Основы законодательного процесса в европейских государствах

• ВВЕДЕНИЕ
• ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА
• 1.1 Понятие, признаки и значение законодательного процесса
• 1.2 История становления и развития законодательного процесса в России, Германии и Швейцарии
• ГЛАВА 2. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС В ГЕРМАНИИ И ШВЕЙЦАРИИ
• 2.1 Нормативная база
• 2.2 Структура парламента
• 2.3 Стадии законодательного процесса
• ГЛАВА 3. СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА В ГЕРМАНИИ, ШВЕЙЦАРИИ И РОССИИ
• 3.1 Принятие и одобрение
• 3.2 Устранение разногласий между палатами парламента
• 3.3 Вступление в силу
• ЗАКЛЮЧЕНИЕ
• СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
• ПРИЛОЖЕНИЕ

Актуальность данного исследования заключается в том, что, законодательная деятельность — сложный, многофакторный процесс, сочетающий политическое и законотворческое начала. На первый взгляд, ей уделяется достаточное внимание законодательных органов федерального и регионального уровней: политиков и юристов, специалистов различных областей знания и науки. Законодательная деятельность сегодня, как и 100 лет назад, когда зародился российский парламентаризм, остается в числе наиболее актуальных и важнейших. Тем не менее российская, международная политическая и законодательная практика свидетельствует о существующих здесь проблемах, обусловленных, с одной стороны, неустойчивым и теоретически недоработанным соотношением роли и места политики и права в этом самом процессе, с другой — его качеством, которое во многом зависит от доминантности в данный исторический момент отношений между политикой и правом.

Термин «законодательная деятельность» уже вошел в политический и юридический лексикон, но его содержание и понимание пока не вполне ясны. В нашем изложении наиболее полное и точное его толкование может быть связано с представлениями о том, что этот термин охватывает по содержанию совокупность основных направлений деятельности в соответствии со строгой регламентацией не только парламента, но и президента, правительства, политических партий, депутатов, их фракций и групп, комитетов и комиссий, групп давления и т. д. Другими словами, законодательная деятельность существенно расширяет круг возможных участников, субъектов инициации и представления проблемы в виде проекта, а потом и закона. Разумеется, сюда включены традиционные для парламента виды деятельности — законодательная, представительная, контрольная, избирательная, а также самоорганизация и самосовершенствование.

Следует подчеркнуть, что законодательная деятельность на всех стадиях имеет техническую (преимущественно юридическую) и политическую составляющие. Конечно, эти ее виды должны находиться в органичной взаимосвязи, обеспечивая и дополняя друг друга, обладая определенной структурной пропорциональностью и «взвешенностью» в общей системе разделения властей. От этого во многом зависят возможности нормальной деятельности всех субъектов законодательного процесса. Употребление здесь слова «нормальной» должно пониматься в смысле «качественной», ибо в этом суть проблемы законодательной деятельности. Разумеется, никто не стремится к некачественному законотворчеству. Однако вопрос о качестве законов почти всегда сводится к положительной или негативной оценке деятельности парламента и депутатов, которые считаются ответственными за национальное и региональное законодательство.

Парламенты действительно, в фундаментальном и формальном смысле, ответственны за принятые законы. В то же время и подотчетны обществу, особенно в период выборных кампаний. Вместе с тем опрометчиво предполагать, что они, как институты законодательной власти, «пишут» законы. Парламенты функционально рассматривают и принимают законопроекты, вводят законодательство в действие. Особенная их роль состоит в определении того, кто формирует правительство, которое вносит законопроекты.

Более того, роль парламентов все более возрастает и в такой функции, как охрана и защита избирателей от чрезмерного вмешательства правительства, государственного чиновничества и неэффективного правления.

В связи с актуальностью данной проблемы можно сформулировать цель исследования: изучить основы законодательного процесса в европейских государствах (Германия, Швейцария, Россия).

Объект исследования: законодательные процессы в европейских государствах (Германия, Швейцария, Россия).

Предмет исследования: конституционно-правовое регулирование законодательного процесса в европейских государствах (Германия, Швейцария, Россия).

Задачи исследования:

— выделить понятие, признаки и значение законодательного процесса;

— проанализировать историю становления и развития законодательного процесса в России, Германии и Швейцарии;

— охарактеризовать законодательный процесс в Германии и Швейцарии; определить нормативную базу, структуру парламента и стадии законодательного процесса;

— провести сравнительный анализ законодательного процесса в Германии, Швейцарии и России;

— выделить принятие и одобрение, устранение разногласий между палатами парламента и вступление в силу.

Методы исследования: решение указанных задач предопределяет широкое использование таких научных методов, как диалектический и юридико-логический, необходимых при изложении и анализе правовых норм. Теоретическую основу исследования составили научные труды таких авторов, как С. А. Авакьяна, М. В. Баглая, И. П. Ильинского, Ю. И. Лейбо, В. В. Маклакова, Б. А. Страшуна, В. Е. Чиркина, Л. М. Энтина и др.

Нормативную основу исследования составили действующие в настоящее время федеральная конституция и законодательные акты Германии. Структура работы Поставленная в работе цель позволила сформировать следующую структуру работы. Выпускная квалификационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Во введении сформулирована основная цель и поставлены задачи работы, доказана актуальность выбранной темы, проведен краткий анализ изученности проблемы.

В первой главе «ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА» определены понятие, признаки и значение законодательного процесса и история становления и развития законодательного процесса.

Во второй главе «ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС В ГЕРМАНИИ И ШВЕЙЦАРИИ» проведен анализ нормативного регулирования и содержания законодательного процесса.

В третьей главе «СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА В ГЕРМАНИИ, ШВЕЙЦАРИИ И РОССИИ» выделены этапы принятия и вступления в силу законов.

В заключении подведены основные итоги исследования.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА

1.1 Понятие, признаки и значение законодательного процесса

В настоящее время все, что связано с понятиями «закон», «законодательство», «законодательный процесс», «законодательная деятельность», «законотворчество» и т. п., считается прерогативой юридической науки и лишь в незначительной степени находится в поле зрения науки политической. Однако даже в таких традиционных отраслях юридической науки, как общая теория права и теория конституционного (государственного) права, большинство понятий этого ряда не имеют однозначных определений. Поэтому следует принять за базовые те из существующих, которые в наибольшей степени соответствуют целям и задачам данной работы.

Понятие «законодательство» в юридической науке, как правило, рассматривается в двух аспектах. В широком смысле как совокупность законов и принятых в соответствии с ними подзаконных и других нормативных правовых актов, в том числе указов главы государства, постановлений и распоряжений правительства, а в узком — совокупность законов по указанному определению. Далее понятие «законодательство» будет использоваться в узком смысле, как система взаимосвязанных нормативных правовых актов высшей юридической силы, включающих Конституцию, конституционные законы и законы.

Законотворческий процесс — это создание и принятие закона или прочего нормативного акта при соблюдении определенной последовательности. При рассмотрении названной деятельности следует указать, что осуществляют ее компетентные органы: глава государства или парламент. Отдельные случаи предусматривают осуществление законотворческого процесса при участии правительства. В редких случаях проводится референдум. Законотворческий процесс требует для осуществления определенных знаний.

В мировой юридической практике они имеют название законодательной техники. Представляет она (техника) собой определенную структуру, включающую требования, которые необходимо соблюдать при формировании законов, нормативных и подзаконных актов, а также при их систематизации. Законотворческий процесс начинается с принятия решения о подготовке проекта закона. Вместе с этим определяется не только тема, но и направленность будущего акта. На этом этапе большое значение имеет основная идея и метод ее преподнесения, соответствие законопроекта в целом потребностям общественности в настоящее время. Как правило, вместе с предлагаемым к разработке актом составляется предварительно и концепция, в содержание которой включен общий смысл и план, характеристика и основные направления и идеи.

Следующие стадии законотворческого процесса включают такие действия, как: — внесение законопроекта в компетентный орган (проявление законодательной инициативы); - рассмотрение; - принятие; - санкционирование, промульгацию и опубликование. Внесение предлагаемого акта возможно субъектом, наделенным законодательной инициативой. Компетентный орган обязан согласиться на предложение о принятии того или иного закона. Однако это не означает обязанность издать закон. Кроме того, компетентный принимающий орган может принять проект в совершенно ином виде, нежели было предложено. При этом следует отметить определенное различие между законопроектом и законопредложением. Так, второе понятие характеризует лишь идею, концепцию предполагаемого нормативного акта. В то время как законопроект являет собой весь текст закона, со всеми прилагающимися атрибутами (параграфами, преамбулой, статьями и прочими элементами). Рассмотрение нормативного акта подразумевает его обсуждение, работу над ним и в комиссиях (комитетах) и на пленарных заседаниях. Специалисты определяют этот этап, как наиболее объемный из всех, входящих в законотворческий процесс. Обсуждение в ходе пленарных заседаний часто называют чтением. Обычно принятие закона осуществляется в трех чтениях. Этап принятия закона в однопалатных парламентах завершает единственное или последнее чтение и являет собой голосование, которое разделяется на поименное или обычное. Крайне редко применяется тайное голосование. Этап санкционирования закона осуществляет глава государства, подписывая его официальный текст. Сегодня указанное понятие применяется достаточно редко. Чаще всего конституции содержат такие определения, как «промульгация» или «подписание». Промульгацией называют официальное провозглашение принятого парламентом закона. Это определение также значит, что закон был санкционирован в установленный Конституцией срок главой государства и опубликован в официальном вестнике. Опубликованием называют напечатание текста в соответствующем установленном издании (официальном). В нем осуществляется воспроизведение полного аутентичного текста принятого нормативного акта. Вместе с этим устанавливаются сроки вступления (введения в действие) закона в силу.

В каждой стране законодательная процедура имеет свои особенности. Но везде она закрепляется в конституциях, текущих законах, а также в специальных положениях и регламентах, устанавливающих порядок правотворческой деятельности государственных органов.

Законодательный процесс или, как его еще называют, законодательная процедура — разновидность юридической процедуры: закрепленный в Конституции, законодательстве и (или) в регламенте законодательного органа порядок внесения, обсуждения и голосования законодательной инициативы.

Законодательная процедура в государстве складывается исторически под воздействием ряда факторов, прежде всего позитивного и негативного опыта законотворческой деятельности в предшествующий период (применительно к Федеральному Собранию это опыт деятельности Съезда и Верховного Совета Российской Федерации). Некоторые элементы такого опыта обязательно сохраняются, воспроизводятся в законодательстве и регламенте законодательного органа на новом этапе его развития, другие элементы, наоборот, активно отрицаются или игнорируются.

Правотворчество всегда находится под сильным влиянием политической ситуации, политических интересов представленных в палатах парламента фракций, которые, используя регламентные механизмы, пытаются обеспечить себе преимущества, а иногда и прямой контроль над законодательным процессом, тем более это характерно для столь динамичного последнего двадцатилетия развития российской государственности.

Наконец, на законодательный процесс влияет развитие юридической техники, современных информационных технологий и процедур, которые во многом предопределяют технологии государственного управления, в том числе и технологии работы с законодательной информацией.

Новая Конституция Российской Федерации сохранила двухпалатную структуру законодательного органа — Федерального Собрания Российской Федерации, но компетенция палат, их взаимодействие в законодательном процессе стали совершенно иными. В Верховном Совете РСФСР палаты (Совет Республики и Совет Национальностей) были равноправны, каждая из них могла рассматривать любые вопросы, отнесенные к ведению Верховного Совета Российской Федерации, однако при этом в Совете Республики рассматривались прежде всего вопросы государственного строительства и социально-экономического развития, имеющие общее для всей республики значение, а также рассматривались акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан Российской Федерации.

У палат Федерального Собрания появилась собственная компетенция, закрепленная в статьях 102 и 103 Конституции Российской Федерации. Статья 104 Конституции Российской Федерации установила, что законопроекты вносятся в Государственную Думу. Принятые (одобренные) Государственной Думой законы передаются на рассмотрение Совета Федерации.

Несколько упрощая ситуацию, можно сказать, что Конституция Российской Федерации отказалась от схемы параллельного включения палат в законодательный процесс и перешла к схеме их последовательного включения.

Последовательное включение палат в законодательный процесс соответствует природе профессионального постоянно действующего парламента, где каждая из палат имеет собственную правотворческую компетенцию. Государственная Дума занимается активным законотворчеством, направление ее политической деятельности определяют фракции, которые представляют в парламенте политические партии; Совет Федерации, напротив, играет роль консервативного противовеса, рассматривает законопроекты с более широких позиций, обеспечивает баланс интересов федерального центра и субъектов Российской Федерации.

Законодатель отказался от утверждения регламентов палат федеральным законом: и в Совете Федерации, и в Государственной Думе регламенты были утверждены постановлениями палат. Такое решение соответствует части 4 статьи 101 Конституции Российской Федерации, согласно которой «каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности». Однако простое и очевидное на первый взгляд решение не исключает возникновения ряда правовых проблем.

В соответствии с предметом регулирования регламент палаты может распространяться только на членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы и регулировать исключительно внутренние отношения соответствующей палаты. Но в реальном законотворчестве участвует значительно более широкий круг субъектов — Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, субъекты Российской Федерации, органы государственной власти и управления, их должностные лица, общественные объединения, граждане. Регламенты палат устанавливают для них процедурные обязанности и ограничения, хотя они — внешние по отношению к палатам субъекты.

Так, например, статья 104 действующего Регламента Государственной Думы устанавливает формы осуществления права законодательной инициативы, статья 105 определяет перечень документов, которые должны быть внесены одновременно с законопроектом, статья 118 — порядок выступлений участников процедуры рассмотрения законопроектов в первом чтении и так далее. Таким образом, получается, что регламенты палат регулируют отношения, которые хотя и связаны с законотворческой деятельностью, но далеко выходят за эти рамки.

В Регламенте Государственной Думы, принятом 22 января 1998 года, регулируются формы осуществления права законодательной инициативы. Статья 104 Регламента Государственной Думы устанавливает: «Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу: а) проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов (далее — законопроект) законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР; в) поправок к законопроектам».

Из законодательной практики исчезла такая форма реализации права законодательной инициативы, как внесение законодательных предложений о разработке и принятии новых федеральных конституционных законов и федеральных законов.

В соответствии с новым статусом российского парламента была поднята и планка требований к законодательным инициативам. Субъекты права законодательной инициативы (прежде всего, конечно, депутаты) должны не просто генерировать законодательные идеи, предлагая кому-то их реализовать, а вносить свои предложения сразу в форме готового законопроекта или поправки к закону.

В 2000 году в Государственной Думе введены регистрационные номера для законопроектов — по существу, законопроектам присваивается цифровое имя. Данная мера, на первый взгляд сугубо техническая, позволила упорядочить работу с законопроектами со сходными или похожими наименованиями, наладить систему электронного контроля за прохождением законопроектов, существенно улучшила работу информационно-поисковых систем.

В Государственной Думе шестого созыва активно внедряются технологии «электронного парламента», облегчающие работу как для депутатов, так и для граждан, интересующихся законодательным процессом.

Кроме того, внедряются новые коммуникационные возможности в рамках Совета законодателей Российской Федерации — в целях повышения качества взаимодействия федеральных и региональных парламентариев.

1.2 История становления и развития законодательного процесса в России, Германии и Швейцарии

С начала 90-х годов для обозначения науки законотворчества или, точнее, о законодательной деятельности, в рамках которой российские и зарубежные ученые — юристы занимаются разработкой методологических и процедурных проблем подготовки законопроектов, научных основ законодательной техники, используется термин «законоведение». Впервые он введен во французском языке профессором Л. Витгенсом.

В изучении истории становления законодательного процесса имеется практическое и теоретическое значение, поскольку позволяет выявить причины возникновения этого явления, определить исторические вехи его зарождения и трансформации. Являясь необходимой базой для четкого осмысленияния современных общественных и политических реалий законотворческого процесса, исторический анализ дает возможность ответить на многие принципиальные и сложные вопросы. Достижение существующего уровня развития демократии, неотъемлемым элементом которой является право на законотворчество, не всегда осуществлялось мирными средствами.

В рассматриваемых нами государствах Европы становление законодательного процесса было очень длительным и неоднозначным. Россия и Германия долгое время являясь абсолютными монархиями, а также Швейцарии, при этом никогда и не являвшаяся монархической державой, характеризовались серьезной децентрализованностью управления государством.

Датой основания швейцарской государственности с точки зрения истории считается Федеративная хартия 1291 года — грамота создания Швейцарии. Однако, до середины девятнадцатого века не было ни федерального законодательного процесса вообще как такового, ни действенных органов управления федерацией. Относительно высокая степень развития непосредственной демократии в Швейцарии сыграл свою роль в этом. В связи с этим очень интересным представляется факт, что по нынешнее время сход граждан остается высшим законодательным органом власти в кантоне Аппенцелль — Иннероден (ст. 20 Конституции кантона). Сход собирается каждый год в последнее воскресенье апреля. Необходимость, В 1847 году семь католических кантонов пожелали выйти из конфедерации, но на тот момент существовала необходимость централизации государства и это, в конечном итоге, привело к гражданской войне.

Поражение кантонов привело к принятию первой Конституции 1848 года, закрепившей большинство прав и свобод и к созданию Единого Федеративного государства (хотя официально Швейцария до сих пор называется конфедерацией), к созданию высшего законодательного органа — Федерального Собрания. Конституция также юридически зафиксировала практику проведения референдумов по вопросам, связанным с принятием новой федеральной Конституции и внесением поправок в действующую. В условиях нараставшей централизации государства на референдуме в 1874 году была принята новая Конституция, это была уже вторая попытка ее пересмотра (первая в 1872 году провалилась). Федеральному Собранию передавался весь объем федеральной законодательной компетенции по Конституции 1874 года Федеральное Собрание состояло из двух палат: В ХХ веке Конституция 1874 года уже не смогла соответствовать реалиям, при этом она была одной из самых прогрессивных и действенных для своего времени. Новая Федеральная Конституция была принята на референдуме в Швейцарии 18.04.1999 года, и вступила в действие 01.01.2000 году. Процесс законотворчества с принятием новой Конституции не сильно изменился, так как она закрепила большинство действовавших ранее правовых норм, регулирующих законодательную деятельность. Положения Конституции, касающиеся законодательного процесса, были конкретизированы принятым в 2002 году федеральным законом «О Федеральном Собрании».

Сходные политические процессы, начиная со второй половины XIX в. Происходили в России и Германии.

Вследствие поражение Германии в Первой мировой войне и провозглашения ее республикой в 1919 году была принята новая Конституция — Веймарская, которая, хотя и отводила ведущую роль Рейхстагу, как высшему представительному органу, вводила возможность достаточно серьезного ограничения его полномочий в законодательной сфере Рейхсратом и Президентом империи. По Конституции 1949 года, Рейхсрат, также как и Бундесрат официально не являлся верхней палатой парламента, а создавался «для представительства германских областей в законодательстве и управлении империи». Хотя, Рейхсрату, несмотря на то, не наделялся правом законодательной инициативы, которым обладали только депутаты Рейхстага и имперское правительство (ст. 68 Конституции), предоставлялось право отлагательного вето в отношении законов, принятых Рейхстагом. В результате повторного одобрения квалифицированным большинством голосов (ст. 74 Конституции) это вето могло быть преодолено последним. За Президентом империи закреплялось право подписания и обнародования законов, а также право принятия решения о вынесении любого закона на референдум. Референдуму важную роль в законодательном процессе отводила Веймарская конституция, составители которой, в основном из левых партий, придерживались мнения, что референдум должен был послужить своеобразным ограничителем для партийного большинства в Рейхстаге, как форма непосредственной демократии. Только в нескольких случаях мог быть объявлен референдум. В случае протеста против принятого закона, подписанного не менее чем одной третью депутатов Рейхстага, предусматривалась достаточно сложная процедура, согласно которой Президент приостанавливал опубликование закона. При этом закон мог быть вынесен на всенародное обсуждение по требованию одной двенадцатой обладающих избирательным правом граждан. Референдум только по решению Президента (п. 4 ст. 73 Конституции) мог проводиться даже по бюджетным и налоговым вопросам.

Для собственного времени Веймарская конституция и была лидирующей среди демократичных буржуазных конституций. При этом она содержала внутри себя и несколько возможностей для узурпации власти в государстве. Наделяя Президента, как гаранта демократии, большими возможностями, парламентарии просмотрели вероятность падения Рейхстага, возможности, что президентская власть окажется в руках человека, который использует ее никак не в народных интересах. Президент Гинденбург 30.01.1933 года назначил на пост канцлера Германии А. Гитлера. Гитлер в 1934 году после смерти Гинденбурга в своих интересах добивается права на совмещение постов рейхсканцлера и президента на референдуме. В Германии с приходом к власти нацистов происходит процесс уничтожения парламентской демократии. Для этого в течение 1933 — 1934 годов был принят определенный ряд законов. Важнейшими среди этих принятых законов являлись Закон в целях устранения бедствий народа и государства от 24.03.1933 года, которым закреплялось за правительством право на принятие законов без участия парламента, Закон о ликвидации Рейхсрата от 14.02.1934 года, Закон против образования новых партий от 14.07.1933 года, Закон о Верховном главе Германской империи от 01.08.1934 года и другие.

В настоящее время Конституция во всем остальном содержит в себе много сходных черт с Веймарской конституцией.

В начале XX века представительная власть в России создавалась в ослабленной, протопарламентской форме. Государственная Дума задумывалась как законосовещательное учреждение, и лишь в ходе начавшейся конституционной реформы под давлением оппозиционных сил ей были приданы ограниченные законодательные полномочия.

Возрождение парламентаризма в России/СССР произошло в условиях нарастающего кризиса советской экономической и политической системы, послужившего стартом эволюционных процессов, обозначенных в то время коротким термином «перестройка». Одним из элементов перестройки было воссоздание профессионального, постоянно действующего парламента.

Выборы народных депутатов СССР (1989 г.) и народных депутатов РСФСР (1990 г.) проходили в основном на альтернативной и конкурентной основе и стали важным шагом в развитии народного представительства.

Первый Съезд народных депутатов РСФСР, собравшийся 16 мая 1990 года, провозгласил разделение законодательной, исполнительной и судебной властей «важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства» и принял новую редакцию статьи 6 Конституции РСФСР, исключив из нее положение о руководящей роли коммунистической партии. После избрания Президента РСФСР, состоявшегося 12 июня 1991 года, шестой Съезд народных депутатов 21 апреля 1992 года закрепил в Конституции Российской Федерации разделение властей как основополагающий принцип организации государственной власти. Возникла ситуация «двоевластия», при которой, с одной стороны, сохранялся полновластный Съезд народных депутатов, с другой — существовали Президент, двухпалатный парламент, Конституционный, Верховный и Арбитражный суды. Двоевластие обострилось в результате противостояния между Президентом и Верховным Советом и Съездом народных депутатов, разгоревшегося на фоне экономического кризиса, вызванного последствиями радикальных экономических реформ.

Итогом нараставших противоречий стал острый политический кризис сентября — октября 1993 года, завершившийся вынесением на всенародное голосование и принятием 12 декабря 1993 года ныне действующей Конституции Российской Федерации, в тексте которой одним из основных моментов стала последовательная реализация принципа разделения властей. Однако обстоятельства принятия новой Конституции Российской Федерации обусловили ряд особенностей его конституционного воплощения: подчеркнутый приоритет президентской власти, ограничение контрольных полномочий парламента, облегченный механизм роспуска Думы, подчинение исполнительной власти Президенту и ее значительную независимость от парламента .

Конституция заложила правовые основы общественной и государственной жизни, стала фундаментом действующего законодательства. Вновь избранной Государственной Думе и Совету Федерации предстояло осуществить работу по наполнению конституционного «каркаса» нормами законодательства. Сегодня можно с определенностью утверждать, что за прошедшие 20 лет в Российской Федерации правовая система полностью сформирована.

ГЛАВА 2. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС В ГЕРМАНИИ И ШВЕЙЦАРИИ

2.1 Нормативная база

С формально-юридической точки зрения регламент представляет собой постановление палаты, принятое либо по обычной, либо по усложненной процедуре, и не подлежащее промульгированию.

С содержательной точки зрения регламент определяет порядок образования, органов и назначения должностных лиц законодательного органа, созыва и проведения его сессий, процедуру принятия законов и иных нормативных правовых актов, а также решения других вопросов деятельности законодательного органа, его органов и должностных лиц, а также органов и должностных лиц, имеющих право участвовать в деятельности законодательного органа на основе предписаний конституции или законов.

Регламент как нормативно-правовой акт имеет следующие отличительные свойства: постоянность, автономность (регламент — акт саморегуляции парламента), преобладание процессуальных норм, распространение действий норм регламента на субъектов, внешних по отношению к парламенту.

Выбор той или иной концепции структуры регламента законодательного органа влияет на его содержание. Структурой акта определяется степень конкретизации отдельной парламентской процедуры, а, следовательно, ее роль в работе парламента. Структуру регламента необходимо связывать с основной задачей парламента в государстве.

Следующий аспект изучения регламентов представительных органов связан с проблемой лоббирования. Именно регламент определяет простоту или сложность вмешательства в работу парламента заинтересованных в том или ином законе субъектов. Регламенты палат должны включать в себя отдельную главу, посвященную вопросам деятельности лоббистов. Основой процедурного регулирования может стать принцип открытого лоббизма (если та или иная группа лоббирует ту или иную редакцию законопроекта, это должно быть отмечено в сопроводительных документах). Одновременно признанный лоббизм не может и не должен нарушать принципа свободного обсуждения.

Следует сказать о соотношении понятий регламента и парламентской процедуры. Процедура — это юридически закрепленный способ функционирования парламента. Регламент является основным способом юридического закрепления процедуры. Регламент как нормативно-правовой акт не является необходимым условием для существования парламентской процедуры, поскольку каждый парламент пользуется несколькими источниками парламентской процедуры. Однако для целей эффективности парламентской деятельности необходимо стремиться к наиболее полному отражению процедуры именно в регламенте. Это обусловлено его свойствами как акта саморегуляции законодательного (представительного) органа, конкретности и доступности (в отличие от парламентских обычаев и прецедентов). Следовательно, регламент, хотя и не является необходимым условием существования процедуры, признается необходимым условием успешного применения процессуальных норм функционирования парламента.

Таким образом, нормативное регулирование законодательного процесса осуществляется содержащимися в конституции государства общими основополагающими нормами, и регламентом парламента, который как нормативно-правовой акт имеет следующие отличительные свойства: постоянность, автономность (регламент — акт саморегуляции парламента), преобладание процессуальных норм, распространение действий норм регламента на субъектов, внешних по отношению к парламенту.

Принятие законов субъектов РФ есть исключительная прерогатива законодательных органов субъектов Российской Федерации. Именно они должны выражать потенциал представительного правления и отражать в разрабатываемых законах интересы населения региона, вести учет особенностей субъекта РФ.

Законодательная компетенция Российской Федерации осуществляется палатами Федерального Собрания Российской Федерации совместно с другими федеральными органами власти, а также посредством института всероссийского референдума. Названная компетенция очерчивается прежде всего в ст. 71, 72, 76, 104 и 105 Конституции. К законодательной компетенции Государственной Думы, как федерального законодательного органа, относятся все вопросы, перечисленные в ст. 71 и 72 Конституции. В Конституции не содержится статей о: полновластии представительных органов власти; праве направлять деятельность нижестоящих органов власти; праве парламента толковать принимаемые им законы; контрольных полномочиях законодательной и представительной власти. Не отражены в компетенции палат парламента или отражены менее полно, нежели в прежней Конституции, ряд вопросов внутренней и внешней политики (принятие бюджета, ратификация международных договоров). Определение основных направлений внутренней и внешней политики государства передано в компетенцию Президента, хотя и с оговоркой «в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами». По сравнению с прежней Конституцией компетенция законодательного и представительного органа Российской Федерации существенно сузилась.

Правовое регулирование законодательного процесса осуществляется в значительной степени регламентами палат Федерального Собрания.

Представляются обоснованными предложения о принятии регламентов палат в форме федерального закона либо специального федерального закона, регламентирующего взаимодействие участников законодательного процесса. Таким законом может быть, например, Законодательный кодекс как система норм, устанавливающих требования к законопроектам, предельные сроки рассмотрения законодательных инициатив, определяющих порядок взаимодействия и ответственность всех участников законодательного процесса.

Под правовым регулированием законодательного процесса в субъектах Российской Федерации понимается правовое регулирование парламентского законодательного процесса, а именно процесса по принятию законов субъекта Российской Федерации. Характеризуя правовое регулирование законодательного процесса в субъектах Российской Федерации, целесообразно выделить группы источников. Таковыми являются: источники, принятые на федеральном уровне, принятые на уровне субъекта Российской Федерации.

Среди группы федеральных источников основополагающее значение имеет Конституция Российской Федерации. Конституция не может и не должна производить детальное регулирование всех общественных отношений, в том числе и отношений, складывающихся при осуществлении законодательного процесса в субъектах федерации; она содержит принципы деятельности и некоторые инструменты для разрешения возможных конфликтов. Поэтому нормы, относящиеся к изучаемому явлению, возможно поделить на несколько групп: нормы-принципы, в том числе общеправовые, нормы-инструменты.

К первой группе относятся нормы 1 главы. Основы конституционного строя — это концентрированно выраженные основные начала, составляющие идейную и нормативно-правовую базу для всей системы конституционного строя. Вторая глава Конституции является также глобальным принципом для регионального законодательства. Более концентрированное регулирующее воздействие осуществляют нормы второй группы, к которой можно отнести главу 3 Основного закона РФ, в частности статью 66, предполагающую наличие высших нормативных актов субъектов, закладывающую механизмы отношений между областями и автономными округами. Блок статей 71−72−73, разграничивающих предметы ведения РФ и субъектов, тем самым определяющих круг вопросов, по которым законодательствует субъект Российской Федерации. Статья 76 очерчивает круг видов нормативно-правовых актов, принимаемых в рамках законодательного процесса, закладывает при этом механизм соответствия законов различных уровней. Резюмируя положения Конституции, необходимо отметить некую относительность и фрагментарность регулирования законодательного процесса в субъектах РФ, которые все же обусловлены самой природой нормативного акта высшей юридической силы. Поэтому различные мнения по поводу изменения конституционного текста, обвинения его в излишней поверхностности регулирования, на наш взгляд, несостоятельны.

Развитием положений Конституции РФ является Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ. В его преамбуле подтверждается, что система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и настоящим Федеральным законом. Статья 5 ФЗ-184 устанавливает основные полномочия законодательных (представительных) органов. Непосредственно действующими в сфере законодательного процесса являются также статьи 6, 7 и 8, детально регулирующие конкретные процедуры. Стоит заметить, что регулирование федеральным законодательством предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в настоящее время критически оценивается в юридической науке. Критике подвергается и исследуемый закон, прежде всего, за значительную детализацию правового регулирования субъектов РФ, в результате чего они испытывают затруднения в реальном использовании их конституционного права на самостоятельное установление собственной системы государственной власти. К регулятивным для организации законодательного процесса в субъектах РФ относятся также и другие федеральные конституционные законы, федеральные законы.

Имеются примеры подзаконных актов федерального уровня, являющихся источниками законодательного процесса в субъектах Российской Федерации. Таким образом, можно констатировать, что в настоящее время федеральным законодателем создана солидная нормативно-правовая база, призванная ориентировать субъекты РФ в их законотворчестве. Постановления Конституционного Суда Российской Федерации сыграли большую роль в становлении законодательного процесса в субъектах Российской Федерации как демократического правового института. Несмотря на то, что до сих пор в науке ведутся дискуссии о том, являются ли решения Суда источниками права в стране, правовая система которой традиционно относится к романо-германской правовой семье, тем не менее, правовая действительность выводит данный источник права в авангард отечественного права.

Следующим уровнем правового регулирования законодательного процесса в субъектах РФ являются нормативно-правовые акты субъектов федерации. Наибольший объем правового регулирования приходится именно на данный уровень. В структуре уровня можно выделить акты, имеющие высшую юридическую силу в правовых системах субъектов, законы субъектов и подзаконные акты. В соответствии с ч. 2 ст. 66 Конституции РФ, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов принимаются законодательным (представительным) органом соответствующих субъектов. Порядок принятия конституций республик в составе России в данной конституционной норме специально не оговорен. В связи с этим данные национально-государственные образования имеют свободу в выборе процедур создания своих конституций.

Как источники правового регулирования законодательного процесса в своих субъектах федерации все 83 устава (конституции) очень похожи. Во всех из них воспроизведены нормы закона об общих принципах организации законодательных, исполнительных органов государственной власти субъектов, о полномочиях законодательных органов. Все уставы (конституции) закрепляют круг субъектов законодательной инициативы в региональном парламенте, а также общий порядок принятия и обнародования законов субъектов. В классификации источников по юридической силе следующую строчку занимают законы субъектов. В этой группе источников в практике регионального правового регулирования законодательного процесса выработано два основных подхода. Первый вариант представляет собой схему, аналогичную федеральному подходу к регулированию законодательного процесса, то есть наличие норм Конституции и детальное регламентное регулирование, что выражается в практике субъекта в нормах в конституции или устава и наличии регламента законодательного органа субъекта. Второй вариант предполагает закрепление статуса регионального законодательного (представительного) органа в форме закона. Так, например, в Дальневосточном федеральном округе в семи субъектах приняты специальные законы, посвященные статусу законодательного (представительного) органа, в двух специальных законов нет — действует федеральная модель регулирования статуса парламента, то есть регламент. Исследователи разделились во мнениях о необходимости закона об органе. Одни предполагают, что законодательное закрепление правового статуса органа больше следует идее парламентаризма, другие предполагают, что подобный закон лишь дублирует нормы федерального закона об общих принципах организации органов, уставов или конституций субъекта, поэтому принятие этого закона излишне.

Большой группой источников являются так называемые «законы о законах». В отличие от Федерации, в которой вопрос о законе, о нормативных актах до сих пор не решен, более выгодную позицию в данном отношении занимают субъекты Российской Федерации, принявшие законы субъекта о региональных нормативных актах. Среди подзаконных актов — источников правового регулирования нужно отметить группу интенсивно принимающихся нормативных актов по поводу проведения экспертиз законопроектов нормативных актов и действующего законодательства. Регламенты как источники регулирования законодательного процесса в субъектах Российской Федерации без преувеличения являются ключевыми практически во всех регионах России. Между тем не все так однозначно в практике регламентного регулирования. Федеральный закон № 184 в пункте 4 части 4 статьи 4, конституции и уставы субъектов предусматривают право законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации принимать свой регламент и решать вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. При этом неясными остаются вопросы о соотношении регламентов и актов статутного законодательства, а также законов субъектов Российской Федерации, о пределах нормативного регулирования деятельности региональных парламентов и иных участников законодательного процесса. И. В. Гранкин выделяет две основные функции регламентов палат Федерального Собрания РФ: регулятивную и защитную, которая проявляется в том, что регламенты гарантируют самостоятельное осуществление палатами своих полномочий, не допускают вмешательства в их деятельность каких-либо государственных органов, навязывание ими своих актов в качестве регулятора деятельности парламента. Эти же функции в полном объеме присущи и регламентам региональных парламентов. При определении регламента как акта подзаконного, распространяющего действие на конкретный орган власти, возникает вопрос о пределах его регулирования, которые, на наш взгляд, часто нарушаются. Так, например, Федеральный закон № 184 не содержит списка документов, вносимых совместно; не содержит такого перечня и Устав Вологодской области, закон области «О нормативных правовых актах Вологодской области» от 05.07.2012 также; данный перечень приведен лишь в Регламенте Законодательного Собрания Вологодской области в статье 137. Таким образом, складывается ситуация, при которой регулирующее воздействие оказывается регламентом не только на парламентских участников законодательного процесса, но и на внепарламентских субъектов законодательной инициативы. Таким образом, круг источников правового регулирования законодательного процесса в субъектах Российской Федерации представляет собой конгломерат нормативных правовых актов. С одной стороны, нормативно-правовую базу субъектов РФ, регулирующих вопросы деятельности законодательных (представительных) органов, можно признать сравнительно унифицированной, но, с другой стороны, в ней присутствуют достаточно серьезные отличия.

2.2 Структура парламента

Двухпалатную структуру парламента выбрали фактически все федеративные страны. Проявление в организации парламента основ федерализма принято соотносить с двухпалатной структурой, где верхняя палата считается органом представительства субъектов, а нижняя — органом общенационального представительства. Но эта направленность неоднозначна.

В истории федераций есть и однопалатные парламенты (Пакистан, Камерун, РСФСР (до 1990 года)). Помимо всего этого, двухпалатная структура парламента появилась еще до оформления федеративных государств. Она присуща унитарным странам и обширно употребляется в последнее время.

В прошедшем в отдельных унитарных странах, к примеру в Англии, роль верхней палаты сводилась к представительству интересов наследной знати с трансформацией в контрольную, «сдерживающую» палату. В большинстве иных унитарных государств верхняя палата может давать больше возможностей законодательному процессу.

Вмести с этим перед передовыми федеративными странами выбор между одной либо 2-мя палатами фактически не стоит. Истории известны образцы однопалатных федеральных парламентов, хотя это быстрее исключение. Правилом можно считать внедрение двухпалатной, бикамеральной структуры. Она успешно отображает федеративные начала посредством представительства субъектов в верхней палате и сразу разрешает более полно и квалифицированно организовывать парламент страны вообще и реализовывать его функции в системе высочайших органов власти страны.

Конституционно-правовой институт бикамерализма в последствии явного упадка с 1970;х годов получил единое признание. Это обязательный показатель развитой демократии и мощнейший импульс к предстоящему ее распространению. За прошедшие 30 лет количество двухпалатных парламентов во всем мире возросло в 1,5 раза и на сегодня достигло 67, при этом данная система принята фактически всеми государствами мира.

Верхняя палата, обычно, играет роль органа представительства интересов субъектов федерации. Тут сначала необходимо учитывать то, как реализуются федеративные начала в формировании состава верхней палаты. Фактически во всех передовых федерациях верхняя палата складывается из представителей субъектов федерации. Это, к примеру, Сенат Соединенных Штатов, бундесрат (ФРГ), Совет Федерации РФ. Парламенты называют «представительными учреждениями», и в федеральном парламенте верхняя палата представляет субъекты федерации, а так же их интересы.

Когда член парламента — представитель народа, он обязан избираться населением (по данной логике это депутаты нижней и члены верхней палаты). Есть только одна специфика: члены верхней палаты, представляя весь народ в общем, сразу представляют и соответственный субъект федерации. Потому они избираются теми жителями, которые проживают на территории этого субъекта.

В случае если член верхней палаты не избирается, а назначается или получает мандат в следствие должности, то может идти речь о иной природе мандата. Это уже представитель не народа, а субъекта как государственного образования или органа субъекта, направившего этого представителя в верхнюю палату. В Германии вопрос решен иначе: орган, состоящий из представителей субъектов федерации (территорий), в общем не считается верхней палатой парламента. Правда, данное не неоспоримый тезис, потому что почти все функции бундесрата соответствуют роли верхней палаты парламента в иных странах.

Федеративные начала в организации и работы парламента проявляются в формировании депутатского корпуса в основном верхних палат.

Все подходы к комплектованию верхней палаты в федеративных странах возможно свести к 2 главным: составление на базе равного представительства субъектов федерации (Россия, Соединенные Штаты) и составление пропорционально количеству народонаселения субъекта федерации (ФРГ, Австрия, Индия).

Традиционным образцом равного представительства считаются Соединенные Штаты, где в сенат конгресса избираются на 6 лет по 2 сенатора от любого штата на базе мажоритарной системы относительного большинства. Тот же принцип воспринят почти всеми государствами, к примеру Мексикой.

В ряде европейских федераций представительство субъектов в верхней палате неравное и зависит преимущественно от численности населения в субъектах. Германия имеет федеральную систему правительства, основанного на демократических принципах, которая состоит из 16 земель (субъектов Федерации). Это государство-член Европейского Союза, ассоциации ряда европейских государств. Согласно Конституции Федеративной Республики Германии, которая известна как основной закон (Grundgesetz) и лежит в основе всех других законов, высшие законодательные органы являются Бундестаг и Бундесрат в качестве двух палат парламента. Федеральный Конституционный Суд является высшим органом судебной власти, и Федеральный Президент и федеральное правительство являются высшими органами государственной исполнительной власти. Эта структура отражается и на уровне земель с государственными парламентами, государство конституционные суды, и губернаторы Штатов и правительства. Немецкий закон имеет, сходство правовых систем в Соединенных Штатах или Австралии. Однако есть и отличия. Так, в ФРГ бундесрат складывается из членов правительств земель на основании количества народонаселения. Минимум представителей — 3, наиболее крупные территории получают 4 и 5 голосов. Все члены бундесрата от определенной земли наделяются надлежащими инструкциями и могут быть отозваны правительствами земель. Федеральный совет парламента Австрии складывается пропорционально количеству народонаселения территорий. За базу взята исключительно большая территория — 12 мест в верхней палате парламента, другие обладают числом мест по количеству народонаселения, но более 3-х. Численность представителей от любой территории устанавливается президентом державы в последствии всеобщей переписи народонаселения.

Регламенты палат Федерального Собрания, провозглашая многие общие конституционные принципы, существенно отличаются в области вопросов внутренней организации палат, полномочий структурных подразделений, законодательного процесса, что во многом обусловлено разным объемом полномочий и задач.

Таким образом, двухпалатная структура Федерального Собрания Российской Федерации призвана обеспечить лучшее качество законодательного процесса, а также связана с федеративным характером государственного устройства России.

Швейцария — федеративная парламентская республика. Состоит из 26 кантонов, каждый из которых имеет свою конституцию, парламент и правительство.

Национальный совет избирается по пропорциональной системе, Совет кантонов — по мажоритарной системе (кроме кантона Юра): от кантонов Базель-городcкой, Базель-сельский, Нидвальден, Обвальден, Аппенцель-внешний и Аппенцель-внутренний — по одному депутату, от остальных — по два.

Коллективным главой государства и высшим органом исполнительной власти (правительством) является Федеральный совет в составе семи федеральных советников (министров), избираемых парламентом на 4 года. Согласно Конституции, все федеральные советники равны в правах, они принимают решения строго на коллегиальной основе. В ходе официальных визитов за рубеж федеральные советники представляют правительство в целом.

Федеральные департаменты (министерства) в своей структуре имеют подразделения — Государственные секретариаты, которые технически организуют работу по соответствующим направлениям. Например, за экономические вопросы отвечает Государственный секретариат по экономике Швейцарии, входящий в Федеральный департамент (Министерство) экономики.

Глава государства и правительства — Президент Швейцарской Конфедерации, избираемый парламентом из числа членов Федерального совета на один год. В порядке ротации, Президент председательствует на заседаниях Федерального совета и выполняет в основном представительские функции.

2.3 Стадии законодательного процесса

Законодательный процесс как любой юридический процесс имеет свои стадии. Ими являются: внесение законопроекта или законопредложения (законоинициатива); обсуждение законопроекта в парламентских палатах и комитетах (комиссиях); принятие закона; санкционирование, промульгация и опубликование закона.

Законотворческий процесс представляет собой совокупность стадий от создания до принятия нормативных правовых актов.

Законотворческий процесс включает в себя четыре основных этапа:

1. законодательная инициатива;

2. процесс обсуждения нового законопроекта;

3. принятие нового закона;

4. его обнародование.

Понятие «законодательная инициатива» подразумевает право компетентных органов, граждан или общественных организаций возбуждения перед инстанцией, издающей законы, вопрос об издании, внесении изменений или отмене какого-либо закона или акта, причем такой запрос обязательно рассматривается парламентом, если предложение имеет необходимые обоснования.

Право законодательной инициативы имеют: Президент страны, Совет Федерации, Правительство, депутаты Госдумы, Верховный суд, представительные органы всех субъектов РФ. Законопроекты должны рассматриваться Госдумой. Причем, законопроекты об отмене или введении налогов, о выпуске госзайма, об освобождении от налогов, об изменении государством своих финансовых обязательств, другие законопроекты, которыми предусматриваются расходы, покрываемые федеральным бюджетом, вносятся исключительно при условии, что есть заключение Правительства России.

Обсуждение законопроекта происходит на заседаниях Госдумы, где в него можно вносить изменения, поправки, дополнять законопроект новыми положениями или исключать ненужные.

Федеральный законодательный процесс в Германии может включать в себя любой из следующих органов: Бундестаг (немецкий парламент) в качестве избранного представительным органом народа, Бундесрат в качестве представительного органа в землях, федеральное правительство и парламентские комитеты. Законодательная инициатива может исходить от правительства, членов парламента (фракции, Партии или другой группы) или Бундесрат. Есть законодательство, которое требует одобрения со стороны Бундесрата, например, законодательство о внесении поправок в Конституцию или затрагивая основ Федерации, и есть простое законодательство, которое не требует одобрения Бундесрата. Как только законопроект будет принят, то за подписью министра Правительства и Федерального канцлера, выполненный Федеральным Президентом и опубликован в Bundesgesetzblatt (правительственном Бюллетене Федерального закона). Если иное не оговорено, он вступает в силу на 14-й день после публикации в Бюллетене Федеральных законов. Распоряжения передаются исполнительным, т. е. федерального правительства или федеральных министров. Одобрение бундесрата необходимо, если они затрагивают интересы земель. В законодательном процессе на федеральном уровне подробно описана на веб-сайте германского Бундестага.

Согласно ст. 76 Основного закона в Германии, законопроекты вносятся в Бундестаг через Федерального правительство, из среды самого Бундестага или через Бундесрат .

Бундестаг должен обсудить законопроекты в соразмерный срок и принять решение.

Законопроект, согласно регламенту Бундестага, может быть внесен партийной фракцией или группой депутатов, составляющий не менее 5% общего их числа .

Законодательный процесс в Швейцарии традиционно характеризуется медлительностью. В рамках своего исследования А.-В. Пойтри рассчитал среднюю продолжительность процесса принятия законов в Союзном собрании за 1971; 1976 гг. И по его расчетам, законодательный процесс занимал около пяти лет с момента инициативы и до окончательного голосования в парламенте. При этом, как отмечает профессор П. Скиарини, существенных изменений с 1970 г. не произошло. Такая продолжительность объясняется не столько сложностью достижения консенсуса, сколько временем, необходимым Администрации для выполнения своей части работы. П. Скиарини показывает, что продолжительность процесса во многом зависит и от того, соблюдается или нет формальная процедура консультаций. Следует иметь в виду, что такая «нерасторопность» законодательного процесса является одним из факторов, замедляющих проведение реформ в Швейцарии.

Прежде чем перейти к рассмотрению стадий законодательного процесса, следует отдельно оговориться о том, что в данном параграфе речь идет о законодательном процессе в рамках деятельности Союзного собрания. Тем не менее, мы не можем не упомянуть о той роли, которую играет институт непосредственной демократии в Швейцарии.

Немецкий термин «Referendumsdrohung» («угроза проведения референдума») часто используется швейцарскими политиками, СМИ, в парламентских дебатах, когда речь заходит о непосредственной демократии. Очевидно, и Союзный совет, и Администрация, и Союзное собрание принимают во внимание «угрозу референдума», поскольку зачастую, прежде чем законопроект будет направлен на рассмотрение в парламент, проводятся опросы общественного мнения по вопросу, который намереваются включить в законопроект. В Швейцарии это принято называть «Vernehmlassungsverfahren» («процесс консультаций»).

Следует отметить, что механизмы непосредственной демократии на федеральном уровне включают в себя две категории — это народная инициатива и референдум (обязательный, факультативный). Каждая из этих категорий может использоваться для достижения различных результатов и имеет свои структурные особенности.

Обязательный референдум — это референдум, который проводится по вопросам, предусмотренным ч. 1 ст. 140 Конституции. Так, на голосование народа и кантонов выносятся вопросы относительно изменений Союзной конституции, вступления и членства в различных международных организациях. На голосование народа выносятся: народные инициативы по полному пересмотру конституции, народные инициативы по частичному пересмотру Конституции в форме общего предложения, отвергнутого парламентом, а также вопрос о том, следует ли проводить полное изменение Конституции, если обе палаты Союзного собрания не согласны с этим.

Факультативный референдум может быть проведен по вопросам принятия новых или изменения действующих союзных законов, равно как и международных соглашений, а также в отношении союзных законов и срочных союзных законов, вступивших в силу и действующих не более года. Факультативные референдумы проводятся в том случае, если в течение 100 дней будет собрано 50 000 подписей в поддержку референдума или если 8 кантонов требуют проведения референдума.

В соответствии со ст. 142 Конституции проекты, выносимые на голосование народа, принимаются, если за это высказывается большинство голосующих, а проекты, выносимые на голосование народа и кантонов, принимаются, если за это высказываются большинство голосующих и большинство кантонов.

Что касается инициатив, то каждый раз, когда инициатива проходит рассмотрение, необходимо собрать определенное количество подписей зарегистрированных избирателей для того, чтобы Союзный совет или Союзное собрание провели референдум. Конституция Швейцарии предусматривает два различных механизма инициатив:

Народная инициатива по частичному изменению Конституции дает избирателям возможность предложить вариант пересмотра части федеральной Конституции (ст. 139 Конституции). Народная инициатива частичного пересмотра Союзной конституции может иметь форму общего предложения или разработанного проекта. Народная инициатива по полному пересмотру конституции, так же как и народная инициатива по частичному изменению Конституции, требует в качестве поддержки 100 000 подписей избирателей (ст. 138 Конституции). В обоих случаях подписи необходимо собрать в течение 18 месяцев после регистрации инициативы.

Следует подчеркнуть, что на кантональном уровне прямая демократия распространена еще более широко. Однако интенсивность обращения к механизмам прямой демократии в различных кантонах неодинакова: с 1970 до 2003 года в Цюрихе было проведено 457 референдумов, в то время как в Тичино — 53 референдума (в кантоне Юра было проведено всего 45 референдумов, хотя сам кантон был создан в результате референдума в 1979 году).

Швейцарские избиратели имеют возможность участвовать в федеральных референдумах в среднем четыре раза в год. Обычно при проведении федерального референдума избирателей привлекают также к решению ряда местных вопросов, связанных с кантоном или общиной. За вторую половину двадцатого столетия явка на федеральные референдумы снизилась с 50−70% в среднем до 40%. Подобный спад наблюдается и на федеральных выборах, где явка упала с 80% до 45%. Согласно одним предположениям, такая относительно низкая явка избирателей объясняется тем, что количество выборов превышает возможности швейцарцев принять в них участие. Однако многие также утверждают, что среди населения Швейцарии намного больше политически активных граждан, чем это явствует из приводимых 40 процентов, поскольку не всегда эта процентная величина составляет один и тот же круг избирателей на разных выборах и референдумах.

А теперь подробнее остановимся на стадиях законодательного процесса в рамках деятельности Союзного собрания.

Правом законодательной инициативы обладают партии, ассоциации, Союзный совет, кантоны, Союзная администрация, фракции и отдельные парламентарии (ст. 160 СК, ст. 6, 107 Закона о Союзном собрании). Инициатива по созданию нового, по отмене или изменению уже существующего закона подразделяется на: народную инициативу, кантональную инициативу, правительственное предложение (Verwaltungstдtigkeit), парламентскую инициативу. Также следует отметить, что инициатива может быть внесена как в виде разработанного законопроекта, так и в форме предложения. Инициативы и предложения парламентариев рассматриваются в компетентных комиссиях парламента. Комиссия, в которую подавалась инициатива, решает давать ли ход инициативе. (ч. 2 ст. 109 Закона о Союзном собрании). Для того, чтобы инициатива получила ход, она передается на рассмотрение в ответственную комиссию другого Совета, которая приглашает представителей первой комиссии, ранее рассматривавшей законопроект, для представления своего заключения. В том случае если второй совет не соглашается с инициативой, она считается отклоненной (ч. 3 ст. 109 Закона о Союзном собрании). Согласно ч. 2 ст. 110 Закона о Союзном собрании, инициатива в любом случае подлежит рассмотрению в Союзном собрании, если: она направлена на изменение парламентского права; Союзный совет не приступил в установленный срок к подготовке законопроекта, разработка которого ему была поручена посредством предложения (Motion) Союзного собрания; путем внесения инициативы результат будет достигнут быстрее, чем посредством предложения.

Автор инициативы, если он не является членом ответственной комиссии, имеет право принять участие в заседании комиссии с правом совещательного голоса (ч. 4 ст. 109 Закона о Союзном собрании, ст. 25,26 Регламента Национального собрания, ст. 21, 22 Регламента Совета кантонов).

Как отмечает А.-В. Пойтри, еще тридцать лет назад Союзное собрание было основным источником законодательных инициатив. Сегодня можно смело утверждать, что парламент утратил значительную часть своих преференций по инициированию, которые перешли Союзному совету и Союзной администрации. Если в начале 1970;х гг. Союзное собрание инициировало 46% законопроектов, то в конце 1990;х гг. эта цифра уменьшилась до 26%. И наоборот, доля участия Союзного совета увеличилась с 26% до 41%. На сегодняшний день этот разрыв сохраняется. По нашему мнению, этот результат соответствует сложившейся мировой тенденции увеличения влияния исполнительной власти.

Разработка законопроектов может быть возложена как на Союзный совет, так и на парламентские комиссии. Чаще всего предварительные законопроекты разрабатываются в Союзном совете. Тем не менее нередки случаи, когда законопроекты разрабатываются в комиссиях Союзного собрания. При этом, в первом случае, проект вносится в парламент Союзным советом (ст. 181 СК), а в другом — компетентной парламентской комиссией. Однако в обеих ситуациях большое значение имеет процесс консультаций.

1) Разработка через Союзный совет

Предварительный текст законопроекта Союзный совет поручает разработать Союзной администрации. В помощь администрации зачастую создаются экспертные комиссии, состоящие из специалистов, обладающих необходимой компетенцией. Также при разработке важных законопроектов проводятся опросы, в которых принимают участие представители кантонов, партий и заинтересованных организаций. На основе критики и поступивших предложений в предварительный текст вносятся изменения.

2) Разработка через парламентскую комиссию

При инициировании законодательного процесса парламентом или кантонами разработка законопроекта возлагается на ответственную комиссию (ст. 111 и 117 Закона о Союзном собрании). Для получения необходимой информации комиссия может привлекать компетентные департаменты (ч. 1 ст. 112 Закона о Союзном собрании). В ходе консультаций комиссия направляет предварительный текст законопроекта в комплекте с пояснительным письмом в соответствии с Законом о процессе консультаций. Одновременно с передачей подготовленного текста законопроекта и отчета, составленного по инициативе, в соответствующую палату парламента комиссия также направляет их копии Союзному совету для дачи оценки названным документам. Если Союзный совет ходатайствует о внесении изменений, то ответственная комиссия обязана принять решение по этим изменениям до передачи проекта закона на первое обсуждение (ч. 4 ст. 112 Закона о Союзном собрании). Кроме того, комиссия направляет законопроект в партийные фракции для выработки ими своей позиции по нему до его вынесения на пленарное обсуждение. Предварительный текст также становится предметом консультаций (in die Vernehmlassung), целью которых служит формирование и учет мнения кантонов, политических партий и других заинтересованных сторон относительно поднятого вопроса.

Следует учитывать, что в том случае, если инициативе дается ход, ответственная комиссия совета, в который подавалась инициатива, в течение двух лет обязана разработать законопроект (ч. 1 ст. 111 Закона о Союзном собрании). Если комиссия не подготовит проект в течение двух лет, то совет решает по предложению комиссии или Бюро палаты, продлевать ли срок или списывать инициативу (ч. 1 ст. 113 Закона о Союзном собрании).

Достигнув парламентской стадии, законопроект рассматривается в каждой из палат. В системе симметричного бикамерализма способность парламента принимать решения зависит прежде всего от способности обеих палат достигать компромисса. Учитывая расхождения в составе двух палат, способность приходить к компромиссным решениям на удивление остается традиционно высокой: до 1980;х. гг. не менее 90% законопроектов были приняты максимум после двух обсуждений в каждой палате. Результаты последних исследований показывают еще большее сближение между палатами.

Регламенты палат предусматривают рассмотрение законопроектов в трех чтениях. В первом чтении происходит оценка законопроекта, смысла его принятия. Во втором чтении происходит детальное постатейное обсуждение и голосование. В третьем чтении обсуждаются принципиальные вопросы и поправки, после чего происходит заключительное голосование.

После подготовки проекта Союзным советом он направляется в Союзное собрание. При этом Союзный совет вырабатывает по составленному тексту проекта специальное послание (Botschaft), которое направляется Союзному собранию. В этом послании разъясняется необходимость принятия проекта закона, его целесообразность (ст. 141 Закона о Союзном собрании).

Сначала законопроект обсуждается в соответствующих комиссиях Национального совета и Совета кантонов. Результатом такого обсуждения становится доклад Союзному собранию, в котором комиссии ходатайствуют о принятии или непринятии проекта к рассмотрению. Если члены комиссии не сходятся во мнениях, достоин ли проект обсуждения, то обе стороны, большинство и меньшинство, защищают свою точку зрения перед Советом.

Если первый Совет решает не рассматривать законопроект, то он передается во второй Совет. Если и последний принимает аналогичное решение, то вопрос снимается с повестки дня. Если принимается решение о принятии законопроекта к рассмотрению, то начинается его постатейное обсуждение.

В случае принятия в первом чтении законопроекта, с которым не согласна одна из палат, он направляется в другую палату для обсуждения возникших разногласий. Процесс согласования продолжается до тех пор, пока советы не придут к единому мнению по законопроекту (ст. 84, 86, 89 Закона о Союзном собрании). После первого совещания в каждом Совете следующее обсуждение ограничивается исключительно вопросами, по которым не было достигнуто консенсуса.

В том случае, если после трех обсуждений советами не был достигнут консенсус, применяется процедура конференции по согласованию (Einigungskonferenz) (ч. 1 ст. 91 Закона о Союзном собрании). В состав конференции входят члены соответствующих комиссий обоих советов, рассматривавших законопроект — по 13 членов от каждого из советов. В том случае, если одна из комиссий численно меньше, то она дополняется до необходимого численного состава. Работой конференции руководит председатель ответственной комиссии Совета, в котором законопроект рассматривался изначально.

Конференция по согласованию правомочна, если на ней присутствует большинство членов каждой из обеих делегаций палат. Решения принимаются большинством ее членов. Председатель принимает участие в голосовании. При равенстве голосов он обладает правом решающего голоса.

Решение конференции передается в первый Совет, и если он одобряет его, оно следует в другой Совет.

Процедура конференций по согласованию чаще всего применялась в легислатуру 1995;1999 гг. За указанные четыре года было проведено 15 конференций, столько же, сколько за период с 1905 по 1989 гг. В целом степень достижения консенсуса в конечном голосовании в парламенте остается очень высокой. П. Скиарини и А. Трехсел подробно рассмотрели процесс достижения консенсуса по законопроектам, голосование по которым проходило с 1947 по 1995 гг. Среди результатов их исследования обращает на себя внимание тот факт, что для законопроектов, которые в дальнейшем рассматривались на референдуме, уровень поддержки на окончательном голосовании никогда не был ниже, чем 90−80%.

В ходе окончательного голосования оба Совета раздельно принимают или отклоняют закон в целом. Текст одобренного закона публикуется в «Союзном вестнике» (Bundesblatt) (ст. 13 Закона о Собрании союзного права и Союзном вестнике). С момента официального опубликования в течение 100 дней 50 000 имеющих право голоса граждан или 8 кантонов могут потребовать, чтобы проект закона был вынесен на референдум (ч. 1 ст. 141 СК, ст. 59а Закона о политических правах). В том случае, если на референдуме закон терпит неудачу, он считается отвергнутым окончательно. Если закон принимается народным голосованием или если прибегать к референдуму не пришлось, Союзный совет объявляет о вступлении закона в силу.

В Швейцарии по сравнению с предпарламентской стадией законодательный процесс в парламенте традиционно считается менее важным. Интересно, что члены политической элиты, опрошенные Кризи в рамках его исследования, согласились, что рассматриваемые вопросы на предпарламентской стадии, как правило, являются более приоритетными и острыми, чем вопросы, обсуждаемые в парламенте. Более того, подвергая анализу законодательную деятельность Союзного собрания в начале 1970;х гг., К. Риклин и Е. Цендер показали, что парламент по большей части вносил лишь незначительные изменения в правительственные законопроекты, существенные же изменения встречались довольно редко.

Из вышесказанного, однако, можно сделать ошибочный вывод о низкой степени политического влияния парламента при обсуждении и разработке законопроектов. Здесь необходимо учитывать, что участие парламента (пусть и опосредованное, т. е. через консультации с политическими партиями) имеет огромное значение для достижения компромисса на ранних стадиях обсуждения, что в будущем, как правило, приводит к снижению остроты парламентских дискуссий. Таким образом, центр тяжести в процессе принятия решений смещается в сторону предпарламентской стадии обсуждения.

законодательный нормативный парламент палата

ГЛАВА 3. СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА В ГЕРМАНИИ, ШВЕЙЦАРИИ И РОССИИ

3.1 Принятие и одобрение

В России Федеральные законы принимает Госдума РФ — за его принятие должно отдать свой голос большинство депутатов. В течение пяти дней Закон должен быть передан Совету Федерации. Закон считается одобренным, если за него проголосовало большинство членов Совета Федерации.

В случае отклонения Федерального закона палаты создают согласительную комиссию, после чего закон снова рассматривает Госдума РФ.

В случае несогласия Госдумы РФ с решением, которое было принято Советом Федерации, В России федеральный закон будет считаться принятым, когда на повторном голосовании его одобрят две трети от численности депутатов Госдумы РФ.

Определенные законы, принимаемые Государственной Думой РФ, обязательно рассматриваются Советом Федерации. К ним относятся законы, связанные: с бюджетом РФ; федеральными сборами, налогами; финансовым и таможенным регулированием; кредитным и валютным правом; денежной эмиссией; защитой и статусом границы государства; объявлением войны и заключением мира; ратифицирующие и денонсирующие международные договора.

В 5-ти дневный срок закон обязан быть направлен Президенту РФ на подписание и следующее обнародование в четырнадцатидневный срок. В случае если Президент РФ за данный срок отвергнет поступивший документ, его снова оценивают Госдума РФ и Совет Федерации. В случае если закон при повторном его рассмотрении получает согласие 2-ух третей депутатов Госдумы РФ и членов Совета Федерации, Президент РФ обязан в семидневный срок его подписать и обнародовать. При этом, положения глав 1-ой, 2-ой и 9-ой Конституции РФ не могут быть отданы на обсуждение Федерального Собрания. В случае если данное предложение поддержат три пятых его членов и депутатов Госдумы РФ, созывается Конституционное Собрание, которым либо подтверждается неизменность положений Конституции РФ, либо разрабатывается новейший ее проект, который считается принятым при одобрении 2-мя третями голосов от численности членов Конституционного Собрания либо рассматривается на референдуме. Конституция РФ будет считаться принятой при согласии на это более чем половины участвовавших в голосовании избирателей, и в случае если голосовало больше половины избирателей в стране.

Каждый федеральный закон обязан быть официально опубликован в течение недели после подписания Президентом РФ.

Принципиальным этапом законодательного процесса считается принятие и утверждение закона. В специальной литературе этот этап порой делят на 2-е условно самостоятельные стадии. 1-ая из них связана с принятием, 2-ая — с утверждением закона. Принятие закона происходит в высшем законодательном органе страны. Его подписание осуществляется главой страны.

В Германии федеральные законы, согласно ст. 77, постановляются Бундестагом и сразу после принятия направляются его президентом в Бундесрат.

В случае, когда для принятия закона требуется согласие Бундесрата, он должен принять своё решение в течение определенного срока, если же требование о созыве Комитета не было заявлено либо если согласительная процедура завершилась без внесения предложения изменить постановление о законе.

Если же для принятия закона согласия Бундесрата не требуется, он сможет по окончании согласительной процедуры в течение 2-ух недель, при получении нового постановления Бундестага о законе его опротестовать. Если же согласительный комитет поправок к закону не предложит, двухнедельный срок исчисляется со дня получения от Председателя комитета уведомление об окончании согласительной процедуры в комитете.

В Швейцарии инициатива по созданию нового, по отмене либо изменению уже существующего закона исходит от:

— народа: путем конституционной инициативы,

— кантона: путем кантональной инициативы,

— Федерального совета: посредством правительственного предложения,

— парламента: путем внесения предложения или инициативы отдельным членом парламента.

Внесение предложений и инициатива отдельного члена парламента становится обязывающей лишь тогда, когда эти предложения либо инициативу одобрит большинство Национального совета либо Совета кантонов.

Федеральный совет поручает администрации (соответствующему департаменту Федерального совета) разработать предварительный проект. Во многих случаях образуется экспертная комиссия, часто состоящая из непарламентских специалистов. В зависимости от области, к которой относится закон, к разработке могут быть привлечены также и заинтересованные организации.

При разработке проектов важных законов проводятся опросы. Кантоны, партии, заинтересованные организации и союзы выражают свою точку зрения на предварительный проект. На основе поступивших поправок вносятся изменения в текст проекта.

Администрация вырабатывает по правленому тексту проекта специальное послание и адресует парламенту. В этом послании проект закона разъясняется и обосновывается.

Обсуждение и голосование

Проект закона обсуждается сначала в соответствующих комиссиях Национального совета и Совета кантонов. Эти комиссии докладывают парламенту о своей работе и выступают с ходатайством о принятии либо непринятии проекта к рассмотрению.

3.2 Устранение разногласий между палатами парламента

В случае расхождений между палатами конституции часто предусматривается обязательная или факультативная согласительная процедура. Как отмечалось, при слабых верхних палатах нижние палаты могут настоять на своей редакции закона. Допустимы четыре способа разрешения проблемы, связанной с невозможностью урегулировать разногласия между палатами:

— палаты в законодательном процессе равноправны, закон не принимается,

— нижняя палата сильнее, то закон в конце концов принимается в ее редакции,

— бывают редкие случаи, при которых закон принимается исключительно верхней палатой,

— закон принимается в Совместном заседании .

Рассмотрим пути и способы преодоления разногласий в различных парламентах.

Интересно, что немецкий способ разрешения конфликтов лежит в совершенно иной плоскости, нежели англичан, французов и испанцев. Если предыдущие государства решают уже возникшие проблемы несогласованности мнений и выработали процедуры принятия решений в пользу той или иной стороны, то немецкая практика направлена на то, чтобы таких рассогласований не допустить в принципе.

Для того чтобы сократить время на дебаты и обсуждение создаются специальные комитеты бундестага для изучения и подготовки материалов по отдельным вопросам (например, специальный комитет по реформе уголовного права просуществовал три легислатуры (обычно- 1)

Чрезвычайно важную работу в смысле согласования действий выполняет не предусмотренная Регламентом, но действующая с 1991 года (в связи с объединением Германии) объединенная конституционная комиссия из 64 членов, поровну представляющая бундестаг и бундесрат. Ее основные задачи — выработка решений по совершенствованию Конституции ФРГ и возможного расширения объема прав и свобод граждан. Регламентом предусмотрена деятельность исследовательских комиссии для подготовки проектов решений по предполагаемым законопроектам в области молодежной политики, внешней политике, иммиграционной и т. д.

Законы Бундестагом принимаются на основе трех чтений. Первое чтение строится на основе дебатов — законопроект изменяется, дополняется и т. п. Во время второго чтения продолжается работа над законопроектом. Третье чтение может быть проведено сразу за вторым, если законопроект не подвергся изменениям. Третье чтение, как правило, проходит без дебатов, и внесение изменений в этот текст затруднено.

Своеобразно выстроены и отношения бундестага с бундесратом, которая хоть и не является (в общепринятом смысле, хотя есть разные точки зрения на этот счет) второй палатой парламента, но, тем не менее, оказывает большое, иногда решающее значение на законодательный процесс.

Члены бундесрата одновременно связаны и с исполнительной властью (в землях) и участвуют в создании федеральных законов, т. е. выступают, как законодательная власть. Помимо этого существует еще и партийная дисциплина, которая связывает членов бундестага и бундесрата. Бундесрату также принадлежит право законодательной инициативы, как и бундестагу. Все законопроекты правительства направляются в бундесрат, а более половины всех законов, принимаемых бундестагом, нуждаются в одобрении бундесрата. Бундестаг вынужден практически постоянно корректировать свою работу с оглядкой на правящую бюрократию, из которой формируется бундесрат. По законам, не требующим согласия бундесрата, он может, в случае недостижения соглашения, наложить вето на закон, принятый бундестагом. Для этого бундесрат в течение двух недель после решения бундестага по итогам согласительной процедуры может заявить протест против закона. Этот протест преодолевается решением простого большинства депутатов бундестага или квалифицированного большинства в 2/3 голосов, если протест бундесрата был принят таким большинством.

3.3 Вступление в силу

Заключительная стадия законодательного процесса — санкционирование, промульгация и опубликование (обнародование) принятого закона. Назначение этой стадии состоит в доведении до сведения населения информации о содержании принятого закона.

В парламентарных федеративных государствах Западной Европы является промульгация и опубликование закона как конституционно-правовые категории не однородны по содержанию. Одни авторы включают в понятие промульгации официальное провозглашение закона, принятого парламентом, его санкционирование и опубликование, другие (Б. С. Крылов) употребляют его в значении «провозглашение закона», третьи (М. Амеллер) — в значении «придание законопроекту силы закона», четвертые отождествляют с опубликованием (М. А. Могунова) или обнародованием (Л. М. Энтин). В. А. Рыжов понимает опубликование закона как напечатание текста закона в установленном официальном периодическом или продолжающемся издании, в котором воспроизводится полный аутентичный текст закона. В. В. Маклаков под опубликованием закона понимает доведение до сведения населения обычно путем опубликования в официальном органе государства или в каком-либо официальном сборнике, а также путем передачи по каналам средств массовой информации содержания закона, а промульгация определяется им как заключительная стадия законодательной процедуры, состоящая в подписании принятого парламентом акта главой государства. Исходя из конституционно-правового регулирования этой стадии законодательного процесса в парламентарных республиках, условимся понимать ее содержание как совокупность действий по удостоверению закона, его подписанию и опубликованию.

Законодательная деятельность как вид государственной деятельности и процесс издания законов как таковой в силу конституционных положений в указанных странах является прерогативой представительного органа. Между тем завершающий этап этой процедуры выведен за рамки компетенции этого органа и предоставлен федеральным государственным органам исполнительной власти. Как отмечает А. С. Автономов, «опубликование… представляет собой самостоятельную стадию законодательного процесса, хотя парламент обычно не принимает в этом активного участия». Сходную точку зрения высказывают и немецкие государствоведы: так, профессор Гутенбергского университета Й. Люке, характеризуя стадию промульгации и опубликования закона отмечает, что «за парламентским этапом принятия закона следует этап исполнительных действий (актов) как последняя стадия федерального законодательного процесса».

В силу чч. 1, 2 ст. 82 Основного закона ФРГ законы, принятые на основании его предписаний, после их контрассигнации готовятся Федеральным президентом к официальной публикации в «Федеральном вестнике законов» (Bundesgesetzblatt). Таким образом, в ФРГ момент вступления закона в силу, т. е. момент приобретения им свойств общеобязательности и возможности принудительного исполнения, конституционно связывается с механизмом контрассигнации и реализацией Федеральным президентом своих полномочий по оформлению и изданию закона в официальном источнике — «Федеральном вестнике законов».

Конституционно-правовой статус Федерального президента формально основывается на принципе нейтралитета, т. е. беспристрастного исполнения своих конституционных обязанностей и независимости от обязательств перед другими органами государственной власти. Однако Регламент Федерального правительства ФРГ (ч. 1 § 29) предписывает, что «законы, подлежащие передаче Федеральному президенту для осуществления им своих полномочий, сначала контрассигнуются Федеральным канцлером и компетентным федеральным министром. Если содержание закона связано с компетенцией других федеральных министров, то они также контрассигнуют этот закон». Таким образом, завершающая стадия законодательного процесса в ФРГ реализуется посредством деятельности высшего органа исполнительной власти — Федерального правительства. Процедура контрассигнации как визирования предписаний и распоряжений президента со стороны Федерального канцлера (главы исполнительной власти ФРГ) или компетентного федерального министра говорит о политической зависимости президента от правительства, поскольку лишает президента возможности проводить самостоятельную политико-управленческую линию вопреки воле правительства. Следует согласиться с мнением немецких авторов о том, что «контрассигнация ставит Федерального президента в зависимость от правительства, так как он не может ни распустить его, ни заставить быть послушным под угрозой роспуска. Необходимость такой подписи должна ограничивать полномочия Федерального президента именно в тех случаях, когда он имеет возможность самостоятельно принимать решения, но как раз в этих случаях он лишается самостоятельности».

В связи с определяющим участием органов исполнительной власти возникает вопрос, являются ли действия, составляющие процедуру промульгации и опубликования, содержанием стадии законодательного процесса. Оценивая ведущую роль исполнительной ветви власти, М. Амеллер, например, вообще выводит эту процедуру за рамки законодательного процесса, указывая, что «принятие законопроекта обеими палатами парламента представляет собой обычно завершающую стадию законодательного процесса». Другой точки зрения придерживался Д. Л. Златопольский, отмечая, что «опубликование закона — это последняя стадия законодательного процесса, и это естественно, так как законодательный процесс завершается: закон принят и подлежит публикации». Сходной точки зрения придерживаются немецкие и австрийские авторы, включая стадию промульгации и опубликования закона в структуру законодательного процесса. Так, Й. Люке пишет: «Официальное опубликование и предшествующие ему действия по промульгации — это конституционно-правовая обязательная составная часть законодательного процесса».

Исходя из того, что смыслом и правовым результатом законодательного процесса является нормативный правовой акт — закон, который не существует как правовая реалия до вступления его в силу, т. е. до того момента, пока не будет проведена процедура, с которой конституционные нормы связывают возникновение «правила поведения общеобязательного характера, гарантированного государством», следует согласиться с тем, что стадия промульгации и опубликования входит в структуру законодательного процесса парламентарных государств Западной Европы. Однако нужно указать, что содержание этой стадии составляет внепарламентская деятельность, так как субъектом, ее осуществляющим, выступает не парламент, а прежде всего высшие органы исполнительной ветви власти, что определяет особое положение законодательного процесса в системе разделения властей. Как отмечал Д. Л. Златопольский, «здесь речь идет об особом явлении, связанном с одобрением закона вне парламента, с фактическим вмешательством в деятельность единственного законодательного органа в государстве».

Участие исполнительной власти в издании законов, проявляющееся в конституционно закрепленном требовании по санкционированию результата ее деятельности, дает основания для выводов о существующем в парламентарных государствах распределении законодательного процесса как деятельности по изданию правовых норм между органами двух ветвей власти: законодательной и исполнительной — и отходе от традиционного провозглашения законодательной функции как исключительно парламентской прерогативы.

В ФРГ полномочия по опубликованию законодательного акта предоставлены главе государства. В силу ч. 1 ст. 82 Основного закона ФРГ закон, принятый на основании его предписаний, после контрассигнации со стороны исполнительной власти в лице Федерального канцлера, а в ряде случаев и компетентного федерального министра, готовится Федеральным президентом к официальной публикации в «Федеральном вестнике законов».

Полный текст законопроектов, в комплекте с рассуждением, и поправками, публикуются в Bundestags-Drucksache или Bundesrats-Drucksache (печатные издания Бундестага и Бундесрата), серийное издание Бундестага и Бундесрата, соответственно. Обсуждение законопроектов в Бундестаге и Бундесрате заносятся в протоколы пленарных заседаний (Stenographische Berichte ДЕЗ немецкой Bundestages и Stenographische Berichte ДЕЗ немецкой Bundesrates, также называемый Plenarprotokolle). Эти источники индексируются в Реестр цу ден Verhandlungen де немецкой Bundestags унд дес Bundesrats (Индекс на заседаниях германского Бундестага и Бундесрата), которое было опубликовано на немецком парламенте (отдел документации) с 1949 года и появляется в виде сброшюрованного комплекта (и в микрофишах Формат) в конце каждого парламентского созыва. Информация доступна через стенд дер Gesetzgebung дес Бундес (состояние федерального законодательства), а looseleaf сервис опубликовано Номос издательствами; материалы предыдущих парламентских условия (начиная с 1972) публикуются в связанные наборы того же издателя.

Значительная часть этой информации теперь доступен в Интернете через погружение (сокращенно Dokumentations — Informationssystem унд фюр Parlamentarische Vorgдnge — документации и информационной системы Парламентской деятельности) [http://dip.bundestag.de/], шлюз к парламентской информации, инициированной германского Бундестага.

Деятельность главы государства на данном этапе состоит в засвидетельствовании подлинности текста законодательного акта или его аутентичности с подлинником. Значение таких государственно-нотариальных действий Федерального президента, как отмечают немецкие авторы, заключается в том, что «оформление законов является символическим выражением придания общеобязательной силы принимаемым решениям, поскольку подготовленный таким образом и опубликованный затем в „Федеральном вестнике законов“ закон является актом парламента, а не просто решением парламентского большинства».

Впрочем, на этот счет имеется и иная точка зрения: некоторые немецкие государствоведы полагают, что подобные полномочия — это «рудимент монархической формы правления, сосредоточивавшей в свое время в руках монарха законодательную власть. На сегодня же в условиях предоставления всей полноты законодательной власти парламенту подобная сфера полномочий Федерального президента выступает как чужеродный элемент, нуждающийся в реформировании». В качестве альтернативы реформы полномочий Федерального президента по промульгации законов они предлагают модель процедуры, закрепленной в конституциях земель Берлина и Бранденбурга, где полномочия по промульгации принятых ландтагами законодательных актов осуществляются председателем парламента. Так, согласно ст. 81 Конституции земли Бранденбург после принятия закона ландтагом президент ландтага немедленно готовит его к опубликованию.

Как следует оценивать подобные полномочия Федерального президента с точки зрения его свободы и зависимости при их реализации? Изменилась ли в настоящее время ситуация, охарактеризованная как формальность М. В. КечеджиШаповаловым, считавшим, что «поскольку глава государства по конституции не пользуется даже задерживающим вето, то это право является простой обязанностью исполнительной власти»?

Основной закон ФРГ (ч. 1 ст. 82) вменяет в обязанность Федеральному президенту готовить к официальной публикации в «Федеральном вестнике законов» только те законы, которые приняты на основании предписаний настоящего Основного закона. Исходя из этого Т. Маунц считает, что, «пока президент не констатирует возникновение закона в соответствии с конституцией (например, если он считает, что не получено установленное большинство голосов), он не только вправе, но и обязан не предпринимать оформления и опубликования закона, пока не будут устранены выявленные им недостатки».

Поскольку Основной закон ФРГ не содержит срока, в течение которого президент обязан выполнить действия по удостоверению действительности законодательного акта, Б. С. Крылов, развивая мысль Т. Маунца, приходит к выводу о том, что этот «пробел в законе (может быть, даже умышленный) может превратиться в абсолютное вето». Сходную точку зрения высказывают и другие авторы, обращая внимание на право Федерального президента проверять закон на предмет его конституционности и законности в процессе подготовки его к официальной публикации. Так, комментируя ст. 82 Основного закона ФРГ, Д. Хессельберг пишет, что «согласно преобладающему в науке государственного права мнению Федеральный президент ФРГ наделен правом проверять, принят ли закон с соблюдением формальных конституционных требований и соответствует ли он содержательно положениям Основного закона. В исключительных случаях он может приостановить подготовку закона к официальной публикации до вынесения решения Федерального конституционного суда по толкованию Основного закона ФРГ в связи с возникшим спором об объеме прав и обязанностей высшего федерального органа или других сторон, наделенных собственными правами Основным законом ФРГ или Регламентом высшего федерального органа».

Признавая за Федеральным президентом «право контроля при подготовке законов» на заключительной стадии законодательного процесса, немецкие авторы разграничивают право формального контроля и право материального контроля. Они пишут, что прямо предусмотренным ч. 1 ст. 82 Основного закона ФРГ правом Федерального президента является его право формального контроля, т. е. возможность при оформлении законов проверить, соответствует ли данный закон процедурным требованиям Основного закона. Что касается права материального контроля (возможности проверить, соответствует ли данный закон другим статьям Конституции), то прямо такое полномочие Федеральному президенту Основным законом не предоставлено, однако оно вытекает из его права формального контроля, поскольку только материальный контроль может показать, достаточно ли было простого большинства в парламенте или же была необходима процедура голосования с большинством в две трети. Таким образом, ряд немецких авторов приходит к выводу о том, что «Федеральный президент не может отклонить уже вступивший в силу закон, но способен предотвратить его действие».

Между тем в немецкой науке государственного права высказываются и иные точки зрения. Так, Й. Люке считает, что формулировки ч. 1 ст. 82 Основного закона ФРГ недостаточно для признания за Федеральным президентом права контроля за конституционностью принимаемых Бундестагом законов. По его мнению, указанная норма распространяется только на те случаи, когда нужно установить, принят ли закон Бундестагом или нет (например, при возникновении ситуаций, предусмотренных ст. 78, ч. 2 ст. 81, ст. 115d Основного закона ФРГ). Так, исходя из содержания ст. 78 Основного закона ФРГ президент может (и должен) проконтролировать, был ли представленный ему для промульгации материал вообще принят Бундестагом как закон, было ли необходимо согласие Бундесрата и было ли оно получено, но не проверять, были ли соблюдены организационные предписания, регулирующие эти процессы. Цель промульгации как стадии законодательного процесса ФРГ Й. Люке видит в установлении соответствия подлежащего официальному опубликованию правового содержания принятому парламентом закону, а не соответствия принятого парламентом закона формальным и материальным требованиям к его созданию.

Политическая практика показывает, что только в случае весомых сомнений, очевидных и грубых ошибок, явного нарушения Основного закона Федеральный президент может отказаться оформлять закон. В иных спорных случаях в действие вступает Федеральный конституционный суд ФРГ, поэтому необходимости реализовывать право контроля путем отказа оформлять закон у Федерального президента обычно не возникает. Кроме этого, как справедливо отмечает К. Хессе, «если на основании этого контроля он… откажется, то можно обратиться в Федеральный конституционный суд, так что решение президента не является окончательным. Вот почему вопрос о его полномочиях правового контроля не имеет, как правило, большого практического значения».

Таким образом, как справедливо отмечает Е. И. Колюшин, сравнивая регламентацию полномочий в законодательном процессе глав государств, «Президент ФРГ, в отличие от Президента России, не имеет права вето, а его отказ оформить закон подлежит обязательной проверке Федеральным конституционным судом. В России Конституционный Суд такого рода дела не рассматривает». Тем не менее введение в структуру законодательного процесса Германии фигуры Федерального президента с предоставлением ему потенциальной возможности определить итог законодательной деятельности помимо формального выражения придания законодательному акту общеобязательной силы означает обеспечение государственного механизма дополнительной гарантией предотвращения и пресечения антиконституционных действий со стороны других государственных органов и должностных лиц.

Такая степень и форма участия органов исполнительной власти в законодательном процессе характерна для государств с парламентарной формой правления, где спорные политические проблемы поднимаются и разрешаются на стадии обсуждения и принятия законопроектов, а не на стадии промульгации и опубликования законов. В отличие от этого, например, глава государства с президентской формой правления активно использует свое право на возвращение закона со своими возражениями в парламент для повторного рассмотрения, отстаивая даже на завершающей стадии законодательного процесса интересы исполнительной власти в законодательной деятельности и блокируя при необходимости принятые парламентом законы.

Заключительная стадия федерального законодательного процесса Бельгии и Швейцарии характеризуется рядом особенностей: основным содержанием ее является опубликование законодательного акта, осуществляемое с учетом лингвистических особенностей состава населения и его конституционных прав на референдум по законодательному акту, при этом основная деятельность на этом этапе также осуществляется органами исполнительной власти.

Своеобразная модель осуществления заключительной стадии законодательного процесса действует в Швейцарии. Во-первых, Конституция Швейцарии не содержит указаний о необходимости промульгации (в традиционном понимании австрийской и немецкой конституций), поэтому содержание заключительной стадии швейцарского законодательного процесса представлено, прежде всего, официальным опубликованием принятого Федеральным собранием Швейцарии законодательного акта и введением его в действие. Во-вторых, на осуществление заключительной стадии законодательного процесса оказывает влияние предусмотренное ст. 141 Конституции Швейцарии право народа от имени 50 000 избирателей, имеющих право голоса, или восьми канонов потребовать передать на референдум принятые федеральные законы и федеральные постановления, в отношении которых в соответствии с Конституцией или законом предусматривается такое голосование, а также ряд международных договоров.

Следовательно, с одной стороны, принятые Федеральным собранием законодательные акты должны быть доведены до сведения народа, чтобы он смог принять решение о реализации права, предоставленного ст. 141 Конституции Швейцарии, на факультативный референдум по принятому закону, а с другой — в течение времени, предоставленного народу на проявление инициативы по реализации этого права, принятый Федеральным собранием законодательный акт не должен иметь общеобязательной силы, т. е. не должен выступать в качестве закона как такового, поскольку в случае отрицательного результата голосования по принятому законодательному акту его применение исключается.

В «Федеральном вестнике» публикуется широкий круг парламентских и правительственных материалов: послания и проекты законодательных актов Федерального совета, доклады парламентских комиссий, высказанные Федеральным советом и комиссиями мнения по обсуждаемому законопроекту, федеральные законы и федеральные постановления, в отношении которых в соответствии с Конституцией или законом предусматривается народное голосование, простые федеральные постановления, заключения должностных лиц и организаций публичного и частного права, которым было поручено выполнение определенных управленческих функций, другие материалы (ст. 14 Федерального закона «О публикации»). После утверждения федерального закона, подлежащего передаче на обязательный референдум (ст. 140 Конституции Швейцарии), либо после истечения срока, предусмотренного на выдвижение требования о проведении референдума по принятому законодательному акту, следует его опубликование в «Официальном собрании федеральных законов и постановлений» и «Систематизированном собрании федеральных законов и постановлений». В «Официальном собрании федеральных законов и постановлений» публикуются федеральные законы, ордонансы Федерального собрания, ордонансы Федерального совета, федеральные постановления, в отношении которых в соответствии с Конституцией или законом предусматривается народное голосование, простые федеральные постановления, международно-правовые договоры, договоры между федерацией и кантонами, а также прочие акты федеральных ведомств и учреждений, содержащие правовые нормы.

В «Систематизированном собрании федеральных законов и постановлений» как периодическом издании представлены окончательно уточненные и упорядоченные по отраслям и разделам акты Федерального собрания, акты Федерального совета, международно-правовые договоры, договоры между федерацией и кантонами, кантональные конституции, которые в свое время были опубликованы в «Официальном собрании федеральных законов и постановлений» и на момент издания сборника не утратили силу.

На заключительную стадию законодательного процесса в Швейцарии также оказывает влияние лингвистический фактор: официальное опубликование законодательных актов осуществляется одновременно на трех официальных языках: немецком, французском и итальянском (ст. 70 Конституции), при этом все языковые редакции имеют одинаковую юридическую силу. Исключения допускаются, если Федеральная канцелярия определит, что подлежащий опубликованию акт будет использоваться только на одном языке либо распространяется только на одну языковую область, т. е. имеет исключительно локальное значение. Поскольку национальным языком в Швейцарии, кроме немецкого, французского и итальянского, также является ретороманский (ст. 4 Конституции), федеральные акты, имеющие исключительное значение, официально публикуются и на ретороманском языке. Федеральная канцелярия принимает соответствующее решение по данному вопросу после предварительных консультаций с кантональной канцелярией кантона Граубюнден, население которого использует этот язык.

Таким образом, содержание завершающей стадии федерального законодательного процесса в Германии и Швейцарии составляют действия по промульгации и опубликованию законов, осуществляемые за пределами деятельности законодательного органа. Однако фактическое влияние на данной стадии на содержание законодательного акта, принятого парламентом, со стороны иных государственных органов большого практического значения не имеет, хотя и служит дополнительной гарантией предотвращения антиконституционных действий с их стороны.

Законотворчество — непрерывно развивающийся процесс, на который влияют проблемы экономики, политики, культуры, социальной жизни, накапливающийся опыт законотворчества в России и за рубежом, переменчивые внутрии внешнеполитические и социально-экономические обстоятельства, а в современных условиях — еще и информационные технологии.

Предложим некоторые идеи и предложения, которые, на наш взгляд, могут и должны быть учтены в ходе дальнейшего развития российского законодательства и законотворчества.

1.Новые подходы к кодификации российского законодательства

За двадцать лет развития российского законодательства в русле Конституции Российской Федерации появился огромный нормативно-правовой материал. Со всей определенностью встает вопрос о проведении кодификации и систематизации действующего законодательства.

Ряд экспертов считают неэффективным подходить к кодификации законодательства как к сугубо юридико-технической задаче или пытаться решать ее по частям, например, только в отношении федеральных кодексов или системообразующих федеральных законов.

Кодификация действующего законодательства — всегда не только юридико-техническая, но прежде всего — общественно-политическая задача. Из этого вытекают следующие условия кодификации:

должны быть поняты ее значение, масштаб и возможные последствия;

важно изучить возможности принятия решения о допустимости принципиального пересмотра действующих норм в отраслях законодательства, а не только их внешнего упорядочения;

общество, государство, должностные лица должны быть готовы к восприятию и обсуждению принципиально иных системных правовых решений, нежели те, что содержатся сегодня в действующем законодательстве;

кодификация российского законодательства должна осуществляться на современном техническом уровне. В качестве первого шага к кодификации необходимо провести расчистку действующего российского законодательства от устаревших, потерявших актуальность, но формально не отмененных нормативных правовых актов.

Оценка регулирующего воздействия

Палатам Федерального Собрания необходимо энергично поддержать внедрение в практику института оценки регулирующего воздействия. Данный институт доказал свою эффективность при формировании правовой политики и оценке ее результативности за рубежом (США, Франция, Швейцария, Швеция, Канада, Австралия и так далее) и в настоящее время внедряется в практику государственного управления в Российской Федерации на федеральном и региональном уровнях.

На наш взгляд, необходимо создать единую технологическую цепь оценки регулирующего воздействия, начиная от замысла и разработки проекта управленческого решения через внесение в парламент в надлежащей нормативно-правовой форме, заканчивая мониторингом реализации и оценки наступивших последствий. Соответственно Совет Федерации и Государственная Дума должны сформировать свое звено в этой цепи — создать структуры и процедуры поддержки оценки регулирующего воздействия в стенах парламента.

Оптимизация законодательного процесса

В течение всего двадцатилетнего периода законодательной деятельности существует проблема так называемого скоростного законотворчества, когда законопроекты рассматриваются в парламенте в ускоренном режиме, без широкого общественного обсуждения, консультаций с субъектами Федерации, должного обсуждения в депутатском корпусе. Из года в год значительное число законопроектов поступает в Государственную Думу во внеплановом порядке как неотложные и срочные.

Результатом скоростного решения тактических задач являются сырые, плохо проработанные законодательные решения, которые запутывают законодательство, деформируют правовую систему, снижают уровень уважения к законам и тем, кто их принимает. Вместе с тем главная проблема скоростного изменения законодательства не в собственно скорости процесса, а в том, что законодательство перестает играть регулирующую роль, участники общественных отношений не успевают его воспринять (даже просто понять), внедрить в практику, начать реализовывать, атрофируется ощущение значимости регулирующего воздействия, наказание за несоблюдение закона воспринимается как неоправданное, несправедливое, в результате возникает недоверие к базовым институтам.

Экспертно-аналитическая оценка законопроекта

В дальнейшем усилении нуждается интеллектуальная составляющая законодательного процесса. Законодательная инициатива, как и положено, в парламенте должна проходить всестороннюю проверку и экспертизу. Необходимо принять комплекс мер, которые повысили бы роль профессиональной экспертизы, что служило бы противовесом скоростному законотворчеству, когда рассматриваются сырые законодательные инициативы.

В этой связи представляется, что законопроект должен сопровождаться материалами, в которых содержится информация о проведенных экспертизах, о позиции субъектов Федерации по законопроекту, о результатах публичного обсуждения, приведены заключения на законопроект, рекомендации парламентских слушаний.

Использование инструментария современных информационных технологий

С момента начала своей деятельности и особенно с внедрением системы АСОЗД Государственная Дума была одним из лидеров среди федеральных органов государственной власти по уровню компьютеризации основных рабочих процессов. Необходимо и в дальнейшем настойчиво продвигать новейшие информационные технологии на региональном и муниципальном уровнях. В конечном итоге законотворчество должно реализовываться как единый процесс, основанный на единых стандартах и инфраструктуре всех уровней информационной сети.

Кроме того, действующие государственные и коммерческие электронные базы законодательства охватывают в основном нормативные правовые акты, принятые после 1993 года, и со значительными пробелами — законодательство предшествующего, советского периода. Официального источника, в котором было бы представлено законодательство за все время существования Российского государства, не существует: этот ценнейший исторический материал разбросан по десятку бумажных архивов и не сведен в какую-либо единую базу данных.

Требуется создание объединенного национального архива законодательства, что поднимет на качественно новый уровень не только практику законотворчества, но и юридическую науку и образование, будет дан стимул для новых исследований, а также импульс для развития смежных отраслей обществоведения, где назрели аналогичные по масштабу задачи.

Пакетное принятие поправок

Заслуживает серьезного осмысления опыт принятия поправок к законодательным актам в пакетном режиме. Такого рода опыт дали подготовка и принятие пакета поправок к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Наряду с несомненными положительными моментами — обсуждение поправок в их взаимосвязи, привлечение лучших научных сил, стремление к сохранению системности и концептуального единства Гражданского кодекса — эта практика показала и свои негативные стороны, прежде всего это связано с торможением законодательного процесса, затягиванием принятия необходимых поправок.

Полагаем, что необходимо регламентное определение круга нормативных правовых актов, поправки к которым должны приниматься исключительно в пакетном режиме, причем не чаще чем один раз в сессию.

К числу таких нормативных правовых актов должны быть отнесены все кодексы, а также иные нормативные правовые акты системообразующего характера, например федеральные законы «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и ряд других. Одновременно, на наш взгляд, в Регламенте Государственной Думы должен быть предусмотрен особый порядок подготовки и рассмотрения пакетных поправок, исключающий неоправданное затягивание законодательного процесса.

Введение

пакетного режима подготовки и рассмотрения поправок к кодексам и другим важнейшим законодательным актам исключило бы принятие противоречащих друг другу поправок, ослабляющих системность законодательства, стабилизировало бы действующее законодательство и всю правовую систему России.

Совершенствование процедуры внесения изменений в действующее законодательство

Из практики законотворчества должны быть полностью исключены случаи, когда изменения или дополнения вносятся не в первичный правовой акт, а в правовой акт о внесении изменений в него. Это усложняет законодательство и крайне затрудняет правоприменительную практику.

Законодатель должен стремиться к соблюдению принципа «одно изменение — один нормативный правовой акт». В этом случае при интеграции нормативного правового акта в правовую систему не возникнет каких-либо трудностей. В тех же случаях, когда изменения принимаются в несколько нормативных правовых актов одновременно (совсем исключить подобную практику невозможно), следует стремиться к тому, чтобы эти изменения касались одного и того же вопроса, а не разных.

В ходе последующих кодификационных работ акты о внесении изменений и дополнений по мере утраты их значения должны переводиться в статус недействующих актов путем поглощения их крупными кодифицированными актами, утверждаемыми в новой редакции.

Таким образом, изучение практики развития российского парламентаризма и российского законодательства в течение последних двадцати лет становления нашего государства и общества в целом позволяет сделать следующие выводы.

1. Протекающие явления уникальны — переход от одной системы организации государства к другой был совершен стремительно и при этом затронул, но не привел к вытеснению из общественной жизни, как это бывало ранее, значительные слои населения страны.

Поступательный правовой конституционный процесс предотвратил развал страны и стабилизировал основы нашей государственности.

Участие в развитии законодательства Президента Российской Федерации как главы государства, наделенного конституционными полномочиями определять основные направления внутренней и внешней политики государства, используя конституционную возможность обращения к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями, а также активное использование права законодательной инициативы другими ветвями власти сделало возможным создание необходимой нормативной базы, охватывающей все стороны общественной и государственной жизни, — законодательства, отвечающего новым принципам общественных отношений и запросам построения жизни в Российской Федерации.

2. Главное на данном этапе — перейти от стремительно принимаемых законодательных решений к регулированию на основе стратегического видения проблем как основе стабильного и устойчивого развития страны.

3. При всем критическом отношении к анализу двадцатилетнего периода в истории Российского государства можно с уверенностью констатировать: по самым разным оценочным параметрам это было конституционно-правовое развитие. Можно также уверенно утверждать, что правовая система новой России состоялась. Она отражает российский федерализм, включает в себя элементы и признаки правового и социального государства. Можно констатировать и тот факт, что российское законодательство к настоящему времени в основных своих отраслях сложилось.

4. Специфика развития законодательства сегодня состоит в том, что принимаются новые законы общего характера, выполняющие роль кодексов. Это касается прежде всего формирования совершенно новых массивов законодательства в той или иной области (образование, энергетика, культура и так далее).

Перед законодателем встает задача модернизации законодательства, что предполагает его новую композицию — сочетание базовых отраслей с новыми, претендующими на самостоятельное регулирование. Процесс модернизации не преследует целей изменения ценностей, но он предполагает коррекцию принципов, учет новых отраслей и обеспечение эффективными решениями вновь возникающих проблем. В качестве примера можно указать на необходимость развития миграционного законодательства, с тем чтобы оно отвечало новым реалиям, учитывало остроту и сложность миграционных процессов.

Модернизация правовой системы предполагает также обогащение методов правового регулирования, комплексное их использование, научное соотнесение с предметом регулирования.

5. Сегодня можно также констатировать избыточность нормативного вмешательства государства в общественные отношения, мелкотемье и противоречивость регулирования. По общему мнению специалистов, многие недостатки законодательства могли бы быть устранены путем систематизации подходов к подготовке нормативных актов.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В данной работе были рассмотрены основы законодательного процесса в европейских государствах (Германия, Швейцария, Россия).

В результате выполнения данной работы были решены следующие задачи

— выделены понятие, признаки и значение законодательного процесса;

— проанализирована история становления и развития законодательного процесса в России, Германии и Швейцарии;

— охарактеризован законодательный процесс в Германии и Швейцарии; определить нормативную базу, структуру парламента и стадии законодательного процесса;

— проведен сравнительный анализ законодательного процесса в Германии, Швейцарии и России;

— выделены принятие и одобрение, устранение разногласий между палатами парламента и вступление в силу.

Законодательный процесс или, как его еще называют, законодательная процедура — разновидность юридической процедуры: закрепленный в Конституции, законодательстве и (или) в регламенте законодательного органа порядок внесения, обсуждения и голосования законодательной инициативы.

Законодательная процедура в государстве складывается исторически под воздействием ряда факторов, прежде всего позитивного и негативного опыта законотворческой деятельности в предшествующий период .

Некоторые элементы такого опыта обязательно сохраняются, воспроизводятся в законодательстве и регламенте законодательного органа на новом этапе его развития, другие элементы, наоборот, активно отрицаются или игнорируются.

Правотворчество всегда находится под сильным влиянием политической ситуации, политических интересов представленных в палатах парламента фракций, которые, используя регламентные механизмы, пытаются обеспечить себе преимущества, а иногда и прямой контроль над законодательным процессом, тем более это характерно для столь динамичного последнего двадцатилетия развития российской государственности.

Наконец, на законодательный процесс влияет развитие юридической техники, современных информационных технологий и процедур, которые во многом предопределяют технологии государственного управления, в том числе и технологии работы с законодательной информацией.

Новая Конституция Российской Федерации сохранила двухпалатную структуру законодательного органа — Федерального Собрания Российской Федерации, но компетенция палат, их взаимодействие в законодательном процессе стали совершенно иными. В Верховном Совете РСФСР палаты (Совет Республики и Совет Национальностей) были равноправны, каждая из них могла рассматривать любые вопросы, отнесенные к ведению Верховного Совета Российской Федерации, однако при этом в Совете Республики рассматривались прежде всего вопросы государственного строительства и социально-экономического развития, имеющие общее для всей республики значение, а также рассматривались акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан Российской Федерации.

Во второй главе был произведен анализ законодательный процесс в ФРГ и Швейцарии. Из рассмотренного материалы можно сделать следующие выводы:

Нормативное закрепление законодательного процесса, прав и обязанностей субъектов законодательной деятельности содержится в специальном федеральном законе. По такому пути пошли в Швейцарской Конфедерации, где помимо регламентов каждой из палат Федерального Собрания был принят и вступил в действие Федеральный закон Швейцарии «О Федеральном Собрании», который четко и подробно регулирует законотворческую процедуру, права и обязанности участников законодательного процесса и другие важные аспекты правотворческой деятельности. Подход в «широком» смысле предусматривает, что не только внутриорганизационная, но и конкретизация законодательной деятельности должны находиться в исключительном ведении парламента и регулироваться нормами регламента (Россия, Германия).

В третьей главе проведен сравнительный анализ законодательного процесса в Германии, Швейцарии и России.

Таким образом, законотворчество — непрерывно развивающийся процесс, на который влияют проблемы экономики, политики, культуры, социальной жизни, накапливающийся опыт законотворчества в России и за рубежом, переменчивые внутрии внешнеполитические и социально-экономические обстоятельства, а в современных условиях — еще и информационные технологии.

1. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 05.02.2014 г. N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 г. N 11-ФКЗ)// Система Гарант

2. Основной закон Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 г.(с последующими изменениями и дополнениями до 20 октября 1997 г.)// Система Гарант

3. Конституция Швейцарской Конфедерации от 18 апреля 1999 г. /Издательство НОРМА, 2001 г.)

Учебные пособия и монографии

4. Андреева, Г. Н. Конституционное право зарубежных стран: учебное пособие для вузов /- М., 2011 г. — 256 стр.

5. Алексеев, С. С. Теория государства и права: Учебник для вузов /- М.: Юристъ, 2012 г. — 747 стр.

6. Афанасьева, О. В. Конституционное право зарубежных стран / под ред. А. В. Малькова. -М.: Право, 2014 г. — 320стр.

7. Баглай, М. В. Конституционное право европейских стран /под ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо, Л. М. Энтина./ - М.: Академия, 2011 г. — 832стр.

8. Байер, Д. Правосудие и правосознание в Германии.// Российская юстиция. -1999г. -№ 3. — Cтр. 9 — 43.

9. Бойцова, В. В. Стабильность системы «кооперативного федерализма» в Германии.// Федерализм: Теория. Практика. -1999г. -№ 2. — Стр. 32 — 41.

10. Булаков, О. Н. Парламентское право /- М.: Юстиц-инфо, 2012 г. — 140 стр.

11. Венгеров, А. Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов /- М.: 2011 г. — .528 стр.

12. Гнездилов, М. З. Актуальные проблемы государственного строительства //Аналитический вестник Совета Федерации. -2012г. — 34 (190).

13. Григонис, Э. П. Конституционное право зарубежных стран /-СПб.: 2012 г. — 416 стр.

14. Ершов, В. А. Конституционное право зарубежных стран: учебное пособие для вузов /- М., 2011 г. — 143 стр.

15. Зоммерманн, К. А. Административное производство в Германии: история развития и основные черты. // Государство и право. -1999г. -№ 7. — Стр. 10 — 19.

16. Зонтхаймер, К. Германия сегодня: Основные черты политической системы / - М., 2012 г. — 25 стр.

17. Иванников, И. А. Конституционное право зарубежных стран: учебное пособие /- М., 2011 г. — 336 стр.

18. Ильин, Ю. Д. Государственное (конституционное) право зарубежных стран: учебник для вузов /- М., 2011 г. — 432 стр.

19. Ильинский, И. П. Система органов власти и управления ФРГ /-М.: Междунар. отнош., 2012 г. — 296 стр.

20. Ионова, А. И. Счетные палаты ФРГ: правовые основы и принципы деятельности // Государство и право. -1998г. -№ 3. — Стр. 31 — 47.

21. Исаков, В. Подготовка и принятие законов в правовом государстве // Российская юстиция. l997г. № 7. — Cтр. 13. 21.

22. Киселев А. И. Конституционное право зарубежных стран: учебное пособие / А. И. Киселев. — Новосибирск, 2009 г. — 200 стр.

23. Ковачев, Д. А. Конституционное право государств Европы: учебное пособие для вузов / Д. А. Ковачев. — М., 2011 г. — 320 стр.

24. Комкова, Г. Н. Конституционное право зарубежных стран: учебник / Г. Н. Комкова, Е. В. Колесников, О. В. Афанасьева. — М., 2012 г. — 409 стр.

25. Кондратович, Н. М. Конституционное право зарубежных стран: учебное пособие для вузов / Н. М. Кондратович. — 4-е изд., перераб. и доп. — М., 2011 г. — 176 стр.

26. Конституционное право зарубежных стран: учебник / отв. ред. Ю. И. Лейбо. — М., 2012 г. — 261 стр.

27. Конституционное право зарубежных стран: учебник для вузов / под общ. ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо, Л. М. Энтина. — М., 2012 г. — 1087 стр.

28. Конституционное право зарубежных стран: учебник для студентов вузов / под ред. О. В. Лучина, Г. А. Василевича, А. С. Прудникова. — М., 2011 г. — 727 стр.

29. Кененов, А.А., Чернобель Г. Т. Логические основы законотворческого процесса / А. А. Кененов, Г. Т. Чернобель. // Правоведение. 2011 г.- № 6. — Стр.74- 81.

30. Керимов, Д. А. Законодательная техника / Д. А. Керимов. — М.: Юрид. лит., 2008 г. — 275 стр.

31. Кордик Д. Н. Участие верхних палат парламентов в законотворческом процессе // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2008 г. № 1.

32. Конституции зарубежных государств. Германия, Италия, Греция, Япония. — М., 2011 г.

33. Крашенинникова, Н. А. История государства и права зарубежных стран. Часть 1 /- М.: Речь, 2009 г. — 624 стр.

34. Лапшина, И. Е. Конституционное право зарубежных стран в вопросах и ответах / - М.: ТК Велби, 2014 г. 272стр.

35. Любимов, А.П. «Нулевое чтение» законопроектов как инструмента согласования интересов // Представительная власть XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. — 2012 г. — Стр. 11 — 21.

36. Маклаков В. В. Иностранное конституционное право / -М.: Юность, 2012 г. -532 стр.

37. Медушевский А. Н. Сравнительное конституционное право и политические институты / - М., 2012 г.- 572 стр.

38. Мартынов, Ю. М. Конституционное право зарубежных стран: Краткий курс лекций: учебник для вузов /- М., 2012 г. — 472 стр.

39. Мишин, А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: учебник для вузов / - М., 2012. — 560 стр.

40. Осавелюк, А. М. Конституционное право зарубежных стран: учебник /- М., 2012 г. — 512 стр.

41. Петренко, А. А. Конституционное право зарубежных стран: учебное пособие /- М., 2012 г. -стр. 73

42. Попова, А. В. Конституционное право зарубежных стран: краткий курс лекций: учебное пособие /- М., 2012 г. — 176 стр.

43. Сафонов, В. Е. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть: учебник для бакалавров /- М., 2012 г. — 352 стр.

44. Черкасов, А. И. Конституционное право зарубежных стран: учебник для вузов /- М., 2014 г. — 312 стр.

45. Чиркин, В. Е. Конституционное право зарубежных стран: учебник для вузов /- М., 2011 г. — 608 стр. Статьи

46. Виноградова, А. А. Межпарламентские институты: критерии, классификации, сравнительный анализ // Сравнительная политика. — 2011 г. — № 4.

47. Волеводз, A.Г. Международные правоохранительные организации: понятие и современная система // Международное уголовное право и международная юстиция. — 2011 г. — № 2.

48. Воронцова, И. В. Место решений Конституционного Суда в науке и практике России, Казахстана, Украины // Конституционное и муниципальное право. — 2009 г. — № 23.

49. Ирхин, И.В. К вопросу о воплощении идеи народного представительства в системах региональных представительных органов зарубежных федеративных государств // Конституционное и муниципальное право. — 2011 г. — № 11.

50. Казак Е. С. Современная реформа федеративных отношений в Германии // Конституционное и муниципальное право. — 2011 г. — № 9.

51. Кальяк, А. М. Конституционное правосудие в международном частном праве: постановка вопроса // Журнал конституционного правосудия. — 2010 г. — № 5.

52. Клочкова, Ю. А. Трансформация понятия «федерализм» в контексте европейской интеграции // Международное публичное и частное право. — 2009 г. — № 3.

53. Княгинин, К. Н. Федеративная территориальная структура Германии: от прошлого к настоящему (часть 1) // Конституционное и муниципальное право. — 2011 г. — № 7.

54. Княгинин, К. Н. Федеративная территориальная структура Германии: от прошлого к настоящему (часть 2) // Конституционное и муниципальное право. — 2011 г. — № 8.

55. Колесников, Е. В. Актуальные вопросы парламентского иммунитета членов верхних палат на примере Российской Федерации, Франции, Германии // Конституционное и муниципальное право. — 2009 г. — № 4.

56. Литвинюк, О. Н. Гражданский статус личности в Швейцарии // Международное уголовное право и международная юстиция. — 2010 г. — № 4.

57. Перчаткина, С. А. Некоторые аспекты влияния конституционного правосудия на соотношение международного и конституционного права Германии. — 2010 г. — № 5

Иностранная литература

58. Smolensk could BE Constitutional (state) law of foreign countries: textbook — M: KNORUS, 2013.

59. Reading-book on the General history of state and law. So 2. Ed. by K. I. Batyr and E. C. Polikarpova. — M: A Lawyer. 2011.

60. Danner, Richard A./Bernal, Marie-Louise H. Introduction to Foreign Legal Systems. New York: Oceana Publications, 1994.

61. Ebke, Werner F./Finkin, Matthew W. Introduction to German Law. The Hague: Kluwer, 1996.

62. Foster, Nigel G. German Law and Legal System. London: Blackstone, 1993.

63. Modern Legal Systems Encyclopedia. Volume Three. Buffalo, NY: William S. Hein & Co., 1990.

64. Reynolds, Thomas H./Flores, Arturo A. Foreign Law: Current Sources of Codes and Basic Legislation in Jurisdictions of the World. Volume II — Western and Eastern Europe. Littleton: F.B. Rothman, 1989;.

65. Robbers, Gerhard. An Introduction to German Law. Baden-Baden: Nomos, 1998.

66. Robbers, Gerhard. Einfьhrung in das deutsche Recht. 2nd edition. Baden-Baden: Nomos, 1998.

ПРИЛОЖЕНИЕ

Полномочия парламента

Стадии законодательного процесса

Аналитическая справка

За 20-летний период субъектами права законодательной инициативы в Государственную Думу было внесено примерно 21 000 законопроектов. Большинство из них прошли полный цикл рассмотрения. Порядка 4900 законов приняты (одобрены) Государственной Думой, одобрены Советом Федерации, подписаны Президентом Российской Федерации, опубликованы и вступили в законную силу. Более 14 000 законопроектов были отклонены, отозваны инициаторами или возвращены авторам.

В настоящей справке приводятся материалы Аналитического управления Аппарата Государственной Думы, подготовленные на основании информации, содержащейся в Автоматизированной системе обеспечения законодательной деятельности (АСОЗД) по состоянию на 11 ноября 2013 года (с начала работы Государственной Думы второго созыва). Показатели работы Думы первого созыва рассчитаны исходя частично из данных АСОЗД (являющихся неполными за период 1994—1996 гг.) и материалов справочно-правовой системы «Гарант».

Созывы Государственной Думы имеют разную продолжительность: два года (первый созыв), четыре года (второй, третий, четвертый и пятый созывы) и пять лет (шестой созыв). Наибольшее количество законопроектов было внесено в период работы Государственной Думы четвертого созыва (4792), из которых принято и опубликовано 23,4% (что на 7,9% больше, чем в третьем созыве и на 12,6% меньше, чем в пятом созыве). Данные по пятому созыву Государственной Думы показывают, что более трети законопроектов, внесенных в этот период, стали законами (приняты в пятом и в шестом созывах) .

Количество внесенных на рассмотрение Государственной Думы законопроектов за 20 лет работы и прогноз на период до 2016 года

Как видно из таблицы 1, во втором — в четвертом созывах количество законопроектов, внесенных в Государственную Думу, постоянно возрастало. Вместе с тем возросло и количество принятых и официально опубликованных законов — с 697 во втором созыве до 1565 в пятом созыве.

В первые два года деятельности Думы шестого созыва по сравнению с аналогичным периодом в пятом созыве количество внесенных в Государственную Думу законопроектов выросло на 12%, доля принятых законов сохранилась на уровне 20% от количества внесенных .

В среднем в Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы в год вносится более 1000 проектов законов. При этом динамика их рассмотрения в рамках созыва, в котором они были инициированы, различна. Так, в Государственной Думе второго созыва работа была завершена лишь по 1971 законопроекту, что составляет 49% от числа внесенных за созыв, соответственно рассмотрение 51% внесенных законопроектов перенесено в следующие созывы. Перенесено также рассмотрение более 30% законопроектов, внесенных соответственно в третьем и четвертом созывах, и 24% внесенных в пятом созыве (рис. 2). Таким образом, и в портфеле Государственной Думы действующего созыва присутствуют законодательные инициативы, поступившие в Государственную Думу предыдущих созывов.

Структура прохождения законодательных инициатив Государственной Думе в рамках созыва динамика их рассмотрения в следующих созывах

На рассмотрение Государственной Думы шестого созыва перенесено 1244 законопроекта, внесенных в предыдущие созывы, из них: 1030 было внесено в период работы Думы пятого созыва, 167 — в четвертом созыве, 23 — в третьем созыве, 20 — во втором созыве, и 4 законопроекта было внесено в Государственную Думу первого созыва.

Полученные данные свидетельствуют о том, что в законопроектном портфеле Думы начиная с третьего созыва число перенесенных из предыдущих созывов законодательных инициатив составляет до трети от общего числа рассмотренных. При этом в среднем 25% законодательных инициатив приходится на созыв, непосредственно предшествующий текущему. Таким образом, в каждом созыве формируется база законопроектов, наследником которой становится следующий созыв.

Далее приводится структура законодательных инициатив, поступивших в Государственную Думу за 20 лет, по тематическим блокам (рис. 3, 4).

Официальных данных о распределении законопроектов по тематическим блокам в Государственной Думе первого созыва не имеется. В связи с этим проанализированы проекты законов второго — четвертого созывов, тематика которых отражена в АСОЗД, — как внесенные в Государственную Думу, так и принятые и опубликованные (рис. 4).

Рис. 4 Тематика законов, принятых Государственной Думой (И-/1 созыв)

¦ Бюджетное, налоговое, финансовое законодательство

¦ Государственное строительство и конституционные права граждан

¦ Ратификация международных договоров Российской Федерации

¦ Социальная политика

¦ Экономическая политика

В Бюджетное, налоговое, финансовое законодательство

¦ Государственное строительство и конституционные права граждан

¦ Оборона и безопасность

¦ Ратификация международных договоров Российской Федерации

¦ Социальная политика

¦ Экономическая политика

Наибольшее число законопроектов за пять созывов (35%) внесено в Государственную Думу по тематическому блоку «Государственное строительство и конституционные права граждан». Доля принятых и опубликованных законов в данной сфере составляет более четверти от общего числа (29%). Второй показатель по числу внесенных законодательных инициатив — по тематическому блоку «Экономическая политика» (19%). На отрасли «Бюджетное, налоговое, финансовое законодательство» и «Социальная политика» приходится по 17% внесенных проектов законов, на сферу обороны и безопасности — 7% от общего числа внесенных инициатив, на блок «Ратификация международных договоров Российской Федерации» — 5%.

Пропорционально количество внесенных законопроектов и принятых законодательных актов по тематическим блокам распределяется следующим образом: 35% от числа внесенных и 29% от числа принятых приходится на сферу государственного строительства, соответственно 5% от числа внесенных и 19% от числа принятых — на блок «Ратификация международных договоров Российской Федерации», по 15% от общего числа принятых законов — на сферы экономической политики и бюджетного законодательства, число законов, регулирующих вопросы социальной политики, на 4% меньше, чем число внесенных законодательных инициатив, законы в сфере обороны и безопасности составляют 9% от общего числа принятых. Результаты анализа динамики изменения доли принятых законов от числа внесенных законодательных инициатив по тематическим блокам представлены ниже.

Распределение по тематическим блокам законов, принятых Государственной Думой (второй — шестой созывы)

По каждому из шести тематических блоков учитывались следующие показатели:

общее число внесенных законопроектов за созыв по конкретной тематике;

число принятых законов по конкретной тематике (из внесенных за созыв законопроектов);

доля принятых законов по конкретной тематике от числа внесенных законопроектов по данной тематике за созыв.

Наиболее динамичный рост доли принятых законов по созывам наблюдается в сфере обороны и безопасности. Эта сфера является единственной, где отмечается превышение доли принятых законов над долей оставшихся в архиве созыва проектов. Так, из числа внесенных законопроектов по данной тематике в период работы Государственной Думы пятого созыва доля принятых законов составила 56%. При этом количество принятых законов по данному тематическому блоку по сравнению с другими блоками на протяжении всех созывов является наименьшим.

Возрастает внимание к отрасли права, регулирующей экономическую политику. За 12 лет число принятых законодательных инициатив в этой сфере возросло более чем в три раза — с 69 законов в третьем созыве до 240 в пятом созыве. Рост доли принятых законов соответствует данной тенденции и составляет порядка 25% в пятом созыве.

В сфере социальной политики доля принятых законов в Думе пятого созыва возросла на 13% по сравнению с предыдущим созывом. В целом по данному тематическому блоку также прогнозируется сохранение положительной тенденции.

Доля принятых законов в области законодательства о бюджете и налогах в пятом созыве превысила 40%: во втором созыве было принято 23 закона по данной тематике, а в пятом созыве — 234 закона.

Совершенствование кодифицированных актов

С 1994 года принято и действует 20 кодексов Российской Федерации, которыми регулируются правоотношения в наиболее важных сферах общественной жизни.

Динамика прохождения законов о внесении изменений в кодексы свидетельствует о следующем:

нет прямой зависимости количества внесенных изменений от даты принятия кодекса;

количество внесенных изменений зависит от динамики изменения правоотношений в той или иной сфере, то есть можно говорить как о наличии традиционных, консервативных сфер правоотношений, таких как семейное, лесное, водное право (например, за 7 лет действия Лесного кодекса изменения в него вносились лишь 19 федеральными законами), так и о сферах, характеризирующихся высокой динамикой изменений правоотношений, — уголовное, административное, налоговое право (например, за 12 лет действия Кодекса об административных правонарушениях изменения в него вносились 306 федеральными законами, а с целью внесения изменений в Налоговый кодекс Государственной Думой было принято 413 законов, из них 113 законами внесены изменения в часть первую кодекса и 300 законами — в часть вторую)