Совершенствование механизма межбюджетных отношений в условиях трансформации государственной власти

Формирование и становление системы межбюджетных отношенийпроцесс многогранный, сложный и происходит под влиянием различных трансформационных факторов, а также условий. В российской практике реализации межбюджетных отношений в последние годы наблюдается достаточно устойчивая тенденция трансформации государственной власти и ее влияния на характер развития межбюджетных отношений. Государственными органами власти активно используется не только механизм межбюджетного регулирования, с его налоговой составляющей, но и идет апробация многочисленных новых методов управления бюджетом, государственными финансами.

Реализуемый на практике процесс регулирования полномочий и ответственности власти за формирование, принятие (утверждение) и исполнение бюджетов не в полной мере соответствует целям и задачам социально-экономического развития страны, ее регионов. Особо значимым фактором является наличие негатива в деятельности как центральных, так и региональных властей в обеспечении сбалансированности механизма межбюджетных отношений (непропорциональное и неэффективное распределение доходов, расходных полномочий, недостаточная обоснованность показателей бюджетного дефицита и профицита, фонда помощи регионам и т. д.), которые во многом деформируются под влиянием процессов трансформации государственной власти, отсутствия честного разделения ее функций по формированию и исполнению бюджетов. Рыночно-трасформационный период становления функций органов государственной власти в целом еще не завершен, но их развитие от потребностей необходимости эффективного регулирования межбюджетных отношений отстает сильнее.

Наиболее важным и актуальным является вопрос об эффективном участии государственных органов управления в межбюджетном процессе. Способна ли нынешняя власть в России реализовывать концепцию эффективности межбюджетных отношений, базирующихся на научных достижениях? Именно в этом, на наш взгляд, состоит актуальность разработки темы совершенствования механизма межбюджетных отношений в условиях усиливающихся тенденций трансформации государственной власти как по вертикали, так и по горизонтали.

В свою очередь, прагматическая сторона разработки темы состоит в том, что вопросы совершенствования методов управления бюджетами и, соответственно, финансами относятся к числу наиболее важных в экономической науке, так как проблемы межбюджетного процесса столь велики, что пока невозможно говорить о завершении формирования целостной системы управления бюджетными потоками как на региональном, так и федеральном уровнях. На практике имеет место недостаточная обоснованность бюджетных показателей, в связи с которой последние годы стали периодом обострения межбюджетных отношений, проявляющегося в усилении субъективизма, неполного и несвоевременного исполнения бюджетов разных уровней. Одна из причин такого положения — резкие диспропорции между сосредоточенными на федеральном, региональном и местном уровнях расходными обязательствами с одной стороны и имеющимися доходными источниками с другой.

Определение и осуществление комплекса мер, направленных на преодоление кризисных явлений в России, переосмысление роли государства в регулировании экономики, потребность в надежных правовых и экономических гарантиях эффективности управления региональными финансами предполагает необходимость уточнения методологии управления финансовыми ресурсами территорий, проведение углубленного анализа современной практики их формирования и использования через бюджетные взаимоотношения.

Их изучение имеет теоретическое, методологическое и строго прикладное значение. Этим и определены актуальность и необходимость избранной темы исследования, ее структурно-логическая выстроенность в тексте диссертации.

Степень разработанности проблемы выражается в том, что вопросам межбюджетных отношений, бюджетного регулирования и бюджетного финансирования в последние годы посвящено большое количество работ. Теоретическая основа влияния бюджетов и бюджетных рычагов на экономику рассмотрены в работах Дж.С. Миль, Д. Рикардо, А. Смит. Институциональные аспекты проблем бюджетного регулирования принадлежат Дж. Кейнсу, У. Митчеллу, Д. Хиксу, С. Фишеру, Э. Хансену, а также М. Фридмену, О. Уильямсону и др.

В отечественной экономической науке системную основу межбюджетных отношений и финансов с разных позиций анализировали A.M. Александров, Д. А. Алахвердян, A.M. Бирман, Ю. Я. Вавилов, М. В. Васильева, Э. А. Вознесенский. Проблемам реформирования межбюджетных отношений и финансов посвятили свои работы О. В. Врублевская, С. Ю. Глазьев, О. Н. Горбунова, О. Г. Дмитриева, JI.A. Дробозина, А. Г. Игудин, А. Ю. Козак, Е.В. Ко-ломин, С. И. Котляревский, С. М. Кузнецов, Г. Н. Куцури, A.M. Лавров, В. Н. Лексин, Б. З. Мильнер, Л. П. Павлова, В. Г. Пансков, И. В. Подпорина, Т. А. Позднякова, Л. И. Попова, Г. Б. Поляк, В. М. Родионова, М. В. Романовский, Б. М. Сабанти, Л. И. Сергеев, С. П. Солянникова, Р. Г. Сомоев, Н. Х. Токаев, В. Б. Христенко, Г. Л. Шеховцов, В. З. Шевлоков, А. Н. Швецов и другие. Изучению комплексных проблем финансов, финансово-бюджетной политики, бюджетно-финансового выравнивания и стимулирования инвестиционной деятельности посвящены работы Е. В. Бушмина, С. Ю. Глазьева, В. П. Дьяченко, А. Г. Игудина, Л. Л. Игониной, В. Н. Лескина, А. Н. Швецова и др.

В последние годы наблюдается актуализация исследований проблем механизма внутрирегионального межбюджетного регулирования, что нашло отражение в работах М. Афанасьева, A.M. Бабича, О. Г. Бежаева, А.Г. Гран-берга, Л. С. Гринкевича, А. Г. Игудина, А. Канакова, О. И. Кушхова, Ю.В. Ко-ростелева, В. И. Матеюка, Р. Г. Сомоева, Н. Х. Токаева и др. Специфике реформирования межбюджетных отношений и методикам построения механизма эффективного межбюджетного регулирования, а также управления финансами большое внимание уделено в работах таких ученых, как О.Г. Бе-жаев, О. В. Богачев, Е. В. Борескова, JI.C. Гринкевич, Т. А. Позднякова, Б. М. Сабанти, А. Э. Сланов, В. Б. Христенко, М. И. Яндиев и др. Ряд актуальных вопросов организации финансово-бюджетного контроля и возрастания роли органов государственной власти в этом процессе изложены в трудах Л. И. Воронина, С. И. Иконникова, B.C. Павлова, Г. Б. Поляка, А. Р. Жукова, А. А. Чеченова, В. З. Шевлокова, С. О. Шохина и др.

Многообразие подходов к исследованию проблематики совершенствования механизма межбюджетных отношений не исключило слабую ее разработанность в аспекте современной трансформации государственной власти и влияния этого феномена на эффективность указанного механизма. Исследование межбюджетных отношений через призму усиления вертикали и горизонтали власти, закономерностей их развития, механизма их регулирования и совершенствования является новым и весьма перспективным направлением развития экономической и финансовой теории в условиях формирования рыночной экономики.

В связи с этим исследование экономических и правовых аспектов управления бюджетами государства и территорий представляется актуальными как с теоретических позиций, так и с точки зрения конкретных методик, что позволяет сделать выводы о степени обоснованности и экономической значимости дальнейших научных разработок в этой области.

Актуальность и недостаточная проработанность ряда аспектов проблемы обусловили выбор темы диссертации, цель и задачи исследования.

Цель и задачи диссертационного исследования. Цель настоящего диссертационного исследования состоит в выявлении роли и функций государственной власти как одного из ведущих приоритетов межбюджетных отношений и выработке конкретных предложений и рекомендаций по совершенствованию этого механизма. Поставленная цель обусловила необходимость решения следующих основных задач: а) определить сущность и формы проявления бюджетных и межбюджетных отношенийб) систематизировать оценку сбалансированности и консолидирован-ности бюджетовв) характеризовать многофакторность влияния на развитие межбюджетных отношений трансформации государственной власти, а также ее последствия для реализации социально-экономических задачг) анализировать современные направления развития макроэкономических и региональных проблем управления финансовой и бюджетной системамид) провести специальное изучение закономерностей формирования методологической основы и выбора форм, а также методов совершенствования деятельности муниципальных образований в условиях укрепления бюджетной демократии, государственной вертикали власти и определения трансфертов местным бюджетам на формализованной основее) доказать возрастающую роль и определить функции властных структур в сфере финансового и бюджетного контроля.

Объектом исследования является деятельность органов государственной власти и управления на всех уровнях в области формирования, использования и контроля финансовых ресурсов российского государства, его субъектов, органов местного самоуправления.

Предметом исследования являются финансово-бюджетные отношения, возникающие в межбюджетной деятельности двух уровней: общегосударственном и внутрисубъектном.

Теоретическую и методологическую основу диссертационной работы составили концепции и положения, представленные в трудах отечественных и зарубежных ученых, законодательные и нормативные акты Российской Федерации и ее субъектов, методические материалы финансовых органов, публикации в периодической печати по избранной теме, материалы научных, научно-практических конференций и парламентских слушаний законодательных органов.

В ходе исследования применялись общенаучные методы, в частности, диалектический, системный, процессный, ситуационный, структурный, оценочный, функциональный подходы. Для решения поставленных задач использовались методы экономического, финансового и статистического анализа, сравнения, группировки данных экспертных оценок.

Информационной базой исследования явились официальные статистические материалы, данные финансовых органов Российской Федерации, налоговых органов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации по исследуемой проблематике, справочные и аналитические материалы, экспертные оценки независимых исследователей, а также материалы, опубликованные в отечественной и зарубежной литературе и периодической печати.

Исследовательская гипотеза автора заключается в обосновании положений, характеризующих современное состояние развития теории и методологии финансово-бюджетных и межбюджетных отношений в России, согласно которым сложившаяся в стране практика решения возникающих проблем требует системного уточнения роли и функций государственной вертикали и горизонтали власти с учетом ее потенциальных возможностей, а также нахождения эффективных трансформационных точек пересечения. Стратегическая ориентация изменений в системе государственной власти не может не иметь глубокой и всесторонней связи с транзитивной макроэкономикой, с ее финансово-бюджетным составляющим. Феномен межбюджетных отношений играет и выражает общую линию развития бюджетных отношений единого государства и деятельность органов государственной власти превращает в системное свойство регулирования и управления.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту: 1. Государственный бюджет формируется на основе государственного устройства и выступает ведущим звеном финансовой системы, обладая универсальностью форм реализации и многообразием методов исполнения. Утвержденный в установленном законом порядке бюджет выступает как основной государственный финансово-плановый акт (закон) или основной финансово-плановый акт (закон) местного уровня. Вместе с тем важно учитывать, что федеративный механизм межбюджетных отношений в экономической и финансово-бюджетной сфере формируется под воздействием двух самостоятельных процессов. С одной стороны, это процесс экономического оформления сложившейся административно-территориальной структуры российского государства, с другой, укрепление экономических основ федерализма диктуется логикой рыночных процессов социально-экономической трансформации, происходящей в России с конца 80-х годов.

2. Государственный бюджет обеспечивает для органов государственной власти и управления возможность выполнения ими своих функций, включая воздействие на функционирование рынков товаров и услуг, финансовых рынков и распределение доходов в секторах экономики. Бюджет является инструментом мобилизации средств всех секторов экономики для проведения государственной внутренней и внешней политики. С помощью бюджета осуществляется межсекторальное, межотраслевое и межтерриториальное перераспределение ВВП, государственное регулирование и стимулирование экономики, финансирование социальной политики, с учетом долгосрочных интересов страны и ее регионов, местных территорий.

3. Сосредоточение финансовых ресурсов в бюджете необходимо для успешной реализации финансовой политики государства на трех уровнях. Понимание этой связи приходит не сразу, а в результате конструктивного анализа сущности финансов, финансовых и бюджетных отношений. В другом варианте, как правило, начинает превалировать одностороннее рассмотрение как бюджетных, так и финансовых проблем.

4. Принципиальное значение имеет то, что бюджетная система призвана играть важную роль в реализации финансовой политики государства, цели которой обусловливаются его экономической политикой. При этом значение государственного финансового регулирования через бюджетную систему трудно переоценить, хотя нельзя не учитывать происходящие в настоящее время изменения в практике перераспределения финансовых ресурсов.

Это перераспределение все в большей степени осуществляется через финансовый рынок исходя из их спроса и предложения. Поэтому роль государственного финансового регулирования рыночных отношений должна усиливаться через следующие системы: налоговую, финансовых санкций и льгот. Особенно важно обеспечивать надлежащее выполнение (своевременное и в полном объеме) финансовых обязательств перед бюджетом и внебюджетными фондами.

5. Межбюджетные отношения складываются в результате бюджетного регулирования, и его необходимо осуществлять с учетом задач, бюджетов различных уровней, подлежащих решению в тот или другой период. При этом регулирующее воздействие на бюджетные отношения оказывают различные структуры власти и в целом власть в пределах их полномочий. Превышение или снижение полномочий различных ветвей власти зависит от многих факторов, в том числе и субъективного характера.

6. Сочетание демократического централизованного (по типу рыночного) и децентрализованного методов оформления и использования финансово-бюджетных ресурсов объективно возможно, и при этом в российской практике возрастает значение использования различных стабилизаторов финансово-бюджетной политики, что в определенной степени подтверждается созданием и задействованостью стабилизационного фонда при Правительстве РФ. Финансово-бюджетная ответственность государственной власти возрастает в связи с созданием и использованием стабилизационного фонда, как на общероссийском, так и региональном уровнях, в контексте совершенствования межбюджетных отношений.

7. Задачи, цели и реализация государственной региональной финансово-бюджетной политики должны вписаться в общую систему региональной политики, под которой нами понимается деятельность государства по регулированию экономического, социального, этнополитического, экологического развития страны в пространственном (региональном) аспекте.

Отношения между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов.

Федерации, а также между последними и местными (городскими, районными) бюджетами по-прежнему расплывчаты и неустойчивы. Взаимодействие между центром и регионами в сфере межбюджетных отношений с каждым годом становится все более жестким, потому что усугубляется диспропорция между растущими расходными полномочиями субъектов Федерации и неизменным долевым объемом доходных источников.

8. Усиление вертикального составляющего межбюджетных отношений, конечно, не может не вызывать недовольство субъектов РФ, как «доноров», так и «реципиентов» федерального бюджета. В тоже время, как нам представляется, должна быть повышена мера ответственности и результативности собственных действий субъектов РФ в вопросах повышения доходности и финансового потенциала территорий. Обеспечение сбалансированности бюджетов — общая задача центральных органов власти и органов власти на местах. Главное для центральных органов — не допустить механического урезания бюджетных расходов, в том числе и в оказании помощи регионам, если они по своим доходам не справляются с решением актуальных социально-экономических задач.

9. Крайне важно направить бюджетную систему, включая межбюджетные отношения между уровнями государственного управления, на стимулирование экономического развития и срочно устранить всякого рода давление, препятствующее росту и развитию. Кроме давления системы бюджетных трансфертов (особенно на местные государственные органы), в этом отношении следует обратить внимание на сложности налогообложения. Бюджетная деятельность муниципальных образований представляет собой исторически сложившийся и обусловленный публичным характером институт в структуре бюджетной деятельности государства. Названное обязательство имеет особое значение, поскольку позволяет определить бюджетную деятельность муниципальных образований как объектов правового и финансово-бюджетного регулирования федеральных и региональных органов государственной власти и обуславливает границы бюджетной самостоятельности органов местного самоуправления, методы и механизмы определения трансфертов местным бюджетам на формализованной основе.

10. Роль и функции власти и властных структур ничуть не снижаются в части осуществления финансово-бюджетной политики, но при этом важно стимулировать меры повышения эффективности как экономики, так и финансово-бюджетной сферы. Относительно упорядочения и повышения эффективности межбюджетных отношений, на наш взгляд, управленческие структуры государственной власти должны повысить свою роль в контроле над финансово-денежными потоками.

Научная новизна проведенного исследования представлена следующими положениями, выводами и рекомендациями:

— раскрыто системное единство формирования и функционирования государственного бюджета и государственной власти, определяемое их сущностными функциями;

— выявлена трансформационная основа финансово-бюджетного федерализма в России, диктуемая логикой рыночных процессов социально-экономического развития и способствующая трансформации государственной власти в этом же направлении;

— охарактеризовано, что участие государства и государственных органов управления в бюджетном процессе и бюджетном регулировании не меняет сущности бюджетов и бюджетных отношений, но оказывает существенное влияние на их развитие с позиций исполнения полномочий на разных уровнях бюджетной системы;

— выявлены и показаны основные факторы, условия и направления целенаправленного формирования финансово-бюджетной политики государства, обусловленные происходящими в последние годы в России и ее регионах процессами экономической и финансовой стабилизации (роль государственного финансово-бюджетного регулирования рыночных отношений должна усиливаться через системы: финансовую, бюджетную, налоговую);

— исследованы рычаги, инструменты и факторы взаимодействия финансовых и бюджетных отношений с учетом необходимости соблюдения эффективных параметров оптимального функционирования всего бюджетного механизма по критерию соблюдения двух основных условий: сбалансированности и консолидированности бюджетов, а также их прозрачности и возможностей полного исполнения;

— показана необходимость четкого разграничения функций двух ветвей власти в их регулирующем воздействии на формирование и реализацию межбюджетных отношений. Выявлена закономерность, согласно которой развитие демократических институтов власти способствует демократизации бюджетных и межбюджетных отношений, их прозрачности, а также эффективности;

— изучен механизм «манипулирования» параметрами бюджетов разных уровней и обоснованы принципы эффективного сочетания демократического централизованного и децентрализованного методов формирования и использования финансово-бюджетных ресурсов;

— на основе проведенного авторского анализа исследованы параметры такого стабилизатора финансово-бюджетной политики, как Стабилизационный фонд при Правительстве РФ и сделан вывод о его целесообразности и возрастающей ответственности федеральных органов государственной власти в задействованности указанного фонда в регулировании межбюджетных отношений;

— сделан вывод о том, что демократическая трансформация государственной власти в России и ее субъектах происходит, но характерными ее чертами являются следующие два направления. Во-первых, существенными остаются различия между органами власти, исполняющими бюджетные полномочия, их подчиненность друг другу, степень самостоятельности, и это необходимо сохранить. Во-вторых, на разграничение властных бюджетных полномочий накладывается необходимость усиления вертикали власти, и этот процесс многие расценивают как своеобразную опасность усиления бюджетного централизма и возможность ослабления региональных, а также местных бюджетов, что является реальностью;

— охарактеризована российская практика развития демократических принципов в государственном устройстве власти и управления, позволившая сделать вывод, что система местного управления является ее компонентным элементом, предполагающим возрастающую роль местных бюджетов (величина местных финансов растет во многих развитых странах, и они становятся превалирующей частью финансов государства, что, соответственно, по-иному определяет приоритетность целей бюджетного регулирования, не меняя однонаправленности бюджетной политики на всех уровнях);

— выявлены тенденции и обобщены показатели вертикального и горизонтального дисбаланса в системе межбюджетных отношений, позволившие дать характеристику основным возможным к реализации направлениям бюджетного выравнивания (многофакторный анализ проблемы подтверждает, что нынешние способы и приемы бюджетного выравнивания нуждаются в серьезных переменах на основе разработки нового проекта методики распределения ФФПР, более полно учитывающий как природно-географические, так и социально-экономические особенности регионов);

— выявлено наличие тенденций противоречивости формирования доходов и расходов территориальных и местных бюджетов, которые усиливаются в последние годы под влиянием «разбухания» расходов местных бюджетов, не соизмеряемых с их доходными источниками (имеет место влияние на указанный процесс деформации расходного расклада федерального бюджета, «раскрутка» количественных параметров бюджетов разными темпами, а также переход федерального бюджета к практике «профицитных» приоритетов) и предложены методические разработки, которые позволяют осуществить поэтапный переход к нормативной основе бюджетных потребностей органов власти и управления различных уровней, соответствующей их расходным полномочиям и ответственности;

— аргументированы и рекомендованы новые аспекты стратегии бюджетной политики муниципальных образований субъектов РФ;

— обоснована необходимость и предложены параметры дополнительной правовой регламентации бюджетного процесса в субъектах РФ, принятия соответствующих региональных нормативных актов на основе Бюджетного кодекса РФ с учетом специфики региона;

— на основе проведенного анализа прогнозных оценок состояния финансовых ресурсов региона (выборочного) доказана необходимость составления и предложена методика формирования показателей перспективного финансового планапрогноза для муниципальных образований;

— разработаны предложения методологического, правового, организационного характера по реформированию системы межбюджетных отношений и предложен новый механизм предоставления финансовой помощи муниципальным образованиям из вышестоящих бюджетов на основе дифференцированного подхода;

— аргументирована необходимость совершенствования форм и методов бюджетного контроля в современных условиях, аудита бюджетных показателей и предложены некоторые направления реорганизации системы органов бюджетного контроля субъектов РФ с обоснованием их структуры.

В работе содержатся и более частные результаты исследования, отличающиеся научной новизной.

Теоретическая и практическая значимость работы состоит в возможностях использования полученных научных результатов для концептуального обоснования общефедеральных и региональных бюджетов (как законов). Положения, выводы и рекомендации, сформулированные в диссертации, могут быть направлены и использованы в целях межбюджетного (общероссийский уровень) и внутрисубъектного регулирования.

В работе также содержится ряд важных для теории и практики положений, позволяющих углубиться в понимание рыночных аспектов функционирования экономики, финансов, бюджетов, а также властных структур. Основные идеи диссертации могут быть реализованы в процессе обучения студентов по специальности «Финансы, денежное обращение и кредит» в рамках следующих курсов: «Финансы», «Бюджетная система РФ», «Финансы предприятий и отраслей народного хозяйства», «Муниципальные финансы», «Налоги и налогообложение». Ряд положений диссертации докладывались на всероссийских конференциях в г. Москве, г. СанктПетербурге.

Апробация работы. Основные положения и выводы диссертации докладывались на заседаниях Парламента КБР, научно-методических конференциях в Кабардино-Балкарском и Северо-Осетинском государственных университетах (1999; 2004), а также при проведении зональных семинаров в г. Пятигорске (2002), г. Анапе (2002), г. Майкопе (2003), г. Москве (2003). Рекомендации авторских научных работ учитывались при разработке бюджетов КБР в 2000; 2004 гг.

По теме диссертации опубликовано 28 научных работ общим объемом 93,62 п.л. (вклад автора 74,19 п.л.).

Структура диссертации. Логическая структура диссертации определяется последовательностью решения основных исследовательских задач и состоит из введения, четырех глав, содержащих 12 параграфов, заключения, списка литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Следует в заключении дополнительно обобщить выводы и рекомендации, которые могут оказаться полезными в регулировании финансово-бюджетных отношений, в т. ч. в сфере межбюджетных.

Необходимость реформирования бюджетной системы в современных условиях определяется объективными требованиями экономической действенности. Развитие общества, многие годы жившего в условиях жесткой централизации, еще довольно длительное время будет определяться развитием бюджетных отношений. Но и при рыночной системе роль бюджетного регулирования не уменьшается: ведь общество не перестает нуждаться в сильной и авторитетной государственной власти, способной осуществлять контроль над теми процессами, в которых рынок оказывается бессилен, а именно бюджет позволяет аккумулировать для этого финансовые ресурсы и осуществлять в конечном итоге их использование.

Бюджетные отношения представляют собой финансовые отношения государства на федеральном, региональном и местном уровнях с государственными, акционерными и иными предприятиями и организациями, а также населением по поводу формирования и использования централизованного фонда денежных ресурсов. При этом важной проблемой развития бюджетного устройства Российской Федерации является пересмотр сложившихся отношений между бюджетами различных уровней. Будучи федеральным государством, с трехуровневой бюджетной системой, для России чрезвычайно актуальна проблема построения бюджетного устройства, основанного на принципах бюджетного федерализма, под которым понимается система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса.

Важно учесть трансформационные особенности экономического развития и власти в их взаимосвязях и взаимообусловленности. При этом органам государственного управления необходимо направить бюджетную систему, включая межбюджетные отношения между уровнями государственного управления, на стимулирование экономического развития и устранить всякого рода давление, препятствующее росту и развитию. Кроме давления системы бюджетных трансфертов (особенно на местные государственные органы), в этом отношении следует обратить внимание на сложность налогообложения малого бизнеса и методы, применяемые налоговой службой. Важной частью государственной региональной политики в целом были бы стимулирующие инвестиции, налогово-бюджетные меры, которые поощряли бы регионы, где наблюдается наиболее развитое предпринимательство и самый большой экономический рост. В настоящее время нежелательно облагать налогами вновь созданные ресурсы, чтобы перераспределять их в более экономически отсталые регионы, даже в интересах преодоления социально-экономических асимметрий.

Формирование системы межбюджетных отношений является на сегодняшний день одной из важнейших задач, стоящих перед Правительством. Для стабилизации экономики и финансов необходимо принятие следующих мер по упорядочению межбюджетных отношений:

— утверждение новой методики распределения финансовой поддержки регионов, устраняющей субъективизм и обеспечивающей эффективное выравнивание бюджетной обеспеченности регионов, стимулирующей увеличение сбора налогов;

— совершенствование методологической, нормативно-правовой базы региональных и муниципальных финансовых ресурсов, закрепление правового положения субъектов бюджетного права в формировании доходов и осуществлении расходов бюджетов субъектов РФ в региональных нормативных актах, регламентирующих бюджетный процесс в субъектах РФ;

— улучшение оценки состояния финансовых ресурсов региона, муниципальных образований, совершенствование методики их прогнозирования, в том числе на основе составления перспективных финансовых планов-прогнозов;

— анализ проблем практики бюджетного регулирования, с целью последующей аргументации нового механизма предоставления муниципальным образованиям финансовой помощи из вышестоящих бюджетов на основе дифференцированного подхода, классификации местных бюджетов по ряду отличительных особенностей;

— исследование технологий контроля и анализа бюджетных показателей, как элементов управления региональными финансовыми ресурсами, в целях совершенствования форм и методов бюджетного контроля, проведения обязательного аудита бюджетных показателейреформирования институциональных основ контроля за формированием и использованием бюджетных фондов.

Наши предложения направлены на:

— демократизацию бюджетного процесса, реалистичность бюджетов различных уровней, обоснованность и достоверность бюджетного учета;

— проведение между органами власти и управления субъектов РФ и органами местного самоуправления четкого, стабильного законодательного разграничения доходных источников и расходных полномочий.

В первом блоке предложений основное внимание уделяется комплексу признаков, характеризующих сущность финансовых ресурсов. Отдавая должное существующим исследованиям, вместе с тем следует отметить, что многие компоненты теории управления финансовыми ресурсами разработаны еще недостаточно. Необходимо проводить четкие разграничения в понятиях «финансовые ресурсы», «финансовые фонды», «финансовые отношения», «финансовая политика», «финансово-бюджетная политика», «финансово-бюджетные отношения», «управление финансами», «управление бюджетами», «управление финансово-бюджетной системой» и т. д.

Финансовые ресурсы территории" - трактуется как денежные средства, которые потенциально могут быть мобилизованы в финансовые фонды. В работе обосновывается определение «финансовых фондов» субъектов РФ и органов местного самоуправления, под которыми мы понимаем денежные фонды, находящиеся в распоряжении конкретного субъекта РФ, органа местного самоуправления, образуемые в процессе отношений, связанные с распределением валового регионального продукта (ВРП) и используемые для выполнения возложенных на данные органы власти и управления обязанностей и функций. Эффективному управлению финансовыми и финансово-бюджетными ресурсами способствуют: совершенствование методики долгосрочного прогнозирования финансовых ресурсов на всех уровнях бюджетной системыиспользование прогрессивных форм и методов экономического анализа результатов исполнения бюджетных показателейпостоянный контроль за соответствием регионального и местного законодательства федеральномуэффективная бюджетная политика.

В свою очередь, долгосрочное прогнозирование финансовых ресурсов невозможно без научного обоснования классификации финансовых ресурсов по направлениям использования, исходя из их предназначения. С точки зрения и в соответствии с положениями Бюджетного кодекса РФ, бюджеты регионов должны включать в себя текущий бюджет и бюджет развития, что, как показывает практика, соблюдается далеко не всегда.

Любые новации, предложения, методики становятся работающими, если они в установленном порядке закреплены в законодательных актах. Проведенное нами исследование региональных нормативно-правовых документов, регламентирующих бюджетный процесс, прав и обязанностей его участников показало, что в современных условиях необходимо уточнение определений таких понятий как собственность, казна, имущество муниципалитетов. Различие теоретических подходов к понятию «бюджет» приводит к неоднозначности трактовки понятия «бюджетная система». Прежде всего, следует различать понятия «система бюджетных фондов» и «бюджетная система». Полагаем обоснованным под «бюджетом» понимание системы императивных денежных отношений, в процессе которых образуется и используется бюджетный фонд. Система бюджетных фондов есть совокупность бюджетных фондов различных уровней. В свою очередь, под бюджетной системой.

РФ мы понимаем основанную на государственном устройстве, регламентируемую нормами права совокупность денежных отношений, в процессе которых на федеральном, региональном и местном уровнях образуются и используются бюджетные фонды. Именно средства бюджетного фонда, их движение находят свое отражение в бюджетном плане, принимаемом на текущий год и подлежащем исполнению. Бюджет — основное звено системы финансовых отношений.

Научное обоснование понятийного аппарата является необходимым элементом формирования эффективной бюджетной политики государства и его регионов. На решение данной задачи направлено дополнение принципов построения бюджетной системы принципами наглядности и прозрачности доходов и расходов бюджетных планов для пользователей и обязательного внешнего аудита доходов и расходов бюджетных планов контрольно-счетными палатами. Бюджетные планы должны быть достоверны, содержать реалистичные и обоснованные бюджетные показатели. Поскольку целевой характер предоставляемых ассигнований определяется кодом бюджетной классификации, то перерасход плановых сумм по каждой статье, направление средств на банковские депозиты, расходование сверх норм и т. п. является нецелевым использованием бюджетных средств. Это требует четкой правовой регламентации данного понятия в Бюджетном кодексе РФ и соответствующих нормативных актах, регламентирующих бюджетный процесс в субъектах РФопределения мер ответственности за допущенные нарушения.

Во втором блоке проблем, исследуемых в работе и предложений, разработанных нами, определяется целесообразность новых элементов опенки состояния финансовых ресурсов регионов, муниципальных образовании, обосновывается необходимость совершенствования методики их прогнозирования на основе составления перспективных финансовых планов-прогнозов. Данные меры важны:

— для получения полной и объективной информации о структуре и динамике финансовых, в т. ч. бюджетных ресурсов регионаоценки степени их сбалансированности и консолидированности. Балансовый метод позволяет выявить дефицит и профицит финансовых ресурсов в масштабах Федерации в целом и ее субъектов в частностиоценить результаты вертикального и горизонтального регулирования финансовых ресурсов территорий (проблема бюджетного выравнивания).

В условиях реформирования межбюджетных отношений, совершенствования правового обеспечения деятельности органов власти и управления субъектов РФ, органов местного самоуправления, имеет определяющее значение для обеспечения максимальной реализации экономических программ и решений, что предполагает необходимость:

— более обоснованного разграничения направлений использования финансовых ресурсов по целевому признаку в соответствии с полномочиями органов власти и управления РФ, субъектов РФ, органов местного самоуправления;

— сбалансированности объемов мобилизуемых финансовых ресурсов суммарному объему направлений их использования;

— проведения бюджетного регулирования с учетом параметров баланса финансовых ресурсов.

Следующим важным вопросом, исследованным нами, является аргументация новых аспектов бюджетной политики муниципальных образований субъектов РФ. Так, в числе ее концептуальных положений должны быть социальная направленность и повышение устойчивости бюджетов. Одним из решений этого вопроса является необходимость осуществления перспективного планирования и на местном уровне. Обязательное составление перспективных финансовых планов-прогнозов для муниципальных образований предлагается производить по укрупненным бюджетным показателям. Кроме того, наиважнейшими являются вопросы обеспечения местных органов власти финансами.

Обратимся к федеральному бюджету, составляющему основу бюджетной системы РФ. Анализ показателей структуры доходов федерального бюджета на 2001;2003 годы свидетельствует о снижении доли доходов бюджета в ВВП с 15,4% в 2001 году до 14.1% к 2003 году. По закону субфедеральные органы власти и управления ответственны за региональные бюджеты, в их руках сконцентрированы значительные бюджетные ресурсы — около 60% доходных источников консолидированных бюджетов субъектов РФ. В структуре расходов региональных бюджетов, как общую тенденцию, можно отметить — высокий удельный вес социальных расходов региональных бюджетов (более 40%). При этом не менее трети их приходится на финансирование «федеральных мандатов» (главным образом, в регионах, не получающих трансфертов). Мы полагаем, что исполнение бюджетов на 50 и более процентов зависящих от финансовой помощи федерального бюджета, целесообразно делегировать территориальным органам федерального казначейства — для максимальной мобилизации доходов и контроля за обоснованным и целевым их использованием. Решению этой задачи может способствовать и возврат к практике создания при минфинах (финансовых комитетах) субъектов РФ научно-методологических советов с включением в них ведущих ученых, занимающихся проблемами региональных финансов, практиков, иных специалистов, в «целях эффективной разработки и внесения существенных методологических изменений в бюджетный процесс региона и их муниципальных образований.

Третий блок наших предложений касается анализа методики бюджетного регулирования, последующего обоснования и аргументации нового механизма предоставления муниципальным образованиям финансовой помощи из вышестоящих бюджетов на основе дифференцированного подхода. Считаем, что для этого необходим целый комплекс взаимоувязанных мер, включающих в себя оценку состояния межбюджетных отношений в регионе, прозрачности и обоснованности закрепления доходов и разграничения расходов, стабильности методики составления финансовых планов-прогнозов — на три и более лет, порядка распределения финансовой помощи муниципальным образованиям.

Законодательное разграничение предметов ведения и финансовых ресурсов между органами власти и управления субъектов РФ и органами местного самоуправления должно регламентироваться комплексно. При распределении расходов между органами власти разных бюджетных уровней необходимо исходить из нормативных стандартов обеспеченности населения бюджетными услугами, возможности финансирования, оказания бюджетных услуг.

Органы власти и управления субъектов РФ, органы местного самоуправления не могут в полной мере влиять на формирование доходов своих бюджетов, рассчитывать их реальный объем, самостоятельно вводить региональные и местные налоги, определять по ним налогооблагаемую базу, ставку налога и устанавливать льготы. В большинстве регионов значительная часть расходов консолидированного бюджета возложена на местный уровень. При этом в среднем по Российской Федерации только 16% их расходов финансируется за счет местных налоговых и неналоговых доходов. Возникающий вертикальный дисбаланс покрывается за счет дифференцированных нормативов отчислений от регулирующих налогов, трансфертами. Как следствие, органы местного самоуправления ограничены в возможности прогнозировать показатели бюджетных планов и эффективно их исполнять На основании проведенного автором анализа проблем классификации местных бюджетов, исходя из: величины собственных налоговых доходов, объема расходов, уровня финансовой помощи на душу населения, совокупность местных бюджетов рассматривается в работе как достаточно самостоятельная система бюджетных отношений. Полученные выводы являются базовым моментом для формирования новой методики предоставления финансовой помощи муниципальным образованиям, сводящей к минимуму субъективный подход при определении ее объемов как на стадии формирования, так и в процессе исполнения бюджетных планов.

Анализ бюджетной результативности ряда муниципальных образований показал, что муниципальные образования, отличающиеся по численности населения к величине собственных доходов, могут иметь одинаковую бюджетную результативность на душу населения. Муниципальные образования с низким объемом собственных доходных источников и относительно высоким объемом расходов на душу населения являются потенциально реципиентами Фонда финансовой поддержки муниципальных образований (ФФПМО). Показатель бюджетной результативности позволяет исследовать и оценить возможности более эффективного управления бюджетными ресурсами, направленные на максимальную мобилизацию доходных источников, основание реструктуризации бюджетных расходов.

Повышению заинтересованности органа местного самоуправления в наращивании доходов бюджетных фондов и создании условий для долгосрочного финансового прогнозирования на местном уровне способствовала бы стабильность во взаимоотношениях муниципалитетов с вышестоящими органами власти по вопросам бюджетного регулирования. При предоставлении финансовой помощи муниципальным образованиям целесообразно учитывать: величину расходов, направляемых на финансирование доходообра-зующих отраслей в общей сумме расходовобъем налоговых освобождений и льготрезультаты исполнения бюджетных планов за ряд предшествующих периодов, инвентаризацию муниципальной собственности, дебиторской и кредиторской задолженности муниципалитетов (реструктуризация последних является одним из направлений экономии муниципальных расходов).

Финансовую помощь дотационным муниципальным образованиям целесообразно предоставлять при условии заключения соответствующих соглашений регионов с муниципалитетами, определяющих порядок предоставления и критерии, при наличии которых муниципальные образования имеют право на получение финансовой помощи. Полагаем, что такими критериями могут быть: приоритетность предоставления финансовой помощи тем муниципальным образованиям, дефицит которых превышает 50% и более, направленность расходов на решение социальных задач в рамках соответствующих целевых программ и др.

В плане совершенствования методики распределения средств ФФПМО представляется необходимым показатель минимальной бюджетной обеспеченности корректировать на величину поправочных коэффициентов. Так, например, при мобилизации муниципалитетами собственных доходов меньше чем на 85%, предоставление средств из ФФПМО предлагается производить с применением понижающих коэффициентов. Это будет стимулировать органы местного самоуправления к максимальной мобилизации собственных 1 доходных источников. Данная методика предполагает проведение углубленного анализа динамики и структуры налоговых поступленийопределения норм минимальной бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя муниципального образованияреструктуризацию бюджетных обязательств.

Следующий важный вопрос. Практика финансового и бюджетного контроля свидетельствует, что он направлен в основном на соответствие исполнения бюджетных планов уточненным показателям, а не на оценку и анализ эффективности управления финансовыми ресурсами территорий. Для определения результативности контроля и анализа как элементов управления бюджетными ресурсами территорий нами предлагается исходить из общей и институциональной эффективности контроля за финансовыми и бюджетными показателями.

Можно констатировать отсутствие стратегии развития деятельности контрольных органов на уровне федерации и ее субъектов, дублирование в объектах контроля, что не позволило до настоящего времени сформировать эффективно функционирующую систему государственного и независимого финансового контроля в РФ и ее субъектах.

На основе проведенного исследования, систематизации отечественного опыта организации финансового контроля, можно заключить, что наиболее существенными факторами повышения его эффективности являются совершенствование:

— методологического и методического обеспечения контроля, в целях повышения его объективности, качества, оперативности и комплексности;

— нормативно-правового обеспечения контроля, включающего правовую гарантию выполнения контрольных функций, законодательное закрепление обязательности проведения бюджетного аудита как новой, независимой формы контрольно-аналитической работы;

— кадрового обеспечения контроля, посредством повышения квалификации специалистов, осуществляющих контрольно-аналитическую работу, подготовки специалистов по аудиту бюджетных показателей. Определенным стимулом повышения качества подготовки и профессионального статуса бюджетных работников могло бы стать введение регионального сертификата «управляющий бюджетными ресурсами региона»;

— информационного обеспечения, отвечающего аналитическим целям контроля, гарантирующего полноту и достоверность исходных данных об объекте контроля, широкую гласность принятия решений и исполнения бюджетов различных уровней — путем регулярного освещения в официальной периодической печати результатов последующего контроля за бюджетными показателями, проводимого различными контрольными органами, в том числе отчетов контрольно-счетных палат.

Реформирование центральных (общегосударственных) и региональных финансовых органов представительной и исполнительной власти в России еще продолжается. Процесс этот сложный, на его пути имеются серьезные проблемы как организационного, правового характера, так и прямое противодействие органов власти некоторых регионов созданию контрольных органов представительной власти.

Как показывает международная практика, ни одной стране мира не удалось достроить идеальную модель межбюджетных отношений, при которой объем полномочий региональных органов власти и органов местного самоуправления по доходам совпадал с расходными полномочиями, закрепленными за ними, а используемые формы и методы контроля максимально охватывали бы все виды финансовой отчетности. Это тоже надо учитывать.

Таким образом, комплекс наших предложений по совершенствованию методологических, правовых, организационных, методических основ управления финансово-бюджетными ресурсами государства и его субъектов, муниципальных образований представляет собой целостную систему, способную существенно повысить качественные характеристики управления финансами, бюджетами, в том числе и через соответствующий механизм межбюджетных отношений. Укрепление российской вертикали власти не должно приводить к мерам администрирования, приносящим отрицательные результаты. Трансформация властных полномочийнеминуемый процесс, но на наш взгляд — управляемый, и это подтверждает проведенное исследование.