Межбюджетные отношения в системе повышения уровня финансовой обеспеченности территорий: на материалах Ставропольского края

Актуальность темы

исследования. Рыночная трансформация российской экономики обусловила особую значимость территориально-экономического подхода к развитию воспроизводственного комплекса. В этой связи субъекты Федерации, города и сельские поселения стали рассматриваться в качестве самостоятельных многоуровневых социально-экономических систем. Эффективность функционирования территорий во многом определяется имеющимися в их распоряжении финансовыми ресурсами.

Сложившиеся взаимоотношения между регионами и входящими в их состав муниципальными образованиями характеризуются многочисленными проблемами, особенно в части формирования финансово-экономической основы местного самоуправления. В настоящее время отсутствуют четкие разграничения доходных источников, расходных полномочий между уровнями бюджетной системы. Муниципальные образования испытывают существенные затруднения в перспективах осуществления и, тем более, расширения бюджетной самостоятельности, что подрывает реальную основу местного самоуправления.

Наличие вышеуказанных проблем связано не только с несовершенством действующего механизма функционирования межбюджетных отношений, но и с рядом объективных причин, таких как существенная дифференциация уровней экономического потенциала и состояния социальной сферы субъектов Федерации. В этой связи совершенствование бюджетного регулирования доходов территориальных образований является актуальным и приоритетным во всей совокупности проблем современной экономической науки.

Степень разработанности проблемы. Исследованию территориальных аспектов формирования и функционирования финансовой системы Российской Федерации и, в первую очередь, региональных и местных бюджетов посвящено множество научных работ отечественных авторов, таких как: А. Г. Игудин, В. П. Иваницкий, В. Н. Лексин, М. С. Максимова, В. Г. Пансков, И. В. Подгорных, Г. Б. Поляк, Л. И. Пронина, В. М. Родионова, М. В. Романовский, В. К. Сенчагов, Н. Г. Сычев, И. В. Трунин, В. Б. Христенко, А. Н. Швецов, Н. А. Ширкевич и др.

В экономически развитых зарубежных странах проблему местных финансов разрабатывали такие ученые, как Э. Б. Аткинсон, Дж. Э. Стиглиц, Э. Дж. Долан, К. Д. Кэмпелл, Р. Дж. Кэмпелл, Ж. Ф. Коне, Ф. Вернер, И. Мюллер, X. Беккер, Л. И. Рутельман, В. Е. Оутс и др.

По достоинству оценивая вклад вышеназванных ученых в решение исследуемой проблемы и не отрицая правомерности полученных результатов, следует отметить, что отдельные аспекты процесса формирования доходов территориальных бюджетов требуют доработки. В частности, недостаточно освещены вопросы повышения уровня их налоговых доходов, направления совершенствования технологии формирования, рассмотрения и утверждения местного бюджета. Многочисленные исследования зарубежных ученых по муниципальным финансам соответствуют этапу развитых рыночных отношений, и поэтому предлагаемые ими модели не адекватны российской действительности.

Актуальность и недостаточная разработанность проблемы совершенствования механизма межбюджетного регулирования, нацеленного на повышение самодостаточности и развитие территорий, в частности, монопрофильных, определили выбор темы, цель и задачи диссертационной работы.

Соответствие темы исследования требованиям паспорта специальностей ВАК. Диссертация выполнена в рамках специальности 08.00.10 -Финансы, денежное обращение и кредит, п. 2.5 «Оптимизация бюджетного процесса: совершенствование системы управления доходами и расходами бюджетной системы и внебюджетных фондов, бюджетного планирования и долгосрочного прогнозирования» Паспорта специальностей ВАК Министерства образования и науки РФ (экономические науки).

Цель и задачи исследования

Целью диссертационной работы является обоснование перспективных направлений управления межбюджетными отношениями регионального уровня, базирующихся на сбалансированном применении механизмов выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований и инструментов бюджетно-налоговой децентрализации, и разработка на этой основе практических рекомендаций по развитию налоговой базы территорий.

Реализация поставленной цели потребовала решения следующих взаимосвязанных задач:

— систематизировать теоретические и методологические аспекты экономических категорий «собственные доходы», «регулирующие доходы», «межбюджетные отношения» и определить их место в территориальном бюджетном процессе;

— структурировать существующие проблемы в области управления межбюджетными отношениями и выявить резервы усиления заинтересованности территорий в повышении уровня собственных доходов;

— проанализировать многоуровневую структуру доходов и расходов консолидированного бюджета Ставропольского края и дать оценку уровню его экономического развития и бюджетной обеспеченности региона;

— выявить характер влияния факторов, определяющих порядок регулирования межбюджетных отношений, и уточнить принципы перераспределения бюджетных ресурсов;

— обосновать трансформацию существующих налоговых полномочий территорий, обеспечивающих упорядоченное движение финансовых средств во всех составляющих консолидированного бюджета;

— предложить комплекс направлений укрепления воспроизводственного потенциала региона за счет структурной трансформации его налоговой базы.

Предметом исследования выступают отношения между публично-правовыми образованиями региона, складывающиеся в процессе формирования доходов местных бюджетов.

Объектом исследования выступает существующая система межбюджетных отношений регионального и муниципального уровней.

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых, а также специалистов в области государственных и муниципальных финансов, законодательные акты и постановления Правительства РФ, методические разработки по организации бюджетного планирования на уровне территории.

В процессе обработки и анализа рассматриваемой базы эмпирических исходных данных был использован комплекс методов финансово-экономических исследований, объединенных системным подходом к изучению проблемы. На разных этапах работы применялись аналитический, монографический, графический, экономико-статистический, абстрактно-логический, сравнительный, экспертных оценок, экономико-математические методы.

Информационно-эмпирическая база исследования представлена материалами Федеральной службы государственной статистики РФ и ее территориального органа по Ставропольскому краю, Министерства финансов Ставропольского края, отчетными и плановыми данными органов местного самоуправления региона, материалами научно-практических конференций и периодической печати, результатами монографических исследований отечественных и зарубежных ученых, творческими разработками научных коллективов, а также личными наблюдениями соискателя.

Рабочая гипотеза диссертации базируется на совокупности теоретических положений и научной позиции автора, согласно которым в основу совершенствования экономических отношений на уровне территории должна быть положена модернизация механизма перераспределения доходов между субфедеральными и муниципальными бюджетами посредством расширения круга налоговых полномочий органов местного самоуправления.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту.

1. Реализация принципов самостоятельности бюджетов, разграничения доходов и расходов, провозглашенных в Бюджетном кодексе РФ, требует усиления финансовой базы местного самоуправления, изменения структуры доходов местных бюджетов в сторону повышения долгосрочных и регулируемых поступлений. В настоящее время межбюджетные отношения ориентированы преимущественно на выравнивание доходов местных бюджетов в соответствии со сложившимися расходными полномочиями, а также на активизацию, в первую очередь, регулирующей функции в ущерб стимулирующей и не могут решить многие текущие проблемы. В результате имеет место существенная дифференциация территорий по уровню финансовой обеспеченности, отсутствуют реальные стимулы повышения собираемости налоговых платежей, неэффективно расходуются средства, получаемые в качестве трансфертов. Основная функция органов муниципального управления постепенно смещается от реализации собственных полномочий к исполнению делегированных.

2. Под межбюджетными понимаются отношения по поводу распределения между публично-правовыми образованиями расходных обязательств и соответствующих им доходных источников, реализуемые в бюджетном процессе. Сущность этих отношений раскрывается в системе принципов: разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитовсамостоятельностиравенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Указанные принципы следует дополнить требованиями сбалансированности интересов, усиления заинтересованности органов власти в повышении уровня собственных доходов, стабильности, субсидиарности, адаптивности, объективности, учета специфики территорий. При выборе механизма межбюджетных отношений на субфедеральном уровне следует учитывать влияние таких факторов, как изменчивость внешних условий, дифференциация налогово-бюджетного потенциала, особенности территорий, объем передаваемых расходных полномочий, затратность проведения реформ.

3. По критерию регулируемости доходы следует подразделять на собственные и регулирующие. К первым относятся закрепленные на долговременной основе (более трех лет) налоги, территориальные и поступающие в виде процентных отчислений от налогов вышестоящих бюджетов, а также неналоговые доходы. Налоги, разделяемые между бюджетами по единым или дифференцированным нормативам на срок менее трех лет, а также безвозмездные безвозвратные перечисления с целью сбалансирования доходов и расходов следует отнести в разряд регулирующих.

4. Основными направлениями развития субфедеральных межбюджетных отношений являются: изменение структуры налоговых источников местных бюджетовприменение механизма замещения дотаций из фондов финансовой поддержки отчислениями по дифференцированным нормативам от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренными специальными налоговыми режимамифинансовая поддержка из регионального бюджета муниципальных инвестиций в развитие общественной инфраструктурыстимулирование совершенствования технологии управления муниципальными финансами. Структурные изменения налоговой базы могут осуществляться путем передачи на местный уровень части налога на доходы физических лиц, совершенствования условий взимания территориальных налогов или введения регионального налога с продаж, распределяемого между бюджетами субъекта Федерации и муниципальных образований, вместо налога на доходы физических лиц.

5. Налог с продаж обладает характеристиками, необходимыми для отнесения его поступлений на региональный и местный уровни бюджетной системы: он немобилен, устойчив, географически равномерно распределен, перспективен в условиях экономического подъема и роста потребительских расходов населения, мотивирует органы местного самоуправления к развитию розничной торговли и сферы услуг, бизнес — к расширению инвестиционной и инновационной деятельности. Проведенные расчеты показали, что в пессимистическом сценарии поступления налога с продаж восполняют выпадающие доходы по НДС в масштабах Ставропольского края, а в оптимистическом — превышают поступления от налога на доходы физических лиц на 29,4%.

6. Ускоренное сокращение отставания экономического потенциала депрессивных территорий требует интенсивной государственной финансовой поддержки, регламентированной соответствующими стратегиями и целевыми программами, в формах субсидий, кредитов, гарантий на развитие социальной и производственной инфраструктуры и предпринимательства, переобучение персоналадотаций с учетом особенностей состояния финансовой базы местных бюджетовинвестиций в уставный капитал или в создание государственных унитарных предприятий.

Научная новизна исследования заключается в обосновании концептуальных аспектов совершенствования межбюджетных отношений в системе повышения уровня финансовой обеспеченности территорий.

Полученные результаты характеризуются следующим приращением научных знаний: предложена авторская интерпретация категории «межбюджетные отношения», предусматривающая взаимодействие широкого круга участников бюджетного процесса и разделение финансовых потоков государства между публично-правовыми образованиямидополнены принципы организации межбюджетных отношений на субфедеральном уровне, среди которых стабильность, субсидиарность, адаптивность, объективность, учет специфики территории должны быть положены в основу сбалансированного финансового обеспечения социально-экономического развитияаргументирована целесообразность совершенствования механизма функционирования межбюджетных отношений в направлении либерализации доходных полномочий за счет предоставления права региональным и местным органам управления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику интенсивного воспроизводства экономического потенциала;

— предложено модернизировать практику замещения дотаций из фондов финансовой поддержки отчислениями по дифференцированным нормативам от федеральных и региональных налогов и сборов, что существенно повышает эффективность выравнивания бюджетной обеспеченности городских округов, муниципальных районов, сельских поселений и стимулирует активность органов управления всех уровней в направлении расширения доходной базы территориального хозяйственного комплекса, поощрении предпринимательской инициативы;

— разработан механизм замещения налогов на доходы физических лиц и добавленную стоимость налогом с продаж, имеющим свойства немобильности, устойчивости, географически равномерной распределенности, перспективности по отношению к процессам экономического подъема и роста потребительских расходов населения, которые могут быть эффективно реализованы при условии отнесения его на территориальные уровни бюджетной системы страны;

— обосновано положение о необходимости интенсивной государственной поддержки развития финансовой базы муниципальных образований, кризисное состояние которых обусловлено формированием модели монопрофильного хозяйства, и определены ее формы, позволяющие восстановить и обеспечить развитие территориально-производственных комплексов.

Практическая значимость проведенного исследования состоит в выработке конкретных положений, создающих методическую и практическую основу для совершенствования механизма межбюджетных отношений, стимулирующего повышение уровня финансовой обеспеченности территориальных образований.

Непосредственное практическое значение имеют представленные в диссертации предложения, направленные на повышение эффективности управления межбюджетными отношениями: по совершенствованию условий взимания территориальных налогов, изменению порядка разделения налогов между бюджетами, введению налога с продаж вместо налога на добавленную стоимость с отнесением его на региональный уровень, по модификации инструментария инвестиционной поддержки кризисных муниципальных образований.

Основные положения диссертации могут быть использованы органами государственной власти при разработке и принятии поправок к действующему налоговому законодательству, а также на региональном уровне в процессе осуществления регулирующих воздействий на бюджетную обеспеченность территорий.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

1. Реализация принципов самостоятельности всех бюджетов бюджетной системы РФ, разграничения доходов и расходов между ее уровнями, провозглашенных в БК РФ, требует усиления финансовой базы местного самоуправления, изменения структуры бюджетных доходов в сторону повышения долгосрочных и регулируемых доходов. В настоящее время межбюджетные отношения ориентированы преимущественно на выравнивание доходов местных бюджетов в соответствии со сложившимися расходными полномочиями и не могут решить многие наболевшие проблемы. В результате имеет место существенная дифференциация муниципалитетов по уровню бюджетной обеспеченностиотсутствуют реальные стимулы повышения собираемости налоговых платежейнеэффективно расходуются средства, получаемые в качестве трансфертов. Основная задача органов муниципального управления постепенно смещается от исполнения собственных полномочий к исполнению делегированных полномочий.

2. Финансово-экономические источники развития местных сообществ в отдельных зарубежных странах имеют различия, которые обусловлены историческими традициями, действующим законодательством, компетенцией местных органов власти. Существуют два основных подхода к организации финансового обеспечения местного самоуправления, связанных главным образом со степенью его самостоятельности и выполняемыми функциями, различающихся по налоговым полномочиям, структуре источников финансирования, инструментам регулирования со стороны вышестоящих уровней власти, и соответственно — по эффективности. Считается, что фискальная автономия более благоприятна для экономического развития, поэтому доля субсидии центрального правительства в местных бюджетах в последние десятилетия постепенно сокращалась, уступая место собственным доходным источникам.

3. Для усиления стимулирующей функции межбюджетных отношений по наращиванию налогового потенциала, своевременной и полной мобилизации бюджетных доходов, рациональному и эффективному расходованию бюджетных средств требуется четкое и обоснованное разграничение на постоянной основе (без ограничения сроков) расходных полномочий и в максимально возможной степени соответствующих им доходных источников между уровнями бюджетной системы при относительно стабильном налоговом и бюджетном законодательстве, а также относительно стабильном механизме межбюджетного регулирования, не способствующем иждивенчеству на местах. Главным способом достижения данного положения, может служить оптимальное и сбалансирование сочетание таких методов межбюджетного регулирования, как межбюджетные трансферты и дифференцированные нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов.

4. Особенности осуществления местного самоуправления на отдельных территориях, связанные с формированием модели монопрофильных муниципальных образований, обусловлены зависимостью экономического и социального развития территорий от финансового состояния градообразующих и селообразующих предприятий, незаинтересованностью инорегиональных собственников в их развитии, созданием вертикально интегрированных структур с головными организациями, зарегистрированными в других регионах.

5. Основными направлениями развития финансовой базы муниципальных образований являются: 1) изменение структуры налоговых источников местных бюджетов- 2) применение механизма замещения дотаций из фондов финансовой поддержки отчислениями по дифференцированным нормативам от федеральных и региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренными специальными налоговыми режимами- 3) финансовая поддержка из регионального бюджета муниципальных инвестиций в развитие общественной инфраструктуры, градообразующих и селообразующих предприятий, в создание новых муниципальных предприятий- 4) совершенствование технологии управления муниципальными финансами. Увеличение налоговой базы местного самоуправления может осуществляться путем изменения порядка распределения налогов между уровнями бюджетной системы и условий взимания отдельных налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты, а также введения регионального налога с продаж, распределяемого между бюджетами субъекта Федерации и муниципальных образований, вместо налога на доходы физических лиц.

6. Налог с продаж обладает характеристиками, необходимыми для отнесения его поступлений на региональный и местный уровни бюджетной системы: он немобилен, устойчив, географически равномерно распределен, перспективен в условиях экономического подъема и роста потребительских расходов населения, мотивирует органы местного самоуправления в развитии розничной торговли и сферы услуг, бизнес — в расширении инвестиционной и инновационной деятельности.

Введение

налога с продаж вместо налога на добавленную стоимость целесообразно только при условии отнесения его на территориальные уровни бюджетной системы РФ. Проведенные расчеты показали, что в пессимистическом сценарии (при собираемости налога 30%) поступления налога с продаж компенсируют выпадающие доходы по НДС в масштабах Ставропольского края, а в оптимистическом (при собираемости 60%) — превысят поступления от налога на доходы физических лиц на 29,4%.

7. Главной задачей бедных монопрофильных муниципальных образований становится не столько решение местных вопросов, сколько становление и развитие экономического потенциала. Основными этапами стратегического управления их развитием должны стать: маркетинг территории, создание благоприятных условий для предпринимательской деятельности, развитие социальной и производственной инфраструктуры, участие в финансовом оздоровлении действующих предприятий, создание новых муниципальных предприятий или предприятий со смешанной собственностью, поддержка малого бизнеса. Ускоренное сокращение отставания наиболее бедных муниципальных образований возможно только при условии государственной поддержки. Такая поддержка может оказываться в формах создания кластеров и особых экономических зон, финансовой поддержки развития производственной инфраструктуры и диверсификации экономики, кредитов, гарантий, субсидий органам муниципального управлениядотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, учитывающих состояние финансовой базы местного самоуправленияинвестиций в уставный капитал или в создание государственных унитарных предприятий, развитие межмуниципальной кооперации.

8. Для отсталых сельских территорий целесообразно создавать в рамках двух-трех муниципальных районов агропромышленные кластеры, объединяющие сельскохозяйственное производство, переработку сельскохозяйственной продукции, торговлю, с участием органов муниципального управления. Непосредственное управление кластером должно осуществлять специально созданное агентство в форме некоммерческого партнерства, которое координирует сотрудничество всех организаций, входящих в объединение.

Одним из наиболее эффективных инновационных подходов к организации процесса регулирования развития муниципальных образований с недостаточным экономическим потенциалом может стать создание специализированного Агентства социально-экономического развития малобюджетных территорий и Фонда социально-экономического развития муниципальных образований.