Регламентация гражданства физических лиц в связи с правопреемством государств в рамках европейских региональных организаций

РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ГРАЖДАНСТВА ФИЗИЧЕСКИХ ЛИЦ В СВЯЗИ С ПРАВОПРЕЕМСТВОМ ГОСУДАРСТВ В РАМКАХ ЕВРОПЕЙСКИХ РЕГИОНАЛЬНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ

Цель настоящей статьи — проанализировать кодификационный процесс в рамках европейских региональных организаций по вопросам гражданства в связи с правопреемством государств, дать общую сравнительную характеристику международно-правовых актов, разработанных в их рамках.

Примечательно, что кодификация вопросов, касающихся гражданства физических лиц в связи с правопреемством государств, в рамках европейских региональных организаций происходила параллельно и взаимосвязано, с разработкой и принятием актов как рекомендательного, так и обязательного характера.

Правовое регулирование вопросов гражданства физических лиц в связи с правопреемством государств в рамках ОБСЕ.

В рамках Совещания (Организации) по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ/ОБСЕ) тема гражданства в связи с правопреемством государств неоднократно затрагивалась в ходе принятия общих деклараций по ситуации развития европейского региона. Так, уже в 1992 году при принятии Хельсинского документа «Вызов времени перемен» (далее — Хельсинский акт) государства-участники подтвердили признание положения, провозглашенного в статье 15 Всемирной декларации прав человека, — о праве каждого на гражданство и запрете произвольного лишения гражданства, и подчеркнули свое намерение принимать «меры, соответствующие конституционному устройству их стран, с тем чтобы число лиц без гражданства не увеличивалось» (пункты 55, 56 главы VI «Человеческое измерение»). В документе также было заявлено о необходимости продолжить обсуждение этих вопросов в рамках СБСЕ (пункт 57 главы VI).

В 1995 году была принята Оттавская декларация Парламентской Ассамблеи ОБСЕ (далее — Оттавская декларация). В главе третьей «Демократия, права человека и гуманитарные вопросы» этого акта подтверждается обязательство не увеличивать случаи безгражданства в соответствии с Хельсинским актом (пункт 31) и принимать во внимание согласие затрагиваемых лиц при предоставлении/утрате гражданства (пункт 32), а также утверждается, что «при смене суверенитета все лица, имеющие подлинную и эффективную связь с новым государством, должны приобретать гражданство этого государства» (пункт 34). Полагаем, что данное положение требует более детального анализа.

Ratione personae формулировка параграфа объемна, поскольку включает в себя не только граждан или постоянно проживающих на затрагиваемой территории лиц, но и всех лиц, имеющих подлинную и эффективную связь с этой территорией. Обращает на себя внимание и употребление термина «смена суверенитета», а не «правопреемство». Первое понятие несколько шире по количеству охватываемых ситуаций. Например, является оправданным применение данного термина в ситуации, связанной со статусом прибалтийских стран после распада СССР. Однако такая формула предоставления гражданства охватывает не всех возможных субъектов: при буквальном толковании понятия «новое государство» страны, которые позиционируются как «восстановившие» свою независимость, все же не входят в эту категорию.

Несмотря на то, что и Хельсинский акт, и Оттавская декларация носят лишь рекомендательный характер, факт их принятия подтверждает формирование обычных норм, касающихся встречных обязательств государств в сфере гражданства. В связи с этим важно, что в рамках ОБСЕ существует специальный орган, который осуществляет контроль за решением государствами вопросов гражданства в связи с правопреемством, в частности за решением проблем безгражданства в Латвии, Эстонии, — Верховный комиссар по делам национальных меньшинств.

Регламентацией и разработкой различных аспектов гражданства физических лиц в связи с правопреемством государств в рамках и под эгидой Совета Европы занимаются несколько органов. Комитет экспертов по гражданству Совета Европы — единственный европейский коллегиальный орган межправительственного уровня, специализирующийся в вопросах гражданства. В своей деятельности он подотчетен Комитету по правовым вопросам и правам человека Совета Европы, который также уделяет внимание вопросам гражданства. Комитет министров Совета Европы в рамках своих полномочий вправе рассматривать вопросы в данной сфере. Так, в 1996 году Комитетом министров были приняты Принципы по законодательству в области гражданства в Боснии и Герцеговине. В этом документе была подчеркнута необходимость избежания безгражданства и приобретения гражданства заинтересованными лицами только в соответствии с их волеизъявлением.

Венецианская комиссия «За демократию через право» (далее — Венецианская комиссия) — консультативный орган Совета Европы, созданный в 1990 году на основании частичного соглашения, преобразованного в последующем в расширенное соглашение. Об этой комиссии следует сказать несколько подробнее в силу специфики ее статуса и ее вклада в исследование теоретических и практических аспектов правопреемства государств в отношении гражданства. Статус Венецианской комиссии определяется уставом, согласно которому государства — не члены Совета Европы могут быть полноправными участниками данной комиссии. Члены комиссии — независимые эксперты, признанные специалисты в области конституционного строительства, права (судьи конституционных и верховных национальных судов, парламентов государств-участников и т. п.), выступающие в личном качестве и назначаемые государствами сроком на 4 года. На сегодняшний день все государства — члены Совета Европы являются участниками Венецианской комиссии. Кроме того, в состав данной комиссии входят Кыргызстан, Чили, Республика Корея, Черногория, Израиль, Марокко, Тунис. Беларусь является ассоциированным членом комиссии, Аргентина, Канада, Ватикан, Япония, Казахстан, Мексика, США, Уругвай имеют статус наблюдателей. Еврокомиссия, ЮАР, Палестинская автономия имеют специальный статус сотрудничающих членов Венецианской комиссии.

Роль Венецианской комиссии в решении вопросов гражданства при правопреемстве государств неоднократно подчеркивалась при разработке Европейской конвенции по гражданству 1997 года, Европейской конвенции об избежании безгражданства в связи с правопреемством государств 2006 года, проекта статей по вопросам гражданства физических лиц в связи с правопреемством государств Комиссии международного права Организации Объединенных Наций 1999 года.

В 1996 году Венецианской комиссией в сфере гражданства и правопреемства был разработан целый ряд документов рекомендательного характера:

— Декларация о принципах, правилах и рекомендациях касательно вопроса гражданства физических и юридических лиц при правопреемстве государств — CDL-NAT (96)3 от 04.04.1996 г. (доклад греческого эксперта Константина Экономидеса) (далее — Доклад) [7];

— Руководство для действий государств в сфере гражданства и правопреемства — CDL-NAT (96)1rev от 23.04.1996 г. (далее — Руководство) [8];

— Декларация о последствиях правопреемства государств в отношении гражданства физических лиц от 14.09.1996 г., принятая совместно с докладом о последствиях правопреемства в отношении гражданства (далее — Декларация).

Данные документы существенно отличаются по содержанию, несмотря на то, что они разрабатывались и принимались Венецианской комиссией приблизительно в одно время.

Прежде всего, в Руководстве нет определения правопреемства государств, в Докладе и в Декларации понятие правопреемства дается в его традиционном виде — «смена одного государства другим в несении ответственности за международные отношения на территории».

Во всех трех документах указывается на отнесение вопросов гражданства к внутренней компетенции государств. Вместе с тем в преамбуле Доклада и в пункте 2 статьи 1 Декларации пределы юрисдикции государства в вопросах гражданства установлены традиционным «соответствием нормам международного права». В Руководстве содержится более детальная формулировка, согласно которой хотя «ответственность за вопросы гражданства ложится на государства, вовлеченные в правопреемство», они «должны уважать принципы международного права и, в частности, права человека каждого заинтересованного лица, гарантированные международно-правовыми актами». Таким образом, одно и то же по сути положение изложено с различным акцентом на «автономность» воли государства в решении этих вопросов. Во втором случае, безусловно, очевидна если не решающая роль международного права в этой сфере, то, по крайней мере, значительно более высокая степень ограничения внутренней компетенции государств международным правом.

В целом следует отметить, что Декларация логически и структурно более выдержана и является результатом многочисленных попыток рассмотрения и регламентации проблемы правопреемства по вопросам гражданства. Ряд положений не был учтен в Докладе и (или) в Руководстве и нашел отражение только в Декларации. С другой стороны, как уже отмечалось выше, некоторые положения этих актов более прогрессивны, и было бы полезно их включение в Декларацию.

Структурно Декларация разделена на 5 частей, не поименованных, но обособленных тематически, каждая из которых состоит из нескольких статей. Часть I касается определений и общих правил поведения государства в ситуации правопреемства в сфере гражданства. В Части II перечислены принципы: о праве каждого заинтересованного лица на гражданство, избежание безгражданства, уважение воли заинтересованного лица. Часть III определяет критерии предоставления гражданства (основной из которых — постоянное место жительства на затрагиваемой территории) и косвенно — процедуры предоставления гражданства для тех или иных категорий граждан. Часть IV посвящена вопросам избежания (статьи 10, 12) и сокращения безгражданства (статья 11). В Части V внимание сосредоточено на оптации и праве выбора гражданства заинтересованными лицами (условиях и критериях предоставления права выбора, времени осуществления оптации).

Европейская конвенция о гражданстве была принята в 1997 году (далее — Конвенция 1997 года) и вступила в силу в соответствии со статьей 27 в 2000 году. Она является обязательным и наиболее полным из существующих региональных соглашений в области гражданства [10, с. 33]. Конвенция 1997 года была открыта для подписания государствами — членами Совета Европы и государствами, не являющимися ее членами, но участвовавшими в ее разработке. После вступления в силу данной Конвенции к ней по предложению Комитета министров Совета Европы может присоединиться любое государство. На сегодняшний день участниками данной Конвенции являются 16 государств — членов Совета Европы, еще 12 государств — членов Совета Европы подписали ее, но не выполнили внутригосударственные процедуры, необходимые для вступления в силу.

Конвенция 1997 года содержит отдельную главу (глава 6), которая посвящена вопросам правопреемства и гражданства. В данной Конвенции дано определение правопреемства, ставшее традиционным для международного публичного права. В Конвенции 1997 года установлены общеправовые и институциональные принципы, в соответствии с которыми следует решать вопросы гражданства в ситуации правопреемства. К первой категории принципов относятся принципы верховенства права и недискриминации, уважения и соблюдения прав человека. Они включают в себя, в частности, следующее: баланс интересов государства и личности (вертикальный баланс интересов при правопреемстве), информированность затрагиваемых лиц о содержании и последствиях закона (как показывает практика, зачастую заинтересованные лица не успевают воспользоваться правом на получение гражданства из-за незнания процедуры его получения или вообще о существовании самой нормы), принятие любого решения в отношении гражданства на основе закона, исключая его произвольное толкование и дискриминацию. К общеинституциональным принципам относятся, например, принцип избежания и сокращения безгражданства, принцип эффективности связи лица с территорией при определении принадлежности к гражданству и проч. Специальные принципы в Конвенции 1997 года прямо не указаны, но из содержания главы 6 и иных связанных с нею положений данного акта можно сделать вывод о формировании, например, следующих принципов: на основании статьи 16 и пункта 3 статьи 18 — принцип согласованности действий предшественника (ов) и преемника (ов) в вопросах порядка утраты и приобретения гражданства; на основании статьи 20 и принимая во внимание общеправовой принцип уважения прав человека — принцип минимальных стандартов для лиц, не приобретших статуса граждан затрагиваемого государства; на основании статьи 18 и институционального принципа избежания безгражданства — принцип кумулятивности оснований предоставления гражданства в ситуации правопреемства. Так, пункт 2 статьи 18 Конвенции 1997 года устанавливает по крайней мере 4 возможных критерия предоставления гражданства при правопреемстве, а именно: наличие подлинной и эффективной связи соответствующего лица с данным государством, место постоянного проживания соответствующего лица в момент правопреемства государств, волю соответствующего лица, территориальное происхождение соответствующего лица.

Европейская конвенция об избежании безгражданства в связи с правопреемством государств (далее — Конвенция 2006 года) была открыта к подписанию 19 мая 2006 г. и пока не вступила в силу. На сегодняшний день 2 государства — члена Совета Европы подписали и ратифицировали данный договор (Молдова и Норвегия), 2 государства — члена Совета Европы (Украина и Черногория) подписали, но еще не выполнили внутригосударственные процедуры, необходимые для вступления в силу. Таким образом, после того как еще одно государство — член Совета Европы выполнит необходимые внутригосударственные процедуры, Конвенция 2006 года вступит в силу в соответствии со статьей 18 данного договора.

Принятие Конвенции 2006 года было вызвано тем, что Конвенция 1997 года содержала лишь общие принципы в отношении безгражданства (п. b ст. 4, п. 4g ст. 6, п. 3 ст. 7, п. 1 ст. 8) и единственный специальный принцип, изложенный в ст. 18 (избежание безгражданства в ситуациях правопреемства). Долгое время, начиная с 1999 года, разрабатывался проект документа подобного рода, причем изначально речь шла не об отдельной конвенции, а о дополнительном протоколе к Конвенции 1997 года. Конвенция 2006 года базируется на главе 6 Конвенции 1997 года (п. 3 пояснительного доклада к Конвенции) [14], но содержит специальные, более четкие правила распределения ответственности за избежание безгражданства между государством-предшественником и государством-преемником. Ряд положений являются новыми, более того новаторскими, не содержатся ни в одном из документов Совета Европы, касавшихся безгражданства и правопреемства, принятых до 2006 года, и значительно меняют подход ко многим из позиций в отношении безгражданства в целом, не только в ситуации правопреемства. Вместе с тем сфера действия Конвенции ограничена только в отношении избежания и сокращения безгражданства при правопреемстве государств и не касается критериев и порядка предоставления гражданства в этих случаях.

Среди новых положений следует отметить данную в Пояснительном докладе трактовку ситуаций, при которых осуществляется правопреемство, в частности, в пункте 7 Пояснительного доклада указывается, что «государства вправе также применять положения настоящей конвенции в силу аналогии, к ситуациям, которые они не признают, на основании данного определения, в качестве правопреемства государств». Очевидно, что такое, пусть и диспозитивное, замечание свидетельствует, во-первых, о признании наличия таких ситуаций, которые мы не можем в силу сложившихся правовых квалификаций отнести к ситуациям правопреемства, но их последствия могут и должны быть таковыми, как если бы это были ситуации правопреемства, то есть ситуации квазиправопреемства, или условного правопреемства. Во-вторых, это говорит о складывающейся концепции разумности оценки фактических обстоятельств и соразмерности правовой квалификации ситуации и ее правовых последствий. В-третьих, мы можем сделать вывод о том, что в такой ситуации может быть применим метод аналогии права.

В Конвенции 2006 года устанавливаются:

— право на гражданство (ст. 2), соответствующее пониманию его в смысле статьи 15 Всеобщей декларации прав человека 1948 года, включающее в себя среди прочего и право на сохранение гражданства, что особенно важно для предотвращения безгражданства в ситуации правопреемства;

— правила недискриминации в решении вопросов гражданства (ст. 4), которые коррелируют с положениями ст. 14 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и протокола № 12 к указанной Конвенции.

Помимо установленных общих правил и принципов предотвращения безгражданства (ст. 3) Конвенцией установлены категории лиц, в отношении которых распространяется обязанность затрагиваемых государств предоставить гражданство (ст. 5). Это бывшие граждане государства-предшественника, которые стали или могут стать апатридами в результате правопреемства и которые относятся либо к категории обычно проживающих в момент правопреемства на затрагиваемой территории лиц (разработчики сохранили традиционную концепцию «население следует за территорией»), либо к категории лиц, имеющих «соответствующую связь» с государством. Понятие «соответствующая связь» подразумевает как минимум три группы лиц:

— лиц, достаточно долго проживавших до момента правопреемства на территории, но не подпадающих в первую категорию;

— потомков (первого и более поколений) лиц, подпадающих под действие Конвенции;

— супругов лиц, подпадающих под действие Конвенции. Перечень является открытым, и заинтересованные государства вправе сами решать, что еще может быть расценено как «соответствующая связь».

Критерии достаточно лояльны, однако в Конвенции не указано, каким образом государства должны выполнить такую свою обязанность — путем индивидуального (коллективного) волеизъявления затрагиваемых лиц или путем автоматического предоставления гражданства. Конвенция 2006 года не затрагивает и вопросов предоставления гражданства лицам, уже бывшим к моменту правопреемства апатридами.

Ответственность государства-предшественника ограничивается лишь тем кругом лиц, которые не приобрели гражданства государства-преемника (ст. 6) или гражданства любого третьего государства, и заключается в запрете для государства-предшественника лишать своего гражданства таких лиц.

Весьма важным представляется включение статьи 8 в текст Конвенции 2006 года. Положения этой статьи касаются предоставления доказательств достаточности оснований для получения гражданства. Ввиду трагичности многих ситуаций правопреемства, сопряженности их с конфликтами и нестабильностью вероятной является утрата полностью или частично необходимых документов, тем более, что такие документы могут относиться к периоду не только правопреемства как такового, но и предшествовавшему этой ситуации. Поэтому есть основания принимать в качестве достаточного доказательства наличие независимых свидетельских показаний, отдельных фактов или документов, свидетельствующих в пользу лица.

Очевидно, что вышеперечисленные положения не покрывают всех возможных ситуаций возникновения безгражданства в результате правопреемства, например случаи распада государства, когда момент правопреемства, а также критерии предоставления гражданства между преемниками не согласованы, или случаи, когда какое-либо из затрагиваемых государств не является участником Конвенции. В таких ситуациях для достижения цели Конвенции может быть применима ст. 9, предлагающая государствам обеспечить таким лицам приобретение гражданства в упрощенном порядке.

Среди прочих важных моментов следует отметить следующие: принцип jus soli (принцип почвы) в отношении гражданства детей, рожденных при правопреемстве государств; возможность оговорки о ретроактивности положений Конвенции. Несмотря на то, что положения этой Конвенции можно расценивать как lex specialis, в Конвенции напрямую сказано о возможности применения положений обеих конвенций государствами-участниками.

Важную роль при разработке и принятии европейских актов, регламентирующих вопросы гражданства, сыграли плановые конференции по вопросам гражданства, проводимые Советом Европы с привлечением лучших специалистов в области государственного управления, национального и международного права, при участии представителей иных европейских региональных организаций.

Примером таких конференций может служить конференция «Тенденции и развитие национального и международного права по вопросам гражданства», состоявшаяся в октябре 1999 года. Докладчиком по вопросам правопреемства и гражданства являлся Зд. Галицкий, известный польский юрист-международник, член Комиссии международного права ООН, участник Рабочей группы Комитета экспертов по гражданству Совета Европы. Обсуждались также и другие вопросы гражданства, позитивное решение которых важно в ситуации правопреемства. Так, были представлены доклады о необходимости сокращения и избегания безгражданства, соблюдения баланса интересов индивидов и государств, о роли и применении международных актов в сфере гражданства и проч.

Конференция «Задачи в области гражданства, стоящие перед национальным и международным правом в начале третьего тысячелетия» состоялась в 2001 году, в ходе ее многие из докладчиков касались вопросов правопреемства по вопросам гражданства. Так, доклады в этой области были представлены латвийским юристом Инетой Зимеле («Гражданство и права человека в контексте правопреемства государств» [16]) и председателем Комитета по гражданству Роландом Шерером («Вопросы безгражданства: необходимость принятия дополнений к Европейской конвенции 1997 года» [16]).

Таким образом, европейские региональные организации достаточно активно разрабатывают вопросы гражданства при правопреемстве государств, и в этом направлении достигнуты значительные успехи. Наряду с восприятием традиционных подходов в решении этих вопросов государства — члены организаций и независимые эксперты в области международного права привносят в эту область новые тенденции и формулируют прогрессивные и вместе с тем рациональные правила, которые могли бы быть эффективно использованы государствами в ситуации правопреемства. Значительную роль в этом процессе сыграло стремление максимально обобщить практику государств (не только европейских), тем самым предоставив возможность заинтересованным государствам апеллировать при необходимости не только к принятым обязательным и декларативным международно-правовым актам, но и к обычным нормам международного права в этой области. С учетом событий в европейском регионе и в мире результаты работы, проделанной целым рядом организаций, их органов и комиссий, государствами и отдельными докладчиками по вопросам гражданства в связи с правопреемством государств, будут востребованы и применимы если не как международно-правовая норма, обязательная для исполнения, то в качестве ценного руководства к действию.

гражданство региональный европейский акт

1. Хельсинский документ 1992 года: Вызов времени перемен // Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.osce.org/documents/mcs/1992/07/4046_ru.pdf. — Дата доступа: 05.08.2008.

2. Ottawa Declaration of the OSCE Parliamentary Assembly // Organization on Security and Cooperation in Europe [Electronic resource]. — Mode of access: http://www.osce.org/documents/pa/1995/07/171_en.pdf. — Date of access: 05.08.2008.

3. Principles on citizenship legislation concerning the parties to the peace agreements on Bosnia and Herzegovina // Council of Europe [Electronic resource]. — Mode of access: http://www.coe.int/t/e/legal_affairs/legal_co-operation/foreigners_and_citizens/nationality/documents/legal_instruments/Principles %20on %20citizenship %20peace %20agreements %20Bosnia.pdf. — Date of access: 05.08.2008.

4. Венецианская комиссия. Общие сведения // Венецианская комиссия [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.venice.coe.int/site/main/Presentation_RUS.asp?MenuL=RUS. — Дата доступа: 05.08.2008.

5. Устав Европейской комиссии за демократию через право: Резолюция Res (2003) о принятии пересмотренного Устава Европейской Комиссии за демократию через право 21.02.2002 // Венецианская комиссия [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.venice.coe.int/site/main/statute_RUS.asp. — Дата доступа: 05.08.2008.

6. Members of the Venice Commission // Venice Commission [Electronic resource]. — Mode of access: http://www.venice.coe.int/site/dynamics/N_Members_ef.asp?L=E&MenuL=E. — Date of access: 05.08.2008.

7. Declaration on the Principles, Rules and Recommendations concerning the question of the Nationality of Individuals and Legal Persons in State Succession // Venice Commission [Electronic resource]. — Mode of access: http://www.venice.coe.int/docs/1996/CDL-NAT (1996)003-e.asp. — Date of access: 05.08.2008.

8. Guidelines for State Practice in the Field of Nationality and State Succession // Venice Commission [Electronic resource]. — Mode of access: http://www.venice.coe.int/docs/1996/CDL-NAT (1996)001rev-e.asp. — Date of access: 05.08.2008.

9. Declaration on the Consequences of State Succession for the Nationality of Natural Persons / Venice Commission [Electronic resource]. — Mode of access: http://www.venice.coe.int/docs/1997/CDL-INF (1997)001-e.asp. — Date of access: 05.08.2008.

10. Shaerer R. The Council of Europe and the Reduction of State Succession. // Refugee Survey Quarterly. 2006. Vol. 25 # 3. — p.p. 33−39

11. Европейская конвенция о гражданстве СДСЕ №: 166. Таблица подписей и ратификаций // Conventions of Council of Europe [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://conventions.coe.int/Treaty/Commun/ChercheSig.asp?NT=166&CM=8&DF=8/5/2008&CL=RUS. — Дата доступа: 05.08.2008.

12. Council of Europe Convention on the avoidance of statelessness in relation to State succession // Conventions of Council of Europe [Electronic resource]. — Mode of access: http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Treaties/Html/200.htm. — Date of access: 05.08.2008.