Государственные закупки как фактор развития регионального промышленного комплекса

Актуальность темы

исследования. В современной экономике смешанного типа система государственных закупок является обязательным, неотъемлемым элементом управления и призвана выполнять не только функции обеспечения общественных потребностей, но и функции государственного регулирования экономики. Современный этап развития национальной хозяйственной системы России связан с поиском новых методов управления, способных обеспечить эффективное функционирование как всего экономического механизма, так и отдельных регионов, предприятий, отраслей, комплексов в сложных, динамично изменяющихся условиях рыночной среды, которые формируют новые требования к стратегии и тактике хозяйственного поведения. Эффективность рыночного механизма зависит от наличия адекватного нормативно-правового обеспечения, разветвленной рыночной инфраструктуры, благоприятного инвестиционного климата, устойчивых производственно-технологических и хозяйственных коммуникаций и т. д. Однако, сегодня, особенно с учётом мирового финансовоэкономического кризиса центральное место занимают меры государственного регулирования, преобразующиеся вслед за масштабными трансформациями в экономическом базисе страны и её регионов. Это требует качественного изменения институтов государственного регулирования, инструментов и технологий реализации государственных функций, в том числе институтов и механизмов системы государственных закупок в целях развития её как неотъемлемой части общественного регулирования, обеспечивающей эффективное управление государственными ресурсами, как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Государственные закупки, составляющие основную часть расходов государственного сектора, выступают в качестве одного из основных факторов формирования среды ожидания для устойчивого развития региональной экономики, её промышленного сектора в долгосрочном периоде и обеспечивают поступательное развитие всего регионального хозяйственного комплекса. Увеличение объемов и широта применения государственных заказов служит фактором роста совокупного спроса для поддержки и стимулирования национальных производителей и регулирования отраслевой структуры региональной экономики. В дополнение, при сбалансированном регулировании объёмов закупаемой продукции посредством государственных заказов может быть оказано позитивное влияние на ценообразование по отдельным видам продукции, придание ему определённой гибкости.

Значительные расходы региональных бюджетов на государственные и муниципальные закупки актуализируют необходимость развития системы управления государственными закупками, анализ их роли и места в системе государственного регулирования экономики, в том числе и на региональном уровне применительно к отдельным секторам и сегментам регионального хозяйственного комплекса. Системное исследование процесса государственных закупок в смешанной экономике, участие промышленности, частного бизнеса в выполнении государственных контрактов требуют переосмысления концептуальных подходов к организационному, экономическому и законодательному механизмам закупок. Вследствие этого назревшая необходимость формирования и реализации новых подходов к управлению функционированием и развитием структурообразующих отраслей региональной экономики, в том числе промышленного комплекса, очевидна.

Кроме того, совершенствование системы управления государственными закупками с целью эффективного использования бюджетных средств, расширения возможностей для участников и обеспечения гласности, прозрачности размещения заказов, развития добросовестной конкуренции и предотвращения коррупции в сфере размещения заказов, приобретает особую остроту в контексте политики модернизации и перевода экономики России на инновационные рельсы.

Указанными обстоятельствами предопределяются актуальность исследования роли государственных закупок в развитии промышленного комплекса в системе региональной экономики, проблем формирования теоретических, методологических и практических основ соответствующих качественных изменений в сфере государственных закупок. Таким образом, актуальность поставленной в ходе диссертационного исследования проблемы заключается в необходимости разработки концепции формирования и развития качественно новой для нашей страны системы государственных закупок, учитывающей потребности и условия развития региональной экономики в современной России, в ее организационно-экономическом, управленческом и институциональном аспектах. Важность затронутых проблем, а также выше обозначенные обстоятельства определяют актуальность темы диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы. Проблемы формирования и развития, механизмы функционирования системы государственных закупок в конкурентной среде и другие аспекты исследуемой проблематики достаточно хорошо разработаны в экономической науке. Исходные теоретико-методологические подходы к анализу экономических отношений* в сфере государственных закупок заложены в исследованиях отечественных и зарубежных учёных, в том числе, в концептуальном рассмотрении рыночных отношений через призму взаимовыгодных контрактных отношений.

Вопросы теории государственных закупок нашли отражение в работах таких авторов как А. Алчиан, С. Арроусмит, Г. Демсец, А. Девис, Дж. Гелбрейт, Дж. Бъюкенен, М. Линдере, А. Маршалл, Р. Масгрейв, JI. Мизес, С. Мосс, В. Нордхаус, Д. Норт, П. Самуэльсон, Дж. Стиглиц, О. Уильямсон, Дж. Ходжсон, Х. Е. Фирон и др.

Значительный вклад в рассматриваемую проблему внесли отечественные авторы: Л. И. Абалкин, А. И. Архипов, В. А. Власов, П. М. Волков, А. Е. Городецкий, Р. С. Гринберг, И. К. Дмитриева, A.C. Доронкин,.

М.Я. Евраев, А. Т. Катамадзе, И. Г. Краснова, В. А. Кныш, В. И. Кузнецов, И. В. Кузнецова, В. В. Мельников, А. Д. Некипелов, Л. Г. Некрасова, Н. В. Нестерович, С. Н Сильвестров П. А. Тихомиров, Ю. А. Тропин, В. А. Федорович, A.A. Храмкин, А. Г. Шкурский и другие.

Вопросы методологии развития институтов и механизмов государственных закупок, повышения эффективности организации и управления государственными закупками нашли отражение в работах таких авторов как М. В. Афанасьев, Н. В. Афанасьева, В. В. Бланк, В. П. Заварухин, Г. Гредин, Н. В. Нестерович, М. Н. Козин, В. А. Кныш, Ю. П. Панибратов, А. П. Патрон, В. И. Смирнова., В. И. Степанова, В. А. Федорович, JI. Шевченко и др.

Исследованию проблем развития промышленного комплекса, поиска путей повышения эффективности его функционирования посвящены работы российских и зарубежных ученых А. И. Анчишкина, В. Н Архангельского, М. А. Бендикова, С. Ю. Глазьева, A.A. Дагаева, Б. Н. Кузыка, Д. С. Львова, В. И. Кушлина, К. И. Плетнёва, Б. Санто, А. Н. Фоломьёва, Е. Ю. Хрусталева, Ю. В. Яковца и других.

В целом, приведенные выше научные работы дают ценный материал для осмысления различных аспектов организации, планирования и* реализации государственного заказа в системе экономических отношений.

Вместе с тем, несмотря на наличие значительного задела, можно констатировать недостаточность теоретико-методологических разработок, посвященных современной экономике государственных закупок, особенно в её региональном аспекте. Это касается, прежде всего, уточнения концептуальных основ комплексного развития системы государственных закупок в системе региональной экономики, ее дальнейшего формирования с учетом обобщения современных тенденций института государственных закупок за рубежом, для создания институциональной базы и механизмов регулирования, адекватных задаче модернизации экономики России.

Актуальность проблемы и недостаточная степень её разработанности определили цель и задачи диссертационного исследования.

Целью диссертационного исследования является разработка концептуальных положений и обоснованных предложений по развитию и совершенствованию института государственных закупок как фактора и эффективного инструмента системы развития промышленного комплекса на макрои мезоуровнях.

Для достижения этой цели необходимо решение следующих задач:

— выявить, проанализировать и обобщить экономическое содержание, природу, механизмы процесса управления государственными закупками на федеральном, региональном и муниципальном уровнях с целью уточнения роли и функций государственных закупок в российской экономике в современных условиях;

— исследовать современное состояние рынка государственных закупок, определить ключевые тенденции, проблемы и необходимые условия его развития, обеспечивающие конкурентную среду и совершенствование механизма контрактации между государством и хозяйствующими субъектами рынка;

— разработать предложения по совершенствованию механизма, методики оценки эффективности системы и регламентирующих процедур государственных закупок в целях реализации целей и задач социально-экономического развития национальной и региональной экономикиисследовать предпосылки управления государственным заказом в рамках региональной экономики через раскрытие его содержания как экономической категории, а также функций и факторов, детерминирующих специфику управления государственными закупками в промышленном комплексе региона;

— разработать методологию формирования регионального рынка и определить перспективные направления развития государственно-частного партнерства в сфере государственных закупок, а также совокупность принципов, которые могут быть положены в основу формирования и реализации управленческих решений в сфере госзаказа с целью развития промышленного комплекса региона.

Объектом исследования выступает система государственных закупок и её роль в развитии промышленного комплекса страны и региона.

Предмет исследования — социально-экономические отношения, возникающие в процессе планирования, формирования и размещения заказов на поставки промышленных товаров, выполнение работ для государственных и муниципальных нужд в рамках национальной и региональной экономики.

Теоретической основой диссертационного исследования служат труды отечественных и зарубежных ученых, содержащие различные теоретические подходы к изучению места, роли и функций государственных закупок в системе хозяйственных отношений, развития институтов и институциональных изменений в экономической деятельности государства, использования государственных закупок в системе управления отраслевой и региональной экономики.

Методологической основой диссертации является совокупность методов познания, применяемых к изучению контрактных отношений и механизма государственных закупок. Использовались методы системного анализа контрактных отношений и механизма госзакупок относительно целевого, элементарного, функционального, коммуникативного, информационного аспектов, методы логического моделирования, экономико-статистического анализа и экспертных оценок. Общая логика работы базируется на комплексном и системном подходе с использованием современного научного аппарата.

Основным научным результатом работы является предложение совокупности теоретико-методологических положений и практических мер по использованию системы государственных закупок в процессе управления промышленным комплексом на макрои мезоуровнях с целью его поступательного развития и эффективного функционирования, максимизации удовлетворения потребностей общества, формирования конкурентной среды, повышения качества государственных закупок и заказов в условиях максимально эффективного расходования бюджетных средств.

В диссертационной работе получены следующие теоретические и практические результаты, определяющие научную новизну: по специальности экономика и управление народным хозяйством: экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами (промышленность):

— определены и раскрыты концептуальные основы, механизм и элементы государственных закупок в системе формирования, планирования и размещения государственного заказа в национальной экономике и её промышленном комплексе, базирующиеся на синергии принципов, гибкости, внешней адаптивности и внутренней управленческой активности, что соответствует общеэкономической тенденции качественной трансформации регулирующей роли государства в промышленном секторе России;

— сформулированы основные проблемы функционирования системы государственных закупок как фактора развития промышленного комплекса национальной экономики, проявившиеся в неразвитости рыночных институтов и конкурентной среды, незаинтересованности госзаказчиков в экономии бюджетных средств и рекомендована организационно-технологическая цепочка закупочного процесса, отвечающая современным требованиям и охватывающая все структурные звенья государственного контракта в увязке с формированием бюджетных ресурсов и выходом на бюджетный процесс в целом;

— доказано, что госзакупки могут выступать инструментом расширения спроса на инновационные товары, который должен обеспечиваться максимально возможными бюджетными средствами, а механизмом реализации увеличения спроса на инновационную продукцию должно послужить проведение специальных конкурсов для инновационных предприятий, функционирующих в рамках национального промышленного комплекса, что, в целом, способствует реализации инновационной политики государства;

— разработаны методологические рекомендации по рационализации процесса организации и проведения конкурсных процедур в системе государственного заказа, детерминирующих трансформацию старых и формирующих новые рыночные элементы, позволяющих усовершенствовать рыночный механизм контрактации и повысить качество управления государственными закупками в промышленном секторе в посткризисный период развития экономики Россиипо специальности региональная экономика: г предложены направления модернизации мезоуровневых элементов системы государственного заказа (организационно-управленческие, социально-экономические, регулятивно-правовые, функционально-экономические, финансовые), отражающие эффективность закупочной деятельности, с целью достижения мультипликативного эффекта от государственных расходов в рамках регионального хозяйственного комплекса и его промышленного подкомплекса;

— обоснована необходимость совершенствования системы управления государственными закупками как элемента стимулирования развития промышленного комплекса с учётом происходящих в региональной экономике изменений и возникающих при этом рисков, что позволило систематизировать опыт государственного регулирования региональных и муниципальных закупок и оценить возможности его адаптации и локализации в схожих по своим социально-экономическим параметрам регионах России.

Практическая значимость. Изложенные в диссертации выводы и предложения могут быть использованы при разработке федеральных и региональных целевых программ социально-экономического развития Российской Федерации, внесении изменений и дополнений в законодательные и нормативные акты, регулирующие процессы государственной закупочной деятельности, в том числе на уровне регионов и муниципальных образований. Выводы и предложения также могут быть использованы при разработке и подготовке курсов лекций по вопросам организации, планирования и реализации государственного заказа, проблемам регулирования региональной экономики и использованию системы государственных закупок в управлении региональными хозяйственными комплексами.

Апробация результатов исследования. Основные выводы и предложения диссертационного исследования отражены в ходе выступлений на научно-практических конференциях в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также в публикациях автора общим объемом 2,8 п.л.

Структура работы. Основное содержание диссертационной работы изложено во введении, 3 главах, 7 параграфах, заключении, списка использованной литературы.

Заключение

.

Система государственных закупок является одним из основополагающих и постоянно совершенствующихся институтов государственного регулирования экономики. В условиях современной смешанной экономики государство выступает в качестве крупнейшего заказчика и потребителя продукции многих отраслей и секторов, превращая государственный спрос в мощный инструмент, оказывающий влияние на динамику и структуру хозяйственной системы и на промышленный комплекс как подсистему, как на федеральном, так и на региональном уровне. В дополнение, это обусловлено и тем, что государственные закупки осуществляются для решения общенациональных задач, где главенствует приоритет удовлетворения важнейших потребностей общества, реализующийся через выполнение государством организационно-хозяйственных функций.

Важно отметить, что организационно-хозяйственный механизм государственных закупок может быть определён как совокупность форм хозяйствования, методов и инструментов управления, организационных структур, а также правовых норм, определяющих принципы осуществления закупок продукции для государственных нужд, что делает его важнейшим инструментом государственного предпринимательства и осуществления закупок для государственных нужд во всех странах со смешанной экономикой, где существует контрактная система размещения государственного заказа. Именно благодаря системе контрактов притворяются в жизнь экономические и договорные связи заказчика в лице государства с хозяйственными субъектами различных форм собственности.

Используя государственные закупки как инструмент регулирования и программирования экономики, государство привлекает и потенциал частного предпринимательства к обеспечению устойчивости экономического развития. В этом случае, в процессе воздействия системы государственных заказов на экономику наряду со стимулирующим возникает и синергетический эффект.

Вследствие того факта, что система имущественных договорных взаимосвязей базируется на собственности, роль государства как субъекта контрактных отношений определяется масштабами государственной собственности в экономике и величиной государственных расходов на цели его хозяйствования. Именно поэтому наряду с общепринятыми рыночными механизмами и институтами на рынке государственных заказов действуют специально созданные институты, регламентирующие особенности хозяйственных отношений, в первую очередь специальную нормативно-правовую базу, институт контроля, структуру управления на разных уровнях рынка: федеральном, региональном, муниципальном.

Как показывает мировая практика, по мере развития нормативно-правовой базы по госзакупкам, совершенствования механизма контрактных отношений формируется государственная контрактная система как институт, структурирующий деятельность по планированию, размещению и выполнению государственных заказов. Вследствие этого, система госзакупок динамична, внутри неё развиваются процессы взаимодействия между элементам, порождающие трансакционные издержки, что требует наличие целостного организационно-экономического механизма управления системой госзакупок. В то же время, в отличие от стран с развитой рыночной экономикой, где рынок государственных заказов является результатом длительного эволюционного развития, перед Россией стоит задача формирования институциональной среды рынка государственных заказов.

Как следствие, полноценное развитие институтов рынка государственных заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных нужд предполагает реформирование и совершенствование сложившейся в переходный период институциональной системы в сфере государственных закупок, в том числе правил и механизмов размещения заказов, заключения контрактов, процедур контроля. В частности требуется совершенствование законодательной базы рынка государственных заказов путем систематизации законодательства РФ о госзакупках посредством принятия согласованных основополагающих нормативных актов, регламентирующих правовые и процедурные вопросы закупок на основе № 94-ФЗ. Кроме того, необходима полноценная регламентация всей технологии закупок. Кроме конкурсной основы должна быть установлена возможность осуществления закупок посредством проведения аукционов, в том числе открытых в электронной форме, введена новая процедура закупок без проведения торгов — на товарной бирже, регламентирована процедурная часть организации и размещения государственных заказов.

В целом, можно отметить, что сейчас взят курс на формирование конкурсной, высокоэффективной и прозрачной системы размещения государственных заказов, заключения государственных контрактов. Вместе с тем, с момента опубликования Федерального закона N 94-ФЗ были предприняты попытки его улучшения в соответствии с требованиями практики, а это можно считать свидетельством определённой недоработанности.

Следует отметить, что государственные закупки являются действенным, эффективным инструментом управления экономикой, отдельными её секторами и отраслями, включая промышленный комплекс. Используя государственные контракты, можно решать социально-экономические проблемы практически любого уровня, включая гармонизацию национального, социального, регионального, сегментного и отраслевого развития, что и было показано в диссертационном исследовании. Посредством эффективно реализуемых бюджетных расходов государственные закупки выступают в качестве стимулирующего фактора, улучшающих макроэкономические показатели государства и регионов, являются важным фактором формирования совокупного спроса и влияют на динамику роста экономики и обеспечение занятости населения. За счет этого механизма рост государственных расходов запускает процесс мультипликации национального и регионального дохода, аналогичный тому, который возникает при увеличении частных инвестиций. Таким образом, можно отметить, что государственные закупки по своему влиянию на экономику носят комплексный характер. Реализуя указанные функции, система государственных закупок решает не только задачу обеспечения государственных нужд, но и выступает в качестве одного из институтов государственного регулирования, в качестве важнейшего инструмента экономической политики государства.

Вместе с тем, для повышения роли и эффективности государственных закупок как института государственного регулирования необходим радикальный пересмотр сложившейся парадигмы трансформации системы государственных закупок в российской экономике. Несмотря на реформирование, государственные закупки остаются одной из наиболее коррупционных сфер российской экономики. В этом смысле назрела потребность в кардинальном повышении качества публичных услуг для граждан, в том числе в рамках приоритетных национальных проектов, усовершенствовании механизма государственных закупок для стимулирования отечественных производителей, переходу к режиму жесткой экономии бюджетных средств. Всё это потребует разработки концепции развития системы государственных закупок, базирующейся на комплексном подходе к процессу обеспечения государственных нужд, к формированию соответствующих качественных изменений в сфере государственных закупок: институциональной среде, организации и управлении, информационном обеспечении, технике и технологиях.

Важно отметить, что государственные закупки, выступая фактором развития промышленного комплекса на национальном и региональном уровне, способствуют реформированию и модернизации национальной экономики, конкретных отраслей промышленности, призваны гарантировать национальную конкурентоспособность, создают условия, способствующие переходу промышленности в целом на новую технологическую базу. При этом эффективность управления общественным воспроизводством во многом определяется эффективностью управления промышленным комплексом как экономической подсистемой, в том числе и на региональном уровне.

Промышленный комплекс региона как экономическая система обладает системными признаками, характеризующими общие и специфические закономерности его развития, сводящиеся к целостности, комплексности развития, адаптивности и синергизму. Сочетание базовых и промежуточных элементов в структуре экономической системы позволяет выделить ведущие отрасли в составе промышленного комплекса, создающие большую часть валового регионального продукта, и отрасли, оказывающие содействие базовым отраслям, воспроизводящим структуру промышленного комплекса региона. Необходимо учитывать, что промышленный комплекс является неотъемлемой частью всей региональной хозяйственной системы, и именно это во многом позволяет определять наиболее действенные механизмы активизации хозяйственных процессов на региональном уровне с привязкой к конкретному территориальному промышленному комплексу.

Накопленный опыт последних лет наглядно подтвердил необходимость разработки мер по управлению промышленным развитием регионов. В этом смысле государственные закупки могут успешно использоваться при осуществлении антикризисных мер в регионах и городах, при управлении масштабными инфраструктурными проектами, при осуществлении инвестиций, а также при составлении комплексных планов социально-экономического развития регионов.

Все эти функциональные мероприятия напрямую связаны с активностью государства в данной сфере. Воздействуя на промышленный комплекс региона, государственные закупки помимо прямого стимулирующего эффекта оказывают особый «вторичный» — кумулятивный эффект, так как в процессе осуществления программ государственного хозяйствования в их орбиту втягивается в порядке кооперации капитал частного сектора. Таким образом, на современном этапе развития экономики значение государственных закупок, как инструмента развития промышленного комплекса, в том числе и на региональном уровне, и весьма привлекательного сегмента предпринимательской деятельности, постоянно возрастает. Однако в полной мере всё это ещё предстоит внедрить в практику работы администраций городов и регионов в системе развития и финансирования закупочной деятельности.

Рассматривая рынок государственных закупок как «организованный и институционализированный обмен», следует отметить, что реализация выше обозначенного комплекса мер позволит решить на практике ряд важных задач, в частности, получат приоритетное развитие конкурсные торги и аукционные закупки, будут установлены единые правила, обеспечивающие транспарентность процедур размещения регионального заказа. Кроме того, сформируется единое экономическое пространство государственных закупок.

Анализ складывающейся организационно — функциональной модели государственных закупок, в том числе и на региональном уровне, позволил выделить специфику ее развития, заключающуюся в ярко выраженной тенденции к централизации функций на всех стадиях заключения, выполнения государственных заказов, а также организации действенного контроля в рамках специально созданных структур. Это создает предпосылки для более эффективного использования государственного заказа в качестве экономического инструмента стабилизации национальной и региональной экономики и её промышленного подкомплекса.

В дополнение, для повышения эффективности расходования бюджетных средств необходимо применение и антикоррупционных мер. Во-первых, расширение системы информационного обеспечения и электронного документооборота при планировании и обосновании объемов государственных закупок, развитие электронных торгов для обеспечения открытости и прозрачности государственных закупок. Также требуется усиление контроля за счет регламентации, стандартизации и методического обеспечения всех этапов процесса государственных закупок, как на региональном, так и на федеральном уровне.

Определяя повышение эффективности государственных закупок в качестве важнейшей задачи развития регионального промышленного комплекса, можно отметить её интегральный характер, заключающийся в результативности региональных расходов и достигаемых с их помощью результатов конкретным целям. Более того, можно выделить и «внешнюю» эффективность системы как влияние системы государственных закупок на экономику страны, которую можно оценить через мультипликативный эффект от размещения и реализации государственных заказов. Очевидно, что результативность, экономичность и внешняя эффективность системы государственных закупок связаны между собой и, по сути, выражают лишь различные аспекты эффективности общественных расходов.