Институт парламентского контроля

Содержание парламентский контроль власть омбудсмен Введение Глава 1. Понятие и классификация парламентского контроля за деятельностью правительства зарубежных стран

1.1 Понятие парламентского контроля

1.2 Классификация форм парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти Глава 2. Особенности парламентского контроля в зарубежных странах

2.1 Особенности парламентского контроля в полупрезидентской республике (на примере Франции)

2.2 Особенности парламентского контроля в президентской республике (на примере США)

2.3 Особенности парламентского контроля в парламентарной республике (на примере ФРГ)

2.4 Особенности парламентского контроля в конституционной монархии (на примере Великобритании) Заключение Список использованных источников

Введение

Актуальность дипломной работы. Институт парламентского контроля является одним из узловых в государственном строительстве, конституционном праве вообще и парламентском праве, в частности. Парламентский контроль и разнообразие его форм также связаны с местом парламента в системе государственных органов, с формой правления, государственным режимом, существующим в той или иной стране. Поэтому степень его эффективности неодинакова в разных странах на разных этапах развития.

После Второй мировой войны для многих европейских стран была характерна тенденция к усилению роли исполнительной власти, а в современный период наблюдается восстановление положения парламента как высшего органа в механизме государственной власти, что ведет к проявлению в полной мере парламентаризма — государственного режима, которому присуще ведущее положение парламента в системе высших органов государственной власти. Несмотря на то, что в конституционно-правовом отношении положение органа народного представительства определяется формой правления, за парламентом всегда сохраняются контрольные полномочия, что позволяет поддерживать в государстве баланс властей, а также предотвращает ее узурпацию и, как следствие, — установление антидемократического политического режима.

Объектом парламентского контроля чаще всего выступает исполнительная власть, но контроль этот может распространяться и на местное самоуправление, вооруженные силы и т. п. При этом контроль за исполнительной властью (для парламентарных и полупрезидентских государств) в настоящее время чаще всего обращен на политическую деятельность правительства и его членов, хотя он и осуществляется в юридических формах. В отдельных случаях объектом парламентского расследования может являться также деятельность государственных и частных корпораций.

Следствием парламентского контроля может стать отставка правительства или отдельных должностных лиц или возбуждение уголовного дела по результатам проведения парламентского расследования.

Контроль над правительством представляет собой одну из важнейших функций парламента. Во всех государствах, независимо от форм правления, исполнительную власть необходимо контролировать, так как она обладает огромными полномочиями, а, следовательно, возможностями для совершения разного рода злоупотреблений. Значимость парламентского контроля заключается и в том, что он осуществляется с целью достижения более эффективной деятельности правительства, слаженности всего государственного механизма, предотвращения (пресечения) нарушения прав и свобод, анализа практики реализации действующего законодательства.

Следует отметить, что за рубежом важность парламентского контроля признана давно. Более того, исторически контрольная функция парламента возникла первой. Так, еще в 1215 году в ходе политической борьбы бароны и высшее духовенство заставили английского короля Иоанна Безземельного подписать Великую хартию вольностей, согласно которой никакой налог не взимался без согласия Совета королевства (прототип Палаты лордов), установив, тем самым, контроль над королевскими расходами. Позже это было урегулировано в законах Англии [2, с. 27].

Парламентский контроль имел и имеет свои значительные, а иногда и принципиальные, особенности в СССР — Республике Советов, базировавшейся на полновластии Советов народных депутатов, и во Франции — республике, основанной на принципе разделения властей; в США — стране высокоразвитой демократии, и в какой-либо африканской стране, с трудом выходящей из политического транзита; в президентской, в смешанной республике, и в парламентарной республике или монархии; в Исламской Республике Иран и — и в Федеративной Республике Германии; в двухпартийной Великобритании — и в многопартийной без доминирующих партий Италии. В одних случаях парламентский контроль дополняется мощным партийным ресурсом. В других — религиозным контролем. В третьих — многовековыми традициями парламентаризма. Поэтому для Казахстана достаточно непросто принимать на вооружение рекомендации того или иного зарубежья.

Парламентский контроль является эффективным инструментом лишь в том случае, если, с одной стороны, сможет заставить Правительство отвечать за свои действия, а с другой — не будет препятствовать высшему органу исполнительной власти в осуществлении его непосредственных функций и задач. В дипломной работе рассматривается опыт наиболее известных в наше время видов демократической республики — президентской (США), полупрезидентской (Франция) и парламентарной (ФРГ) — относительно повышения эффективности парламентского контроля.

Степень научной изученности. Общие вопросы политических систем зарубежных стран, форм и методов работы зарубежных парламентов в течение довольно длительного времени плодотворно разрабатываются многими учеными-государствоведами. Серьезный вклад в разработку этих вопросов внесли такие ученые как М. В. Баглай, А. Д. Керимов, М. Н. Марченко, А. А. Мишин, Б. А. Страшун, В. А. Туманов, В. Е. Чиркин, Л. М. Энтин и многие другие ученые.

Из работ последних лет особо следует отметить комплексное исследование коллектива авторов под руководством М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо, Л. М. Энтина «Конституционное право зарубежных стран», Б. А. Страшуна «Конституционное (государственное) право зарубежных стран», учебник Чиркина В. Е. «Конституционное право зарубежных стран», учебник «Конституционный контроль в зарубежных странах», Мишина А. А. «Конституционное право зарубежных стран» .

Нельзя обойти вниманием комплексные исследования коллектива авторов под руководством Б. Н. Топорнина «Очерки парламентского права (зарубежный опыт)», Б. А. Стращуна «Конституционное (государственное) право зарубежных стран» в 4 томах; а также труды Л. М. Энтина «Европейское право», «Конституционное право государств Европы» учебное пособие, под редакцией Д. А. Ковачева.

При написании дипломной работы автор применял различные научные методы исследования: исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический, функциональный.

Цель и задачи дипломной работы. Цель дипломной работы заключается в раскрытии понятия, форм и методов парламентского контроля за деятельностью правительств в зарубежных странах.

На основе поставленной цели задачами дипломной работы являются:

1. Дать понятие парламентского контроля, классификацию форм парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти

2. Рассмотреть особенности форм парламентского контроля за деятельностью правительства в президентской, полупрезидентской и парламентарной республиках.

3. Выявить эффективность парламентского контроля в зависимости от исторических особенностей, формы правления, политического и государственного режимов, а также избирательной и партийной систем рассматриваемых стран.

Предметом дипломной работы выступают формы и методы парламентского контроля за деятельностью правительства зарубежных стран, а также взаимодействие парламента с другими высшими государственными органами и обществом в целом.

Новизна дипломной работы заключается в научном исследовании форм парламентского контроля в зарубежных странах с использованием новейшей учебной и монографической литературы, материалов периодики, нормативного материала. В работе рассматриваются формы и методы парламентского контроля в зарубежных странах, степень их действенности и эффективности.

Практическое значение настоящей дипломной работы состоит в том, что изложенные в работе материалы можно применить в качестве основы для разработки спецкурса с целью углубленного изучения теории государства и права, конституционного права зарубежных стран, а также конституционного права Республики Казахстан.

Структура дипломной работы. Поставленные цели и задачи предопределили структуру данной работы. Она состоит из введения, двух глав и заключения. В конце работы приводится список использованной литературы.

Во введении обосновывается актуальность проблемы, методологические основы рассматриваемых вопросов, цель работы, ее новизна, практическая значимость основных положений. В первой главе исследуется понятие и классификация форм парламентского контроля за деятельностью органов исполнительной власти. Во второй главе основное внимание уделяется особенностям парламентского контроля на примере зарубежных стран. В заключении сформулированы некоторые общие выводы.

Глава 1. Понятие и классификация парламентского контроля за деятельностью правительства зарубежных стран

1.1 Понятие парламентского контроля Парламентский контроль и разнообразие его форм связаны с местом парламента в системе государственных органов, с формой правления. Поэтому степень его эффективности неодинакова в разных странах и на разных этапах их развития. Тенденция к сужению прав парламентов отразилась и на сокращении использования существующих форм контроля.

Само слово контроль произошло от однокоренного contre-role (фр. — противосвиток). Как известно, раньше документы записывались на папирусных свитках, затем они разрывались пополам, и каждая половина хранилась у заинтересованного лица. Если требовалось подтвердить подлинность документа, то одна половина свитка совмещалась с другой, подтверждающей его подлинность. Таким образом, «контроль» понимался как установление правильности обстоятельств дела [4, с. 9].

В конституционно-правовом значении под этим словом подразумевается нечто иное, причем разные авторы вкладывают в него подчас неодинаковый смысл. Так, В. Орландо полагал, что функция контроля имеет целью осуществление постоянного и активного надзора со стороны парламента над всеми отраслями администрации, а также право представителя (парламентария) выражать членам правительства любое желание, сомнение или недовольство [5, с. 134].

Г. Еллинек под контролем понимал проверку важных для государства действий его органов и членов с точки зрения соответствия их определенным нормам. Он также считал, что контроль может быть политическим или правовым. В правовой контроль входят: административный, финансовый и парламентский контроль. Последний осуществляется путем парламентской критики действий правительственных органов, при помощи конституционных средств: интерпелляции, резолюции (порицания), назначения парламентского следствия. В то же время Г. Еллинек отмечал, что все они могут служить как политическим целям, так и целям правового контроля [6, с. 81]. Так, в парламентарных государствах вотумы недоверия, по общему правилу, применяются только по политическим основаниям.

В настоящее время современные исследователи, достаточно подробно рассматривающие указанную проблематику в своих работах, как правило, не дают определение парламентского контроля, а перечисляют его формы:

— вопросы к высшим органам государства и высшим должностным лицам,

— интерпелляция,

— постановка вопроса о вотуме недоверия или внесение резолюции порицания правительству,

— отказ правительству в доверии,

— доклады и отчеты правительства и министров о своей деятельности,

— парламентские слушания,

— парламентские расследования,

— деятельность парламентских омбудсманов и других органов при парламенте,

— импичмент,

— участие в формировании исполнительных органов государственной власти,

— контроль за исполнением государственного бюджета,

— ратификация и денонсация международных договоров и др. и раскрывают их содержание.

Исключением являются М. М. Утяшев и А. А. Корнилаева. По их мнению, парламентский контроль — это осуществляемый высшим законодательным (представительным) органом государственной власти комплекс различных мер по постоянному наблюдению и проверке деятельности системы, а также по устранению выявленных в результате такой проверки нарушений и предупреждению возможных несоответствий [7 с. 30].

В современной зарубежной литературе используется несколько определений понятия «парламентский контроль» .

Парламентский контроль, по мнению французских исследователей, — это комплекс мер, позволяющий палатам составить мнение о деятельности Правительства и свергнуть его в случае глубокого несогласия с проводимой политикой [8, с. 96].

Однако наиболее полным, хотя поэтому и излишне громоздким, является определение, данное Ракитской И. А: парламентский контроль означает парламентский процесс проверки и определения (или оказания влияния) формы поведения других, в частности правительства и органов управления, при непосредственной (парламентское большинство) и/или косвенной (оппозиция) возможности применения санкций или обязательного в правовом отношении принятия решения, а также выражения политической позиции в результате получения информации, ее переработки и оценки, включающей одобрение и критику. Коротко: парламентский контроль над правительством (исполнительной властью) при непосредственной или косвенной возможности применения санкций («проверка с возможным применением санкций») [9, с. 5].

Представляется, что парламентский контроль может быть определен как система норм, регулирующая установленный порядок проведения наблюдения и проверки в основном деятельности органов исполнительной власти, который осуществляется как парламентским большинством и оппозицией, так и вспомогательными органами высшего законодательного органа и направлен на оценку этой деятельности с возможным применением санкций (вотума недоверия, резолюции порицания, импичмента и т. п.).

Из приведенной формулировки следует, что субъектами правоотношений в области осуществления парламентского контроля являются:

во-первых, парламент и правительство в парламентарной Германии (во Франции и США помимо правительств еще и президенты — в случае привлечения их к уголовной ответственности или к импичменту соответственно);

во-вторых, правительственное большинство в парламенте и оппозиция (в ФРГ), оппозиционное президенту либо поддерживающее его парламентское большинство и оппозиционные к нему парламентарии (в США);

в третьих, оппозиционное президенту парламентское большинство и оппозиция этого большинства в парламенте либо оппозиционное президенту и правительству.

Для определения парламентского контроля важное значение имеет его компетенция. Компетенция зависит от формы правления, формы государственного устройства, исторических условий, степени демократичности страны, соотношения в ней политических сил и ряда иных факторов.

Так, в президентских республиках парламенты не принимают участия в формировании правительства, ограничен их контроль за деятельностью исполнительной власти.

В федеративных государствах компетенция представительных органов поделена между федерацией и ее субъектами.

В государствах с тоталитарным режимом конституции могут закреплять за парламентом значительные права, но на практике большинство их полномочий оказываются фиктивными.

Во многих странах компетенция парламента недостаточно четко регламентируется конституционными актами. Многие конституции закрепляют некоторые формы парламентского контроля за исполнительной властью и участия парламента во внешнеполитическом процессе.

В некоторых же конституциях компетенция более детализирована (Швейцария, Испания, Индия). Так, в соответствии с Конституцией Испании Генеральные кортесы осуществляют законодательную власть, принимают бюджет, контролируют деятельность Правительства, определяют свою внутреннюю структуру и порядок деятельности, принципы организации государственных органов и взаимоотношения между ними, основы правового положения личности и статус государственных служащих, административно-территориальное устройство государства, основы статуса региональных автономных образований.

В некоторых странах парламент наделен правом формирования или участия в формировании других органов. Так, парламенты Скандинавских стран и Финляндии выбирают из своей среды определенное число депутатов в консультативный орган северных стран — Северный совет. В тех государствах, где имеются специальные органы конституционного контроля, парламенты, как правило, принимают участие в назначении их членов (Австрия, Франция, Португалия, Бельгия и др.) либо назначают всех членов такого органа (ФРГ) [10, с. 491].

К контрольным или контрольно-политическим парламентским функциям относятся прерогатива парламента по осуществлению контроля над деятельностью тех или иных институтов, прежде всего правительства и правительственных органов.

Эти прерогативы обеспечиваются в палатах посредством разного рода контрольных актов парламента: резолюций доверия и недоверия, резолюций и докладов по вопросам экономической и финансовой деятельности правительства, резолюций по отчетам органов, которые палаты ставят под свой контроль, запросов и интерпелляций.

Значительна роль парламентских комиссий в осуществлении контрольных функций парламента. Сравнительно узкая специализация комиссий, их небольшой численный состав позволяют с большей глубиной и компетентностью «курировать» отдельные области государственной деятельности. Регламенты палат предоставили комиссиям большие возможности получения информации в рамках соответствующей предметной компетенции. Характерно, что в этом случае регламенты, в целом исключительно внимательные к вопросам процедуры, никак процедурно не ограничили сбор и использование информации комиссиями.

Комиссии осуществляют контроль за законностью нормотворческой деятельности правительства, принимая в необходимых случаях порицающие резолюции, невыполнение которых, хотя непосредственно и не влечет санкций, но в конечном итоге может привести к отставке отдельных министров и даже кабинета в целом; а также за подзаконностью дискредитационной деятельности исполнительной власти: в частности, по требованию комиссий правительство (соответствующее министерство) должно представлять по требованию комиссий отчеты о выполнении законов и резолюций.

В случае, представляющем особый общественный интерес, палаты, согласно Конституции, могут проводить парламентское расследование, для чего создается парламентская комиссия ad hoc, обладающая практически неограниченными возможностями получения интересующих ее сведений, а следовательно, и контроля. Прерогативы по проведению парламентских расследований одновременно входят в комплекс тех функций, которые мы определили как юрисдикционные, судебные функции [11, с. 22].

В тех странах, где осуществляется достаточно жесткий парламентский контроль за исполнительной властью, как правило, создается большое число не функциональных, а отраслевых постоянных комиссий, которые имеют право знакомиться с документами соответствующих органов исполнительной власти и свои отчеты по этим вопросам представляют парламенту. В ряде стран организованы специальные постоянные комиссии для контроля за деятельностью правительств, обычно им же предоставлено право ставить перед парламентом вопрос о доверии правительству.

В ряде стран парламенты или палаты вправе создавать следственные и ревизионные комиссии, которые носят временный характер и призваны рассматривать конкретные дела. При том роль таких комиссий может быть весьма различной. Имеется немало примеров из парламентской практики, когда их образование было направлено на расследование и придание гласности злоупотреблений со стороны представителей исполнительной власти.

К созданию таких комиссий парламенты чаще всего прибегали в тех странах, в которых правительство не несет политической ответственности перед парламентом. В то же время деятельность таких комиссий иногда носила явно антидемократический характер. Общеизвестна роль, которую играла, например, комиссия Палаты представителей Конгресса США по расследованию антиамериканской деятельности. Она выступала нарушителем демократических прав и свобод, преследуя граждан за политические убеждения или просто по доносу. Граждане, признанные этой комиссией «нелояльными» к существующему строю, ограничивались в правах, в том числе и в праве на занятие определенных должностей. Нередко результаты работы следственных и ревизионных комиссий, если это невыгодно правящим кругам, не выносятся на обсуждение парламента.

В парламентах создаются и другие органы. В странах, в которых парламент осуществляет контроль за правительством и администрацией, имеются специальные парламентские органы контроля: ревизоры, контролеры, омбудсмены, особые представительства и др. Финансовым ревизорам принадлежит, например, право проверки счетов и отчетности о расходовании государственных средств [12, с. 184].

В ряде стран некоторые полномочия парламента при определенных обстоятельствах осуществляются более узкими коллегиями депутатов. Так, в Испании в палатах парламента создаются депутатские комиссии во главе с председателями палат, которые обеспечивают отправление властных полномочий палат в период между сессиями и в некоторых других случаях. В Швеции в случае войны или непосредственной опасности войны Риксдаг может заменять военная делегация. Аналогичную роль в кризисной ситуации играет общий комитет Бундестага и Бундесрата ФРГ.

В некоторых странах создаются иные органы для контроля за исполнительной властью. Так, во Франции в 70—80-е гг. были образованы специальные парламентские представительства: по делам Европейских сообществ, по планированию, по демократическим вопросам и др. Они образуются из депутатов обеих палат на основе пропорционального представительства от партийных фракций. Первое из таких представительств получает всю необходимую документацию о деятельности институтов Европейского Союза, заслушивает министров, дает правительству свои рекомендации [12, с. 185].

Конституционная практика знает следующие формы контроля парламента за деятельностью исполнительной власти:

— обсуждение основных направлений правительственной политики, бюджета и отчета о его выполнении,

— парламентские запросы,

— контрольная деятельность постоянных комиссий и специальных расследовательских комиссий, а также других специальных органов парламента и особых должностных лиц, назначаемых парламентом или его палатами,

— выражение недоверия правительству или отдельным министрам.

Как правило, после созыва нового состава парламента пли открытия очередной сессии по правительственному заявлению (посланию главы государства) на пленарном заседании парламента развертывается широкая дискуссия, в ходе которой депутаты дают оценку всей правительственной политике или отдельным ее аспектам. Однако большая или меньшая степень воздействия на правительство выступлений депутатов зависит от того, пользуется ли оно поддержкой парламентского большинства или нет.

Особой разновидностью контроля считается институт депутатского запроса, который адресуется правительству в целом или отдельным министрам. Порядок внесения запросов и их рассмотрения установлен в регламентах парламентов. Они имеют две формы: устный или письменный вопрос и интерпелляция. Действенной формой является интерпелляция, хотя в некоторых странах она и не применяется (Франция, Великобритания).

Как правило, интерпелляции используются в нижней палате, поскольку их обсуждение может привести к выражению недоверия правительству. В регламентах довольно детально регламентируются все стадии прохождения интерпелляции: порядок ее внесения, ознакомление палаты с ней, передача правительству или соответствующему министру, установление времени ответа на нее, ознакомление депутатов с ответом, проведение дискуссии по ответу и порядок постановки вопроса о доверии правительству или министру. В регламентах предусматривается возможность ее отклонения палатой или председателем, требование ее поддержки определенным числом депутатов в случае, когда министр не может дать ответа на интерпелляцию. Несмотря на ограничения, к этой форме контроля депутаты прибегают довольно часто. И в практике нередки случаи, когда ее обсуждение приводило к отставке правительства.

Письменный или устный вопрос используется скорее как средство информации, так как прения и голосование по ним не проводятся, но и эта форма позволяет держать исполнительную власть под определенным контролем. Для ответа на такие вопросы отводятся специальные часы. Иногда с этой процедуры начинаются заседания палаты.

В ряде стран контроль за деятельностью правительства и его администрации осуществляют постоянные парламентские комиссии. Особенно эффективна в этом отношении деятельность финансовых комиссий. Контрольными правами наделены, например, постоянные комитеты Сената США, шведского Риксдага, комиссия Бундестага по вопросам обороны, комиссии по иностранным делам некоторых парламентов. Но парламенты большинства стран могут создавать и специальные расследовательские комиссии (комитеты). Чаще всего такие комитеты создаются в странах, где не предусмотрена политическая ответственность правительства перед парламентом. Они имеют право запрашивать информацию и документы не только от государственных органов, но и от общественных организаций. Их деятельность широко освещается в печати [13, с. 249].

Для осуществления своих контрольных полномочий парламенты могут создавать особые органы и назначать специальных должностных лиц: ревизоров, контролеров, омбудсменов, уполномоченных и др. Так, в целях проведения финансового контроля и контроля за управлением государственным имуществом в Польше, Болгарии, Румынии, Венгрии созданы счетные (контрольные) палаты. Те же функции возложены в ряде стран на парламентских ревизоров. Они регулярно докладывают парламентам о результатах своих проверок.

В мировой практике последних десятилетий получил значительное распространение новый институт, ранее неизвестный большинству стран с развитыми демократическими и правовыми традициями. Это так называемый институт омбудсмена. Впервые он возник в Швеции в начале XIX века, и долгое время оставался чисто шведским правовым феноменом. Однако в XX веке после второй мировой войны он стремительно завоевывает популярность в разных странах мира. Сегодня аналогичный институт имеют в своей государственно-правовой системе около ста государств мира.

Под омбудсменом понимается «достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и на опосредованный парламентский контроль в форме надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений» .

Сегодня около ста государств мира имеют такой институт, хотя он обладает различной компетенцией, правовым статусом, организационными формами, возможностями воздействия. При всех национальных отличиях основные функции омбудсмена состоят в том, что он принимает жалобы граждан на нарушения их прав и свобод действиями (или бездействием) правительственных чиновников и ведомств, рассматривает их и выносит свои заключения. И хотя эти заключения носят рекомендательный характер (то есть чиновники не обязаны им следовать), в подавляющем большинстве случаев рекомендации омбудсмена принимаются к исполнению [15, с. 9].

Международная ассоциация юристов приняла следующее определение термина «омбудсмен»: «служба, предусмотренная Конституцией или актом законодательной власти и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочена проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады» [15, с. 10].

Но при этом права омбудсменов различны. В одних странах они осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод граждан (Польша, Великобритания, Новая Зеландия), в других — вообще за соблюдением законности в деятельности администрации (Норвегия, Дания), в третьих — наряду с этим контролируют соблюдение законности также в органах местного самоуправления и судах (Швеция, Финляндия), в том числе соблюдение прав и свобод граждан. В ФРГ функции контроля за законностью в деятельности военной администрации и защиты прав военнослужащих возложены на уполномоченного Бундестага по вопросам обороны.

Также следует заметить, что в мировой практике известны три модели института омбудсмена, которые различаются его местом в государственно-правовой системе, порядком его назначения, подчиненностью (подотчетностью) той или иной ветви власти или отсутствием таковой, объемом полномочий и т. д. Эти три модели — следующие:

1. Исполнительный омбудсмен. Он является органом исполнительной власти, назначается правительством или президентом, ему подконтролен и подотчетен. Это довольно редко встречающийся вариант, который существует во Франции (Медиатор) и назначается Советом Министров. Также похожий институт действует в некоторых штатах США. Собственно, это спорный вопрос: можно ли французского медиатора отнести к омбудсмену.

2. Независимый омбудсмен. Он представляет собой особую и самостоятельную ветвь власти, уровень которой соответствует уровню законодательной, исполнительной и судебной власти. При этом он может быть назначен президентом или парламентом, но после назначения не подчиняется назначившему его органу. Такая модель омбудсмена существует в Португалии (Проведор юстиции), Намибии и Нидерландах.

3. Парламентский омбудсмен. Он находится в системе законодательной ветви власти, назначается (избирается) парламентом и подотчетен (или подконтролен) ему. Он выступает в качестве органа парламента, но обладает широкими полномочиями, придающими ему определенную самостоятельность и независимость от самого парламента. Основной задачей классического парламентского омбудсмена является контроль над деятельностью администрации и ее должностных лиц (в отличие от двух других моделей, в которых его контроль распространяется как на исполнительную, так и на законодательную власть).

В большинстве стран, где существует институт омбудсмена, он принадлежит именно парламентской модели. Это естественно, поскольку исторически омбудсмен — дитя парламента. Он возник именно как орган парламентского контроля над администрацией, как результат борьбы парламента (т.е. представителей народа) за права и свободы человека и гражданина, провозглашенные конституцией, но попираемые исполнительной властью. Парламентская модель более органична не только с точки зрения истории, но и в современном контексте, поскольку основные нарушения прав граждан имеют место при их взаимоотношениях с исполнительными органами государственной власти. Именно чиновники повинны в большей части нарушений гражданских прав и свобод.

Для осуществления своих задач омбудсмены наделены определенными правами. Так, в Великобритании парламентский комиссар по контролю за администрацией обладает правом проводить расследование деятельности центральных административных органов по жалобам, которые поступают к депутатам от избирателей. В Скандинавских странах и Финляндии они могут проводить проверки документов соответствующих органов, присутствовать на их заседаниях, получать требуемые справки. Кроме того, они выступают в качестве государственных обвинителей при привлечении к ответственности членов правительства в порядке импичмента. Однако в связи с отсутствием специального аппарата их деятельность недостаточно эффективна.

Одним из главных способов реализации омбудсменом своих контрольных функций является процесс рассмотрения жалоб граждан. Гражданин обращается к нему в случае неудовлетворения решением, порядком его принятия или поведением должностного лица, т. е. тогда, когда нарушаются его права органом государственной власти или чиновником (например, неправильное или несвоевременное решение дела, слишком узкое толкование правовых норм и т. д.).

Как правило, доступ к омбудсмену устанавливается прямой, не предусматривающий каких-либо посредников между ним и гражданином. Однако в некоторых странах введен принципиально иной вариант: любая жалоба должна поступать через члена парламента (такой «парламентский фильтр» существует в Великобритании и Франции). Простой и прямой доступ является важным достоинством службы омбудсмена, позволяющим гражданам не испытывать формальных затруднений при подаче жалобы и осуществлении контакта с омбудсменом. Такие жалобы чаще всего не облагаются госпошлиной.

Как правило, для подачи жалобы устанавливаются определенные ограничения, касающиеся сроков (например, жалоба должна быть подана в течение года или двух с момента обжалуемого действия), а также требования исчерпания иных средств правовой защиты.

С момента принятия жалобы начинается работа по ее рассмотрению, т. е. омбудсмен приступает к выяснению обстоятельств дела, поскольку большая часть жалоб нуждается в дополнительных материалах и изучении. Процедура эта не формализована. При проведении проверки по жалобе омбудсмен имеет право знакомиться с различными документами министерств и ведомств (зачастую даже секретность не может являться препятствие для доступа омбудсмена к этим документам), изучать эти документы, требовать представления необходимых материалов и информации от официальных лиц, проводить проверочные действия, требовать объяснения от должностных лиц, государственных служащих и граждан. Все органы и организации, к которым обращается омбудсмен, обязаны взаимодействовать с ним и оказывать ему содействие в определенных законом формах.

Однако широкие надзорные функции омбудсмена за деятельностью различных органов и должностных лиц с целью защиты прав и законных интересов граждан не сводятся только к процессу разрешения жалоб граждан. Кроме рассмотрения жалоб, омбудсмены могут контролировать деятельность государственных органов и иными способами. Чаще всего омбудсмены наделены правом проводить расследование по долгу службы, т. е. при отсутствии жалобы заинтересованных лиц. При обнаружении случаев нарушения прав граждан омбудсмены могут начать производство по собственной инициативе (но этого не могут, например, омбудсмены в Великобритании и Новой Зеландии).

В основную функцию омбудсмена входит контроль за деятельностью исполнительных органов. Этот контроль является внешним и своего рода чрезвычайным. Он осуществляется по инициативе омбудсмена либо по жалобам граждан.

Контрольные мероприятия омбудсмена направлены, прежде всего, на реализацию прав граждан и исправление нарушений в функционировании государственной администрации. Он добивается этого используя арсенал средств, специфичных только для него — методы убеждения, критику, гласность. В его распоряжении нет административных, императивных полномочий. Существование этого института направлено на развитие и совершенствование нетрадиционных способов воздействия на административное поведение.

Итак, институт омбудсмена в правовых системах демократических стран сумел стать важным механизмом защиты прав человека и укрепления законности в деятельности государственных органов. Широкие надзорные функции за деятельностью аппарата и должностных лиц всех уровней, которыми наделен омбудсмен с целью защиты прав и законных интересов граждан, определяют его высокий авторитет и широкое признание общественностью. Это связано со многими демократическими чертами, характеризующими его статус и обеспечивающими эффективность его деятельности: независимым положением в системе государственных органов; открытостью и доступностью для всех граждан, нуждающихся в защите своих прав и свобод; отсутствием формализованных процедур разбирательства жалоб и обращений; бесплатностью оказания гражданам помощи и т. д. Эти и другие принципы, на которых основывается деятельность омбудсмена, имеют особое значение для выполнения им функции защиты прав и свобод человека от злоупотреблений и произвола со стороны государственного аппарата и должностных лиц.

В отличие от президентских республик в парламентарных республиках и монархиях, а также в полупрезидентских республиках в руках парламента находится еще одно средство контроля — постановка вопроса о доверии, точнее, отказ правительству в доверии и вынесение резолюции порицания. Это право в странах с двухпалатной системой парламентов обычно принадлежит нижней палате. Однако использование такой формы контроля, как правило, связано с различными ограничениями. Нередко в регламентах содержится требование внесения резолюции недоверия определенным числом депутатов, устанавливается запрет повторного внесения ее в течение определенного срока, например на той же сессии (Франция), резолюция снимается при постановке правительством вопроса о доверии и т. д. [16, с. 105]

Следует также отметить, что применение той формы контроля является неэффективным там, где правительство опирается на поддержку парламентского большинства. Кроме того, вотуму недоверия оно может противопоставить роспуск парламента. Иногда простая угроза роспуска заставляет депутатов, опасающихся за исход новых выборов, оказывать поддержку правительственным мероприятиям.

Таким образом, одной из важнейших функций парламента, как известно, является контроль за исполнительной властью. Он необходим, прежде всего для того, чтобы не позволить администрации фактически узурпировать власть в государстве, нивелировать деятельность демократических институтов. Это, естественно, возможно лишь при условии, что такой контроль является достаточно действенным. Очевидно, что он не должен быть и неоправданно жестким, и излишне обременительным для правительства. Иначе последнее просто не сможет эффективно работать. В этой связи задача законодателя, по нашему мнению, состоит в том, чтобы создать такую систему парламентского контроля, которая явится надежной гарантией от превышения правительством своих полномочий и одновременно не будет чрезмерно стеснять его, позволит надлежащим образом проводить национальную политику.

1.2 Классификация форм парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти Формы такого контроля различны в президентских республиках (а также в дуалистических монархиях) и в парламентарных республиках и монархиях. Однако парламент всегда, будучи высшим органом народного представительства, обладает контрольными функциями.

Контроль парламента может иметь политический характер (например, выражение недоверия министру) и юридический (деятельность созданных парламентом расследовательских комиссий).

Используются следующие формы контроля за деятельностью исполнительной власти, особенно правительства, министров, подчиненных им структур, хотя контроль парламента может осуществляться и в отношении других органов, генерального прокурора, председателя государственного банка и т. д.:

1. Вопросы к высшим органам государства и высшим должностным лицам: правительству (иногда отводится особое время специально для вопросов к премьер-министру), министрам, Генеральному прокурору и др. на пленарном заседании парламента (палаты).

В соответствии с регламентами парламентов обычно раз в неделю (иногда чаще) установлен «час вопросов» к правительству и министрам. В Испании на это выделяется два часа в неделю, в Великобритании «час вопросов» в Палате общин может длиться 40 минут, а в Палате лордов — 20 минут. Вопросы, как правило, подаются заранее в письменной форме и оглашаются на заседаниях палат. Различаются устные и письменные вопросы (ответы на последние обязательно подлежат публикации). Вопрос должен относиться к фактам и не содержать обвинений. После ответа министра иногда возможно выступление депутата, задавшего вопрос (но не более пяти минут). Обсуждение ответа не предусмотрено, и решение по нему не принимается. Для подачи вопросов могут существовать ограничения. Так, в Германии один депутат может задать не более двух вопросов в неделю. Вопросы, требования, просьбы могут быть обращены к министру и не на пленарном заседании, а при посещении депутатом министра или в порядке переписки с ним депутата. В президентской республике, дуалистической монархии эта форма контроля обычно не используется, хотя бывают исключения (например, Египет).

2. Дебаты по заранее определенным вопросам и общей политике правительства. Их тему, как правило, предлагает оппозиция, но такие предложения могут исходить и от правительства, стремящегося обеспечить себе поддержку в общественном мнении. Возможно, начало дебатов и по предложению определенного числа депутатов (например, 20 в Египте). Дебаты не преследуют цели вынесения решения с оценкой деятельности правительства [4, с. 205].

3. Наиболее распространенными способами осуществления палатами контроля за деятельностью исполнительных органов являются парламентские запросы и интерпелляции.

Интерпелляция, которая используется только в парламентарных республиках и монархиях, а также в некоторых полупрезидентских республиках. Она предусматривает постановку какого-либо важного, общественно значимого вопроса на пленарном заседании, за которой следует объяснение министра (главы правительства), обсуждение и принятие решения путем голосования. Неудовлетворительная оценка ответа, выражение недоверия, порицание действий могут повлечь за собой отставку министра либо правительства, или, напротив, последнее может, действуя через главу государства, распустить парламент с назначением даты новых выборов. По сравнению с вопросом подача интерпелляций существенно затруднена. Обычно требуется большое число подписей, установлены жесткие сроки их подачи и обсуждения и т. д.

Запрос, согласно ст. 128 регламента палаты депутатов, представляет собой «простой вопрос, обращенный в письменном виде к правительству относительно истинности того или иного факта, получения правительством тех или иных сведений и их точности, представления правительством палате тех или иных документов или данных, а также относительно мер, которые приняты или будут приняты правительством по определенному вопросу». По просьбе запрашивающего либо правительства председатель палаты может объявлять запрос срочным. Тогда ответ на него должен быть дан не позднее чем на следующем после внесения запроса заседании. Депутат может также потребовать получения письменного ответа. В этом случае правительство должно представить ответ в течение 20 дней. В ином случае запрос выносится на повестку дня первого по происшествии двух недель заседания. Как правило, на каждом заседании палаты депутатов первые 40 мин посвящены обсуждению запросов. В сенате обсуждению запросов отводится одно заседание в неделю. Правительство может использовать дополнительно месяц для подготовки ответа. После ответа на запрос представителя правительства (либо зачтения письменного ответа) запросившему дается право 5-минутной реплики. Ответ на запрос по просьбе депутата может быть дан в комиссии.

Интерпелляция, согласно ст. 136 регламента палаты депутатов, является «обращением в письменной форме к правительству относительно мотивов его деятельности и его дальнейших намерений по вопросам, относящимся к определенным аспектам правительственной политики». В сенате дату ответа по интерпелляции назначает председатель и только в случае несогласия интерпеллянта — сам сенат. Как правило, в сенате интерпелляции обсуждаются на тех же заседаниях, что и запросы. В палате депутатов ответ по интерпелляции должен быть дан в первый понедельник по истечении двухнедельного срока с правом правительства на дополнительный двухнедельный срок и, по согласию с интерпеллянтом, на дальнейшее перенесение ответа. Ответ всегда дается в письменной форме, но зачитывается представителем правительства на заседании палаты. Перед ответом по интерпелляции интерпеллянт может выступить с 15-минутным разъяснением (в сенате установлен предел в 20 мин). После ответа интерпеллянт вправе выступить с репликой (10 мин — в палате депутатов; 5 — в сенате). При неудовлетворенности ответом интерпеллянт, как уже говорилось, может внести резолюцию. Рассмотрение интерпелляций в комиссиях не предусмотрено.

Правительство может отказаться отвечать на запрос либо по интерпелляции, но с обязательной мотивировкой отказа. Председатель палаты может объединить рассмотрение нескольких запросов и интерпелляций, если они посвящены тесно связанным вопросам. На одном заседании не может быть рассмотрено более двух запросов и интерпелляций, внесенных одним лицом. Обзор обсуждений публикуется в парламентских бюллетенях, а сами запросы и интерпелляции, а также ответы на них подлежат опубликованию в стенографических отчетах [11, с. 22].

4. Постановка вопроса о вотуме недоверия или внесение резолюции порицания правительству (решается голосованием).

Внесение резолюции о недоверии, как и интерпелляции, затруднено и подчиняется строгим правилам. Обычно этот вопрос ставит оппозиция, пытающаяся «свалить» правительство. Однако и правительство часто прибегает к такой мере, связывая требование принять какой-либо закон с выражением доверия правительству и угрожая в противном случае своей отставкой. Отставка не всегда желательна в данный момент для части членов оппозиции, поскольку связана с новыми выборами в парламент, а депутаты не всегда уверены, что смогут вновь попасть в него.

Бывают и другие причины, в связи с которыми выражение недоверия правительству в данный период нежелательно для оппозиции (например, неуверенность в своей победе на выборах при роспуске парламента) или практически невозможно (раскол среди депутатов оппозиции). Поэтому такая мера является действенным средством давления правительства на депутатов и нередко успешно им применяется. Вотум недоверия невозможен в дуалистической монархии и президентской республике, где правительство формируется главой государства по собственному усмотрению. В одних полупрезидентских республиках такая мера невозможна, в других возможна, но она всегда крайне затруднена. При вотуме недоверия даже одному министру ответственность может быть коллективной: в отставку уходит все правительство (например, в Дании).

5. Доклады и отчеты правительства и министров о своей деятельности на пленарных заседаниях палат. Действенность этой меры зависит от формы правления. В парламентарных республиках и монархиях при неудовлетворительной оценке работы исполнительной власти встает вопрос об отставке правительства и министров, но, поскольку правительство опирается на парламентское большинство, этого, как правило, не бывает, да и отчеты практически не заслушиваются «своим» же парламентом (правда, формой таких отчетов могут стать дебаты по политике правительства). При других формах правления доклады и отчеты превращаются, по существу, в информацию, иногда на такие заседания, особенно в некоторых постсоциалистических странах, приглашаются не только парламентарии, но и представители других государственных органов, что придает происходящему известную парадность.

6. Представление соответствующим постоянным комитетам парламента годовых отчетов министров о деятельности министерств (министр иностранных дел — в комитет по иностранным делам, министр труда — в комитет по труду и т. д.). Такая форма контроля используется во многих президентских республиках (США, Бразилия, Мексика и др.).

7. Парламентские слушания. Эта форма активно используется в президентских и полупрезидентских республиках и крайне редко — в парламентарных государствах. Особенно эффективны парламентские слушания в США. Они организуются какой-либо постоянной комиссией парламента и имеют целью привлечь внимание общественности, государственных органов к вопросам большой значимости. На слушания приглашаются представители исполнительной власти, известные общественные деятели, ученые, эксперты, другие лица. Какие-либо обязывающие решения на слушаниях не принимаются.

8. Парламентские расследования. Для этой цели парламент или его палаты создают специальные комиссии, которые имеют доступ ко всем документам, включая секретные; все должностные лица и граждане должны являться по вызову этих комиссий и давать показания, отказ грозит обвинением в неуважении к парламенту и наказанием. В Италии, Японии парламентские расследования иногда заканчивались отставкой премьер-министров, а затем и судом. В США в 1974 г. они привели к первой в истории США отставке Президента Р. Никсона, на Украине в 1998 г. — к отставке премьер-министра, а затем его эмиграции.

9. Деятельность парламентских комиссаров и других органов при парламенте. Выше уже упоминалось о счетных палатах, задачей которых является проверка исполнения бюджета, принимаемого парламентом, и других финансовых законов, об уполномоченных по правам человека, о генеральных контролерах. В ряде стран существуют комиссары по контролю за законностью в вооруженных силах, по экологии, по равноправию языков, по правам национальных меньшинств и др. Они не имеют распорядительных полномочий, но делают ежегодные доклады парламенту о состоянии законности, о недостатках в организации управления в соответствующей области, могут обратиться в органы юстиции с требованием возбудить уголовное дело в случаях грубых нарушений закона должностными лицами, а в некоторых странах и сами могут возбуждать такие дела. Иногда они обязаны следить также за соблюдением этики поведения должностными лицами.

10. Созыв специальных заседаний парламента для контроля за действиями органов исполнительной власти в особых ситуациях (при введении чрезвычайного положения, использовании во Франции президентом исключительных полномочий, применении федеральной интервенции в Бразилии).

11. Импичмент по отношению к высшим должностным лицам, когда парламент (нижняя палата) предъявляет обвинение и в порядке квази-судебного процесса верхняя палата решает вопрос об отрешении от должности. В некоторых странах парламент только формулирует обвинение, а дело рассматривает специальный суд.

12. Контроль за делегированным законодательством — актами исполнительной власти, изданными по поручению парламента и имеющими силу закона. Такие акты представляются в парламент и иногда подлежат утверждению им в установленный срок (в противном случае они теряют силу). В Германии, например, они, представляются в соответствующую постоянную комиссию, которая докладывает о них на пленарном заседании парламента. Иногда контроль заключается в том, что правительству запрещается принимать временные акты с силой закона по определенным вопросам. Наконец, существует автоматическое утверждение таких актов. Они считаются утвержденными, если по крайней мере 10 депутатов не поставят вопрос об их обсуждении в парламенте (Португалия).

13. Способом контроля является ратификация (утверждение) парламентом международных договоров, заключаемых исполнительной властью (случаи не утверждения бывают редко) [4, с. 207].

14. Процедура политической ответственности правительства может стать результатом применения контрольных процедур. Она характерна для парламентарных государств и смешанных президентско-парламентарных республик. Такая ответственность, как уже указывалось, имеет две формы проявления. Это выражение недоверия или отказ в доверии.

Они отличаются друг от друга тем, что выражение недоверия, именуемое в ряде стран «вотумом недоверия» или «резолюцией порицания (недоверия)», осуществляется по инициативе парламентариев, причем, как правило, конституции требуют, чтобы инициатива исходила от довольно значительного числа депутатов, например, в Чехии — от 50 (это ¼ часть от конституционно установленного числа членов Палаты депутатов, ст. 72 Конституции Чехии). Отказ в доверии может быть реализован только при постановке вопроса о доверии премьер-министром. Конституции ряда стран обязывают каждое вновь сформированное правительство ставить перед парламентом (его нижней палатой) вопрос о доверии. Например, Конституция Италии устанавливает, что «не позднее десяти дней после сформирования Правительство представляется палатам для получения доверия» (ст. 94).

Вотум недоверия, в свою очередь, может быть деструктивным и конструктивным. В первом случае голосование осуществляется непосредственно по вопросу о недоверии правительству или отдельному министру. Конструктивный же вотум недоверия предполагает, что недоверие правительству может быть выражено лишь путем избрания нового его главы. Большинство конституций предусматривает деструктивный вотум недоверия.

Конструктивный вотум устанавливает Основной закон ФРГ: «Бундестаг может выразить недоверие Федеральному канцлеру лишь путем выборов большинством голосов его преемника и обращения к Федеральному президенту с просьбой об отстранении Федерального канцлера от должности. Федеральный канцлер должен удовлетворить эту просьбу и назначить избранное лицо» (ст. 67). Естественно, конструктивный вотум недоверия осуществить гораздо труднее, чем деструктивный. Его установление направлено на придание правительству большей устойчивости. Но даже если конституции предусматривают деструктивный вотум недоверия, его осуществление в некоторых странах в этих же целях весьма затруднено. Так, ст. 49 Конституции Франции гласит: «Национальное собрание выражает недоверие Правительству путем голосования резолюции порицания. Такая резолюция допустима, если она подписана по меньшей мере десятой частью членов Национального собрания. Голосование проводится только через 48 часов после ее внесения» .

Вотум недоверия считается выраженным, если в его поддержку проголосовало абсолютное большинство членов палаты, а отказ в доверии — если за доверие не проголосовано абсолютное большинство. Правовым последствием выражения недоверия или отказа в доверии правительству, а также выражения недоверия отдельному министру является обычно их отставка либо роспуск парламента (палаты). Решение об этом принимает глава государства.

15. Ответственность должностных лиц перед парламентом может носить не только политический, но и юридический характер. Юридическая ответственность выражается в том, что за совершение тех или иных указанных в конституции правонарушений должностное лицо может быть отстранено парламентом или по его инициативе от должности. Юридическая ответственность распространяется, прежде всего, на президента, а в некоторых странах также на других должностных лиц. В США в число лиц, к которым может быть применена юридическая ответственность перед парламентом, входят Президент, вице-президент, министры и руководители иных ведомств, послы, федеральные судьи. Во Франции юридической ответственности перед парламентом могут быть подвергнуты Президент и члены Правительства. В ФРГ субъектом политической парламентской ответственности может быть только Федеральный президент.

Основаниями юридической парламентской ответственности может быть совершение перечисленными должностными лицами указанных в конституции противоправных деяний.

Процедура юридической парламентской ответственности осуществляется в странах по-разному. Тем не менее, можно выявить ее три основные модели. Суть первой из них заключается в том, что весь процесс реализации ответственности осуществляется только в парламенте. Такую процедуру принято именовать импичментом. Импичмент существует в США, Великобритании, Японии, Индии и некоторых других странах. В рамках этой модели нижняя палата, как правило, выдвигает обвинение, а верхняя окончательно разрешает вопрос. Правовым последствием импичмента является только отрешение соответствующего лица от должности. После этого оно может быть привлечено к ответственности за совершенные деяния в рамках обычного уголовного судопроизводства.

Вторая модель юридической ответственности должностных лиц перед парламентом находит выражение в том, что парламент или одна из его палат могут лишь предъявить обвинение, дело рассматривает и окончательное решение принимает судебный орган, специально образуемый парламентом из своей среды, причем он вправе применить не только отстранение от должности, но и в необходимых случаях реализовать уголовную ответственность, действуя как обычный суд. Такая модель существует, например, во Франции, где для привлечения к ответственности высших должностных лиц за правонарушения учреждены Высокая палата правосудия и Палата правосудия Республики. Первая решает вопрос об ответственности Президента, а вторая — членов Правительства. При этом обвинение Президенту предъявляют обе палаты Парламента одинаковым решением, которое принимается ими открытым голосованием и абсолютным большинством голосов от общего количества их членов.

Третья модель юридической парламентской ответственности предполагает выдвижение обвинения парламентом или палатой и вынесение решения органом конституционной юстиции, который ограничивается только отстранением лица от должности. Такая модель существует в ФРГ. Основной закон страны предусматривает возможность выдвижения обвинения Федеральному президенту любой из палат (обвинение может касаться совершения президентом умышленного нарушения Основного или иного федерального закона). Палаты могут сделать это по инициативе ј своих членов. Обвинение считается выдвинутым, если за него проголосовало 2/3 парламентариев палаты. Окончательное решение выносит Федеральный конституционный суд (ст. 61) [18, с. 126].

Таким образом, контрольные процедуры — элемент деятельности парламента любого современного демократического государства независимо от формы правления. Если суммировать все известные формы парламентского контроля, присущие зарубежным странам, то получится довольно внушительный список, включающий: вопросы к органам государства и высшим должностным лицам; запросы и вопросы парламентариев; дебаты по вопросам общей политики правительства; интерпелляции; постановка вопроса о доверии, недоверии и отказу в доверии правительству; доклады и отчеты правительства и министров, должностных лиц перед парламентом; парламентские слушания; парламентские расследования; деятельность парламентских комиссаров и других органов при парламенте; импичмент по отношению к главе государства; созыв специальных заседаний парламента; контроль за делегированным законодательством; ратификация парламентом международных договоров и т. д. Парламенты зарубежных стран в своей деятельности используют различные формы такого контроля.

Глава 2. Особенности парламентского контроля в зарубежных странах

2.1 Особенности парламентского контроля в полупрезидентской республике (на примере Франции) Законодательная власть во Франции принадлежит парламенту. Система, существующая во Франции, получила название «рационализированный парламентаризм» .

Парламент состоит из двух палат: Национального собрания (577 депутатов) и Сената (331 член, 348 депутатов с 2011 г.), избираемых на 6 лет, половина сенаторов сменяется каждые три года. Депутаты и сенаторы обладают депутатским индемнитетом, даже если их действия наказуемы по закону (например, они не отвечают в уголовном порядке за оскорбления на заседании палаты и ее комиссий, хотя и подвергаются за это дисциплинарным взысканиям в Соответствии с регламентами палат).

Индемнитет включает также обязанность государства обеспечивать депутатам их материальные потребности для выполнения ими своих депутатских обязанностей. Они получают высокое денежное довольствие (около 10 тыс. евро в месяц), состоящее из двух частей: основного жалованья и дополнительного (около 1/3 основного), которое должно выплачиваться в зависимости от участия членов парламента в пленарных заседаниях палат и в комиссиях (на практике удержания из этой части жалованья не производятся). С 1995 г. члены парламента имеют ограниченный депутатский иммунитет: к ним могут применяться арест и другие формы лишения свободы в случае совершения ими уголовного преступления. В других случаях для лишения иммунитета требуется разрешение палаты. Ограничение свободы или уголовное преследование члена парламента может быть приостановлено на период сессии, если этого требует палата.

Каждая палата имеет бюро, в состав которого входят председатель палаты (он является представителем наиболее крупной партийной фракции в палате), вице-председатели, секретари и квесторы (последние поддерживают порядок в палате и занимаются административно-хозяйственными вопросами).

Помимо руководства заседанием палаты председатель выполняет и другие функции: председатели палат назначают по три члена в Конституционный совет, председатель нижней палаты председательствует в конгрессе парламента при утверждении поправок к Конституции, а председатель верхней палаты исполняет функции Президента республики в случае вакантности поста.

С председателями палат должен консультироваться Президент в случае введения чрезвычайного положения. Председатель палаты принимает решение, если правительство заявляет, что данный законопроект входит в сферу регламентарной власти и не должен рассматриваться парламентом (в конечном счете, обращаются в Конституционный суд). Председатель вправе в случае необходимости вызвать в палату воинские части [17, с. 464].

Как и в других парламентах, в палатах французского парламента имеются постоянные комиссии (комитеты): иностранных дел, производства и обмена, финансовая и др. (всего их шесть). Они предварительно обсуждают законопроекты и в определенной мере контролируют деятельность правительства (последние, однако, обязаны представлять документы только финансовым комиссиям). Каждый парламентарий обязан входить в постоянную комиссию.

Наряду с постоянными образуются специальные комиссии. Бывают временные объединенные специальные комиссии палат, создаваемые по требованию правительства для изучения конкретного проекта закона. В них входят члены нижней палаты на основе пропорционального представительства фракций и сенаторы, избираемые верхней палатой. Эти комиссии — большая редкость, чаще создаются другие, согласительные комиссии палат на паритетной основе. Парламент создает временные специальные комиссии по расследованию и контролю, особые комиссии для определенных случаев, например для снятия депутатской неприкосновенности с члена парламента [17, с. 465].

Как и другие парламенты, французский парламент обладает законодательными, контрольными, судебными, внешнеполитическими и иными полномочиями.

Осуществляя законодательную деятельность, парламент принимает обыкновенные, органические и конституционные (изменяющие Конституцию) законы, планы развития, но сфера регулирования путем принятия обыкновенных законов ограничена. Французский парламент по Конституции 1958 г. имеет ограниченную компетенцию (повторяем, что это относится, прежде всего, к обыкновенным законам).

В Конституции содержится перечень вопросов, по которым парламент может принимать законы. По одним вопросам он издает законы-рамки, т. е. устанавливает лишь общие принципы, а детальную регламентацию осуществляет исполнительная власть (образование, труд, организация национальной обороны и т. д.), по другим указанным в Конституции вопросам (права и свободы граждан, преступление и наказание и др.) издает исчерпывающие законы, а исполнительная власть не может издавать нормативные акты.

Таким образом, если правительству безразлична судьба законопроекта (а это относится обычно к предложениям депутатов), оно может допустить бесконечный «челнок»; если же правительство хочет ускорить принятие закона (т.е. своего законопроекта), оно исключает из процедуры верхнюю палату, парализует ее право вето, но нижнюю исключить не может. Таким образом, роль правительства в процедуре принятия закона может быть очень большой.

Более того, правительство может поставить парламент в такую ситуацию, когда закон считается принятым им без голосования. Для этого правительство ставит вопрос о доверии в связи с требованием принять конкретный закон. Он считается принятым, если оппозиция не сумеет в течение 24 часов внести резолюцию порицания правительству и в течение 48 часов обеспечить ее принятие, что, как говорилось, практически крайне затруднительно.

Правительство может оказывать влияние на процедуру законодательства и другими способами (блокированное голосование и др.).

Парламент может делегировать правительству законодательные полномочия, но при наличии у последнего программы для их осуществления и на время. Ордонансы для реализации этих полномочий должны быть внесены в парламент на утверждение.

Судебные полномочия парламента связаны с созданием им особых судов (Высокий суд правосудия и др.) для рассмотрения дел высших должностных лиц и с формулированием обвинения. Института импичмента во Франции нет. Внешнеполитические полномочия парламента касаются прежде всего ратификации международных договоров [19, с. 341].

Формы парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти во Франции Парламент осуществляет политическое руководство государством путем поддержки правительства и путем принятия им самим решений по определенным вопросам.

Разделение функций и сотрудничество Национального собрания и правительства, предполагают:

— существование независимого кабинета, образуемого по инициативе главы государства и также обладающего инициативой в области правительственной деятельности:

— поддержание постоянного контакта между обоими органами власти; при этом правительство может управлять, лишь получив вначале и сохранив затем доверие Собрания, перед которым оно несет политическую ответственность.

Такая согласованность органов власти проявляется следующим образом:

— путем выражения доверия председателю Совета министров при его представлении палате;

— путем контроля над деятельностью правительства с помощью поступающих в парламент петиций, представляемых документов, предъявления вопросов, интерпелляций и производства расследований;

— путем пожеланий, обращенных к правительству. Обычно Собрание своей резолюцией приглашает правительство принять определенные инициативные меры, входящие в область его компетенции по конституции. В виде исключения это может быть осуществлено в законодательном порядке. Так, закон 17 августа 1948 года содержит пожелания, на основании которых правительство должно использовать свое право законодательной инициативы и свою регламентирующую власть, в течение определенного срока и в определенном порядке, для проведения реорганизации коммунального обслуживания и национальных предприятий, социального обеспечения и т. п. (ст. 1, 2 и 3);

— путем оставления в меньшинстве председателя Совета министров и ухода в отставку кабинета в результате выражения ему порицания или отказа в доверии.

Функции общего контроля возрастают в отношении некоторых мероприятий правительственного характера, которые парламент разрешает предварительно (поступления и обязательства по расходам государства, объявление войны, ратификация договоров) или совершает сам (объявление осадного положения, административные решения, урегулирование счетов государства). Рассмотрим следующие формы общего контроля.

1. Принятие петиций.

Под петициями понимаются жалобы или предложения, направляемые одним или несколькими частными лицами органам государственной власти.

Петиция может рекомендовать какое-либо нововведение или изменение законодательного акта. В таком случае она имеет целью вызвать инициативу у парламента; в большинстве случаев, однако, предметом петиций является разоблачение каких-либо злоупотреблений органов администрации и сообщение об этом парламенту. Такого рода петиции побуждают парламент осуществить свое право контроля.

Принесение петиций в заседание Собрания запрещается. Призывы как письменные, так и устные к публичным объединениям о составлении или представлении собраниям петиций караются наказаниями, предусмотренными законом 17 июня 1948 года о сборищах (закон 6 января 1950 года, ст. 7 и 8).

Петиция должна быть подписана петиционером с указанием его адреса. Она или посылается на имя председателя Собрания, или передается депутатом. Петиция не подлежит принятию, если она направлена публичным объединением.

Петиции вносятся в общий реестр в порядке их поступления и передаются председателем Собрания в комиссию по всеобщему избирательному праву, конституционным законам, регламенту и петициям. Эта комиссия не рассматривает петиции по существу, а лишь распределяет их между своими членами, которые могут: или переслать петицию одному из министров, или передать ее в другую комиссию, или представить ее Собранию, или просто ее зарегистрировать.

Комиссия приступает к рассмотрению петиций только по заявлению докладчика, если последний считает это необходимым ввиду важности дела. Петиционеру сообщается номер внесения в реестр его петиции и данное ей направление.

Депутаты информируются о поступивших петициях и о решениях по ним в ежемесячном листке. В течение восьми дней после раздачи этого документа каждый депутат может потребовать представления доклада по петиции в открытом заседании. По истечении этого срока решение комиссии является окончательным и опубликовывается в «Journal Officiel» .

Министры обязаны не позднее одного месяца сообщить о результатах рассмотрения препровожденных им петиций. Эти сообщения опубликовываются в обзоре петиций и в «Journal Officiel» .

Эффективность петиций, игравших большую роль в истории развития публичных свобод, в настоящее время сильно упала. Следует сказать, что большая часть предложений, поступающих в виде петиции, очень часто не может быть принята в силу закона. Заслуживающих внимания жалоб гораздо больше, депутаты, рассматривающие эти жалобы, представляют их в официальном порядке министрам и их ведомствам.

2. Вопросы.

Под вопросом понимается просьба о сообщении сведений, сформулированная депутатом или членом Совета Республики и адресованная какому-либо министру. Вопрос должен быть изложен кратко и не должен содержать каких-либо обвинений в отношении поименованных третьих лиц.

Вопросы передаются председателем Собрания правительству. Они вносятся в особый реестр по мере их поступления. Вопросы могут быть:

1) устные,

2) письменные.

1. Устные вопросы вносятся в повестку дня в начале заседаний Собрания по пятницам; на одну такую повестку ставится десять вопросов. Между внесенным вопросом и ответом на него должно пройти не менее восьми дней.

Слово для объяснений, продолжительностью не более пяти минут, имеют министр и задавший вопрос либо заменяющий его депутат. Никакие возражения не допускаются.

В случае отсутствия задавшего вопрос депутата вопрос записывается в конец реестра. В случае отсутствия министра в первые два раза вопрос переносится па следующую пятницу; в третий раз вопрос может быть немедленно превращен в интерпелляцию подписавшим его депутатом, который вправе потребовать голосования резолюции.

Во французской парламентской практике устные вопросы не играют такой большой роли, как в других странах, например в Англии. В этой стране ставятся самые нескромные вопросы правительству, которое иногда пользуется этим случаем для сенсационных разоблачений, а чаще всего для остроумных реплик.

Предъявление вопросов в Совете Республики может сопровождаться прениями. По окончании прений ставятся на голосование проекты резолюции.

2. Письменные вопросы опубликовываются в извлечениях после отчетов о заседаниях. Там же публикуются не позднее одного месяца ответы министров. Министры вправе отказаться в государственных интересах от ответа или потребовать отсрочки не более чем на месяц для получения дополнительных сведений. Если и в этот срок ответ не будет дан, письменный ответ автоматически превращается в устный; он заносится в реестр с датой его опубликования в «Journal Officiel» .

Внесение вопросов в письменной форме получило большое распространение сразу же после установления этого порядка в 1999 году. Хотя нередко органы министерства проявляют сдержанность в своих ответах или обходят их, тем не менее ответы в целом являются ценным сборником материалов административной практики.

3. Представление документов и материалов.

Палаты, или обычно их комиссии могут требовать от правительства представления документов и материалов, необходимых для осуществления ими контроля.

Это право парламента было установлено при июльской монархии Дюпеном старшим и Мартэн дю Нор, провозгласившими его бесспорным и неоспоримым. Однако в эпоху Третьей республики палате было несколько раз отказано в получении дипломатических документов от министра иностранных дел, полицейских досье — от министра внутренних дел, материалов, полученных в результате судебного расследования, — от министра юстиции.

Представление документов по финансовым вопросам (справка о государственном долге, ведомость должностных лиц, ведомость казначейства, счет казначейства во Французском банке, средства, вложенные в девизы, и др.) предписано различными законами или же выполняется правительством по согласованию.

4. Расследования.

Изучение документов и материалов дополняется обследованием на местах. Палаты могут через выделенных для этой цели членов или обычно через свои комиссии производить расследования.

Такие расследования представляют интерес для законодательной деятельности парламента, давая ему возможность ознакомиться с нуждами и желаниями страны; они помогают ему при осуществлении его судебной компетенции, когда необходимо на месте проверить правильность процедуры выборов; но, прежде всего они являются самым эффективным способом осуществления контроля над правительством.

Расследование может вестись специально выбранными для этого депутатами, что имеет место чрезвычайно редко. Более распространен порядок расследования специально выбранной комиссией; обычно расследования ведутся общей комиссией, которой Собрание поручает дела по расследованию. Заявление о производстве расследования адресуется председателю Собрания, доводится до сведения Собрания и включается в повестку дня не позднее трех полных дней. В принципе такие заявления всегда удовлетворяются.

Произведенное расследование не содержит прямых предложений администрации, в результате расследования составляется доклад комиссии, предлагающий резолюцию, которая или одобряет действия правительства, или выражает порицание, или же предлагает ему принять те или другие необходимые меры.

Комиссии могут быть также предоставлены судебные функции, о чем будет сказано ниже, при рассмотрении вопроса о судебных правах и обязанностях парламента; в таких случаях члены комиссии работают в секретном порядке.

5. Интерпелляции.

Интерпелляцией называется действие, при помощи которого член Собрания предъявляет председателю Совета министров или какому-либо министру требование дать объяснения или по общей его политике, или по какому-либо определенному вопросу. Интерпелляция адресуется всегда правительству и не допускается в отношениях между депутатами.

В период действия конституции 1875 года практика интерпелляций применялась в порядке обычая и была чрезвычайно широко распространена как в Палате депутатов, так и в Сенате.

Конституция 1946 года допускает предъявление интерпелляций только в Национальном собрании. Интерпелляция может касаться любого предмета, если только председатель Собрания не признает ее неконституционной, например, если она касается президента республики, политически неответственного. Инициатива интерпелляции должна исходить от какого-либо одного депутата; это право — личное, но в случае каких-либо препятствий такой депутат может заменить себя другим по указанию председателя его группы или по его собственному указанию. Получив заявление с кратким указанием предмета интерпелляции, председатель Собрания сообщает о ней правительству и Собранию. Дата заслушания интерпелляции назначается самим Собранием по предложению совещания председателей или по соглашению интерпеллянта с правительством. В прениях по вопросу о дате слово может быть предоставлено только представителю правительства, депутату, предъявившему интерпелляцию, и председателям или представителям групп. Интерпелляция не обсуждается по существу, но лишь в редких случаях удается не коснуться его хотя бы суммарно. Возможно соединение нескольких интерпелляций, если правительство на это согласно или если Собрание постановит об этом.

В назначенный день интерпеллянт «развивает» свою интерпелляцию. После этого открываются общие прения, в которых может выступить каждый записавшийся депутат. Для ответа правительству интерпеллянт имеет приоритет.

Заключение

м интерпелляции является голосование резолюции о переходе к повестке дни. Этот термин потерял свое первоначальное значение «перехода к повестке дня» по окончании обсуждения интерпелляции и означает теперь предложение об одобрении или о неодобрении деятельности правительства, ставящееся на голосование Собрания. Председатель оглашает представленные ему проекты резолюций. За отсутствием их он объявляет, что «инцидент исчерпан». После оглашения предложенных резолюций автор каждой из них может взять слово, если пожелает. Каждый депутат может выступить по мотивам голосования; на это ему предоставляется пять минут. Всякое изменение или дополнение, как самой резолюции, так и подписей должно быть доведено председателем до сведения Собрания до голосования этой резолюции.

Голосование производится в следующем порядке:

— сначала ставится на голосование просто резолюция о переходе к повестке дня, без всяких замечаний и оценки. Однако правительство редко удовлетворяется такой резолюцией, считая, что под ней скрывается отрицательная оценка;

— далее голосуется резолюция о переходе к повестке дня с предложением образовать комиссию по расследованию, если такое предложение поступило;

— после этого голосуется та резолюция о переходе к повестке дня, которой Национальное собрание предоставило приоритет.

Отказ от выражения доверия не влечет за собой ухода кабинета в отставку в порядке конституционном, если только вопрос о доверии не был поставлен. Тем не менее кабинеты Шумана (II) и Кэйи (II) вышли в отставку в результате интерпелляций, касавшихся их состава; голосование резолюций по этим интерпелляциям оставило их в простом меньшинстве.

6. Выражение доверия и порицания.

Председатель Совета министров и министры не могут оставаться у власти, если они потеряли доверие Национального собрания.

Конституция 1946 года предполагает наличие доверия, при этом, однако:

1. Собрание может взять на себя инициативу заявления, что правительство больше не пользуется его поддержкой; это называется резолюцией порицания.

2. Председатель Совета министров может предложить Национальному собранию специально подтвердить, что оно доверяет ему; это называется постановкой вопроса о доверии.

1. Резолюция порицания, снабженная подписями, вручается председателю Собрания. Она должна быть озаглавлена: «резолюция порицания» и немедленно доведена до сведения правительства. Предложенная резолюция может быть поставлена на голосование не ранее чем через сутки после его внесения. Голосование публичное. Принятие предложения влечет за собой коллективную отставку кабинета, но лишь при условии, что оно принято абсолютным большинством голосов депутатов Собрания (ст. 50).

2. Вопрос о доверии может быть поставлен лишь при следующих условиях:

а) после обсуждения в Совете министров;

б) только председателем Совета министров. Голосование может иметь место не ранее чем через сутки после того, как вопрос поставлен перед Собранием. Публичное голосование является обязательным, причем для отказа в доверии необходимо абсолютное большинство голосов депутатов Собрания. Отказ в доверии влечет за собой коллективную отставку кабинета (ст. 49).

7. Предварительное одобрение.

А. Государственные доходы и расходы.

Предварительное разрешение государственных доходов и расходов дается правительству принятием проекта бюджета.

С точки зрения политической и конституционной бюджет является существеннейшим правительственным актом. Всякое осуществление конкретной программы деятельности требует новых расходов, увеличения или уменьшения прежних расходов, введения налогов и сборов, снижения или повышения налогообложения и т. п. С помощью анализа бюджета, политика правительства может быть понята лучше и вернее, чем путем изучения его деклараций. Назначение, даваемое правительством расходам, и распределение налогообложения указывают действительный путь разрешения большинства предполагаемых проблем.

Таким образом, конституция запрещает часто практиковавшийся при Третьей республике прием включения в бюджет предписаний чисто законодательного характера, не имеющих никакого отношения к бюджету. Такие предписания, называвшиеся «бюджетными кавалерами», позволяли правительству проводить некоторые реформы, но перегружали бюджет, мешали его быстрому принятию и отходили от его основной функции. Регламентом Национального собрания к тому же предусматривается, что с обсуждением бюджета не могут быть связаны никакие предложения резолюции, интерпелляции или мотивированные предложения о переходе к повестке дня.

" Депутаты Национального собрания обладают инициативой расходов" (ст. 17). Однако при обсуждении бюджета не разрешается вносить предложения, направленные на увеличение предусмотренных расходов или на создание новых статей расходов. Никакие дополнительные статьи к бюджету или открытие предварительных или дополнительных кредитов не могут быть сделаны, если только они не направлены на сокращение или отмену расходов, на создание или увеличение доходов или на обеспечение контроля над государственными расходами.

Права Совета Республики в бюджетной области уже, чем в области законодательной; они заключаются в праве рассматривать поступивший проект и вносить в него изменения.

Б. Объявление войны.

Война не может быть объявлена ни без выраженного вотумом согласия Национального собрания, ни без предварительного заключения Совета Республики. Это положение повторяет норму статьи 9 закона 16 июля 1875 года, приспосабливая ее к новой структуре парламента.

Война, о которой идет речь, может быть только войной наступательной. В случае же объявления войны противником или агрессии с его стороны без объявления воины, вооруженные силы обязаны, если нет иных распоряжений, обороняться и давать отпор.

В. Ратификация и денонсация договоров.

Палаты сами не ратифицируют договоры, как иногда неточно говорится. Договоры ратифицируются президентом республики, но он осуществляет этот акт лишь при одобрении его Национальным собранием и, по заключению Совета Республики, выраженным в форме закона.

Не все договоры подлежат по конституции рассмотрению палат. В настоящее время требуется предварительный законодательный акт для ратификации следующих договоров:

— договоров, относящихся к международной организации;

— мирных договоров;

— торговых договоров;

— договоров, налагающих обязательства на государственные финансы;

— договоров, относящихся к положению личности и праву собственности французов за границей;

— договоров, изменяющих внутригосударственные законы Франции;

— договоров, касающихся цессии, обмена или присоединения территорий.

При обсуждении проекта закона, разрешающего ратификацию какого-либо договора, не производится ни голосование статей его, ни поправок к нему. Несогласие с договором в целом или с отдельными его условиями может быть выражено путем предварительных вопросов или возвращения договора в комиссию. В этом последнем случае комиссия представляет доклад по окончании обсуждения неоспоренных статей. Она может дать заключение о принятии, отклонении или отсрочке законопроекта. Отсрочка должна быть мотивирована следующим образом: «Собрание, обращая снова внимание правительства на… (оспоренные условия договора)…, откладывает разрешение ратификации» .

8. Постановления административного характера.

Ряд законов резервируют за парламентом право принимать постановления по вопросам административного характера, которые должны были бы относиться к компетенции правительства и приниматься декретами. Сохранение за парламентом этих прав вызывается, как правило, важностью таких постановлений для финансов и экономики страны. Эти вопросы касаются концессий на местные железные дороги, разрешения займов местным коллективам, объявления предприятий общественно полезными, концессии на государственные владения и т. п.

Таким образом, Парламент применяет почти все известные формы контроля за деятельностью правительства: вопросы к министрам на пленарном заседании, создаются контрольные комиссии, проводящие проверку государственных служб и государственных предприятий, следственные комиссии, собирающие информацию и докладывающие ее палате.

Возможна подача петиции парламенту, в том числе и в виде жалоб на органы управления (петиции подаются через депутатов или непосредственно председателю палаты). В контроле участвует посредник парламента, назначаемый, однако, правительством на шесть лет (к нему граждане могут обращаться только через своего депутата). Собственных полномочий для восстановления нарушенных прав посредник не имеет, но он может сообщать об этом парламенту, возбуждать дисциплинарное и судебное производство, давать свои рекомендации государственным органам (по вопросам прав граждан). В департаментах (административно-территориальных единицах) есть представители посредника — делегаты.

Контроль за деятельностью правительства, связанный с санкциями, осуществляется только нижней палатой. Она может заставить правительство уйти в отставку в результате резолюции порицания или отказа в доверии. Правительство может обратиться и к сенату с просьбой о доверии, но если он откажет, правительство не обязано уходить в отставку. Вопрос о доверии правительство может поставить само в связи с его требованием к парламенту принять, правительственную программу, декларацию об общей политике или законопроект, оказывая тем самым давление на депутатов. В случае отказа в доверии правительство должно уйти в отставку, оно не может распустить нижнюю палату (верхняя вообще не подлежит роспуску), но у Президента имеется «личное» право распустить нижнюю палату, если он сочтет это необходимым.

Таким образом, оценивая в целом механизм парламентского контроля за деятельность правительства во Франции мы полагаем, что рассмотренные формы контроля является достаточно действенными, данные механизмы полностью или почти полностью контролируется парламентским большинством. Одним из действенных средств борьбы с бюрократизмом, улучшением работы государственного аппарата, может служить усиление парламентского контроля, активное использование процедуры специальных депутатских расследований. В полупрезидентской Франции с преимущественно дуалистическим государственным режимом реализация механизма парламентского контроля может осуществляться двояко: при совпадении партийной принадлежности Президента, парламентского большинства и Правительства парламентский контроль не эффективен; и, наоборот, в период так называемого «сосуществования» («сожительства») степень эффективности контроля значительно возрастает. Вместе с тем, пресса, электронные средства массовой информации, зачастую заинтересованно и активно комментировали доклады комиссий, в результате чего содержащиеся в них выводы имели немалый резонанс, как в обществе, так и в правительственных кругах. В результате деятельность комиссий оказывала порой существенное влияние на исполнительную власть, побуждая ее к принятию определенных решений.

2.2 Особенности парламентского контроля в президентской республике (на примере США) В США, являющихся по форме правления президентской республикой, вследствие сформировавшегося дуалистического, государственного режима парламентский контроль за деятельностью правительства достаточно действенен. Парламентский контроль в США, осуществляется через деятельность двух палат конгресса, наделенными функциями контроля.

Конституция США исходит из принципа разделения властей в его «жестком» варианте. Статья I Конституции посвящена законодательной власти (Конгресс), ст. II — исполнительной (Президент), ст. III — судебной (преимущественно Верховному суду США).

Стремление обеспечить их равновесие осуществляется путем четкого разделения полномочий между органами государства, установления системы сдержек и противовесов (checks and balances) властей, их взаимозависимости.

Деятельность Президента и Верховного Суда осуществляется на основе законов, принятых Конгрессом, но в то же время Президент имеет право отлагательного вето в отношении законов, а Верховный суд может признать законы неконституционными и тем самым парализовать их действие.

Президентские полномочия распространяются на Верховный суд: Президент назначает его членов (включая председателя), но при участии законодательной власти, поскольку эти назначения подлежат утверждению Сената.

Конгресс США состоит из двух палат: Палаты представителей и Сената.

Палата представителей избирается на два года в составе 435 депутатов по одномандатным округам (обычно баллотируются два кандидата: от Демократической и Республиканской партий), кроме того, в состав палаты входят несколько представителей от тех территорий США, которые не являются штатами (эти представители не имеют права решающего голоса).

Сенаторы избираются сроком на шесть лет, по два от каждого штата (обычно баллотируется список из двух лиц от Демократической и такой же список от Республиканской партии), но действует принцип ротации: треть сенаторов обновляется каждые два года.

Депутаты пользуются индемнитетом, не несут ответственности за речи и голосование в парламенте. Они получают парламентское вознаграждение: (в 2003 г. конгрессмены получали 133 тыс. долл. в год, сенаторы — более 129 тыс.), которое периодически индексируется. Кроме того, им выплачиваются дополнительные суммы в зависимости от численности их избирательных округов (они контактируют с населением, доводят нужды населения до сведения Конгресса). Размер этих сумм колеблется от 140 тыс. до 400 тыс. долл. в год. Им выделяются деньги для содержания личного штата — секретарей, референтов, помощников (у члена нижней палаты их 18, у сенатора — 20—30).

Депутаты пользуются оплачиваемыми командировками (в том числе 15 поездок в год в свои избирательные округа), бесплатным медицинским обслуживанием, им оплачиваются почтовые, телефонные, канцелярские расходы, пользование иными средствами коммуникаций; они получают специальную пенсию, размер которой зависит от стажа пребывания в Конгрессе (она может составлять более 100 тыс. долл. в год). Бюджет нижней палаты — более 900 млн долл.

Членам конгресса запрещается выполнять оплачиваемую работу во время сессий, вне сессии посторонние доходы не могут превышать 15% парламентского жалования в год. Запрещено принимать подарки стоимостью более 100 долл. (но можно от иностранных частных лиц){3, с.404].

Каждая палата создает свои руководящие и внутренние органы. Заседаниями Палаты представителей руководит спикер (он всегда является представителем партийной фракции большинства), в Сенате председательствует вице-президент (в период отсутствия вице-президента может быть избран временный председатель из фракции большинства).

Спикер, как и в других странах англосаксонского права, пользуется большими полномочиями: определяет повестку дня, назначает членов согласительной комиссии при разногласиях палат, руководит вспомогательным аппаратом палаты; он вправе применять меры взыскания к депутатам и т. д. Однако голосует спикер только при равенстве голосов, тогда его голос — решающий. Председатель Сената, напротив, существенных полномочий не имеет.

Конгресс создает из своих членов различные комитеты:

— постоянные объединенные комитеты обеих палат (их немного — по экономике, налогообложению и др.), которые координируют деятельность Конгресса в указанных сферах;

— постоянные специализированные комитеты каждой из палат (в Палате представителей их 22: по иностранным делам, по образованию и труду, юридический и др., в Сенате — 17; иностранных дел, финансов, сельского хозяйства и др.), которые работают над законопроектами, организуют парламентские слушания, контролируют деятельность администрации.

Министры представляют этим комитетам ежегодные отчеты о работе их ведомств (число объединенных комитетов конгресса и специализированных комитетов палат изменяется). Временные специальные комитеты создаются для расследования отдельных вопросов (чаще всего по сообщениям прессы), согласительные комитеты (комиссии) — для преодоления разногласий между палатами.

Особую роль играет комитет всей палаты. Председатели комитетов, обычно занимающие этот пост по старшинству пребывания в Конгрессе, вправе создавать подкомитеты, которые обладают некоторыми полномочиями комитетов (в настоящее, время в Конгрессе более 200 подкомитетов). Председатели комитетов, как и всякие председатели коллегиальных органов, собраний при системе англосаксонского права, обладают большими полномочиями: определяют повестку дня, назначают дату парламентских слушаний, докладчиков на пленарном заседании палаты по законопроектам, пользуются дисциплинарными полномочиями. Только они выступают от имени комитета перед средствами массовой информации.

Полномочия Конгресса.

У Конгресса имеются общие полномочия, которые могут быть реализованы при согласованном решении обеих палат: только так может быть принят закон, поскольку обе палаты равноправны, и институт преодоления вето верхней палаты нижней палатой в США отсутствует. Кроме того, каждая палата обладает своими, специальными полномочиями. Например, Палата представителей может возбудить импичмент против федеральных должностных лиц, Полномочия Конгресса в Конституции изложены в значительной мере прагматично, а иногда казуистично.

К числу общих полномочий Конгресса относятся полномочия:

— финансовые (установление и взимание налогов, пошлин, сборов на территории США, решения о займах, об уплате государственного долга, чеканка монеты, т. е. регулирование денежного обращения, определение стоимости денежных знаков США, установление наказаний за подделку ценных бумаг и монеты);

— в области экономики (обеспечение благосостояния США, регулирование вопросов банкротства, торговли с иностранными государствами и между штатами, установление единицы мер и весов, регулирование почтовых служб, содействие развитию науки и ремесел и др.);

— в области обороны (обеспечение обороны США, объявление войны, набор армии и флота и установление правил управления ими);

— в области охраны общественного порядка (создание милиции для исполнения федеральных законов, отражения вторжений и подавления мятежей; милиция вправе карать морской разбой и тяжкие преступления в открытом море в соответствии с международным правом).

В Конституции говорится также и о других полномочиях Конгресса:

— издавать законы о приеме в гражданство (о натурализации),

— создавать подчиненные Верховному суду федеральные суды,

— осуществлять исключительные законодательные полномочия для особого района местопребывания правительства (в настоящее время это федеральный округ Колумбия, где находится столица государства — г. Вашингтон), а также на территориях, приобретенных у какого-либо штата для федеральных складов, арсеналов, доков и т. д.

Ряд полномочий Конгресса, записанных в Конституции (выдавать каперские свидетельства частным судам для захвата неприятельских судов, свидетельства на право аналогичных репрессалий, устанавливать правила для захватов на суше и на море), в настоящее время не соответствуют международному праву и не осуществляются Конгрессом. Некоторые из них официально отменены международными соглашениями.

В Конституции полномочия Конгресса перечислены исчерпывающим образом. Верховный суд США, исходя из доктрины подразумеваемых в Конституции прав, часто расширяет конституционный перечень.

Конституция устанавливает для Конгресса ряд запретов:

— запрещается выдавать деньги из казны без соответствующего закона,

— присваивать дворянские титулы,

— принимать законы об опале и с обратной силой,

— приостанавливать действие правила habeas corpus в мирное время;

— не могут вводиться налоги на предметы, вывозимые из штата;

— не должно оказываться предпочтение портам одного штата перед портами другого штата.

В соответствии с решениями Верховного суда США Конгресс может делегировать законодательные полномочия исполнительной власти. Он вправе отменять акты делегированного законодательства решениями обеих палат. Отмена решением одной палаты (а таких отмен было боле 200), решением Верховного суда признана неконституционной.

В последние десятилетия роль Конгресса усилена (особенно по финансовым вопросам) путем создания при нем ряда новых служб: Бюджетного управления Конгресса, Главного контрольно-финансового управления, Управления оценки технологии, Исследовательской службы Конгресса.

Главной формой деятельности Конгресса является законодательствование. Законодательная инициатива принадлежит только членам обеих палат. Для ускорения прохождения закона текст законопроекта обычно вносят в обе палаты члены этих палат (отсюда двойное название некоторых законов — по фамилиям лиц, вносивших законопроект, например закон Тафта — Хартли).

Президент вправе вносить только законопроект о бюджете. Члены палат, напротив, такого права не имеют. Но наделе политика в области законодательства определяется ежегодными посланиями Президента Конгрессу, а члены парламента нередко вносят законопроекты по поручениям исполнительной власти. Особое значение в проталкивании законопроектов имеет деятельность уже упоминавшихся лоббистов.

Ежегодно Конгресс принимает несколько тысяч законов и других актов. Обыкновенные законы принимаются простым большинством состава обеих палат.

Конгресс принимает также резолюции; некоторые из них по своей юридической силе выше обыкновенного закона: в форме объединенных резолюций принимаются конституционные поправки. Совпадающие резолюции (одинаковый текст) принимаются обеими палатами, но касаются только их взаимоотношений. Простые резолюции принимаются каждой палатой по вопросам ее деятельности, иногда также по вопросам международных отношений. Впрочем, по этим вопросам могут приниматься и совместные резолюции палат, четкого различия между видами резолюций нет.

Подводя итоги, отметим, что между Конгрессом и Президентом нет равного партнерства. В системе разделения властей явный перевес оказался на стороне исполнительной власти, оттесняющей законодателей на второй план. Эта тенденция, судя по всему, необратима.

Положение Президента как главы исполнительной власти и государства предопределяет его доминирование в сфере законотворчества, бюджета и финансов, государственного управления и внешней политики. Переломить соотношение сил между законодательной и исполнительной властью Конгресс не может.

Система «сдержек и противовесов» дает сбои, обрекая Конгресс в основном на роль контролирующей ветви власти. Впрочем, и принижать его значение тоже не стоит, поскольку формы законодательного контроля не только разнообразны, но и весьма результативны.

Традиционно наиболее эффективным средством воздействия остается «власть кошелька». Нередко только угроза сокращения ассигнований вынуждает Президента или отдельные звенья исполнительной власти более внимательно прислушиваться к требованиям Конгресса и учитывать возможную реакцию законодателей на те или иные их действия.

Столь же испытанным средством является право постоянных и расследовательских комитетов Конгресса осуществлять расследования деятельности правительственных органов. Достаточно напомнить, что в результате расследования юридического комитета Палаты представителей в 1974 г. Р. Никсон был вынужден уйти в отставку с поста Президента. Не меньшую известность приобрели расследования деятельности ФБР, ЦРУ, аферы «Иран — контрас» .

До недавнего времени одним из эффективных средств в арсенале Конгресса было законодательное вето. Посредством его Конгресс мог аннулировать либо приостановить действие актов исполнительной власти, принимая как совпадающие резолюции, так и простые резолюции, не подлежащие вето Президента. Однако в 1983 г. Верховный суд США решением по делу Чадха признал его применение неконституционным, тем самым отвергнув соответствующие положения около 200 законодательных актов. Между тем в последние годы практика применения законодательного вето вновь возрождается при молчаливом согласии судов и нежелании Президента вступать в конфликты с Конгрессом, особенно в тех случаях, когда речь идет об ассигнованиях [22, с. 342].

Наконец, в распоряжении Конгресса находится и такое оружие, как импичмент.

Импичмент — особая процедура, заимствованная авторами Конституции из парламентской практики Англии. Суть его сводится к следующему. Субъектами ответственности являются Президент, Вице-президент, судьи и должностные лица исполнительной власти. Основания привлечения к импичменту — «измена, взяточничество или иное тяжкое преступление» (разд. 4 ст. II). Инициатива возбуждения импичмента принадлежит Палате представителей, осуществление суда — Сенату.

Однако импичмент только по названию и определенному сходству с судопроизводством может считаться судом. По сути — это «политический процесс», цель которого отстранить от должности лиц, виновных в совершении преступлений, что не освобождает их от ответственности в общем судебном порядке.

В истории США Сенат лишь в 15 случаях выступал в роли суда импичмента. И только в семи из них были вынесены обвинительные вердикты. И все же преуменьшать значение этого института не стоит. В 1974 г. угроза импичмента заставила Р. Никсона уйти в отставку. К тому же в последние годы отчетливо проявилась тенденция к более частому его применению. В порядке импичмента в 1986 г. Сенат отстранил от должности окружного судью Г. Клейборна за неуплату налогов, в 1989 г. настал черед еще двух окружных судей — У. Никсона и Э. Гастингса, отстраненных от должности, соответственно, за лжеприсягу перед большим жюри и уголовное преступление [23, с. 182].

Таковы механизмы и средства контроля законодателей за деятельностью исполнительной власти, они разумеется, неспособные возродить прежнюю роль Конгресса. В связи с этим примечательны слова сенатора Матиаса, который в 1986 г. следующим образом оценил механизм разделения властей: «Мы теряем смысл каждого существенного свойства федеральной системы организации власти — разделения, равенства и сотрудничества ветвей власти… — которые являются жизненной основой всей конституционной модели» [23, с. 135].

Итак, изменения в политической системе США подтвердили такие общие закономерности развития современного государства, как усиление исполнительной и падение роли представительной власти.

Думается, в ближайшей и более отдаленной перспективе развитие контрольных полномочий Конгресса, его палат и депутатов будет осуществляться по двум направлениям:

во-первых, это наполнение новым конкретным практическим содержанием тех полномочий, которые на сегодня нашли свое закрепление в Конституции и конституционных законах с соответствующей отработкой всех необходимых парламентских процедур;

во-вторых, предельно обусловленное, взвешенное на аптекарских весах принципа разделения властей и механизма сдержек и противовесов, точечное расширение контрольных полномочий Конгресса, его палат, рабочих и координационных органов, депутатских объединений и самих депутатов.

2.3 Особенности парламентского контроля в парламентарной республике (на примере ФРГ) По вопросу о понятии парламента Германии существуют различные взгляды и в немецкой, и в отечественной литературе. В законодательной деятельности участвуют: Бундестаг (Союзное собрание), Бундесрат (Союзный совет) и Президент республики, который подписывает законы и вправе возвратить их на вторичное рассмотрение.

Задачи и роль бундестага в конституционном строе Основного закона проявляются не только в его законодательной компетенции и других отдельных полномочиях, предоставленных конституцией, а именно в выборах федерального канцлера и в выражении конструктивного вотума недоверия. Все эти полномочия являются только частью конституционно предусмотренной, но не полностью описанной общей задачи осуществления демократического руководства, формировании политической воли и контроля, осуществление которой является делом бундестага.

Эту задачу бундестаг выполняет благодаря тому, что принимает законы, избирает канцлера и осуществляет другие конституционно-правовые компетенции. Но не менее важно его участие и формировании внутренней и внешней политики через представительство и оформление различных политических направлений, путем развития собственных инициатив и влияния, посредством контроля правительства и администрации.

Функция парламента в современной демократии совсем другая, чем при конституционной монархии XIX века, так что о кризисе в любом случае нельзя говорить уже потому, что современный парламент не выполняет больше идеально типичных абсолютистских функций тогдашнего парламента. Несмотря на это, «кризисные явления» могут возникать не только из-за недостатков в организационном оформлении, но также просто из-за неэффективного выполнения задач конкретным парламентом.

Одновременно нельзя не заметить падения значения парламента как института. Он никогда не принимал так много законов, как сегодня, в них преобладают технические, специальные и детальные регулировании, о которых могут судить только эксперты и которые бюрократия понимает лучше, чем депутаты.

И здесь правительство в выигрыше, так как располагает обширной информацией; парламентское обсуждение переносится в комиссии, как правило, заседающие при закрытых дверях, где демократического участия не может быть. Если в этом проявляется авторитет правительства, то он возрастает в связи с необходимостью долгосрочного планирования, с которым парламент справляется хуже, чем правительство, в связи с требованиями экономического регулирования.

Сюда относятся растущие при современных условиях трудности контроля и выбора решения и не в последнюю очередь — падение значения парламентских дебатов для формирования общественного мнения (падение, связанное с том, что немецкие парламенты рассматриваются как «рабочий парламент», а не как место общественных политических дискуссий) [24, с. 276].

Бундестаг является высшим органом государства, который самостоятельно ведет свои дела, не подлежит надзору со стороны другого органа и не связан никакими распоряжениями.

Бундестаг (598 депутатов с 2002 г.) избирается по смешанной избирательной системе (328 депутатов избраны по одномандатным округам, остальные — по партийным спискам земель) на четыре года путем всеобщих, прямых, равных, свободных выборов при тайном голосовании. Его депутаты имеют свободный мандат. Им запрещено совмещать свою деятельность в Бундестаге с другими должностями, занимать руководящие посты в частных фирмах. Депутаты обладают иммунитетом, но могут быть задержаны без разрешения парламента на месте совершения преступления и в течение следующего за этим дня. Индемнитет депутата также несколько ограничен: он может нести ответственность за клеветнические высказывания в парламенте.

Денежное вознаграждение депутата составляет около 8 тыс. евро в месяц.

В соответствии с конституцией и регламентом, который неоднократно изменялся и дополнялся, заседаниями Бундестага руководит избранный им на весь срок полномочий президиум — председатель и его заместители (на немецком языке должность председателя, как и многие другие председательские должности, называется «президент», в данном случае президент Бундестага).

Он осуществляет распорядительную деятельность в здании Бундестага, ему подчинены службы этого органа, он обладает «полицейской властью» в нем, без его разрешения в помещении палаты не может производиться обыск, а также другие следственные действия. Председателю Бундестага помогают избранные палатой заместители. Председатель и заместители образуют президиум палаты. Секретари Бундестага также относятся к его руководству, но в основном ведают организационными вопросами, связанными с делопроизводством.

В германском праве не существует понятия «сессия парламента». Бундестаг считается находящимся в состоянии постоянной сессии и созывается его председателем на пленарные заседания по мере надобности, хотя, конечно, на практике есть более или менее продолжительный период, когда Бундестаг не заседает вообще. Заседания Бундестага, как и большинства парламентов мира, открытые: они могут быть закрыты по решению большинства присутствующих депутатов [17, с. 493].

Компетенции бундестага касаются:

1. Участию бундестага в формировании внутренней и внешней политики, участию, которое Основной закон регулирует не путем исчерпывающего распределения компетенций и точного их размежевания, а предоставляет в первую очередь взаимодействию политических сил, прежде всего парламента и правительства.

2. Право утверждения бюджета (ст. 110 абз. 2). Благодаря этому традиционному и важнейшему полномочию бундестаг занимает важное место в определении содержания, направления и объема деятельности всех государственных властей. Это участие в распределении финансовых средств уточнено предписанием (ст. 115 абз. 1), согласно которому открытие кредитов, а также принятие финансовой ответственности по обязательствам, гарантиям и другим видам обеспечения производится только на основании закона.

3. Компетенция в организации и управлении федеральной и земельной администрацией.

Несмотря на это, определяющее участие бундестага в общеполитическом руководстве страной, однако, является преимущественно вопросом политического влияния на федеральное правительство и контроля над ним.

Важнейшим элементом этого влияния служит право выбирать федерального канцлера (ст. 63). Наряду с неформальными договоренностями и влиянием бундестаг может ставить перед правительством определенные путем (простых) парламентских решений задачи, не связывая, как правило, федеральное правительство в правовом отношении.

Задачи контроля со стороны бундестага сформулированы в конституционно-правовых предписаниях о полномочиях. Так, бундестаг и его комиссии могут вызывать на заседания любого члена федерального правительства (ст. А абз. 1); что включает также право интерпелляции бундестага, которое регулируется регламентом (§ 105 и др.).

Бундестаг может назначить следственную комиссию (ст. 44). Его права контроля в области обороны усилены в конституционно-правовом отношении и особо гарантируются ст. ст. 45-а, 45−6, 87-а.

Федеральный министр финансов обязан ежегодно представлять отчет парламенту, так как федеральное правительство нуждается в одобрении его обоими палатами (ст. 114).

Так как в правительстве и в парламентском большинстве, как правило, представлены один и те же политические силы, то естественно, что полномочия как средство контроля парламента в целом уступают по значению полномочиям оппозиции в вопросах критики и контроля, в чем она видит важнейшую задачу демократического строя [25, с. 279].

Конституционно-правовые санкции, которые могут быть применены в пределах этого влияния и контроля, во всяком случае ограничены лишь вотумом недоверия, как ultima ratio, который также ограничен в Основном законе по двум направлениям. Недоверие может быть выражено не отдельному министру, а только федеральному канцлеру, с которым одновременно уходит в отставку и все правительство; вынесение вотума недоверия возможно лишь при условии, что бундестаг большинством голосов выберет преемника и обратится к президенту республики с просьбой об отставке федерального канцлера (ст. 67 абз. 1).

И поэтому, когда федеральное правительство испытывает давление со стороны парламента, оно продолжает достаточно самостоятельно исполнять свои функции. При оформлении парламентской системы по Основному закону его конституционно-правовые предписания установили для парламента и правительства границы свободы деятельности; в этих границах им предоставлено определенное участие в разработке внутренней и внешней политики в целом, которую должны проводить парламент и правительство как политические органы [26, с. 163].

По сравнению с уже перечисленными компетенциями остальные конституционно-правовые полномочия, бундестага уступают им по своему значению.

Бундестаг при выборах федерального президента составляет половину членов федерального собрания (ст. 54) и имеет право возбудить обвинение против президента (ст. 61). Бундестаг выбирает половину членов Федерального конституционного суда (ст. 94 абз. 1). Значение бундестага как конституционного центра политической жизни проявляется в том, что федеральный президент, федеральный канцлер и федеральные министры должны приносить ему присягу Компетенция и структура бундесрата предопределяют ему такое положение, при котором он может эффективно исполнять возложенные на него задачи контролирующего, корректирующего и координирующего воздействия. Он получил существенно более сильные позиции не только по нормам Основного закона, но он приобрел значительно больший удельный вес, чем прежний федеральный имперский орган. Этот вес иной, чем у предшественников бундесрата (имперского совета и бундестага, созданного по конституции 1871 года), а в процессе развития Федеративной Республики он даже возрос. Насколько эффективно бундесрат может выполнять возложенные на него определенные задачи, настолько он не в состоянии, как показало предыдущее развитие, принимать решения по коренным вопросам политического руководства и определения политики. Его структурой возведены препятствия, которые исключают возможность того, чтобы бундесрат приобрел значение, равное парламенту и правительству [23, с. 290].

Бундесрат (69 членов) является представительством земель, но он не избирается, его члены назначаются правительствами земель из их состава (органами исполнительной власти земель) и отзываются ими (нередко это премьер-министры земель). Поэтому какого-либо срока полномочий для этого органа конституция не устанавливает. Он имеет переменный членский состав. Число представителей земель в нем зависит от численности населения каждой земли, но не пропорционально ему: земли имеют от трех до шести представителей, тогда как население может разниться в десятки раз, а размеры территории — более чем в 100 раз (в дальнейшем об этом будет сказано в связи с особенностями германского федерализма).

При голосовании каждая земля имеет число голосов, равное числу ее представителей (следовательно, в данном отношении земли неравноправны: более крупные имеют большее число голосов, больший вес при принятии решений Бундесратом), но голоса каждой земли должны подаваться только согласованно, от имени земли (иначе быть не должно, поскольку представители каждой земли действуют в Бундесрате по инструкциям своего правительства).

В Бундесрате создаются руководящие и вспомогательные органы. Председатель Бундесрата переизбирается ежегодно. Заседания созываются председателем по мере надобности (обычно через две-четыре недели по пятницам). Он обязан созвать заседание по требованию представителей по крайней мере двух земель, а также по требованию федерального правительства.

Бундесрат участвует в издании актов правительства. Акты правительства и федеральных министров, имеющие политическое значение, нуждаются в его одобрении.

По своим задачам и положению бундесрат является самостоятельным высшим федеральным органом, который распоряжается своими делами, не подлежит надзору со стороны другого органа и (в отличие от своих членов) не связан никакими директивами.

Бундесрат избирает своего председателя сроком на один год (ст. 52 абз. 1). Свою работу он регулирует регламентом (ст. 52 абз. 3). Равным образом он сам ведет своп дела; он имеет самостоятельный бюджет в рамках Федерации, его председатель является руководителем служебного ведомства чиновников в бундесрата (§ 6 абз. 1 регламента бундесрата).

Бундесрат состоит из членов земельных правительств, назначаемых и отзываемых ими; в отличие от положения депутатов бундестага допускается их замена (ст. 51 абз. 1). Число членов, которых может направить в бундесрат каждая земля, определяется количеством голосов данной земли (ст. 51 абз. 3). Каждая земля располагает не менее чем тремя голосами; земли с населением свыше 2 млн. жителей имеют четыре голоса, а земли с населением свыше 6 млн. жителей — пять голосов (ст. 51 абз. 2). В настоящее время бундесрат насчитывает 41 члена с правом решающего голоса. Представители Западного Берлина имеют только совещательный голос, исходя из его особого правового положения (ст. 144 абз. 2).

Бундесрат созывается председателем, который обязан его созвать по требованию представителей не менее двух земель или федерального правительства (ст. 52 абз. 2). Заседания его в основном открытые (ст. 52 абз. 3). Поскольку Основной закон не предусматривает ничего иного (например, ст. 79 абз. 2), то для принятия решения бундесратом достаточно простого большинства (ст. 52 абз. 3, предл. 1, 03). При этом голоса каждой земли могут быть поданы только как единый голос и только присутствующими членами или их заместителями (ст. 51 абз. 3).

Хотя отдельные компетенции бундесрата, урегулированные конституционным правом, составляют прочную основу его влияния па законодательство, правительство и управление, они ими не исчерпываются. Их дополняют урегулированные простыми федеральными законами права на содействие, в частности в области федерального управления. Кроме того, бундесрат помимо осуществления писаных компетенций обязан и способен оказывать политическое давление (конечно, в значительно более узких границах, чем бундестаг), хотя его участие в политическом руководстве нельзя точно измерить.

Его компетенции также не исчерпываются участием в принятии решений, особенно касающихся земель или федерально-государственной структуры. Рамки его компетенций значительно расширены, и это ясно показывает, что бундесрат является действительно федеральным органом, а не только «представительством земель». Сказанное, в частности, относится и к участию бундесрата в законодательстве. Бундесрат участвует, как уже было сказано выше, в законодательстве Федерации (ст. 77, ст. 78). Так, он принимает участие в утверждении бюджета (ст. 110, абз. 2), в решениях о предоставлении кредита и финансовых гарантиях (ст. 115), и действиях, предусмотренных ст. 59 абз. 2 и ст. 115−1, а также в федерально-законодательном регулировании организации и работы федеральной и земельной администрации. Это участие приобретает особое значение, поскольку оно основывается на необходимости одобрения со стороны бундесрата, которое теперь, в силу ст. 84 абз. 1, является обязательным для подавляющего большинства федеральных законов.

Бундесрат участвует в осуществлении исполнительной власти Федерации на основании предписанного Основным законом содействия и контроля (ст. 114), федерального надзора (ст. 84 абз. 3 и 4), федерального принуждения (ст. 37 абз. 1), федерального вмешательства (ст. 91 абз. 2) и в случаях чрезвычайного положения).

Определенные правовые предписания федерального правительства или одного из федеральных министров (на практике — большинства из них) нуждаются в одобрении бундесрата (ст. 80 абз. 2), если иное не оговорено федеральным законом, который, по мнению Федерального конституционного суда, должен быть принят с одобрения бундесрата. В случаях, предусмотренных ст. 84 абз. 2, ст. 85 абз. 2 и с г. 108 абз. 7, административные распоряжении издаются только с одобрения бундесрата.

Взаимодействие с правительством, его обязанность информировать бундесрат регулируются ст. 53, согласно которой члены федерального правительства должны принимать участие в заседаниях бундесрата и его комиссий, а федеральное правительство обязано держать бундесрат в курсе текущих дел.

Правом законодательной инициативы обладают федеральное правительство, депутаты Бундестага и члены Бундесрата. Законопроекты вносятся, как правило, в нижнюю палату Депутаты Бундестага вносят законопроекты в Бундестаг только коллективно: от имени фракции либо, если собраны подписи не менее 5% общего числа депутатов Бундестага. Члены Бундесрата вносят законопроекты в Бундестаг также группой (от земли), но направлять их в Бундестаг они могут только через федеральное правительство, которое прилагает к законопроекту свое заключение. Законопроекты правительства должны сначала вноситься в Бундесрат.(для получения мнения земель), а затем с мнением Бундесрата в течение установленного срока (шесть недель) должны быть переданы в нижнюю палату. Если правительство считает проект срочным, оно может передать его в Бундестаг, не дожидаясь решения верхней палаты (она будет рассматривать его потом).

Законопроекты в Бундестаге рассматриваются в трех чтениях по классической схеме: обсуждение основных положений и передача законопроекта в соответствующую отраслевую постоянную комиссию или комитет; постатейное обсуждение с докладом комиссии каждой статьи и голосование по статьям; обсуждение законопроекта в целом и голосование. Принятый Бундестагом законопроект передается в Бундесрат. Есть две процедуры принятия текста последним. По некоторым вопросам согласие Бундесрата обязательно: для законов об изменении конституции, о территориальных изменениях федерации, об отношениях федерации и земель и др. Если по этим вопросам Бундесрат не соглашается с текстом, принятым Бундестагом, а предлагает изменения и дополнения, создается согласительный комитет (согласительная комиссия) из представителей Бундестага и Бундесрата. Если согласительный комитет поддерживает решение Бундестага, то Бундесрат принимает это решение, а следовательно, и текст закона, предложенный Бундестагом. Если комитет решение Бундестага не поддерживает, то Бундестаг должен вторично обсудить отвергнутый законопроект, после чего возможна новая согласительная комиссия (комитет). Таким образом, по указанным вопросам Бундесрат обладает, хотя и несколько ослабленным, правом вето.

Законопроекты по другим вопросам, принятые Бундестагом, тоже должны передаваться в Бундесрат. Если он дает свое согласие, закон считается принятым, публикуется и вступает в силу. Если же он предлагает изменения и дополнения, то также создается согласительный комитет, но в этом случае независимо от решения комитета Бундестаг вправе принять закон без согласия Бундесрата. У Бундесрата сохраняется право в течение двух недель заявить протест (своеобразное право вето). Протест рассматривается Бундестагом, но он вправе отклонять его даже не квалифицированным, а простым большинством голосов общего числа депутатов.

Однако в определенных условиях Бундесрат, напротив, может принимать законы самостоятельно, без участия Бундестага. Это возможно в условиях объявления Президентом по предложению правительства и с согласия Бундесрата состоянии законодательной необходимости (абз. 1 ст. 81 Основного закона) в отношении данного конкретного законопроекта. Если правительство считает законопроект неотложным, Бундесрат вправе принять его без согласия Бундестага (при условии, что Бундестаг отклоняет закон) [25, с. 293].

Парламент ФРГ, а именно Бундестаг, вправе делегировать органам исполнительной власти полномочия по изданию актов, входящих и сферу законодательной компетенции федерации. Такие полномочия могут быть делегированы отдельному министру и даже правительству земли. При делегировании полномочий, касающихся общегосударственных средств транспорта, связи и некоторых других вопросов, требуется согласие Бундесрата. Его согласие требуется также, если правительство издает на основе закона постановления, которые должны выполняться землями.

При принятии закона о бюджете действуют правила, аналогичные правилам, установленным в других государствах (представление проекта только правительством, невозможность без согласия правительства вносить изменения, требующие дополнительных расходов, и др.).

Как и в других странах, парламент ФРГ осуществляет контроль за деятельностью исполнительной власти, но правительство несет ответственность только перед Бундестагом — как коллективную, так и индивидуальную (коллективная ответственность выражается, прежде всего, в ответственности Канцлера — главы правительства, которое с уходом Канцлера в отставку тоже заменяется).

Формой ответственности канцлера является так называемый конструктивный вотум недоверия, очень затрудняющий его отставку. Вопрос о недоверии Канцлеру должен голосоваться в Бундестаге одновременно с предложением кандидатуры его преемника как единая, совокупная резолюция. Поскольку предложить кандидатуру нового Канцлера на практике может лишь партия (блок) большинства в парламенте, конструктивный вотум недоверия применялся крайне редко (дважды).

Канцлер и сам может поставить вопрос о доверии правительству, связывая это обычно с требованием принять закон, необходимый правительству. В этом случае при выражении недоверия возможно избрание другого Канцлера (по предложению Президента) или роспуск парламента (Бундестага; верхняя палата не распускается). Роспуск парламента по указу Президента также возможен, если новый Канцлер не будет избран в течение 21 дня. В целом, контрольные полномочия парламента в Германии слабы.

Парламент обладает и другими полномочиями, присущими законодательному органу: ратифицирует международные договоры (это делает обычно Бундестаг, но на некоторые договоры требуется согласие бундесрата), объявляет состояние обороны при условии угрозы агрессии, формирует некоторые другие высшие органы государства (Бундестаг участвует в выборах Президента республики, Бундестаг и Бундесрат формируют Федеральный конституционный суд, избирают председателя и вице-председателя Счетной палаты — органа финансового контроля) [26, с. 165].

Таким образом, бундесрату в общем взаимодействии с бундестагом и федеральным правительством предназначена особая роль, при которой другие его компетенции имеют меньшее значение. В выборах федерального президента бундесрат не участвует. Однако наряду с бундестагом он имеет право выдвижения обвинения против президента (ст. 61 абз. 1). Бундесрат выбирает половину членов Федерального конституционного суда (ст. 94 абз. 1).

Расширение института парламентского контроля является необходимым перспективным направлением развития германского парламентаризма. Деятельность любого парламента невозможна, если он лишен контрольных полномочий. Поэтому ведется системная, планомерная работа по законопроектам о парламентском расследовании, о парламентском контроле за исполнением законов.

В принципе идея парламента исторически возникла из-за потребности не только ввести деятельность верховной власти в законодательные рамки (это прежде всего касалось налогов и иных сборов в казну), но и регулярно контролировать ее. То есть осуществление контроля за исполнительной властью и ее институтами — имманентно присущая парламенту функция. А вот как она реализуется — это уже сфера проявления конкретной политической системы, в значительной степени характеризующая развитость парламентских институтов.

В то же время, кое-что в контрольных полномочиях законодательных органов Германии нуждается в совершенствовании. Это касается, прежде всего, парламентских расследований. Мировая практика, замечу, знает разные подходы к ним. Так, расследования проводят либо постоянные комитеты и комиссии (по поручению парламента или по своей инициативе), либо специально создаваемые следственные (контрольные) комитеты и комиссии. Первый подход преобладает, например, в США, второй — в ФРГ, во Франции. Причем конституционное законодательство требует указывать сферу деятельности каждой из создаваемых временных следственных комиссий. Предметом расследования в основном может стать деятельность органов власти и предприятий государственной собственности. Однако в принципе может расследоваться и иная деятельность. Конституция и законодательство ФРГ предусматривает, что в ходе расследования парламентские комитеты или комиссии наделяются такими же правами, как правоохранительные органы. К собиранию доказательств в этом случае применяются предписания об уголовном процессе со всеми вытекающими последствиями: право принудительно доставлять лиц для дачи показаний, право истребовать любые доказательства и так далее.

Таким образом, механизмы парламентского контроля могут быть различными в зависимости от решаемых задач. Так, например, для осуществления парламентского контроля за исполнением федерального или региональных бюджетов, за эффективностью расходования государственных средств и использования федеральной или региональной собственности созданы счетные (контрольные) палаты. Качество или идеальность механизма такого контроля зависит, по нашему мнению, прежде всего от компетентности и профессионализма аудиторов, а также от качества работы парламентариев с полученными результатами контрольно-ревизионной деятельности. Так и парламентский контроль становится реальностью лишь тогда, когда парламентарии в действительности регулярно проводят встречи с населением своих регионов, обсуждают поднимаемые гражданами вопросы и, если необходимо, обращаются с запросами в исполнительные органы власти или вносят изменения в законодательство.

2.4 Особенности парламентского контроля в конституционной монархии (на примере Великобритании) Законодательная власть в Великобритании принадлежит парламенту, но по точному смыслу британской неписаной конституции парламент — триединое учреждение: юридическое понятие парламента в Великобритании включает главу государства (монарха), Палату лордов (исторически — палату знати и высшего духовенства) и Палату общин (исторически — палату простолюдинов).

Чаще под парламентом понимают лишь две палаты, а в обычном словоупотреблении — нижнюю, которая реально осуществляет законодательные функции. На практике Палата лордов возражения против законопроектов, принятых Палатой общин, в последние десятилетия выдвигает очень редко. Ее вето может быть преодолено нижней палатой простым большинством голосов, правда, на другой, сессии парламента, что означает, что при созыве сессии раз в год верхняя палата может на год отсрочить вступление закона в силу. Монарх подписывает все законы и на основании конституционного обычая 300 лет не применяет принадлежащего ему права вето.

Хотя глава государства по конституционной доктрине является составной частью парламента, с точки зрения концепции разделения властей он относится все же к исполнительной власти [27, с. 55].

Палата общин состоит из 659 членов. Она избирается по одномандатным избирательным округам по мажоритарной системе относительного большинства на пять лет, но часто бывают роспуск и досрочные выборы, поскольку правящая партия власти таким путем стремится увеличить численность своих депутатов (после Второй мировой войны досрочный роспуск и выборы имели место более 20 раз).

Депутаты обладают ограниченным иммунитетом, причем только во время сессии, а также 40 дней до начала и после завершения сессии. Депутат может быть лишен полномочий решением палаты. Он имеет ограниченный индемнитет: он не распространяется на клевету, мятежные речи, оскорбления монарха, парламента, лиц, выполняющих властные функции, и др. Наказанием может быть лишение слова, приостановление депутатского мандата (это делает спикер — председатель Палаты общин).

Депутаты имеют трех оплачиваемых государством помощников. Им возмещаются транспортные, канцелярские, почтовые расходы. Жалованье, выплачиваемое депутатам (56 тыс. ф. ст. в год), считается чуть ли не самым низким по сравнению с другими развитыми странами, но парламентарии вправе зарабатывать деньги вне парламента (он должен заявить об этом в регистре интересов членов парламента).

Депутаты активно работают в своих избирательных округах, так как их переизбрание «конечном счете зависит от избирателей, даже если руководство партии вновь выдвинет их кандидатуры. По выходным дням, а то и дважды в неделю они посещают свои избирательные округа, ведут прием, организуют встречи с избирателями. Депутаты принимают их заявления для передачи парламенту и т. д. Местные партийные организации оказывают помощь депутатам своей партии.

Руководит заседаниями палаты и ее обслуживающим персоналом спикер, имеющий трех заместителей, которые, в частности, руководят заседаниями, если палата преобразует себя в комитет всей палаты. Спикер назначается монархом на весь срок полномочий палаты (на деле избирается палатой, фракцией большинства) и выходит из состава своей партии (считается беспартийным), так как должен быть лицом беспристрастным. Спикер не может голосовать, он подает решающий голос только в том случае, если голоса членов палаты разделились поровну. Он не вправе комментировать выступления членов палаты и выступать сам.

Избирается спикер с соблюдением конституционного обычая: он упирается, когда идет к председательскому месту, и его как бы силой ведут два дюжих депутата. В период абсолютизма действительно никто не хотел быть спикером, так как он должен был передавать королю решения парламента, которые отнюдь не всегда нравились монарху, что нередко влекло печальные последствия для спикера.

В палате есть пристав, отвечающий за безопасность, клерк (секретарь) с двумя помощниками. В каждой партийной фракции есть «кнуты». Помимо поддержания дисциплины они информируют фракцию о позиции правительства (кабинета) по тем или иным вопросам и организуют дебаты (заранее опрашивают депутатов о возможных выступлениях), участвуют в формировании повестки дня.

Как и в других парламентах, в Палате общин Великобритании образуются постоянные и временные комитеты. Они предварительно обсуждают законопроекты, контролируют деятельность администрации, проводят парламентские расследования и т. д. [17, с. 343]

В конце 60-х гг. создана должность парламентского уполномоченного (омбудсмена) по делам администрации. Он назначается правительством до достижения 65-летнего возраста и проводит расследования правонарушающей деятельности органов исполнительной власти. Жалобы граждан на действия министерств и ведомств передаются уполномоченному только через депутата данного избирательного округа. Уполномоченный расследует их только в том случае, если по характеру дела нельзя обратиться в общий или административный суд в учреждении.

Уполномоченный при назначении им расследования вправе требовать представления документов, вызывать свидетелей, экспертов, но никаких обязывающих решений принимать не может. Он лишь составляет доклад, который передает депутату по данному округу (последний может поставить вопрос в палате), или представляет его в специальную парламентскую комиссию по делам уполномоченных парламента (есть также уполномоченные — омбудсмены по другим вопросам, в том числе по здравоохранению), и та принимает спои меры (в частности, возможно обсуждение вопроса на пленарном заседании).

Палата лордов, состав и численность которой изменяется (в 1999 г. насчитывала 1205 членов), до 1999 г. формировалась в основном по наследственному признаку. В 1999 г. в соответствии с реформой Палаты лордов из ее состава исключены 759 человек (временно оставались 92 человека, в 2004 г. и они исключены). Численность Палаты лордов стала составлять около 550 человек (она постоянно изменяется в связи с присвоением дворянских званий и включением таких лиц в Палату лордов).

В 2003 г. принят план правительства и создана комиссия правительства по новым назначениям в Палату лордов. Все эти меры, а также предполагаемые изменения в Палате общин рассматриваются как конституционные реформы, планируемые вновь созданным министерством (департаментом) по реформе конституции.

В настоящее время и состав Палаты входят пожизненные пэры (титул присваивается монархом по рекомендации премьер-министра за выдающиеся заслуги и не передается по наследству), духовные лорды (два архиепископа и 21 епископ англиканской церкви), «судебные лорды», или «лорды по апелляции» (12 пожизненно назначаемых монархом судей, они с 2004 г. образуют Верховный суд Великобритании). Некоторые обедневшие наследственные лорды продают свои титулы иностранцам (в частности, арабским шейхам), которые могут написать английский дворянский титул на своей визитной карточке (а продавший представляться так уже не имеет права), но получившие титулы иностранцы и до 1999 г. не вправе были заседать в Палате лордов.

В Палате лордов с 2004 г. председательствует избираемый спикер, он (а не спикер Палаты общин) сидит на мешке с шерстью (спикер Палаты общин сидит в кресле). Кворум в палате — три лорда, заседания происходят на основе саморегулирования, в частности нет ограничений для продолжительности выступлений. Дела палаты ведет клерк, назначаемый палатой (у него есть подчиненные). Хотя в Палате лордов нет строгой дисциплины, там тоже есть главный «кнут» .

Парламент Великобритании принимает немного законов по сравнению с другими странами и особенно с США — приблизительно 100 в год, и большинство из них — частные. Правда, с приходом к власти лейбористов, которые по существу реформируют всю политическую систему, законодательная активность парламента резко возросла.

В парламенте Великобритании нет электронного голосования. Обычно голосуют возгласами, «ногами» (выходя в разные двери для голосования «за» и «против», а счетчики подсчитывают голоса). Новые правил" парламентской процедуры 1998 г. также не предусматривают электронного голосования (предложения ввести его были отвергнуты), но они ввели трансляцию заседаний парламента по радио и телевидению.

Традиционно к полномочиям Палаты общин относят финансовые полномочия. Закон о бюджете финансовые и «денежные» законы (между этими понятиями есть некоторое различие, а решение о том, каким является билль — финансовым или «денежным», принимает спикер Палаты общин) обсуждаются сначала в нижней палате и должны быть приняты верхней в течение месяца. После истечения этого срока закон вступает в силу без согласия Палаты лордов [27, с. 59].

Парламент Великобритании (практически Палата общин) осуществляет контроль за управлением, за деятельностью правительства. Однако большинство парламента и правительство, за исключением редчайших ситуаций, всегда принадлежит к одной и той же партии, а лидер правящей партии является одновременно премьер-министром. Поэтому направляет работу парламента, по существу, правительство, точнее кабинет, а еще точнее — премьер-министр.

Юридически правительство несет коллективную ответственность перед парламентом (только перед Палатой общин). Были редчайшие факты выражения недоверия правительству Палатой лордов, например в 1968 г., но никаких юридических последствий это не повлекло. Палата общин может потребовать отставки министра, но премьер-министр решает, уйдет ли в отставку все правительство или только виновный министр. Вопрос о вотуме доверия бывает только связанным, т. е. он ставится самим правительством в связи с предлагаемым им законопроектом. Применяется этот институт очень редко, в XX в. было всего два таких случая.

Резолюция порицания (т.е. вотум недоверия) предлагается оппозицией и вносится довольно часто, но почти всегда отклоняется партийным большинством. В единичных случаях она принимается, если часть депутатов от правящей партии голосует вместе с оппозицией, составляя таким образом парламентское большинство (в XX в. этого не было ни разу).

Наиболее частой формой контроля Палаты общин являются письменные и устные вопросы к премьер-министру (для них отводится специальное время два раза в неделю по 15 минут) и к министрам («час вопросов» бывает четыре дня в неделю — это 45 минут сразу после молитвы при открытии пленарного заседания).

На заседании в среднем задается 20—25 устных и письменных вопросов, министр успевает ответить приблизительно на восемь-девять из них. Он может отказаться отвечать по вопросам общественной безопасности, коммерческой тайны, личного характера. Однако если вопрос касается предполагаемого неэтичного поведения министра и задан ему без каких-либо порочащих намеков, он должен отвечать. Министр может отказаться отвечать на вопрос, если считает, что для подготовки ответа необходимы затраты, превышающие 200 ф. ст. Обычно каждый министр один раз в месяц отвечает на вопросы.

Формой контроля являются дебаты по общим вопросам политики, которые обычно предлагаются оппозицией. В связи с этим премьер-министр регулярно выступает перед парламентом и каждый министр кабинета выступает раз в месяц. Общей политике правительства посвящены также ежегодные дебаты в связи с тронной речью монарха в парламенте при открытии его сессии.

Таким образом, контроль за деятельностью министров осуществляют также парламентские специальные комитеты; с 1979 г. министры приглашаются ими (и не осмеливаются не явиться) для объяснении. О контроле за управлением, осуществляемым уполномоченным парламента по делам администрации, уже говорилось выше. Помимо него существуют и другие уполномоченные парламента (парламентские комиссары, омбудсмены) — по здравоохранению, местному самоуправлению, по Шотландии, Уэльсу, Северной Ирландии и т. д., которые осуществляют контроль в своих сферах. Некоторые из них назначаются актами монарха, контрасигнованными Премьер-министром с предварительного согласия Палаты общин.

Заключение

Парламентаризм, как сложный политико-правовой и социокультурный феномен обладает следующими особенностями. Он основывается на трех основных уровнях: условно говоря, собственно парламентском, то есть на уровне самого представительного учреждения страны, на уровне его взаимодействия с другими государственными органами и, наконец, на уровне прежде всего политической, правовой и социальной культуры данного общества, духовной жизни нации.

Выделенные уровни представляют собой фундаментальные блоки именуемые парламентаризмом. Однако для того, чтобы называться так по праву, каждое из трех звеньев этой конструкции должно обладать рядом признаков, отвечать определенным условиям.

Во-первых, отнюдь не всякое учреждение, характеризуемое как парламент, можно считать таковым. Парламентом в полной мере может считаться лишь институт, представляющий интересы всего народа, являющийся, следовательно, коллегиальным органом, в который входят лица, избираемые непосредственно населением страны с обязательным соблюдением демократических процедур и норм.

Помимо этого, депутаты должны работать в высшем представительном учреждении в соответствии со сложившимися в мировой практике традициями, стилем, формами и методами парламентской деятельности; обязательно на постоянной основе, иначе говоря, быть полностью освобожденными от необходимости выполнения каких бы то ни было других оплачиваемых функций; обладать определенным социальным статусом и соответствующими полномочиями.

Во-вторых, говорить о наличии парламентаризма можно только при условии существования особой системы взаимодействия парламента с другими государственными органами, то есть такой системы, в которой он не чисто формально, а реально, фактически имеет возможность отправлять свои функции, занимая, тем самым, адекватное место в политической системе страны. Речь идет, в первую очередь, о действенном участии парламента в определении и осуществлении внутренней и внешней политики государства, о законодательной функции, о контроле за исполнительной властью, о формировании или участии в формировании других государственных органов.

Наконец, в-третьих, парламентаризм практически возможен лишь тогда, когда интеллектуальный и культурный уровень большинства граждан страны позволяет рассматривать его в ряду важнейших завоеваний человечества, как явление пусть не лишенное недостатков, но в целом бесспорно позитивное; осознавать и, безусловно принимать в качестве средоточения идей, принципов, ценностей представительной демократии и, что особенно важно, основного способа ее организации и функционирования.

Исходя из этого, парламентаризм есть принимаемая обществом система взаимодействия определенным образом сформированного, структурированного и реально работающего парламента с другими государственными органами, обеспечивающая его адекватное положение в государственном механизме и выступающая в качестве основного способа организации и функционирования представительной демократии.

В современных условиях в странах, где на практике последовательно проводится принцип разделения властей, наиболее могущественной является исполнительная ветвь власти. В этой связи, очевидно, определяющее, значение для государственно-организованного социума имеет вопрос о том, кто находится во главе исполнительной власти, являясь, тем самым, наиболее влиятельной политической фигурой в государстве.

Вместе с тем роль и влияние центрального представительного института в политической системе зарубежных стран оказались чрезмерно ослабленными. Произошел явный крен в сторону всесилия исполнительной власти в ущерб власти законодательной.

Парламентский контроль за деятельностью правительства является одной из важнейших его функций. Рассмотренные формы прочно вошли в арсенал парламентского контроля различных зарубежных стран. Думается, что следует избегать погони за количественным ростом контрольных процедур. Главное, на наш взгляд, сделать функцию контрольной деятельности парламентов более результативной. В парламентском механизме зарубежных стран традиционные формы контроля сочетаются с нововведениями, цель которых очевидна — превращение парламента в активного участника политической жизни страны.

Думается, в ближайшей и более отдаленной перспективе развитие контрольных полномочий Парламента, его палат и депутатов будет осуществляться по двум направлениям: во-первых, это наполнение новым конкретным практическим содержанием тех полномочий, которые на сегодня нашли свое закрепление в Конституции и конституционных законах с соответствующей отработкой всех необходимых парламентских процедур; во-вторых, предельно обусловленное, взвешенное на аптекарских весах принципа разделения властей и механизма сдержек и противовесов, точечное расширение контрольных полномочий Парламента, его палат, рабочих и координационных органов, депутатских объединений и самих депутатов.

В этой очень непростой работе, самое пристальное внимание необходимо обратить на поддержание следующих балансов:

— между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти, в частности, самостоятельности, подотчетности и подконтрольности исполнительной ветви власти;

— между парламентским и иными разновидностями государственного контроля и надзора;

— между позитивной, то есть конструктивно-консенсусной и негативной, то есть репрессивной сторонами контрольной деятельности;

— между государственным и общественным, в первую очередь, партийным контролем;

— между коллегиальными — парламентскими и индивидуальной — депутатской формами и методами контрольной деятельности;

— между материальными (компетенционными) и процессуальными (процедурными) нормами конституционного права, а также между конституционным правом и другими отраслями законодательства.

Необходимо и далее идти по пути повышения эффективности средств гарантирования исполняемости правомерных и обоснованных обязательных требований и конструктивности рассмотрения и учета правомерных и обоснованных рекомендательных пожеланий Парламента, его органов и депутатов.

Таким образом, одной из важнейших функций парламента, является контроль за исполнительной властью. Он необходим, прежде всего, для того, чтобы не позволить администрации фактически узурпировать власть в государстве, нивелировать деятельность демократических институтов. Это, естественно, возможно лишь при условии, что такой контроль является достаточно действенным. Очевидно, что он не должен быть и неоправданно жестким, и излишне обременительным для правительства. Иначе последнее просто не сможет эффективно работать.

В этой связи задача законодателя, по нашему мнению, состоит в том, чтобы создать такую систему парламентского контроля, которая явится надежной гарантией от превышения правительством своих полномочий и одновременно не будет чрезмерно стеснять его, позволит надлежащим образом проводить национальную политику.

С этой точки зрения необходимо привести следующие значимые выводы относительно средств парламентского контроля за исполнительной властью в зарубежных странах.

1. Главенствующая роль партий в политической системе общества в рассматриваемых странах привела к искажению конституционного принципа разделения властей.

2. В Германии, представляющей собой парламентарную республику, контроль Бундестага над Федеральным правительством оказался неэффективным из-за существующего в стране министериального режима.

3. В США, являющихся по форме правления президентской республикой, вследствие сформировавшегося дуалистического государственного режима парламентский контроль может быть действенен, однако, как правило, лишь в том случае, если Президент принадлежит одной партии, а большинство той ила иной палаты — другой. Хотя следует учесть, что в Соединенных Штатах партийная система достаточно слаба, поскольку организационно неоформленные партии в большей мере являются избирательными движениями.

4. В полупрезидентской Франции с преимущественно дуалистическим государственным режимом реализация механизма парламентского контроля может осуществляться двояко: при совпадении партийной принадлежности Президента, парламентского большинства и Правительства парламентский контроль не эффективен; и, наоборот, в период так называемого «сосуществования» («сожительства») степень эффективности контроля значительно возрастает.

5. С учетом мирового опыта представляется целесообразным усовершенствование механизма парламентского контроля, в частности, учреждение комиссии по расследованию и должность Уполномоченного по вопросам обороны, а также изменение правил, регулирующих процедуры проведения вопросов, запросов, заседаний комитетов и комиссий.

6. Необходимо углубленное изучение тенденций развития форм парламентского контроля отдельных стран, позволяющего выявить разнообразие форм и методов такого контроля, а также обеспечить, возможно, более широкое применение казахстанским парламентом некоторых форм парламентского контроля, применяемых парламентами зарубежных стран.

Список использованных источников

1. Парламентский контроль в Республике Казахстан: история, современность и перспективы // Выступление члена Конституционного Совета Республики Казахстан Малиновского В. А. на международной научно-практической конференции «Парламентаризм в Казахстане: состояние и перспективы развития», Парламент Республики Казахстан, 22 ноября 2007 года

2. Корнилаева А. А. Теория парламентского контроля в контексте принципа разделения властей. М., 2002. 199 с.

3. Конституция Республики Казахстан 1995 г. (с изменениями и дополнениями от 27.07.2007 г.)

4. Автономов А. С. Парламентский контроль/ Парламентское право России: Учебное пособие. М.: Юристъ, 1999. С. 183−184.

5. Орландо В. Принципы конституционного права. М.: Издательство В. М. Саблина, 1997. С. 134.

6. Еллинек Г. Право современного государства. Общее учение о государстве. СПб., 1993. С. 530.

7. Утяшев М. М., Корнилаева А. А. Контрольные функции региональных парламентов: сравнительный анализ // Право и государство, 2001. № 1. С. 30.

8. Исполнительная Власть, Законодательная Власть, Судебная Власть во Франции. Российско-Французская Серия «Информационные и Учебные Материалы» // Новая Серия: № 6. Министерство Иностранных Дел Франции. 1996.

9. Ракитская И. А Формы парламентского контроля в скандинавских странах и Финляндии. М., 2001.

10. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: в 4 т. Тома 1 — 2. Часть общая. Учебник. 3-е изд. Отв. ред. Б. А. Страшун. М.: БЕК, 1999. С. 491−492.

11. Стенина В. К. Парламентский контроль и парламентское расследование в президентских и полупрезидентских республиках // Юридический мир. 2007. № 4, с. 22−23

12. Автомонов А. С. Конституционное право зарубежных стран. М.: Проспект, 2005 г. 552 с.

13. Конституционный контроль в зарубежных странах. М: Норма, 2007 г. 658 с.

14. Институт омбудсмана в современном мире: история развития и общая концепция. Наталья Цымбалова, менеджер программы «Омбудсман и права человека» Санкт-Петербургского гуманитарно-политологического центра «Стратегия» // localhost/E:/2008;2009/формы парламентского контроля по обудсмену. mht

15. Хаманева Н. Ю. Уполномоченный по правам человека — защитник прав граждан. — М.: Институт государства и права РАН, Серия «Новое в юридической науке и практике», 1998. с. 9.

16. Ковачев Д. А. Конституционное право государств Европы: учебное пособие. М.: Волтерс Крувер. 2005 г. 320 с.

17. Конституционное право зарубежных стран под редакцией М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо, Л. М. Энтина. М.: Норма, 2005 г. 687 с.

18. Конституционное (государственное) право зарубежных стран Учебник под редакцией А. С. Автомонов, В. А. Савицкий, А. И. Черкасов М.: Юриспруденция 2001 г. 396 с.

19. Пилипенко А. Н. Парламентский контроль во Франции/ Институты конституционного права иностранных государств. М. 2000 г с. 341 — 357.

20. Прело Марсель. Конституционное право Франции. М. 1957 г. 671 с.

21. Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. М.: Юрист, 2006 г. 669 с.

22. Лафитский В. И. Контрольные полномочия Конгресса США / Институты конституционного права иностранных государств. М. 2005 г. с. 340.

23. Ларитский В. И. Основы конституционного строя США. М.: Норма, 1998 г. 272 с.

24. Очерки парламентского права (зарубежный опыт) М., 1993 г.

25. Хессе Конрад Основы конституционного права ФРГ. М.1981 г. 368 с.

26. Ю. П. Урьяс. Механизм государственной власти ФРГ. М., 1988 г.

27. Ковачев Д. А. Парламентский контроль в Великобритании. М. 2004 г. с. 586.

28. Алебастрова И. А. Конституционное право зарубежных стран: конспект лекций. М.: Юрайт-Издат, 2006 г. 263 с.

29. М. А. Крутоголов «Парламент Франции. Организация и правовые аспекты деятельности» М., 1988 г.

30. Мишин А. А. Конституционное право зарубежных стран М.: Юстицинформ. 2003 г. 512 с.

31. Энтин Л. М. Европейское право. М.: Норма 2002 г. 720 с.

32. Конституционное право: Словарь. Отв. ред. В. В. Маклаков. М.: Юристь, 2001 г.

33. Ковачев ДА. О разнообразии правовых норм, регулирующих парламентский контроль в иностранных государствах / Институты конституционного права иностранных государств. М: Городец-издат, 2002. С. 256−258

34. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник. В 4-х томах. Том 3. Отв. ред. Б. А. Страшун. М.: БЕК, 1997.

35. Конституционное право зарубежных стран. Учебник для вузов. Под общ. ред. М. В Баглая, Ю. И. Лейбо, Л. М. Энтина. М.: НОРМА, 2000.

36. Иностранное конституционное право. Под. ред. Маклакова В. В. М.: Юристь, 1996.