Правовые аспекты обеспечения конституционных гарантий местного самоуправления

Актуальность темы

диссертационного исследования. Местное самоуправление — важный элемент федеративного устройства Российской Федерации, обеспечивается наличием конституционных гарантий, создание условий для реализации которых является задачей органов государственной власти.

Для государства необходимость закрепления гарантий осуществления местного самоуправления заключается, прежде всего, в том, что данный уровень публичной власти наиболее приближен к населению и призван решать основные вопросы жизнедеятельности граждан, учитывая особенности и конкретные условия каждой территории.

На начальном этапе реформ 90-х годов ХХ-го столетия под термином «местное самоуправление» понимались как местные органы государственной власти, так и территориальные органы общественного самоуправления, а также их совокупность.

В Конституции Российской Федерации нет определения понятия «местное самоуправление».

Вместе с тем, местное самоуправление как одна из основ конституционного строя представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с другими конституционными принципами определяет систему демократического управления в стране, децентрализацию управления1.

Положения Конституции Российской Федерации, определяющие основные принципы осуществления местного самоуправления, явились результатом осмысления отечественного опыта организации местной власти с учетом сформулированных в Европейской хартии местного самоуправления2 общих для демократических государств принципов децентрализации управления, самоорганизации граждан, законности,.

1 Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997.

2СЗРФ. 1998. № 36. Ст. 4466. осуществления публично-властных полномочий на уровне, позволяющем наиболее эффективно их реализовывать3.

Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 2002 года отмечал, что «без дееспособного местного самоуправления эффективное устройство власти в целом считаю невозможным. Кроме того, именно здесь, на местном уровне есть огромный ресурс общественного контроля за властью. И на этом уровне мы обязаны навести порядок. Тот порядок, о дефиците которого говорят и пишут граждане страны"4.

Положение о том, что муниципальный уровень можно рассматривать как уровень публичной власти, сформулировано Конституционным Судом Российской Федерации в пунктах 4 и 7 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике"5, а также в пункта 2 мотивировочной части Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми"6.

Развитие местного самоуправления на протяжении всей истории России происходило наряду с процессом централизации государственного управления. Ряд авторов считает, что централизация, конечно, необходима в условиях внешней угрозы, но в условиях отсутствия такой угрозы она ослабляет государство, делает его неконкурентоспособным, так как прямым.

3 Указ Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.

4 Послание Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 апреля 2002 г. «России надо быть сильной и конкурентоспособной» // Российская газета от 19 апреля 2002 г. № 71. С. 11.

5СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708.

6 Собрание законодательства Российской Федерации от 26 января 1998 г. № 4 ст. 532. результатом централизации является подавление социальной активности и невостребованность интеллектуального потенциала нации. Неизбежным итогом процесса централизации очень часто является кризис государственности7.

Местное самоуправление играет особую роль в становлении гражданского общества в России, являясь одновременно и механизмом формирования такого общества, и институтом гражданского общества.

Местное самоуправление является одной из конституционных основ федеративного устройства Российской Федерации. При этом особая значимость местного самоуправления состоит в том, что оно позволяет создать реальные условия и механизмы непосредственного участия населения в управлении делами государства. Реально действующее местное самоуправление позволяет государственной власти сконцентрироваться на решении проблем федерального и регионального уровня, что способствует повышению эффективности государственного управления8. В этой связи государство обязано обеспечить гарантии местного самоуправления в соответствии со статьями Конституции Российской Федерации.

Одной из первоочередных и приоритетных задач государственного строительства в настоящее время является функционирование местного самоуправления, уточнение его места и роли в структуре органов публичной власти. Проблемы, возникающие при осуществлении органами местного самоуправления своих полномочий, влияет на состоянии всего общества.

Конституционное провозглашение гарантированности местного самоуправления в Российской Федерации предполагает стабильную и четкую систему его гарантий. Они должны соответствовать своему назначению не только по форме, но и по содержанию. При этом необходимо учитывать, что.

7 Мокрый B.C. Местное самоуправление: пути становления и развития // Журнал российского права, № 10, октябрь 2002 г. С. 48.

8 Указ Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011. в системе правовых гарантий федеральный закон является главным и основным источником права9.

При планировании государственного строительства не следует рассматривать местное самоуправление только как институт гражданского общества или как публичный институт. Он заключает в себе и публичную, и общественную составляющую. В отношениях с государством институт местного самоуправления выражает интересы территориальных сообществ. В отношениях с сообществами он, по существу, является проводником интересов государства, так как отстаивает целостность социально-территориального пространства и его развитие. Ослабление одной из названных составляющих местного самоуправления (общественной или публичной) ведет к дисбалансу интересов государства и общества, который, как правило, завершается кризисом государственности10.

Местное самоуправление представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, который, наряду с другими конституционными принципами, определяет систему демократического управления в обществе и государстве". Местное самоуправление — не только основа демократии, но и инструмент эффективного управления, экономического роста, мощный фактор стабилизации конфликтных ситуаций, особенно межнациональных.

Государственная теория самоуправления предполагает, что местное самоуправление есть часть государственного управления как единого целого,.

1 «7 исключает коллизии между обществом и государством. Отдельные авторы усматривают в самостоятельности и автономности местного самоуправления.

9 См.: Юнина О. Н. Правовые гарантии местного самоуправления // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования / Под ред. К. Ф. Шеремета, И. И. Овчинникова. М., 1998. 0 Мокрый B.C. Местное самоуправление: пути становления и развития // Журнал российского права, № 10, октябрь 2002 г. С. 48.

11 См. Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации., М., 1997 г.

12 Постовой Н. В. Муниципальное право. М., 1998. С. 20. опасные тенденции, связанные с ослаблением государственной власти в.

1 ^.

России и подрывом фундамента государственного управления .

Сторонники дуалистического подхода, более точно определяют, что самоуправление гармонично сочетает в себе два начала: с одной стороны, государственный тип самоуправления, а с другой — общественное самоуправление14.

Конституционное провозглашение гарантированности местного самоуправления в Российской Федерации предполагает существование стабильной и четкой системы его гарантий.

В современной российской науке местное самоуправление определяется как форма народовластия (форма публичной власти), позволяющая территориальным коллективам (местным сообществам) с использованием собственных материальных и финансовых ресурсов самостоятельно и под свою ответственность непосредственно и через органы местного самоуправления, в структуру которых обязательно входят выборные органы, в пределах и в порядке, установленных законом, решать определенный круг вопросов, составляющих общие интересы членов территориального коллектива15. Это определение подчеркивает основную сущность местного самоуправления как социального явления.

Право граждан на осуществление местного самоуправления возникает на основании Конституции Российской Федерации и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования, то есть даже путем проведения референдума население не может отказаться от данного права16.

13 Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Под ред. И. П. Бачило. М., 1998. С. 422.

14 Авакьян А. С. Местное самоуправление в России. Теория и практика // Государство и право. 1993. № 6. С. 145.

15 Широков А. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления. С — Петербург, 1997.

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области» // С3 РФ. 2000. № 50. Ст. 4943.

Особые дискуссии и противоречивые позиции в научных юридических и политологических исследованиях, в практической деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления вызывает неоднозначность определения конституционных гарантий местного самоуправления.

В этой связи, ряд аспектов, относящихся к исследуемой проблеме еще не получили должного научного обоснования в отечественной юридической науке и до сих пор относятся к числу мало исследованных.

Одним из дискуссионных вопросов в научных исследованиях, практической деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления является вопрос конституционных гарантий осуществления и самостоятельности местного самоуправления, несмотря на то, что проблема неоднозначного толкования соответствующих положений Конституции Российской Федерации неоднократно рассматривалась Конституционным Судом Российской Федерации, который дал практически исчерпывающие толкования и разъяснения самостоятельности местного самоуправления во взаимосвязи с положениями Конституции Российской Федерации.

Ввиду многообразного толкования конституционных гарантий местного самоуправления представляется целесообразным провести их полный анализ, исследование принципов и норм международного права, позиций ведущих ученых-конституционалистов и судебной практики.

Степень научной разработанности проблемы. Первые научные исследование института местного самоуправления в России публикуются в XIX веке. Анализ современных проблем местного самоуправления проведен с учетом исторически обусловленных взглядов и идей, которые сформировались в дореволюционной школе ученых и исследователей, таких как А. И. Васильчиков, Б. Б. Веселовский, А. Д. Градовский, И. И. Дитятин,.

Н.М. Коркунов, В. О. Ключевский, М. И. Лазаревский, Н. Н. Лазаревский, Л. Лаптев, К. А. Пажитнов, Б. Н. Чичерин и других1.

Рассмотрение вопроса развития местного самоуправления в советский период проводилось на основе трудов В. М. Курашвили, Б. М. Лазарева, А. И. Лепешкина, В. Морозова, В. М. Монохина, А. К. Соколова, О. И. Чистякова.

При подготовке работы использованы результаты, изложенные в трудах зарубежных исследователей, таких как Ж. Ведель, Л.Шапиро. Диссертант в своем исследовании опирался на общефилософские труды М. Вебера, А. Гамильтона, А. де Токвиля, Ш.-Л. Монтескье.

Работа, направленная на анализ правовых аспектов обеспечения конституционных гарантий местного самоуправления будет представлять научный и практический интерес.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения по реализации конституционного права на осуществление местного самоуправления, в том числе правовое обеспечение конституционных гарантий местного самоуправления.

Предметом исследования являются конституционно-правовые аспекты институционализации гарантий местного самоуправления в Российской Федерации и правовые нормы, регламентирующие конституционные гарантии местного самоуправления.

Цель диссертационного исследования. Исходя из актуальности темы, в настоящем диссертационном исследовании поставлена цель проанализировать уровень законодательного обеспечения и реализации конституционных гарантий местного самоуправления.

Основные задачи диссертационного исследования. На основе анализа теоретических и практических проблем местного самоуправления сформулированы следующие исследовательские задачи:

1 Василевский С. М. Городское самоуправления и хозяйство. СПб., 1906; Васильчиков А. И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1872- Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. М.- Л., 1928; Веселовский Б. Б. История земства за сорок лет. СПб., 1909, Т. IДитятин И. И. Устройство и управление городов России. СПб., 1875.

— провести теоретико-правового анализа положений Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении;

— проанализировать, существующее в науке понятие «гарантии местного самоуправления» и их видов;

— проанализировать государственную политику, направленную на обеспечение конституционных гарантий местного самоуправления, правовых аспектов обеспечения конституционных гарантий местного самоуправления и их реализацию;

— на основе исследования проводимых изменений правовой регламентации гарантий местного самоуправления, выявить некоторые аспекты реализации конституционных гарантий местного самоуправления;

— выявить тенденции в обеспечении конституционных гарантий местного самоуправления и на этой основе предложить меры по совершенствованию деятельности органов местного самоуправления;

— выработать предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации, закрепляющего гарантии местного самоуправления.

Методологической основой диссертации является комплекс теоретических и общеметодологических принципов, логических приемов и методов научного исследования, специальных методов и средств познания правовых явлений. Основным методом исследования является диалектический, который сохранил значимость благодаря требованиям всесторонности и объективности в научных исследованиях.

В диссертационной работе использовались также общенаучные и частнонаучные методы познания, в том числе сравнительный, системно-структурный, историко-правовой, социологический. В ходе научного исследования широко использовались формально-логические методыанализа, синтеза, абстракции.

Теоретическую основу данного диссертационного исследования составляют идеи, положения, обобщения, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных авторов по проблемам теории государства и права, конституционного, муниципального, административного, финансового и других отраслей права, относящихся к вопросам данного исследования, материалы научных и практических конференций по различным аспектам местного самоуправления.

Диссертантом изучены основные работы по данной теме, в том числе таких ведущих ученых и специалистов, как С. А. Авакьян, А. А. Акмалова, Г. В. Атаманчук, М. В. Баглай, Н. С. Бондарь, В. И. Васильев, Г. А. Гаджиев, JT. Гильченко, В. В. Гребенников, А. Дементьев, А. А. Ежкова, Н. А. Емельянов, А. А. Замотаев, Н. А. Игнатюк, Е. И. Козлова, Т. А. Козлова, О. Е. Кутафин, Э. Маркварт, В. С. Мокрый, А. В. Некенов, В. В. Пылин, А .Я. Слива, И. Стародубровская, М. Славгородская, А. А. Уваров, В. И. Фадеев, Т. Я. Хабриева, К. Ф. Шеремет, Е. С. Шугрин, Б. С. Эбзеев, А. Юдина и др.

Нормативную основу исследования составили Конституция Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, Европейская Хартия местного самоуправления17, Указы Президента Российской Федерации, федеральные законы, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, приказы Министерства регионального развития Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты.

Эмпирическая база исследования основана на анализе деятельности органов государственной власти, а также материалов парламентских слушаний в палатах Федерального Собрания Российской Федерации. Кроме этого, существенным образом пополнила информационную базу практическая работа в Департаменте федеративных отношений, государственного управления и местного самоуправления Министерства регионального развития Российской Федерации.

Научная новизна диссертации заключается в проведенном впервые комплексном анализе правового обеспечения конституционных гарантий местного самоуправления в Российской Федерации, рассмотрении итогов.

17 C3 РФ. 1998. № 36. Ст. 4466. реформы местного самоуправления, проводимой с начала 2000;го года, определении тенденций развития правовых аспектов обеспечения конституционных гарантий местного самоуправления. Предложен новый подход к определению содержания конституционных гарантий местного самоуправления.

В настоящей работе предпринята попытка сформулировать на основе анализа конституционных норм и норм федерального законодательства правовые аспекты обеспечения конституционных гарантий местного самоуправления. На базе полученных результатов проводится анализ государственных мер по обеспечению конституционных гарантий местного самоуправления.

В отличие от Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской.

Федерации", в котором гарантии были только сформулированы, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"19 более полно предусматривает механизмы обеспечения конституционных гарантий местного самоуправления.

В диссертационной работе проводится анализ, показывающий, что в.

Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах.

20 организации местного самоуправления в Российской Федерации" получили развитие гарантии конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления путем расширения форм прямого волеизъявления населения и его участия в осуществлении местного самоуправления.

В диссертационном исследовании проводится анализ, показывающий, что трудности, возникающие при реализации конституционных гарантий.

18СЗРФ. 1995. № 35. Ст. 3506- 1996. № 17. Ст. 1917; 1996. № 49. Ст. 5500- 1997. № 12. Ст. 1378- 2000. № 32. Ст. 3330- 2003. № 28. Ст. 2892- 2003. № 40. Ст. 3822- 2003. № 50. Ст. 4855- 2005. № 30 (часть 1). Ст. 3108.

19 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822- 2004. № 25. Ст. 2484- 2004. № 33. Ст. 3368- 2005. № 1 (часть I). Ст. 9- 2005 г. № 1 (часть I). Ст. 12- 2005 г. № 1 (часть I). Ст. 17- 2005. № 1 (часть I). Ст. 25- 2005. № 1 (часть I). Ст. 37- 2005. № 17. Ст. 1480- 2005. № 27. Ст. 2708- 2005. № 30 (часть I). Ст. 3104- 2005. № 30 (часть I). Ст. 3108- 2005. № 42. Ст. 4216- 2006. № 1. Ст. 9, ст. 10, ст. 17- 2006. № 6. Ст. 636- 2006. № 8. Ст. 852.

20 Там же. местного самоуправления, носят как объективный, так и субъективный характер, то есть часть проблем их реализации тесно связана с действиями должностных лиц.

На защиту выносятся следующие положения и выводы, которые представляются новыми или содержат элементы научной новизны:

1. Реформа местного самоуправления в России расширяет перечень государственных мер, обеспечивающих реализацию гарантий местного самоуправления21.

2. Предлагается и обосновывается необходимость выделения научно-правового вида гарантий местного самоуправления — конституционного, под которыми предлагается понимать юридические нормы, закрепленные в Конституции Российской Федерации и обладающие высшей юридической силой, призванные обеспечить функционирование всех элементов публичной власти в целом и местного самоуправления в частности.

3. Реализация права на судебную защиту, как одной из конституционных гарантий местного самоуправления, получила развитие в конституционном судопроизводстве, так как de facto признана возможность обращения органов местного самоуправления в Конституционный Суд Российской Федерации.

4. Формулируется тезис о том, что ряд конституционных гарантий местного самоуправления при достаточном правовом обеспечении не получают необходимой практической реализации .

5. Правовыми нормами на федеральном уровне созданы условия для реализации конституционных гарантий местного самоуправления23, однако в.

21 Так, финансовый аспект самостоятельности местного самоуправления обеспечивается в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» путем подробного установления порядка передачи отдельных государственных полномочий.

22 Например, не получает должной реализации конституционная гарантия компенсации дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

3 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» создает условия для реализации конституционных гарантий местного самоуправления. законодательстве субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актах эти условия не всегда получают необходимую реализацию24.

6. В системе местного управления самоуправление, являясь необходимым звеном, имеет политическое значение, направленное на обеспечение единства государства и стабильности государственной власти, развитие активности граждан и институтов гражданского общества.

7. Степень развитости местного самоуправления зависит не только от наличия, но и от реализации конституционных гарантий его осуществления.

Научно-практическая значимость исследования. Результаты диссертационного исследования позволяют обосновать необходимость совершенствования правовых основ деятельности органов местного самоуправления как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации в контексте развития Российской Федерации как правового государства и могут быть использованы в работе по совершенствованию законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, нормотворческой деятельности органов местного самоуправления, научно-исследовательской работе при анализе актуальных проблем муниципального права, в преподавании данной дисциплины, разработке научно-методических и учебных пособий и рекомендаций для подготовки государственных и муниципальных служащих, выборных должностных лиц, а так же в практической деятельности работников государственного управления и органов местного самоуправления.

Апробация результатов исследования.

Материалы и выводы диссертации представлены в пленарных докладах и сообщениях, а также в тезисах и научных сообщениях на всероссийских и международных научно-практических конференциях и семинарах, в частности:

24 См.: Приложение 1.

Реформа местного самоуправления: проблемы переходного периода" (г. Великий Новгород, 18−20 апреля 2005 г.) — обучающий визит в Ассоциацию местных властей в рамках проекта Конгресса муниципальных образований Российской Федерации и Ассоциации местных властей Швеции «Поддержка местного самоуправления» (15−19 мая 2005 г., г. Стокгольм, Швеция);

25 совещание по проекту третьего протокола Мадридской Конвенции (г. Хельсинки, Финляндия, 16 июня 2005 г.);

Международный форум политики регионального развития, организованный ООН «Изменения регионального развития в Юго-восточной Европе — стратегия для финансирования и предоставления услуг» (г. Тирана (Албания), 1−2 декабря 2005 г.);

Международная конференция «Реализация реформы государственного управления в Северо-западном федеральном округе», организованной Всемирным банком (г. Псков, 7 декабря 2005 г.);

Совещание «Вопросы реализации Федерального закона от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ „О внесении изменений в законодательные акты в связи совершенствованием разграничения полномочий“ и создание советов муниципальных образований» (г. Москва, 2 февраля 2006 г.);

III межрегиональная научно-практическая конференция «Местное самоуправление в условиях реализации нового федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (г. Вологда, 21−22 февраля 2006 г.);

Международная конференция «Эффективность работы органов местного самоуправления» (20−23 июня 2006 г., г. Великий Новгород).

Диссертант, являясь экспертом Комитета по системе и структуре местных и региональных властей Совета Европы и национальной сети корреспондентов LOREG Совета Европы, результаты настоящего.

25 Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей (Мадрид, 21 мая 1980 г.). исследования апробировал на заседаниях указанных органов, а также при исследовании относительно регионального развития и развития местного самоуправления в Российской Федерации в целях подготовки общеевропейского доклада.

Предложения и рекомендации, изложенные в диссертации, апробированы в работе Министерства регионального развития Российской Федерации и в рамках реализации проекта Программы Развития Организации Объединенных Наций «Содействие реформе местного самоуправления в Российской Федерации», осуществляемой в четырех субъектах Российской Федерации.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Элементы местного самоуправления, зародившиеся практически одновременно с российской государственностью, всегда были неотъемлемой частью системы управления на местах.

В системе местного управления самоуправление имеет политическое значение, направленное на обеспечение единства государства и стабильности государственной власти, а потому оно не может не быть осуществлено при любых условиях.

Степень развитости местного самоуправления зависит от наличия и реализации государственных гарантий его осуществления.

Участие населения в осуществлении местного самоуправления является мерой не только его общественной, но и экономической активности.

Механизмами обеспечения конституционных гарантий местного самоуправления посредством осуществления федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации своих полномочий являются:

— правовое регулирование организационной, финансовой и хозяйственной самостоятельности органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения;

— формирование системы государственных органов, уполномоченных в реализации конституционных гарантий местного самоуправления, рассмотрению и разрешению спорных вопросов в осуществлении местного самоуправления;

— принятие федеральных и региональных программ, способствующих соблюдению конституционных основ местного самоуправления и развитию муниципальных образований;

— совершенствование бюджетного и налогового регулирования, позволяющего обеспечить сбалансированные минимальные местные бюджеты, создание условий для оптимизации налоговой базы муниципальных образований;

— подготовка и повышение квалификации кадров для работы в органах местного самоуправления, в том числе повышение квалификации выборных лиц местного самоуправления;

— информационная поддержка местного самоуправления, в том числе разъяснение населению конституционных основ местного самоуправления, информирование его о ходе и проблемах реформы местного самоуправления;

— использование согласительных процедур при решении проблем, возникающих в процессе взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В любом случае и механизм государственного управления, и местное самоуправление в сути нераздельны, ибо они — составные части единого конституционного механизма371.

Укрепление вертикали власти потребует от законодателей возврата к государственной теории местного самоуправления, которая воспринята практически всеми европейскими странами и закреплена в Европейской.

172 хартии местного самоуправления. Местное самоуправление в соответствии с названной теорией — это децентрализованное государственное управление, осуществляемое на местах в интересах местного населения373.

Для эффективной организации системы государственного управления необходим баланс интересов государственных и интересов местных. Местное самоуправление как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения признается и гарантируется государством и тем самым способствует указанному балансу. Местное самоуправление должно играть особую роль в становлении гражданского общества в России, являясь.

Торшенко А. А. Муниципальное право. Екатеринбург, 1994. С. 8.

372 СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.

373 Козлова T.A. Укрепление вертикали власти и местное самоуправление // Журнал российского права, № 7, 2001. одновременно и механизмом формирования такого общества, и институтом гражданского общества и правового государства.

Исходя из этого, государственная политика в области развития местного самоуправления в Российской Федерации должна быть, направлена на:

— обеспечение реализации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления;

— создание условий для реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления;

— обеспечение государственных гарантий местного самоуправления.

Обеспечение реализации конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления предполагает создание условий для реализации конституционных прав граждан, законодательное определение порядка учета мнения населения при изменении границ муниципальных образований, создание эффективной системы взаимодействия органов местного самоуправления с населением, в том числе избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, осуществлять местное самоуправление через выборные и иные органы местного самоуправления, участвовать в решение вопросов местного значения путем прямого волеизъявления, а также путем организации и деятельности территориального общественного самоуправления.

Указанные положения получили законодательное закрепление в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"374. Идея непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения является ключевой для реформирования местного самоуправления, и служит основной указанного Федерального закона. Она находит свое отражение в понятии местного самоуправления, определяет структуру.

374 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822- 2004. № 25. Ст. 2484- 2004. № 33. Ст. 3368- 2005. № 1 (часть I). Ст. 9- 2005 г. № 1 (часть I). Ст. 12- 2005 г. № 1 (часть I). Ст. 17- 2005. № 1 (часть I). Ст. 25- 2005. № 1 (часть I). Ст. 37- 2005. № 17. Ст. 1480- 2005. № 27. Ст. 2708- 2005. № 30 (часть I). Ст. 3104- 2005. № 30 (часть I). Ст. 3108- 2005. № 42. Ст. 4216- 2006. № 1. Ст. 9, ст. 10, ст. 17- 2006. № 6. Ст. 636- 2006. № 8. Ст. 852. данного Федерального закона, предусматривает обязательность решения ключевых вопросов местного самоуправления через непосредственное волеизъявление населения и/или при его участии в принятии решений органами местного самоуправления.

Формирование механизмов контроля за эффективностью деятельности органов местного самоуправления со стороны населения, формирование механизмов ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением, организация системы разъяснения населению конституционных основ местного самоуправления и государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации должно являться приоритетными задачами государственной политики в области развития местного самоуправления после вступления в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"375 в полном объеме.

Следующее приоритетное направление государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерациисоздание условий для реализации органами местного самоуправления своих конституционных полномочий.

Указанное направление предполагает создание условий для реализации органами местного самоуправления права на самостоятельное решение вопросов местного значения, закрепленных в Конституции Российской Федерации, создание условий для участия органов местного самоуправления наряду с органами государственной власти в обеспечении прав граждан на жилище, на охрану здоровья и оказание медицинской помощи, на обеспечение общедоступного образования в муниципальных образовательных учреждениях. Это требует:

— формирования финансово-экономической базы местного самоуправления;

— совершенствования системы бюджетного и налогового регулирования;

— разграничения полномочий и соответствующих материальных и финансовых ресурсов;

— формирования системы эффективного государственного контроля за соблюдением органами местного самоуправления федерального законодательства и законодательства соответствующего субъекта Российской Федерации;

— создания условий для взаимодействия муниципальных образований, в том числе на региональном, федеральном и международном уровне;

— научно-методическую и организационно-методическую поддержку со стороны государства деятельности органов местного самоуправления;

— создания эффективной государственной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для работы в органах местного самоуправления.

Самостоятельное решение органами местного самоуправления вопросов по обеспечению владения, пользования и распоряжение муниципальной собственностью, включая землю, формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, установление местных налогов и сборов, осуществление охраны общественного порядка закреплено в Конституции Российской Федерации и Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Указанные полномочия должны осуществляться органами местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством.

Формирование финансово-экономической базы местного самоуправления, совершенствование системы бюджетного и налогового регулирования, разграничение полномочий и соответствующих материальных и финансовых ресурсов должно осуществляться, прежде всего, за счет:

— перераспределения средств федерального бюджета, направляемых в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации,.

— обеспечения финансовой самостоятельности муниципальных образований для решения вопросов, отнесенных к их компетенции,.

— активного формирования муниципальной собственности как важнейшей составляющей финансово-экономической базы местного самоуправления,.

— выработки принципов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе обеспечения реализации отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления,.

— создания благоприятных условий для предпринимательства, эффективного использования местных природных ресурсов и координации деятельности всех предприятий малого и среднего бизнеса по выполнению работ для населения и оказанию ему услуг, обеспечению его продуктами питания и товарами народного потребления.

Указанные меры получили развитие в действующем федеральном законодательстве, однако требуют всестороннего внимание органов государственной власти, поскольку реализация прав и полномочий местного самоуправления возможна только при финансовой самостоятельности органов местного самоуправления.

Кроме того, целью в данном случае должно являться не законодательное декларирование принципов финансовой независимости муниципальных образований, а постоянное совершенствование вопросов финансовой обеспеченности муниципальных образований.

С учетом усиления института местного самоуправления в системе публичной власти в Российской Федерации действующая система межбюджетных отношений уже сегодня требует корректировки.

Основным направлением государственной политики в области развития местного самоуправления является обеспечение государственных гарантий местного самоуправления, которое включает:

— соблюдение органами государственной власти и органами местного самоуправления законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении и исполнения нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

— защиту прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, защиту муниципальной собственности;

— обеспечение минимальных местных бюджетов путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов, устанавливаемых на основе региональных нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, с учетом специфики муниципальных образований;

— обеспечение самостоятельной деятельности органов местного самоуправления в пределах их компетенции;

— обеспечение конституционного права местного самоуправления на судебную защиту;

— обеспечение конституционного права местного самоуправления на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, обеспечение передачи органам местного самоуправления материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления этими органами отдельных государственных полномочий, которыми они наделяются.

Вместе с тем, при проектировании государственного строительства местное самоуправление нельзя рассматривать только как государственный институт или исключительно как институт гражданского общества. Оно включает и государственную, и общественную составляющую, а также является фактором повышения экономической эффективности. В отношениях с государством институт местного самоуправления выражает интересы населения. В отношениях с населением он, по существу, является проводником интересов государства, так как отстаивает целостность социально-территориального пространства страны и его развитие. Ослабление одной из названных составляющих местного самоуправления (общественной или государственной) ведет к дисбалансу интересов государства и общества, который, как правило, завершается кризисом государственности377.

Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации располагают механизмами, позволяющими осуществлять государственную политику в области развития местного самоуправления в Российской Федерации. Такие механизмы установлены Указом Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации"378.

В настоящее время часть указанных механизмов получили реализацию при осуществлении государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации. К ним относятся:

— правовое регулирование организационной, финансовой и хозяйственной самостоятельности местного самоуправления при решении вопросов местного значения;

— формирование системы государственных органов, занимающихся вопросами местного самоуправления;

— принятие федеральных и региональных программ, способствующих реализации конституционных основ местного самоуправления и развитию муниципальных образований;

377 Мокрый B.C. Местное самоуправление: пути становления и развития // Журнал российского права, № 10, октябрь 2002 г. С. 48.

378 СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.

— бюджетное и налоговое регулирование, позволяющее обеспечить доходных источников расходным полномочиям местных бюджетов, создать условия для оптимизации налоговой базы муниципальных образований;

— методическая поддержка местного самоуправления, в том числе организация и проведение конференций, семинаров по актуальным вопросам местного самоуправления;

— широкое использование согласительных процедур при решении проблем, возникающих в процессе взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Необходимо отметить, что в настоящее время не полностью реализован такой механизм государственной политики в области развития местного самоуправления, как передача в муниципальную собственность находящихся в государственной собственности объектов, необходимых для осуществления полномочий местного самоуправления.

Вместе с тем, применение указанного механизма является весьма важной мерой государственной поддержки развития местного самоуправления.

Проведенный анализ и исследование позволяют сформулировать следующие предложения для совершенствования правового обеспечения конституционных гарантий местного самоуправления.

1. Концепция совершенствования федерального законодательства о местном самоуправлении должна заключаться в дополнении федерального закона диспозитивными нормами для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

2. В целях повышения качества принимаемых муниципальных правовых актов и оказания методической помощи по их подготовке со стороны органов государственной власти требуется законодательно закрепить ведение общероссийского реестра муниципальных правовых актов.

3. Необходимо дополнительное правовое обеспечение финансовой самостоятельности местного самоуправления и корректировка подходов к межбюджетным отношениям и распределению доходных источников.

Таким образом, в определенной мере можно утверждать, что природа местного самоуправления не может быть однозначно определена. Местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы как государственного, так и общественного образования, что находит отражение в современной трактовке этого понятия.

По мнению диссертанта, обеспечить развитие местного самоуправления может общая стратегии государственного строительства и представлений о роли и месте местного самоуправления в системах публичной власти. Государственная власть должна быть усилена в отношении муниципальных образований не в направлении участия в решении вопросов местного значения, а — в координации всех процессов государственного управления, способствующих развитию муниципальных образований.