам наряду с другими участниками гражданского оборота. Применительно к социальным обязательствам государства аннулирование задолженности вступает в противоречие с нормой ч. 2 ст. 55 Конституции, запрещающей издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.
В то же время долговременное игнорирование государством факта существования кредиторской задолженности при отсутствии эффективных механизмов ее принудительного взыскания по своим последствиям может быть равносильно аннулированию задолженности. Всякий раз, когда суд отказывает в принятии к рассмотрению или удовлетворении иска к бюджету, ссылаясь на неподведомственность судам споров, вытекающих из бюджетных правоотношений, или принцип бюджетного иммунитета, имеет место частичное аннулирование бюджетной задолженности. К тем же последствиям приводит устоявшаяся судебная практика отказа во взыскании процентов по искам к бюджетным учреждениям, при которой к моменту фактического погашения сумма долга в сопоставимых ценах (при современном уровне инфляции и длительности судебных процедур) сокращается на десятки процентов. Таким образом, можно утверждать, что в российской практике применяются скрытые формы аннулирования бюджетной задолженности.
Проведение зачета было самым распространенным способом решения проблемы бюджетной задолженности в странах СНГ из-за низкой налоговой дисциплины в первой половине 1990;х гг. и кажущейся простоты и дешевизны этого способа. Проведение зачетов создавало у налогоплательщиков стимулы к накоплению задолженности перед бюджетом. Слабая собираемость налогов в свою очередь способствовала росту объема задолженности бюджета. Другие недостатки зачетов заключаются в их непрозрачности, создающей почву для нарушений и злоупотреблений, и в ухудшении структуры расходов за счет преимущественного финансирования тех видов расходов, которые могут быть погашены в счет задолженности налогоплательщиков перед бюджетом.
Бартер (погашение товарами или товарными чеками). Этот способ урегулирования использовался в Молдавии в 1996;1997 гг., когда товарные поставки принимались в качестве средства уплаты налогов. Бартер можно назвать самым неэффективным способом урегулирования задолженности бюджета, так как он связан с большими дополнительными издержками и для бюджета (складирование, транспортировка, учет, распределение товаров и т. д.), и для кредиторов бюджета (издержки при обмене). Кроме того, при бартере возникает проблема определения цен товаров, которые используются для погашения товаров. Эта ценовая неопределенность открывает простор для коррупции. Наилучшим решением для кредиторов бюджета является кассовое погашение задолженности.
Единовременное погашение всей задолженности имеет то очевидное преимущество, что не ущемляет права кредиторов, а следовательно, не требует проведения переговоров о реструктуризации задолженности. Но очевидно, что этот вариант возможен только при одновременном наличии следующих условий: объем накопленной кредиторской задолженности невелик, и либо резко возрастают доходы бюджета, либо появляется возможность увеличить финансирование за счет заимствований или доходов от приватизации. На практике погасить всю бюджетную задолженность за один раз удается редко, так как дополнительных доходов или поступлений от заимствований или от приватизации может оказаться недостаточно для погашения всего объема накопленной задолженности. Недостаток приватизационных доходов состоит в том, что это временный источник, который зачастую искажает представление властей о соотношении доходов и обязательств. Погашение задолженности бюджета за счет заимствований ведет к росту официального долга Правительства и к увеличению процентных расходов, хотя такая операция означает явное признание правительством своих обязательств. Кроме того, дополнительные заимствования для погашения задолженности бюджета могут привести к росту процентных ставок, что ухудшит условия финансирования бюджета. Поэтому на практике данный способ может применяться только к отдельным, наиболее приоритетным видам задолженности, например к задолженности по зарплате работников бюджетной сферы. Однако решение о безотлагательном погашении может приниматься только одновременно в отношении всех кредиторских требований, относящихся к тому или иному виду. Индивидуальные договоренности с отдельными кредиторами должны быть запрещены.
Более реалистическое решение — постепенное погашение бюджетной задолженности. Определенной проблемой здесь является то, что гражданским правом установлен принцип недопустимости одностороннего отказа от исполнения обязательства или изменения его условий135, а следовательно, для применения этого способа урегулирования задолженности по гражданско-правовым обязательствам требуется согласие кредитора. Получение такого согласия от каждого кредитора в отдельности неизбежно имело бы своим следствием неравенство прав кредиторов, требования которых относятся к одной и той же очереди удовлетворения. Это противоречило бы общим началам гражданского права, которое предусматривает специальные процедуры (банкротства), призванные исключить дискриминацию одних кредиторов перед другими при недостаточности имущества должника для полного удовлетворения требований всех кредиторов. Кроме того, возможность установления различных условий погашения задолженности в процессе индивидуальных переговоров с кредиторами создает угрозу коррупции. Для смягчения этой угрозы представляется необходимым законодательно утвердить общие условия реструктуризации задолженности, предусматривающие одинаковые сроки и условия погашения задолженности для всех кредиторов одной очереди. Условия реструктуризации задолженности должны предусматривать график погашения кредиторских требований, рассчитанный исходя из общего объема задолженности, установленной предельной доли доходов бюджета, ежегодно направляемой на ее погашение, и предусмотренной статьей 255 Бюджетного кодекса очередности списания денежных средств со счета бюджета (лицевого счета получателя бюджетных средств) при их недостаточности для удовлетворения всех требований, предъявленных к счету. Предельная доля доходов бюджета, ежегодно направляемая на погашение кредиторской задолженности, должна определяться исходя из необходимости ее скорейшего погашения без радикального сокращения непроцентных расходов. Условия реструктуризации также должны предусматривать уплату процентов на основную сумму задолженности за весь период вплоть до ее погашения в размере, обеспечивающем по крайней мере покрытие потерь от инфляции.
С кредиторами, готовыми принять общие условия реструктуризации, подписывается договор, обеспечивающий включение соответствующих сумм задолженности в общий объем кредиторских требований, подлежащих реструктуризации. Кредиторы, которых не устраивают общие условия реструктуризации, остаются вправе взыскать задолженность в судебном порядке. Устранение такой возможности означало бы принудительный характер реструктуризации, т. е. ухудшение положения кредиторов. В то же время при отсутствии ограничений на списание средств с бюджетных счетов по решениям судов сохранение возможности взыскать задолженность в судебном порядке сделало бы реструктуризацию бессмысленной. Однако, как подчеркивалось выше, в настоящее время такие ограничения существуют. Они выражаются, во-первых, в возможности отказа в принятии к рассмотрению иска к бюджету по мотиву неподведомственности судам бюджетных споров, во-вторых, в возможности отказа в иске со ссылкой на принцип бюджетного иммунитета, в-третьих, в отсутствии практики взыскания пени и иных санкций за период просрочки исполнения, в-четвертых, в сложностях с исполнением судебного решения. Действующая редакция ст. 286 БК ограничивает размер средств, списываемых, но решению суда с казначейских счетов, разницей между суммой средств, находящихся на счете органа казначейства, и суммой средств, которые отражены на лицевых счетах бюджетных учреждений. Учитывая, что все бюджетные средства (за исключением дополнительных доходных поступлений) расписаны между бюджетополучателями, свободных бюджетных средств для исполнения судебных решении в бюджете как правило нет. В этих условиях отказ от реструктуризации задолженности ради сохранения права на ее взыскание в судебном порядке вряд ли к выгоде кредитора.
Не считая правильным существующее положение, при котором действует почти неограниченный бюджетный иммунитет, мы полагаем невозможным и снятие всяких ограничений на списание средств с бюджетных счетов, так как при высоком объеме накопленной задолженности это может сделать невозможным исполнение государством своих публичных функций. Разумным компромиссом между принципом бюджетного иммунитета и принципом ответственности государства по своим обязательствам представляется установление годового лимита взыскания средств с бюджетных счетов по решениям судов, например, на уровне 10% от общего объема доходов бюджета. При этом взыскание бюджетных средств в пользу кредиторов в пределах указанного лимита является основанием для применения секвестра, Непогашенные ввиду исчерпания указанного лимита требования кредиторов подлежат удовлетворению в следующем году. При введении предлагаемого порядка исполнения судебных решений о взыскании средств со счетов бюджета реструктуризация задолженности сохранит привлекательность для большинства кредиторов, так как трудно заранее предвидеть, попадет то или иное кредиторское требование в лимит годовых взысканий или его исполнение будет перенесено на более поздние периоды.
Одной из разновидностей отсроченного кассового погашения задолженности является ее переоформление в ценные бумаги (секьюритизация) По сравнению с простым договором о реструктуризации задолженности секьюритизация имеет некоторые преимущества для кредиторов. Основным из них является повышение юридического статуса кредиторской задолженности, так как обязательства, оформленные ценными бумагами, автоматически входят в состав государственного долга. Кредиторы получают ценные бумаги, которые могут быть реализованы на рынке. Если возникает вторичный рынок данных ценных бумаг, то кредиторы бюджета, которые испытывают более острую потребность в наличных денежных средствах, могут продать ценные бумаги с дисконтом и получить деньги, С этой точки зрения секьюритизация эквивалентна первоочередному погашению задолженности тем кредиторам, которые не могут ждать срока погашения облигаций. При этом секьюритизация не увеличивает текущих кассовых расходов правительства.
Для государства секьюритизация кредиторской задолженности позволяет преодолеть ограничения по срокам обращения ценных бумаг и процентным ставкам, устанавливаемые рынком. Возможен выпуск долгосрочных ценных бумаг с процентными ставками ниже рыночных.
В то же время отмеченные преимущества секьюритизации имеют оборотную сторону.
Так, переоформление бюджетной задолженности в ценные бумаги приводит к увеличению явного объема государственного долга и выплат по его обслуживанию и погашению. Увеличение явного объема государственного долга и предложения ценных бумаг при появлении вторичного рынка секьюритизированной задолженности может приводить к росту процентных ставок на рынке внутреннего долга. Одним из следствий этого является сокращение возможностей для рефинансирования внутреннего долга, что в свою очередь может привести к возникновению проблем с его обслуживанием и погашением.
Возможность продажи ценных бумаг по цене ниже номинала (при отсутствии ограничений на сумму дисконта) создает угрозу действий администрации продавца в ущерб интересам представляемого ей юридического лица, которая значительно возрастает, если на стороне продавца выступают организации бюджетного сектора. Учитывая это обстоятельство, секьюритизация задолженности бюджета перед бюджетными учреждениями и государственными унитарными предприятиями (в отличие от задолженности перед частными кредиторами) представляется в принципе недопустимой.
Кроме того, необходимо учитывать, что при секьюритизации конкретное обязательство, связывающее должника и кредитора, заменяется абстрактным обязательством. Так, в соответствии со ст. 147 Гражданского кодекса «отказ от исполнения обязательства, удостоверенного ценной бумагой, со ссылкой на отсутствие основания обязательства либо на его недействительность не допускается». Это означает, что при переоформлении кредиторской задолженности в ценные бумаги государство утрачивает возможность оспаривать факт наличия или размер соответствующей задолженности впоследствии, даже если будет установлено, что переоформленная в ценную бумагу кредиторская задолженность в действительности не существовала или существовала в меньшем объеме. Это предполагает очень строгие требования к процессу предварительной выверки кредиторской задолженности, подлежащей оформлению в ценные бумаги, в целях недопущения секьюритизации несанкционированной задолженности бюджетных учреждений.
Из анализа преимуществ и недостатков различных способов урегулирования бюджетной задолженности следует вывод о недопустимости применения открытого аннулирования задолженности и неденежных форм ее урегулирования (бартера и зачетов). Необходимо также сократить масштабы применения скрытой формы аннулирования задолженности, т. е. повысить гарантии судебной защиты кредиторов по искам к бюджету путем устранения правовой неопределенности в вопросе о подведомственности судам бюджетных споров, установления четких правил списания средств с бюджетных счетов, внедрения практики компенсации кредиторам бюджета прямых потерь вследствие просрочки исполнения денежных требований. Единственно приемлемой формой погашения задолженности следует считать денежное погашение. Единовременное кассовое погашение возможно только в отношении отдельных, наиболее приоритетных видов задолженности, например задолженности по зарплате работников бюджетной сферы. Более широко может применяться кассовое погашение задолженности с отсрочкой или рассрочкой платежа. Принципиально важным при этом является обеспечение равных сроков и условий погашения задолженности для всех кредиторов, требования которых относятся к одной очереди. Кредиторы, не согласные с условиями реструктуризации, должны сохранить право судебного взыскания задолженности (с соблюдением предельных годовых лимитов взыскания средств с бюджетных счетов по решениям судов). Разновидностью отсроченного кассового погашения задолженности является ее переоформление в ценные бумаги (секьюритизация). Особенности секьюритизации требуют соблюдения двух основных ограничений при ее проведении: во-первых, во избежание злоупотреблений в процессе обращения ценных бумаг недопустимо переоформление в ценные бумаги задолженности бюджета перед бюджетными учреждениями и государственными унитарными предприятиями. Во-вторых, невозможность оспаривания факта наличия и размера задолженности после ее оформления в ценные бумаги требует особо жестких процедур предварительной выверки задолженности.
