Унитарное государство и федерация: сравнительная характеристика

Унитарное государство и федерация: сравнительная характеристика орган федеративный власть унитарный В типологии государств большую роль играет вопрос о том, как устроено данное государство территориально, на какие составляющие части оно делится, каковы взаимоотношения данных частей с центральными органами власти и между собой. Указанные критерии образуют понятие формы государственного устройства.

Форма государственного устройства — это совокупность способов устройства государственной власти применительно к территории, внутреннее деление государства на части и взаимоотношения между этими частями. Комаров С. А. Правоведение. М.: Юристъ. 001. С. 41.

Таким образом, форма государства связана с публичной властью и территориальной организацией населения. Подобное понятие даёт возможность рассмотреть структуру государства, характер взаимоотношений между местными и высшими органами власти. Однако форма государственного устройства имеет и практическое значение: правильно выбранная, она обеспечивает нормальное функционирование государства, в то время как неправильно выбранная форма вызывает в государстве и вне его конфликты, в том числе вооружённые (можно вспомнить пример Южной Осетии в составе Грузии или страны басков в Испании).

По территориальному устройству большинство современных учёных выделяет государства простые, то есть единые и неделимые, и сложные, то есть имеющие в своем составе государство подобные образования либо суверенные государства. К простым государствам относят унитарные, к сложным — федерацию и конфедерацию.

Конфедерация — это государственно-правовое объединение, союз суверенных государств, созданное для достижения определённых, ограниченных целей в пределах известного исторического периода. Лазарев В. В. Теория права и государства. М.: новый юрист, С. 307. Государства, объединившиеся в конфедерацию, сохраняют свою независимость, имеют собственные органы власти и управления и при этом создают специальные объединённые органы для решения соответствующих вопросов. Однако, например, В. Е. Чиркин считает, что конфедераций в современном мире не существует. Чиркин В. Е. Современное федеративное государство. М.: издательство Московского независимого института международного права. 1997. С. 7. Как бы то ни было, конфедерация действительно наименее устойчивая из форм государственного устройства: она может либо перейти в федерацию (как это произошло со Швейцарией в 1815 — 1848), либо распасться (как это произошло с Сенегамбией в 1989 году).

В данной работе будут рассмотрены две другие формы государственного устройства: унитарное государство и федерация. Исследование коснётся таких аспектов их существования, как административнотерриториальное устройство, правовой статус административно-территориальных единиц, компетенция центральных органов власти. Будет проведена сравнительная характеристика унитарного государства и федерации по данным признакам и сделан общий вывод о том, что из себя представляют данные формы государственного устройства.

Итак, первым аспектом сравнения выбрано административнотерриториальное устройство. Рассмотрим его подробнее.

Унитарное государство — это единое государственное образование. Политически оно неделимо, однако для удобства управления в унитарном государстве чаще всего существует разделение на административно-территориальные единицы, не обладающие собственным государственным суверенитетом. Разделение может проводиться по национальному, географическому, этническому, историческому и другим признакам. В подобном государстве действует единая система права, единые органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Гражданин унитарного государства имеет только одно гражданство. При этом существуют унитарные государства, где некоторые структурно-территориальные единицы имеют определённую автономию в области самоуправления (пример тому — Аландские острова в Финляндии). Однако и в таком случае о государственном суверенитете не приходиться говорить. Венгеров А. Б. Теория государства и права. М.: новый юрист. 1998. С. 140.

Федерация — это союз относительно самостоятельных государственных образований. В качестве таковых могут выступать союзные республики, автономные республики, штаты, кантоны и тому подобное. Федерация возникает на основе нормативного договора (например СССР в 1922 году, США в 1787 году), либо с принятием Конституции (например, Индия), либо на смешанной основе (Российская Федерация).

Административно федерация устраивается с учётом национальных, этнических, лингвистических признаков (Бельгия, Индия) или по сочетанию признаков (Россия). При этом вошедшие в состав федерации государство подобные образования, или субъекты федерации, относительно сохраняют свой суверенитет. Гражданин федерации имеет двойное гражданство: общефедеральное и субъекта федерации.

Однако в состав федерации могут входить и территории, имеющие иной правовой статус по сравнению с субъектами; такие образования называются несубъектами федерации. К ним относятся федеральные территории, федеральные округа, федеральные владения. Примером несубъекта федерации является округ Колумбия в США. Чиркин В. Е. Современное федеративное государство. М.: издательство Московского независимого института международного права. 1997. С. 7.

Таким образом, унитарное государство может иметь разделение на административнотерриториальные единицы для удобства управления, но политически неделимо. Федерация содержит государство подобные образования (субъекты федерации) и наряду с ними образования с иным правовым статусом (не субъекты федерации).

Перейдём ко второму аспекту сравнения — правам административно-территориальных единиц.

В унитарном государстве все административно-территориальные единицы имеют одинаковый юридический статус и находятся в равном положении по отношению к центральным органам: так, например, они имеют равное представительство в органах государства.

Также единицы административно-территориального деления в унитарном государстве имеют право законодательно базироваться на юридических актах, определяющих и закрепляющих их правовое положение. Они могут иметь широкие полномочия в хозяйственной и социально-культурной областях, которые им предоставляет государство в случаях, когда ему необходимо управление территорией с учётом её особенностей.

Однако при этом административнотерриториальные единицы унитарного государства не могут обладать политической самостоятельностью. Нормоустанавливающая деятельность органов местного управления является сугубо подчинённой, распространяется на соответствующую локальную территорию. В некоторых унитарных государствах органов местного самоуправления нет, территориальные единицы управляются назначенными на соответствующую должность представителями центральной власти. В других унитарных государствах органы местного самоуправления существуют, но под контролем центральной власти. Вообще по виду контроля центральной власти над местными органами унитарные государства делятся на централизованные, то есть осуществляющие прямой контроль, и децентрализованные, осуществляющие контроль косвенный. К децентрализованным унитарным государствам относятся, например, Франция и Испания.

Отдельно стоит отметить административные единицы с некоторой автономией. Они имеют более широкие права на самоуправление по сравнению с другими составляющими унитарного государства, их муниципальные органы имеют более широкие полномочия. Однако самостоятельность подобных автономий определяется в пределах, установленных центральной властью. Венгеров А. Б. Теория государства и права. М.: новый юрист. 1998. с.140−141.

Гораздо более широкие права имеют административно-территориальные единицы в составе федерации. Их права и свободы определяются специальным нормативно-правовым актом или Конституцией союзного государства.

Субъекты федерации имеют право на собственное законодательство (конституцию или устав), законодательную компетенцию, определённый суверенитет, систему права. Бабаев В. К. Теория государства и права в схемах и определениях. М.: юристъ. С. 223. Законодательство и система права субъекта федерации не должна противоречить таковым центральным. Субъекты федерации имеют право на собственную организацию законодательной, исполнительной и судебной власти.

Помимо этого, субъекты федерации имеют право на собственную налоговую систему, войсковые формирования. Они имеют право на собственное административнотерриториальное деление: например, ивановская область делится на кинешемский, юрьевецкий и другие районы. Субъекты федерации, выделяющиеся по национальному признаку, имеют право на самоопределение. Так, в соответствии с правом на культурное самоопределение вносятся корректировки в образовательные программы субъектов федерации.

Особо следует сказать о сецессии, то есть о праве субъекта федерации на выход из неё. Примерами такого права могут служить конституция СССР от 19 года и Конституция Эфиопии. Интересно, что в настоящее время, Эфиопия — единственное государство, дающее своим субъектам право на выход.

Теоретически случай сецессии возможен, если речь идёт о договорном образовании федерации на основе союза независимых государств. Однако такое право по природе своей не беспредельно: оно определяется структурой федерации и историческими условиями её развития. Как пример сецессии можно привести выход России, Украины и Белоруссии из состава СССР по Беловежскому соглашению, что повлекло распад СССР.

Мы говорили о правах субъектов федерации. Теоретически составные части федерации — только они, так как именно они составляли союз, предусматривая для себя равное правовое положение. Однако уже указывалось, что в состав федерации наряду с субъектами входят не субъекты.

В.Е. Чиркин называет не субъекты федерации так: «неконституирующие элементы собственно федерации». Не субъекты федерации не имеют права решающего голоса при решении общефедеральных вопросов. Например, в США округа Колумбия и Гуам имеют представительство только в нижней палате, лишь одним делегатом, имеющим совещательный голос. Чиркин В. Е. Современное федеративное государство. М.: издательство Московского независимого института международного права. 1997. с. 29.

Таким образом, в унитарном государстве автономия деятельность органов местного управления очень ограничена, однако административно-территориальные единицы равны перед органами центральной власти. В федерации её субъекты обладают широким суверенитетом. Однако наряду с ними могут существовать не субъекты федерации с урезанными политическими правами.

Перейдём к третьему аспекту сравнения — полномочиям органов центральной власти.

В унитарном государстве эти полномочия очень широки, не ограничены компетенцией местных органов.

Центральная власть в унитарном государстве издаёт законодательные акты (основной закон страны и другие нормативные акты), действие которых распространяются на всю государственную территорию без ограничений и изъятий. Действие центральной исполнительной и судебной власти также распространяются на всю территорию унитарного государства.

В унитарном государстве действует одноканальная система налогов. Центральные налоговые органы собирают налоги, направляют их в центр, а уже оттуда государство распределяет их в соответствии с непосредственными нуждами регионов.

Центральные органы унитарного государства руководят вооружёнными силами страны.

Наконец, центральные органы осуществляют все внешние межгосударственные сношения, официально представляют страну на международной арене. Бабаев В. К. Теория государства и права в схемах и определениях. М.: Юристъ. 2002. С. 223.

Таким образом, унитарное государство сосредотачивает в руках центральных органов всю полноту единой власти.

Что касается федерации, то полномочия центральных органов подобного государства таковы. Во-первых, законодательные органы центральной власти издают Конституцию, а также некоторые другие, наиболее важные, нормативно-правовые акты, действующие на территории всей страны (например, Уголовный кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации). Центральные органы власти устанавливают исполнительную и судебную систему, параллельно с которой могут существовать исполнительные и судебные системы субъектов федерации.

Параллельно с налоговыми системами субъектов федерации, центральные органы власти устанавливают единую для всех членов федерации налоговую систему. В федерации существует единая финансовая и денежная система, также находящиеся в ведении центральных органов власти.

Центральные органы полностью отвечают за внешнюю политику федеративного государства (и в этом федерация сходна с унитарным государством). Хотя субъекты федерации могут иметь свои собственные вооружённые формирования, центральные органы власти ответственны за создание единых вооруженных сил в стране.

Вообще же распределение полномочий властных органов в федеративном государстве определяются в союзной конституции, по согласованию со всеми субъектами федерации. Часть полномочий определяется как исключительная компетенция союзных органов, другая частькак компетенция субъектов федерации, третья — как совместная компетенция союза и его членов. Комаров С. А. Правоведение. М.: Юристъ. 2001. С. 42.

Итак, центральные органы в федеративном государстве обладают достаточно широкими полномочиями, однако эти полномочия большей частью дублируются органами местной власти (кроме внешней политики).

Подведём итоги. Мы выяснили, что унитарное государство политически неделимо, хотя для удобства управления имеет административнотерриториальное деление. Федерация, в отличие от него, имеет в своём составе государство подобные образования, а также образования с иным правовым статусом.

Выяснено также, что в унитарном государстве административно-территориальные единицы практически не имеют автономии, однако равны перед центральной властью. В федерации составляющие её образования имеют широкий суверенитет, однако не равны в политических правах.

Наконец, определено, что в унитарном государстве вся полнота политической власти сосредоточена в центральных государственных органах. В федерации центральные органы также имеют широкие полномочия, однако эти полномочия дублируются органами местного самоуправления. Итак, унитарное государство — это политически цельное государство, где административно-территориальное деление существует для удобства, причём единицы деления равны перед центральными органами и мало автономны, а центральные органы государства обладают всей полнотой власти. Федерация — это государство, имеющее в своём составе административно-территориальные образования с широким суверенитетом и полномочиями, подобными полномочиям центральной власти, на своей территории, но не равноправные политически.

1. Венгеров А. Б. Теория государства и права. М.: Новый Юрист. 1998.

2. Чиркин В. Е. Современное федеративное государство. М.: издательство Московского независимого института международного права. 1997.

3. Комаров С. А. Правоведение. М.: Юристъ. 2001.

4. Бабаев В. К. Теория права и государства в схемах и определениях. М.: Юристъ. 2002.

5. Лазарев В. В. Теория права и государства. М.: Новый Юристъ. 1997.

.ur