Формирование системы индикативного планирования социально-экономического развития муниципальных образований: На примере г. Вологды

В условиях реформирования российской экономики одним из факторов успешного проведения начатых преобразований является совершенствование управления развитием муниципальных образований* и четкое определение места планирования.

Трансформационные процессы в экономике России в 1990;х годах показали объективную потребность определения целевых приоритетов развития экономики и социальной сферы муниципальных образований, позволяющих ориентировать предпринимательские структуры на долгосрочные цели территориального развития. Однако в условиях радикальных реформ прежняя система планирования развития страны и ее отдельных территорий была разрушена: упразднены плановые структуры, практически полностью прекращены работы по комплексному анализу, прогнозированию и планированию развития социально-экономических процессов.

Результаты реформирования доказали, что переход к рыночному хозяйствованию требовал не полной ликвидации планирования, а изменения его формы. В условиях рынка планирование развития страны и отдельных территорий носит индикативный характер, о чем свидетельствует мировой опыт развития. Учитывая, что копирование зарубежного опыта является не приемлемым ввиду специфики российских условий, формирование адекватной современным условиям системы планирования социально-экономического развития муниципальных образований является особенно актуальным.

Проблемы планирования и управления социально-экономическим развитием муниципальных образований активно разрабатываются как российскими, так и зарубежными учеными. Под муниципальным образованием понимается городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления [135].

В последние годы отечественные ученые-экономисты уделяют достаточно много внимания проблеме индикативного планирования. Исследованию теоретических аспектов индикативного планирования на общенациональном уровне посвящены работы видных российских ученых Л. И. Абалкина, JI.E. Басовского, С. Ю. Глазьева, С. С. Дзарасова,.

B.Е. Дудкина, Б. З. Мильнера, А. Д. Некипелова, А. Н. Петрова.

Обоснование необходимости определения приоритетов развития регионов, отраслей экономики и хозяйствующих субъектов представлено в трудах, проведенных А.ГТ. Дороговцевым, В. А. Ильиным,.

C.Ю. Козьменко, В. Н. Лексиным, С. С. Пчелинцевым, B.C. Селиным, П. М. Советовым, А. И. Татаркиным, А. Н. Швецовым.

Вопросы создания системы индикативного планирования развития городов наиболее полно рассмотрены в исследованиях B.C. Боголюбова, А. Г. Воронина, Б. М. Гринчеля, Б. С. Жихаревича, А. Е. Когута, М. Н. Межевича, В. Е. Рохчина, И. И. Сигова, Д. Г. Черника, А. Н. Широкова.

Большой вклад в теорию управления развитием городов внесли такие зарубежные исследователи, как К. Дэвис, К. Линч, Л. Мамфорд, П. Мерлен, Дж. Форрестер.

Вместе с тем, многие теоретико-методологические и методические положения формирования системы индикативного планирования муниципальном на уровне носят дискуссионный характер, требуют практической апробации. В них не всегда учитываются современные тенденции и специфика функционирования муниципалитетов. Недостаточный уровень методического обеспечения вынуждает практиков муниципального управления двигаться методом проб и ошибок. Эти обстоятельства и определили выбор темы диссертационного исследования, а также круг задач, которые были поставлены при его проведении.

Основная цель исследования состоит в разработке методологических подходов и методического инструментария формирования системы индикативного планирования социально-экономического развития муниципальных образований как важнейшего фактора реализации стратегических целей и приоритетов.

На достижение указанной цели направлены следующие задачи:

1) исследование теории и практики управления развитием территориальных образований в нашей стране и соответствующего зарубежного опыта на предмет его использования в российской действительности;

2) выявление и анализ факторов, влияющих на функционирование муниципальных образований;

3) исследование роли планирования в достижении стратегических целей и приоритетов муниципального развития;

4) обоснование концептуальных подходов и разработка методики создания системы индикативного планирования развития муниципальных образований в условиях рыночного хозяйствования;

5) разработка методического инструментария формирования плана социально-экономического развития крупного города, базирующегося на долгосрочной стратегии развития.

Объектом исследования выступают муниципальные образования.

Предметом исследования является система планирования социально-экономического развития г. Вологды — крупного муниципального образования на Европейском Севере РФ.

Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых по государственному регулированию экономики в условиях рыночных отношений, по региональной экономике и экономике городского хозяйства, управлению социально-экономическим развитием городов, действующие законодательные и другие нормативно-правовые акты.

Методологическая основа исследования базируется на положениях системного подхода к изучению сложных социально-экономических систем. В качестве основных методов автором использовались экономико-статистический, абстрактно-логический и другие научные методы (анализа и синтеза, индукции и дедукции, классификации, наблюдения, сравнения, обобщения, аналогии).

Информационной базой исследования послужили данные Вологодского областного комитета государственной статистики и Госкомстата России, аналитические материалы и отчеты управлений, отделов и других подразделений администрации города Вологды.

Научная новизна работы представлена в следующих результатах теоретического и прикладного характера: уточнена сущность индикативного планирования социально-экономического развития муниципальных образований, которая состоит определении стратегических целей, задач и приоритетов, формировании системы ориентиров развития муниципальных образований и разработке мер по их достижениюразработан методический инструментарий создания многоуровневой системы индикативного планирования, обеспечивающей переход к стратегическому управлению социально-экономическим развитием муниципальных образованийпредложена схема непрерывного планирования в системе муниципального управления, сочетающая элементы тактического и оперативного планирования, способная обеспечить реализацию долгосрочных стратегий и приоритетов развития муниципалитетаразработана методика формирования плана развития муниципального образования (в рамках системы непрерывного планирования), содержащего систему индикативных показателей, обеспечивающую контроль достижения намеченных целей и задач развития и активизацию муниципальных служащих в процессе разработки и реализации плановых мероприятий.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что его основные положения применяются исполнительными ветвями власти г. Вологды, Сокольского и Грязовецкого районов Вологодской области при организации системы планирования социально-экономического развития муниципальных образований. Методические рекомендации, изложенные в работе, учтены администрацией г. Вологды при разработке (при непосредственном участии автора) Программы социально-экономического развития города на 2001;2004 гг. (утвержденной Вологодской городской Думой 26.12.2000 г., № 231). Она стала исходным пунктом внедрения в городе системы непрерывного индикативного планирования. С 2001 г. администрация города организует разработку программ по предложенной методике самостоятельно. Методологические положения формирования системы индикативного планирования используются в учебном курсе «Планирование в условиях рынка» и «Социально-экономическое прогнозирование» в филиале Санкт-Петербургского инженерно-экономического университета в городе Вологда. Результаты внедрения подтверждены соответствующими справками.

Апробация полученных результатов. Материалы исследования докладывались и обсуждались на научно-практических конференциях различного уровня, в том числе: III и IV российских научно-практических конференциях «Стратегия и тактика реализации социально-экономических реформ: региональный аспект» (г. Вологда, январь 2001 г., апрель 2003 г.) — региональной секции Третьей Российской научно-практической конференции «Местное самоуправление — важнейший путь развития реального федерализма» (г. Вологда, ноябрь 2001 г.) — научно-практическом семинаре «Принципы и механизмы регулирования в территориальных экономических системах», организованном Вологодским научно-координационным центром ЦЭМИ РАН и Институтом проблем региональной экономики РАН (г. Вологда, октябрь 2000 г.) — научно-практической конференции «Региональная экономика и банки: проблемы и перспективы» (г. Вологда, май 2002 г.) — Урало-Сибирской научно-практической конференции «Стратегия развития городов. Города как центры развития» (г. Екатеринбург, июнь, 2003 г.).

В 1999;2000 и 2002 гг. исследования проблемы формирования системы управления и индикативного планирования социально-экономического развития муниципальных образований получили финансовую поддержку Российского гуманитарного научного фонда (проекты № 99−02−0013 2а, № 02−02−116а).

Основные положения и результаты диссертационного исследования нашли отражение в 14 публикациях (в том числе двух монографиях) общим объемом 23,6 п.л. (в том числе авторских — 16,7 п. л).

Структура диссертации. Диссертационная работа изложена на 147 страницах машинописного текста, состоит из введения, трех глав, выводов и предложений, списка использованной литературы (143 источника), содержит 27 таблиц, 22 рисунка и 16 приложений.

Выводы конференции ООН особенно актуальны для России, ставшей на новый путь развития. Проводимые реформы обострили проблемы эффективности и структурной перестройки российской экономики, а ее негативное воздействие на окружающую среду оказалось значительно выше, чем в технологически передовых странах. Эти факты послужили основанием для принятия «Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» (1996 г.), в основу которой положена идея сбалансированного решения социально-экономических проблем, сохранения окружающей среды и природно-ресурсного потенциала в целях удовлетворения жизненных потребностей нынешнего и будущих поколений [67]. В качестве принципиальных задач названы: обеспечение стабилизации экологической ситуацииэкологизация экономической деятельностимассовое внедрение энергои ресурсосберегающих технологий.

По мнению ряда российских исследователей [12, 35, 85, 115], переход к устойчивому развитию страны возможен только в том случае, если будет обеспечено устойчивое развитие ее регионов, и в том числе муниципальных образований. Задачи, решаемые территориальными образованиями в процессе перехода к устойчивому развитию должны не только учитывать местные особенности, но и не противоречить региональным и федеральным задачам.

Переход муниципальных образований на модель устойчивого развития — долговременный и сложный процесс. На начальном этапе основной целью является стабилизация социально-экономической обстановки. В связи с этим перед муниципальными образованиями стоят задачи:

1) создания организационных, финансово-экономических условий для стабилизации отраслей материального производства;

2) обеспечения социальной стабильности;

3) разработки комплекса мер по нормализации обстановки на экологически неблагополучных территориях;

4) приостановления роста реальной безработицы;

5) прекращения снижения реальных доходов населения.

На следующем этапе деятельность муниципальных образований направлена на проведение структурных преобразований экономики, обеспечивающих:

1) формирование рациональной структуры экономики муниципального образования;

2) технологическое обновление промышленного производства;

3) использование эффективных механизмов хозяйствования;

4) рациональное использование природных ресурсов.

На заключительном этапе решается проблема гармоничного развития социально-экономического комплекса муниципального образования, населения и окружающей природной среды. Этот этап характеризуется завершением формирования перспективной производственной структуры, повышением уровня жизни населения, устойчивым расширенным воспроизводством, поддержанием равновесного состояния окружающей среды.

Реализация концепции устойчивого развития города осуществляется на основе выработки соответствующей стратегии, оформленной в виде долгосрочного плана или концепции, включающих раздел, посвященный изменениям окружающей среды.

Для оценки эффективности используемых средств и устойчивости развития предусматриваются целевые ориентиры [35]:

1. Способность города к саморазвитию и прогрессу: обеспечение устойчивого роста производствасоздание надежных условий и гарантий для предпринимательской деятельностисоздание благоприятного климата для инвестиций и инновацийпостоянная модернизация производства.

2. Полноценное потребление элементов биосферы без нарушения ее способности к самовосстановлению.

3. Рост уровня реального потребления материальных благ при безусловном росте качества жизни населения.

4. Общественное партнерство.

Следовательно, концепция устойчивого развития, исходя из глобальных проблем и взаимосвязей между экологическими и социальными процессами, с учетом критической оценки существующих угроз и будущих потребностей населения, в конечном итоге, направлена на решение социально-экономического проблем с целью повышения качества его жизни.

Экономика развития или управление развитием — еще одно новое направление, интегрирующее экономические и социальные аспекты жизни общества и концентрирующее внимание на экономических, политических и институциональных механизмах управления, способствующих существенному улучшению жизни населения в короткие сроки. При рассмотрении этого направления под «развитием» понимается «многоплановый процесс, ведущий к радикальным изменениям в социальных структурах, поведении людей, общественных институтах, а также к ускорению экономического роста, сокращению неравенства и искоренению безработицы» [131],.

РОССИЙСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ БИБЛИОТЕКА обеспечивающий основные потребности людей (пища, жилье, здоровье и безопасность), удовлетворенность жизнью, свободу личности.

Управление развитием является обязательным элементом или подсистемой государственного управления и регулирования экономики в западных странах. В зависимости от национальных особенностей, традиций и содержания системы государственного регулирования экономики форма и структура подсистемы развития имеют существенные различия. Во Франции и Японии подсистемы развития представлены наиболее полно. Они включают в себя законодательно оформленные процедуры индикативного планирования и выбора приоритетов социально-экономического развития, механизмы их реализации посредством целевых программ, государственных закупок, институтов развития, специально создаваемых организаций, планирования бюджета и государственного сектора. Аналогичные системы действуют в большинстве развивающихся стран Юго-Восточной Азии, Индии, государствах Латинской Америки, Ближнего и Среднего Востока. Довольно сложная, но весьма эффективная комплексная система развития действует в Китае. В США, Великобритании, Канаде и других странах, где преобладает монетаристская парадигма регулирования, в рамках подсистемы развития используется определенный набор элементов планирования.

Российские ученые-экономисты, активно поддерживающие необходимость управления развитием и выбора стратегии экономического роста (С.Ю. Глазьев и А.Н. Петров), считают, что в современных условиях политика развития должна включать следующие основные элементы: определение и выбор приоритетов долгосрочного социальнои технико-экономического развития странысохранение и активизацию научно-производственного потенциаластимулирование инвестиционной и инновационной активности.

Рассмотрим теоретические положения стратегии экономического роста. В любом обществе, независимо от его устройства, действуют три основных фактора, стимулирующих экономический рост, — это накопление капитала, рост населения и следующее за ним увеличение численности трудовых ресурсов, технический прогресс. Остановимся коротко на каждом из перечисленных факторов.

Итак, первый — это накопление капитала. Оно имеет место, когда часть текущих доходов сберегается с целью увеличения будущих. Действия органов власти должны быть направлены на создание благоприятного инвестиционного климата с целью реформирования производственного сектора, что позволит восстановить экономический потенциал.

Вторым фактором экономического развития является рост населения и, как следствие, увеличение численности рабочей силы. Имеется в виду, что чем больше рабочих рук, тем больше производственные возможности и тем шире внутренний рынок. Подобный эффект зависит от способности экономической системы создавать рабочие места для новых работников, что определяется возможностями рассмотренного выше фактора, стимулирующего экономическое развитие.

Третьим, основополагающим фактором экономического роста, который многие экономисты считают особенно важным, признается научно-технический прогресс, применение ресурсосберегающих технологий. Ведущая роль научно-технического прогресса в обеспечении экономического роста способствует возрастанию роли подсистем развития в управлении и регулировании экономики практически во всех странах.

Для определения эффективности развития учеными-экономистами предложены характеристики роста. Так, лауреат Нобелевской премии в области исследования экономического роста Саймон Кузнец выделяет шесть таких характеристик современного экономического роста [131]:

1. Темпы роста подушевого дохода и населения.

2. Темпы роста производительности факторов производства, и особенно производительности труда.

3. Темпы структурной трансформации экономики.

4. Темпы социальной, политической и идеологической трансформации. Данная характеристика рассматривается в нескольких разрезах. Это: рационализм поведения и управленияэкономическое планирование как основа создания и развития системы мер рациональной экономической политикиравенство, рассматриваемое как обеспечение равных возможностейинституциональные перемены и изменение сознания.

Последние два положения подтверждены теорией новой институциональной экономики, обретающей в последние годы все большее признание и представленной в работах лауреата Нобелевской премии Дугласа Норта [118].

5. Распространение результатов экономического роста, вовлечение в процесс преобразований населения.

6. Масштабы экономического роста — способность находить внешние рынки сбыта, источники сырья и дешевой рабочей силы.

Хотя рассмотренные подходы к управлению развитием, факторы экономического роста и его характеристики относятся к социально-экономической деятельности государства, однако они могут использоваться в управлении муниципальными образованиями.

Таким образом, анализ теории и практики управления в западных странах (как на уровне государств, так и муниципалитетов) позволяет утверждать, что для развития современной мировой экономики характерна тенденция усиления ее организованности и планомерности. Планирование имеет различный уровень развития — от достаточно законченных целостных систем и моделей до наличия лишь отдельных элементов планирования. Использование передовых методов и технологий, таких, как муниципальный маркетинг, концепция устойчивого развития, управление развитием, широко применяемых за рубежом, является актуальным и для российских муниципальных образований.

2. ЭВОЛЮЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЕМ ГОРОДСКИХ МУНИЦИПАЛИТЕТОВ РОССИИ В ПЕРИОД РЫНОЧНЫХ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ.

2.1. Переход от оперативного к стратегическому управлению муниципалитетами.

Состояние экономической и социальной жизни муниципальных образований в значительной степени обусловливается общегосударственными процессами. Не является исключением и муниципальное образование город Вологда — одни из крупных городов России.

Рассмотрим основные тенденции в состояние муниципальных образований на основе анализа различных сторон хозяйственного комплекса г. Вологды. Некоторые аспекты социально-экономического развития г. Вологды будем рассматривать в сравнении региональными центрами и г. Череповцом — сопоставимым по численности населения, динамично развивающимся городом, возможным конкурентом на территории области.

Вологда — административный, промышленный, транспортный и культурный центр на Европейском Севере РФ. Численность населения города на 1 января 2002 г. составила 305 тысяч человек. Выгодное географическое положение исторически способствовало становлению г. Вологды как крупного торгово-промышленного и транспортного центра. Более двухсот лет назад Вологда стала губернским, а с 1937 г. — административным центром Вологодской области, входящим в состав СевероЗападного Федерального округа.

К началу реформ по социально-экономическому развитию город не уступал административным центрам соседних с Вологодской областью регионов (табл. 2).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Подводя итог исследованию, можно констатировать:

1. Переход российской экономики к рыночным механизмам саморегулирования и, соответственно, отказ от целенаправленного управления и планирования развития социально-экономических процессов привел к спаду деловой активности, крупномасштабному сокращению материального производства и, как следствие, резкому снижению уровня и качества жизни населения. Так, в 2001 г. индекс физического объема промышленного производства в Российской Федерации составил лишь 60% от уровня 1991 г., в Вологодской области — 94%, в г. Вологде — 88%. Уменьшение инвестиций было еще более значительным: например, в г. Вологде индекс физического объема инвестиций в основной капитал снизился почти на 70%. Кризисные явления в производственном секторе экономике привели к тому, что около 40% населения имеют доходы ниже прожиточного минимума. Демографические процессы приобрели нарастающие негативные тенденции: превышение смертности над рождаемостью стало иметь устойчивый характер, и в 2001 г. в областном центре смертность превысила рождаемость в 1,54 раза.

2. Анализ социально-экономических процессов в муниципальном образовании показывает, что рыночные механизмы саморегулирования не обеспечивают эффективного решения проблем развития муниципалитета и роль местных органов власти и управления остается очень высокой. Стало очевидным, что переход к рыночному хозяйствованию требовал не полного устранения планирования из практики управления, а изменения его формы и содержания применительно к новым условиям.

3. Исследованием установлено, что наиболее адекватным инструментом целенаправленного управления социально-экономическим развитием муниципальных образований является индикативное планирование, суть которого заключается в обосновании стратегических целей и выборе приоритетов развития и формировании условий и стимулов их достижения. Однако использование индикативного планирования на местном уровне требует разработки методологических аспектов и методического инструментария, учитывающих современные тенденции и специфику муниципалитетов.

4. Предлагаемая система индикативного планирования позволит: а) обосновать и выбрать стратегию, приоритеты и ориентиры социально-экономического развития муниципальных образований на долгосрочный периодб) определить среднесрочные перспективы муниципального развития и важнейшие механизмы их реализациив) организовать выполнение краткосрочных задач развития в рамках долгосрочной стратегии путем конкретного набора инструментовг) обеспечить контроль достижения намеченных целей и своевременную корректировку действий на основе регулярно проводимого мониторинга.

5. Современное состояние и основные тенденции социально-экономических процессов позволяют определить стратегические направления развития г. Вологды, обеспечивающие повышение благосостояния населения на основе экономического роста, развития и реализации имеющегося потенциала.

6. Важнейшими инструментами реализации стратегических целей и приоритетов является разработка среднеи краткосрочных планов (комплексных программ) социально-экономического развития муниципального образования и целевых программ их осуществления.

7. Предлагаемая система планирования охватывает все экономические и социальные процессы, протекающие на территории муниципального образования, и предусматривает непрерывный характер планирования. При этом план (комплексная программа) муниципального образования содержит промежуточные цели и задачи, решение которых необходимо для реализации выбранной стратегиипрогноз основных индикативных показателей и комплекс мероприятий, направленных на их достижение, с указанием ресурсов и источников финансирования.

8. Многоуровневая система индикаторов социально-экономического развития муниципальных образований позволяет обеспечить действенный контроль степени достижения выбранных целей и своевременную корректировку намеченных задач, а также оценку эффективности деятельности аппарата управления.

9. Повышение благосостояния населения — основного критерия эффективности муниципального управления — свидетельствует о положительном эффекте использования системы индикативного планирования в практической деятельности муниципалитета г. Вологды. В 1999;2002 гг. темпы роста промышленного производства города опережали соответствующие среднеобластные показатели. Прогнозируемая эффективность от применения предлагаемых методических положений по организации системы индикативного планирования социально-экономического развития города, по экспертным оценкам, обеспечит дальнейший рост объемов промышленного производства, инвестиций в промышленный капитал, прибыли предприятий производственного сектора.

Несомненно, индикативное планирование, мониторинг, использование других механизмов целенаправленного управления смогут обеспечить российским муниципальным образованиям переход к стратегическим формам управления, достижение важнейших рубежей их развития и конкурентоспособность.