Правовые акты управления: понятие, признаки и юридическое значение

правовой управление законодательство В теории административного права институт правового акта управления (административного акта) является одним из центральных, ибо в его рамках осуществляются все важнейшие функции государственного управления (или публичного управления вообще). Решения и действия соответствующих органов и должностных лиц оформляются, как правило, в виде правовых актов, которые могут носить нормативный или ненормативный характер.

Правовые акты управления составляют важнейшую правовую форму реализации управленческих действий по достижению целей и решению задач публичного управления. Акты управления издаются органами исполнительной власти, однако они также принимаются и государственными органами, относящимися к другим ветвям государственной власти, — органами законодательной и судебной властей. В последнем случае акты управления (приказы, распоряжения, регламенты) направлены на разрешение внутриорганизационных проблем и вопросов в системе самих этих органов. К ним относятся акты руководителей органов законодательной власти, прокуроров, председателей судов. Судьи выносят также постановления по делам об административных правонарушениях.

В настоящее время назрела необходимость создания в высших учебных заведениях специального учебного курса по проблеме административных правовых актов. Традиционно в учебниках отечественного административного права используется термин «правовые акты управления», реже — «административные акты».

Актуальность работы заключается в том, что юридическая природа нормативных правовых актов органов исполнительной власти на протяжении многих лет привлекает внимание ученых и специалистов-практиков. Обусловлено это тем, что ежегодно в нашей стране принимается только на федеральном уровне около двух тысяч нормативных правовых актов, каждый из которых занимает свое место в системе законодательства, обладает соответствующей юридической силой и регулирует конкретную группу общественных отношений. Процессы демократизации, децентрализации государственного управления создали условия для существования нормативных правовых актов, различных как по форме, так и по содержанию. Среди субъектов нормотворчества особое место принадлежит федеральным органам исполнительной власти. Существо исполнительной власти не исчерпывается слишком общим понятием «исполнение». Вспомогательной функцией исполнительной власти является нормотворческая функция, которая заключается в издании органами этой власти нормативных актов управления.

Объектом данной курсовой работы являются правовые акты управления.

Предмет исследования федеральные органы исполнительной власти, участвующие в создании правовых актов управления.

Цель работы состоит в раскрытии сущности и особенности правовых актов управления.

Для достижения указанной цели в курсовой работе решаются следующие исследовательские задачи:

1) рассмотреть основные черты правовых актов управления и его юридическое значение;

2) очертить основные функции правового акта управления;

3) перечислить имеющиеся виды правовых актов управления;

4) изучить процесс введения в действие правовых актов управления.

Структура курсовой работы состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованной литературы.

1. Правовые акты управления: понятие, функции и юридическое значение.

1.1 Понятие, признаки и юридическое значение правовых актов управления.

Правовые акты управления являются наиболее распространенной юридической формой реализации задач, функций органов исполнительной власти и органов государственного управления. В административной науке есть много различных точек зрения относительно определения понятия правовых актов управления. Важно отметить, что единого определения нет, как, собственно, и нет единого названия таких актов. Довольно часто в юридической науке в качестве синонимов правовых актов управления используют другие названия — «акты государственного управления», «административные акты», «акты государственной администрации».

По мнению Ю. М. Козлова «правовой акт управления — основанное на законе одностороннее юридическое властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, которое направлено на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений с целью реализации исполнительной власти». Р. Ф. Васильев считает, что актом управления является властное волеизъявление государственных органов и других субъектов государственного управления, которые устанавливают, изменяют, отменяют правовые нормы и изменяют сферу их действия. Такое властное волеизъявление должно совершаться в процессе осуществления функций государственного управления в установленном порядке на основании и во исполнение законов. В. М. Манохин, не давая общего определения акта управления, указывает на его основные признаки: 1) наличие субъекта принятия правового акта управления; 2) содержание правового акта управления всегда сводится к управленческим вопросам, вопросам деятельности исполнительной власти; 3) подзаконность правовых актов управления; 4) юридические последствия правового акта управления. Д. Н. Бахрах и С. Д. Хазанов считают, что актом государственной администрации можно считать «особый вид подзаконных, официальных юридических актов, принимаемых субъектами государственной власти в процессе исполнительно-распорядительной деятельности, которые имеют одностороннее властное волеизъявление и которые влекут юридические последствия» [9, c. 249].

Такое разнообразие определений понятия правовых актов управления предопределяется тем, что сущность правовых актов управления можно рассматривать исходя из различных точек зрения:

— правовой акт управления — важная форма управленческой деятельности, наряду с такими формами, как осуществление юридически значимых действий, административный договор;

— правовой акт управления — управленческое решение, которое устанавливает обязательность выполнения конкретных действий государственным органом или должностным лицом;

— правовой акт управления — разновидность юридических документов, поскольку те предписания, которые в нем предусматриваются, имеют определенное документальное оформление;

— правовые акты управления — «предписания», поскольку юридическое содержание такого акта в большинстве случаев составляют правоустановительные и правоприменительные предписания.

Наиболее значимые качества, определяющие юридическую природу правового акта управления, следующие:

1) представляет собой юридический вариант управленческого решения. Путем его издания исполнительный орган (должностное лицо) решает тот или иной вопрос (общий или индивидуальный), возникающий в процессе его деятельности, в интересах реализации задач и функций исполнительной власти;

2) издается только полномочным субъектом исполнительной власти или государственно-управленческой деятельности в пределах его компетенции, определенной действующим законодательством либо административно-правовыми нормами;

3) это юридически-властное волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти, в котором находит свое выражение властная природа государственно-управленческой деятельности;

4) представляет одностороннее волеизъявление указанного субъекта, предопределенное началами, характеризующими исполнительную власть в целом;

5) содержит в себе юридически-властное предписание субъекта исполнительной власти, обязательное для адресата; он императивен;

6) определяет правила должного поведения в сфере государственного управления;

7) может либо создавать юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений (административно-правовые нормы), либо служит юридическим фактом, непосредственно порождающим, изменяющим или прекращающим конкретные правовые отношения подобного типа;

8) он подзаконен, т. е. может быть издан полномочным субъектом исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ, другими законодательными актами в интересах обеспечения их исполнения;

9) занимает определенное место в иерархической системе такого рода актов, что означает соответствие акта данного органа исполнительной власти (должностного лица) актам вышестоящих звеньев системы исполнительной власти;

10) представляет собой юридическую разновидность служебных документов, постоянно используемых в процессе деятельности исполнительных органов (должностных лиц). Эти документы (различного рода справки, отчетные материалы, докладные записки, удостоверения, протоколы, акты ревизий и проверок и т. п.) выражают определенные обстоятельства, имеющие юридическое значение, но не превращаются тем самым в правовые акты управления со всеми присущими им юридическими качествами;

11) как правило, издается в качестве письменного юридического документа, но может быть выражен устно (например, в системе военного управления, в рамках служебных отношений между руководителем и непосредственно подчиненным ему работниками аппарата управления;

12) с учетом ранее изложенных его качеств издается с соблюдением определенных, официально установленных правил (процедур), предусматривающих порядок подготовки проекта, его обсуждения, экспертизы, утверждения и пр. Общие правила такого рода, к сожалению, отсутствуют; существуют правила ведомственного характера либо предусматривающие процедуру подготовки и утверждения управленческих актов применительно к отдельным органам исполнительной власти (например, они содержатся в Регламенте Правительства РФ, в Положении о подготовке проекта его постановлений и распоряжений);

13) может быть в установленном действующим законодательством или подзаконными административно-правовыми нормами порядке опротестован или обжалован;

14) в случае несоблюдения содержащихся в нем юридически-властных предписаний вызывает особое юридическое последствие правоохранительного характера, а именно наступление ответственности виновной стороны (как правило, наступает дисциплинарная или административная ответственность).

Следует отличать правовые акты управления от других актов, в частности, от:

1) законодательных актов. Правовые акты управления подзаконны. Законы обладают более высокой степенью юридической силы по сравнению с правовыми актами управления. Правовые акты управления не должны противоречить законам, не могут отменить или изменить закон. Законы же могут повлечь за собой изменение или отмену правового акта управления. Вместе с тем законы субъектов РФ не должны противоречить законным правовым актам федеральных органов исполнительной власти;

2) судебных актов. Они являются юрисдикционными по своей сути, принимаемыми по конкретным уголовным, гражданским и т. п. дела и не имеют правотворческого назначения. Судебные акты могут отменить, признать недействующим или недействительным правовой акт управления, судебные же акты не могут быть отменены, изменены или приостановлены актами управления. Судебный акт — это правовая форма выражения правосудия, применяется к лицам, нарушившим права и законные интересы, органов и т. д. Большинство же актов управления издается в связи с совершением субъектами правомерных действий, в целях руководства сферами и отраслями управления;

3) служебных документов. Служебные документы не являются актами, но имеют юридическое значение (акты контрольных проверок, отчетов и т. д.) Главное отличие в том, что последние не влекут непосредственно юридических последствий, но могут быть предпосылкой издания правовых актов, применения мер поощрения и ответственности, содержать информацию, имеющую значение доказательств, и т. д.;

4) неслужебных документов, имеющих юридическое значение, таких как удостоверяющих личности, уровень образования и т. д. Такого рода документы выдаются на основании правовых актов, издаваемых уполномоченными должностными лицами, и удостоверяют определенные факты;

5) актов прокурорского реагирования (протеста, постановления, представления, предостережения). Акты прокурорского реагирования являются формой реагирования прокурора на нарушение законности, они не содержат в себе норм права, а также предписаний управленческого, исполнительно-распорядительного характера, что присуще актам государственного управления;

6) гражданско-правовых актов. Для гражданско-правовых актов характерно взаимное волеизъявление сторон. Гражданско-правовой акт — это соглашение, результат взаимного волеизъявления сторон (участников договора), тогда как акт управления может быть принят без согласия заинтересованной стороны.

Юридическое значение правовых актов управления заключается в том, чтобы показать их правовую роль в юридической практике не только органов государственного управления и местного самоуправления, но и органов законодательной (представительной) и судебной властей. Раскрытие юридического значения актов управления позволит ответить, например, на вопросы о том, для чего нужны акты управления в системе практического управления, могут ли они содействовать улучшению механизма правового регулирования и др. В результате можно будет выделить следующие аспекты юридического значения административных актов, которые:

1) выступают в качестве юридических фактов, т. е. являются фактическими основаниями для формирования новых правоотношений, изменения или отмены старых отношений, создания нового правового статуса различных субъектов права (издание приказа о назначении на должность государственной службы представляет собой реальное основание для формирования нового статуса — правового статуса государственного служащего);

2) будучи нормативными актами, устанавливают, изменяют или отменяют нормы права, регулируют одинаковым образом для неограниченного круга лиц общественные отношения, определяют порядок управления, возможность назначения административных наказаний. Нормативные или индивидуальные акты управления могут регламентировать поведение того или иного субъекта, причем часто возлагая на него конкретные обязанности или предоставляя определенные права (или же устанавливая и то и другое);

3) могут служить правовым и фактическим основанием для подготовки и издания других административных актов (постановление Правительства РФ является основанием для издания федеральным министерством или различными ведомствами конкретизирующих административных актов);

4) могут выступать в качестве юридических документов — доказательств в юридическом процессе (при возбуждении или рассмотрении судом гражданского, уголовного либо иного другого дела);

5) могут стать важнейшим условием для осуществления тех или иных действий, а также для реального действия других правовых актов и реализации прав и свобод физических и юридических лиц (например, выдача местной администрацией решения о государственной регистрации юридического лица дает возможность ему участвовать в различных гражданско-правовых и административно-правовых отношениях);

6) являются правовыми средствами: осуществления современной правовой политики в административно-правовой сфере; проведения административной реформы; достижения целей государственного управления; осуществления позитивного функционирования органов исполнительной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; юридической защиты прав и свобод граждан; улучшения качества многообразной российской правовой жизни.

1.2 Функции правового акта управления.

Признаки акта управления достаточно полно раскрывает его сущность и юридическую природу, а также основные направления его воздействия на конкретные общественные отношения. Обратимся теперь к рассмотрению функций правового акта управления. Функция правового акта управления — это регулирующее воздействие на публичные управленческие отношения, которое обеспечивает достижение целей и задач управления посредством издания правового акта. При издании правового акта установленные в нем нормы воздействуют на само публичное управление. В зависимости от такого характера такого воздействия можно выделить следующие функции административного акта.

1) Функция обеспечения публичных интересов. Административное право в первую очередь призвано выражать, защищать и обеспечивать публичные интересы. Акты управления как главная форма управления предназначены для реализации интересов всего общества, его социальных групп, интересов самого государства и граждан. Принимая правовые акты, органы исполнительной власти прежде всего руководствуются интересами граждан, государства и общества. Иными словами, на обеспечение публичных интересов «работает» сам управленческий процесс, т. е. процесс принятия и исполнения правовых актов.

2) Материально-правовая регулирующая функция (функция регулирования). Правовой акт управления на основе законов устанавливает конкретные отношения, предоставляет индивидуальным субъектам конкретные возможности и варианты поведения в сложившейся обстановке. Реализуя или применяя конкретные нормы закона, правовой акт управления способствует достижению определенного результата. Регулирующая функция правового акта особенно ярко проявляется тогда, когда, например, администрация (орган управления, должностное лицо) с помощью акта управления налагает на гражданина не предусмотренную законами обязанность.

3) Управленческо-процессуальная функция. Российским законодателем в определенной степени уже установлена процедура подготовки, издания, государственной регистрации, опубликования и вступления в силу административных актов. Но поскольку правила, касающиеся управленческих процедур, принимаются самыми различными органами публичной власти, которые по-разному принимают такие процедуры, то юридическая сила подобных актов ослабляется множеством проблем управленческого процесса, требующих кардинального разрешения.

4) Исполнительная функция правового акта. Она заключается в том, что она обеспечивает практическое осуществление государственного управления посредством реализации управленческих действий и правового установления порядка их совершения.

5) Административно-процессуальная функция (в смысле оспаривания в суде незаконных действий и решений администрации). В данном случае речь фактически идет об охранительной функции, поскольку современная теория правового акта устанавливает реальную возможность судебного оспаривания любого акта управления, нарушающего права и свободы как физических, так и юридических лиц. Там, где существует возможность принятия или издания акта управления, там обязательно должен быть установлен институт судебного оспаривания этого правового акта. Иными словами, последний изначально (в силу своей властной юридической природы) содержит в себе функцию судебной защиты (в общем плане, функции правоохраны, защиты правопорядка, прав и свобод граждан). Выполняя данную функцию, правовые акты управления создают почву для формирования системы административной юстиции (административного судопроизводства) — важного правового средства устранения ошибок в административном правотворчестве.

2. Виды и действие правовых актов управления.

2.1 Виды правовых актов управления.

Цели, задачи и функции исполнительной власти практически реализуются в правовых управленческих актах различного характера и содержания. Соответственно имеются условия, необходимые для классификации этого вида юридических актов по различным критериям. Рассмотрим некоторые из них.

Наиболее распространенным является деление правовых актов управления по юридическим свойствам на нормативные и индивидуальные.

Следует отметить, что согласно Приказу Минюста РФ от 4 мая 2007 г. № 88 «Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм[4]. Иных нормативно установленных дефиниций нормативного правового акта законодательство Российской Федерации не содержит.

Пленум Верховного Суда РФ, который ранее предлагал в своем Постановлении понятие нормативного правового акта, решил отказаться от формулирования дефиниции нормативного правового акта и указать судам лишь на его основные признаки. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, названы: «издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существенных правоотношений».

Данные акты непосредственно выражают регулятивную функцию административного права. С их помощью конкретизируется или устанавливается административно-правовое положение субъектов управленческих отношений, регламентируются взаимоотношения между ними. Они выступают правовой основой для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений и т. д.

Полномочия исполнительных органов по изданию нормативных административно-правовых актов определяются закрепленной за ними в официальном порядке компетенцией. Нормативные акты могут иметь общефедеральное, республиканское, краевое и областное значение, т. е. издаваться исполнительными органами всех субъектов РФ и действовать в соответствующих границах. Вместе с тем нормативные акты могут издаваться исполнительными органами различного уровня, наделенными отраслевой (ведомственной) или межотраслевой компетенцией.

Нормативные правовые акты отличаются от индивидуальных тем, что:

1) содержат в себе нормы права, т. е. общеобязательные правила поведения;

2) не имеют конкретного адресата, рассчитаны на неопределенный круг лиц;

3) срок их действия не определен, они действуют в течение длительного времени, до отмены или изменения.

Принципиальное отличие нормативного акта от индивидуального заключается в том, что первый по своей сути является правоустановительным, а второй — распорядительным.

Индивидуальные акты наиболее распространены в практике государственно-управленческой деятельности, так как они в наибольшей степени отвечают ее исполнительному назначению и являются важнейшим средством оперативного решения текущих вопросов управления. Индивидуальные административные акты — это акты применения правовых норм. Их отличительными признаками является то, что они:

1) не содержат норм права;

2) имеют конкретный адресат;

3) рассчитаны, как правило, на конкретное применение. Такие акты принимаются на основе общих правил, содержащихся в нормативных актах, и влекут возникновение, изменение или прекращение конкретных правовых отношений.

Примером нормативных правовых актов являются правила приема в вузы, а индивидуального акта — приказ о зачислении конкретного лица в вуз.

По наименованию правовые акты управления подразделяются на:

1) указы и распоряжения Президента РФ;

2) постановления и распоряжения РФ;

3) постановления, приказы, распоряжения, инструкции, правила, положения, уставы, издающиеся федеральными органами исполнительной власти;

4) указы (постановления) и распоряжения высшего должностного лица субъекта РФ.

По форме выражения различают правовые акты:

1) устные. Данную форму акта имеют в редких, особых случаях, предусмотренных нормами права, нуждающихся в немедленной реакции на ситуацию, на поведение гражданина, деятельность организации (устные приказы военачальников, других должностных лиц подчиненным, действующим в чрезвычайных ситуациях);

2) письменные. В основном правовые акты управления имеют письменную форму. Письменный акт — это служебный документ, признаваемый правовым актом управления. Под письменной формой акта понимается, прежде всего, его наименование, а также реквизиты, указывающие, по какому вопросу, кем, когда принят акт, место его принятия. Иногда предусматриваются реквизиты, выражающие требования к его содержанию. Акты коллегиальных органов могут быть только письменными;

3) конклюдентные, т. е. отраженные в знаках, световых и звуковых сигналах, жестах.

По функциональной роли и значению акта управления (или в зависимости от выполняемой функции) выделяют следующие акты управления:

1) направленные на информационное обеспечение деятельности государственных органов, т. е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности, т. е. для информационного обеспечения управления;

2) устанавливающие режимы прогнозирования и моделирования развития системы государственного управления, государственных органов, стандартов государственного управления;

3) определяющие вопросы планирования (направления, пропорции, темпы, количественные и качественные показатели развития тех или иных процессов в системе государственного управления);

4) посвященные реализации функции организации, т. е. формированию системы государственного управления;

5) элементы распорядительства, т. е. оперативного регулирования управленческих отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных обязанностей. Правовые акты управления (приказы, распоряжения, указания, инструкции, правила) направлены на обеспечение режима должной государственной деятельности;

6) вводящие руководящие правила, т. е. обеспечивающие руководство (закрепление правил и нормативов деятельности и отдельных действий государственных органов — государственных служащих, должностных лиц, управляемых объектов), а также общее руководство (определение содержания государственной деятельности, например управленческой);

7) имеющие координационный потенциал, т. е. выполняющие в первую очередь функцию координации — согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственного управления;

8) регламентирующие порядок проведения надзора и контроля в различных отраслях или сферах, т. е. устанавливающие соответствие или несоответствие фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемой стандарту и уровню, изучающие и оценивающие результаты общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления;

9) выполняющие регулирующую функцию, т. е. использующие методы и способы управления в процессе организации системы государственного управления и ее функционирования, а также устанавливающие общеобязательные требования и процедуры для объектов управления и различных субъектов права в целях обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкуренции, прав и свобод граждан.

В зависимости от даты начала действия акта различают акты, которые вступают в силу:

1) немедленно, т. е. с момента их подписания;

2) с даты, указанной в самом акте;

3) в срок, указанный в другом административном акте;

4) с момента государственной регистрации и опубликования в нормативно установленном порядке.

По компетенции можно выделить акты органов исполнительной власти:

1) общей компетенции (например, постановление Правительства России);

2) межотраслевой компетенции (например, принятие правовых актов федеральными службами, находящимися в подчинении Президента России или Правительства России по предметам ведения и в объеме компетенции);

3) отраслевой компетенции (например, принятие правового акта по управлению федеральной собственностью федеральным агентством в своей сфере деятельности) Эти правовые акты часто издаются как федеральными органами исполнительной власти, так и органами исполнительной власти субъектов Федерации.

В зависимости от способа охраны правовых актов управления от нарушений (например, неисполнение, недобросовестное исполнение и т. п.) можно выделить акты, охраняемые мерами дисциплинарной или административной ответственности. К числу первых относятся правовые акты, адресуемые нижестоящим исполнительным органам, а также подчиненным управленческим работникам, на которых распространяется дисциплинарная власть руководителя.

Ко второй группе относятся правовые акты, содержащие общеобязательные правила поведения в сфере государственного управления, действие которых распространяется на лиц и организации, независимо от их служебной или ведомственной подчиненности, т. е. на третьих лиц. Это — правовые акты управления с административной санкцией. Перечень вопросов, по которым могут устанавливаться такого рода правила, определяются в настоящее время в КоАП. Право на их издание принадлежит органам исполнительной власти общей компетенции (правительства, администрации).

Правовые акты управления (нормативные и индивидуальные) издаются исполнительными органами (должностными лицами) в соответствии с закрепленной за ними компетенцией. Практика государственно-управленческой деятельности не исключает возможность издания совместных правовых актов двух (или более) органов или должностных лиц. Например, это — совместные приказы двух или нескольких федеральных или республиканских министерств, двух или нескольких глав краевой, областной администрации и т. п.

Предусмотрено коллегиальное и единоличное принятие управленческих правовых актов. Применительно к актам Правительства РФ соответствующие нормы установлены. В других же случаях — не всегда. Например, министерство действует на основе единоначалия, а его руководитель несет персональную ответственность за состояние порученной отрасли. Но в министерствах есть коллегии и советы, роль которых в принятии управленческих решений велика. Тем не менее, ее четкого оформления в данном случае не имеется. Только в отношении государственных комитетов есть указание на то, что решения по межотраслевым вопросам, имеющие «общенормативный» характер, принимаются коллегиально.

2.2 Действие правовых актов управления.

Действие актов управления — это правовой режим их практического применения Действующим в указанном смысле является акт, обладающий определенным правовым свойством, а именно — юридической силой, под которой понимается его способность выступать в роли административно-правовой формы реализации исполнительной власти (государственного управления). Данное условие в принципе считается соблюденным в любом случае издания правового акта, ибо на них распространяется презумпция действительности (правильности). Такая презумпция справедлива, поскольку имеются в виду волеизъявления субъектов, осуществляющих государственную власть, выражающих его волю и интересы. Отсюда вытекает вывод: акт действует либо до истечения установленного срока его «жизни», либо до его официального изменения или отмены. Поэтому, как правило, правовой акт приобретает юридическую силу с момента его издания или опубликования, если особо не оговорен иной порядок приведения его в действие (например, устанавливается определенный срок вступления его в юридическую силу).

Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 определен порядок опубликования и вступления в силу актов Президента и Правительства РФ и нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Официальному обязательному опубликованию подлежат все постановления и распоряжения Правительства, кроме актов или их отдельных положений, содержащих государственную тайну. В течение десяти дней после дня их подписания они публикуются в «Российской газете» и «Собрании законодательства РФ».

Нормативные акты Президента РФ вступает в силу одновременно на всей территории страны по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты вступают в силу со дня их подписания. Семь дней — срок вступления в силу Правительства России, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан и т. п.; иные акты вступают в силу со дня их подписания. Может быть установлен и иной порядок вступления в силу названных правовых актов [7, с. 91].

Нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, имеющие межведомственный характер, затрагивающие статус физических и юридических лиц и прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, подлежат обязательному официальному опубликованию (кроме содержащих государственную тайну) в газете «Российские вести» в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» [7, c. 92]. Правовые акты названных органов, не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу. Вступление же их в силу определяется истечением десяти дней после дня их официального опубликования, если ими не устанавливается другой порядок вступления их в силу. Таким образом, законная сила правового акта управления определяется двумя формальными моментами: подписание и официальное опубликование.

Важнейшим условием юридической силы правового акта является его соответствие установленным требованиям, предъявляемым как к его юридическому содержанию, так и к порядку его принятия (издания). Сущность этих требований заключается в обеспечении законности правовых актов управления. Конечно, это общие требования, вытекающие из подзаконности государственно-управленческой деятельности. Оно может быть конкретизировано.

Так, с позиции юридического содержания правовой акт управления должен отвечать следующим основным требованиям:

1) соответствовать Конституции РФ, действующему законодательству, нормативным актам Президента РФ;

2) основываться на конституционном разграничении предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти РФ и аналогичными органами субъектов Федерации;

3) учитывая правовые акты вышестоящих органов;

4) издаваться полномочным органом исполнительной власти (должностным лицом), т. е. в рамках закрепленной за ним компетенции;

5) издаваться с соблюдением установленной для него формы и процедуры подготовки, принятия и издания;

6) быть юридически обоснованным, так как его содержание составляют властные волеизъявления исполнительного органа (должностного лица). В силу этого в нем должны быть четко выражены цели его издания, а также основания и юридические последствия;

7) акт не должен ограничивать либо нарушать компетенцию и оперативную самостоятельность нижестоящих звеньев системы государственного управления;

8) акт не должен ограничивать либо нарушать установленные действующим законодательством права и законные интересы граждан и негосударственных формирований в сфере государственного управления.

Естественно, что самым значительным требованием, пронизывающим содержание каждого из перечисленных, является недопустимость нарушений установленных и гарантированных Конституцией РФ, а также конституциями и уставами субъектов РФ демократических прав и свобод человека и гражданина.

К правовым актам управления могут предъявляться и иные требования, влияющие на их качество. Например, это требование оптимальности, четкого и ясного изложения, соблюдения установленных реквизитов, соблюдение коллегиальности, если таковая официально предусмотрена для издания акта (например, для государственных комитетов и федеральных комиссий и т. п.).

Правовые акты управления независимо от их юридического содержания (правило поведения или конкретное предписание) не является актами законодательного характера, что не умаляет их значения в системе правового регулирования общественных отношений и оправдывает строгие требования, предъявляемые к ним. Они тем более важны, так как от их соблюдения либо несоблюдения прямо зависит юридическая сила этих правовых актов, т. е. их действие.

В связи с изложенным важное значение приобретает следующие два конституционных правила.

Во-первых, в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом исполнительного органа субъекта Федерации, изданным вне пределов ведения РФ или совместного ведения Федерации и ее субъектов, действует акт, принятый на уровне субъекта Федерации [1, ст. 76]. В иных случаях при наличии противоречий действуют федеральный закон или нормативные акты федеральных органов исполнительной власти.

Во-вторых, правовой акт нормативного характера, затрагивающий права, свободы и обязанности граждан, не может применяться, если он не был опубликован официально для всеобщего сведения [1, ст. 15].

Определенные требования выдвигаются и к порядку издания правовых актов. В их числе, например, необходимость согласования проектов актов с заинтересованными сторонами; соблюдение установленного официально наименования акта; наличие установленных реквизитов (штампы, печати, подписи, исполнители, сроки исполнения, контроль за исполнением и т. п.).

Важное значение для механизма действия правовых актов имеют установленные процедуры, в рамках которых осуществляется их подготовка, издание и вступление в законную силу. В данном случае акцент должен быть сделан на подготовке проектов актов, их обсуждении, визировании и правовой экспертизе, процедуре принятия, подписания и т. п.

Несоблюдение установленных требований к юридическому содержанию и к порядку издания правовых актов дает основания для признания их недействительными. Однако до наступления такого рода юридического последствия, влекущего за собой утрату актом юридической силы, возможны некоторые варианты более «мягкого» влияния на его судьбу.

Это: внесение соответствующих изменений и дополнений в текст ранее изданного правового акта, что встречается довольно часто в управленческой практике; новая редакция акта; прекращение действия акта (утрата им силы) ввиду принятия нового акта по данному вопросу; истечение срока действия акта.

Наиболее существенно признание акта недействительным по различным обстоятельствам негативного характера. Действующее законодательство РФ, а также соответствующие административно-правовые нормы предусматривают, что такого рода утрата правовыми актами управления юридической силы возможна лишь в одном случае, а именно — когда данный акт отменяется в установленном порядке. Однако при этом надо учитывать тот факт, что отмена акта возможна по инициативе исполнительного органа (должностного лица), издавшего его, а не в силу того, что в нем обнаружены те или иные отклонения от установленных требований.

Отмена правового акта управления в любом варианте означает, что он перестает порождать те юридические последствия, ради достижения которых он был издан. Налицо — его юридическая ничтожность. В силу этого в научной литературе выделяют группу ничтожных актов, подлежащих безусловной отмене, ибо в них ничтожно само юридически властное волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти. Однако сама по себе ничтожность акта не обнаруживается. Она выявляется контрольно-проверочных действий, т. е. далеко не всегда в момент издания правового акта. Чаще всего в качестве примера ничтожных актов приводят те из них, которые издаются с явным нарушением компетенции данного исполнительного органа (должностного лица). Но некомпетентность, проявленная при этом, чаще всего обнаруживается в дальнейшем, например по протесту прокурора по жалобе гражданина, по реакции вышестоящего исполнительного органа и т. п.

Поэтому отмена правовых актов является, как правило, результатом оспаривания их юридического содержания. На этой основе и выделяются достаточно отчетливо оспоримые акты. Их оспаривание означает процедуру поиска доказательств, свидетельствующих о том, что юридическое содержание актов дефектно. Признание оспоримых правовых актов управления недействительными, что влечет за собой их отмену, вовсе не является обязательным результатом их оспаривания. Возможны варианты, когда оспаривание бездоказательно, а потому оно на юридическую судьбу данного акта не оказывает никакого воздействия. Но возможны и иные результаты. В любом случае признание либо непризнание оспоримого правового акта недействительным осуществляется в официальном порядке.

Известны следующие наиболее типичные варианты оспаривания правовых актов управления.

1) Опротестование. Наиболее известно принесение протестов на акты исполнительных органов власти (должностных лиц) органами прокуратуры. Так, в соответствии с КоАП постановление по делу может быть опротестовано прокурором. По результатам рассмотрения протеста он может быть удовлетворен, что приводит к отмене постановления о наложении административного взыскания, либо оставлен без удовлетворения.

2) Обжалование. Конституция РФ закрепляет право граждан обжаловать в суд решения исполнительных органов (должностных лиц) [1, ст. 46]. Существует и административный порядок обжалования гражданами правовых актов управления, нарушающих их права и законные интересы.

Следует учитывать, что как обжалование, так и опротестование актов управления не влекут за собой признания их недействительными.

Жалоба и протест могут быть удовлетворены, что лишает соответствующий акт юридической силы. Но они могут быть оставлены и без удовлетворения.

Современное законодательство предусматривает ряд случаев обжалования и отмены правовых актов управления в рамках федеративных отношений. Так решения Правительства РФ, нарушающие права органов исполнительной власти субъектов Федерации, могут быть обжалованы законодательными (представительными) органами государственной власти последних в Конституционный Суд РФ или в Высший Арбитражный Суд РФ (в соответствии с их компетенцией). Решения краевой, областной администрации могут быть обжалованы в судебном порядке гражданами, общественными объединениями, а также нижестоящими исполнительными органами.

Конституция РФ подчеркивает роль Конституционного Суда в решении вопросов о юридической силе правовых актов. В частности, он разрешает дела о соответствии Конституции нормативных указов Президента и постановлений Правительства РФ, а также актов органов исполнительной власти субъектов Федерации. Акты или отдельные их положения могут быть признаны неконституционными; они утрачивают свою юридическую силу. [1, ст. 125]. Полномочиями по отмене правовых актов управления наделены суды общей юрисдикции, а также арбитражные суды (признание недействительными индивидуальных актов).

Действующим законодательством, а также подзаконными административно-правовыми нормами в ряде случаев предусмотрен порядок отмены правовых актов субъектов исполнительной власти либо предусмотрены иные варианты воздействия на их юридическую силу. При этом не во всех случаях имеет место результат оспаривания. Так, постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены последним. [1, ст. 115] Правительство РФ вправе отменять противоречащие законодательству решения органов исполнительной власти субъектов РФ (кроме актов органов исполнительной власти республик), а также акты федеральных органов, подведомственных ему. Акты этих органов, подведомственных Президенту РФ, отменяется последним.

Законодательные (представительные) органы субъектов РФ вправе обратиться к высшему должностному лицу или в органы исполнительной власти субъекта с предложением или о внесении изменений в издаваемые ими правовые акты, либо об их отмене, а также обжаловать их в судебном порядке (включая и Конституционный Суд РФ).

Главы исполнительной власти субъектов РФ наделены полномочия по отмене (или приостановлению) нормативных и иных актов органов исполнительной власти субъектов РФ.

Кроме отмены правовых актов, действующее законодательство и административно-правовые нормы предусматривают возможность приостановления их действия или исполнения.

Подобного рода юридическая акция не влечет собой утрату приостановленным правовым актом юридической силы. Временно, т. е. до определенных выводов по причинам, вызвавшим приостановление, прекращается его действие или исполнение. Затем, уже в зависимости от результатов, акт продолжает действовать, если установлены содержащиеся в нем дефекты, либо отменяется.

Наиболее типичные случаи приостановления действия и исполнения правовых актов управления следующие.

1) Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации и федеральным законам [1, ст. 85].

2) Правительство РФ вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

3) Принесение протеста прокурора на постановление о наложении административного взыскания приостанавливает его исполнение до рассмотрения протеста.

Заключение.

Правовой акт управления в настоящее время получил широкую нормативную основу, т. е. порядок издания таких актов установлен в законодательных и иных нормативных актах.

Правовой акт управления составляет важнейшую правовую форму реализации управленческих действий по достижению целей и задач публичного управления.

В ходе рассмотрения данного вопроса была достигнута цель исследовательской работы, состоящая в раскрытии сущности и особенности правовых актов управления. В частности можно сделать следующие выводы:

1) правовой акт управления — юридически властное волеизъявление органа публичного управления, в котором проявляются его государственно-властные полномочия;

2) издается уполномоченным субъектом публичного управления (органом государственного управления, должностным лицом) в пределах компетенции;

3) определяет правила должного поведения в сфере государственного управления;

4) юридическое значение правовых актов управления заключается в том, чтобы показать их правовую роль в юридической практике;

5) принимая правовые акты, органы исполнительной власти, прежде всего, руководствуются интересами граждан, государства и общества;

6) основным делением видов актов управления считается деление на нормативные и индивидуальные;

7) действие правового акта управления (т.е. применение его при разрешении споров и регулировании общественных отношений) возможно лишь при наличии у него юридической силы.

1) Конституция РФ // base.consultant.ru (дата обращения 29.11.2014 г.).

2) Кодекс об административных правонарушениях base.garant.ru (дата обращения 29.11.2014 г.).

3) О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 // base.garant.ru (дата обращения 01.12.2014 г.).

4) Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации: приказ Минюста РФ от 4 мая 2007 г. № 88 // base.garant.ru (дата обращения 01.12.2014 г.).

5) О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 //base.consultant.ru (дата обращения 01.12.2014 г.).

6) Административное право: Учебник/ Под ред. Л. Л. Попова. — М.: Юрист, 2004. — 252 с.

7) Миронов А. Н. Административное право: учебник/ А. Н. Миронов. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: ИД «ФОРУМ»: ИНФРА-М, 2013. — 83 с.

8) Россинский Б. В. Административное право: учебник/ Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. — 4-е изд., пересмотр. И доп. — М.: Норма: Инфра-М, 2010. — 435 с.