Исследование трудоправового статуса государственных служащих Республики Казахстан

государственный служащий право

Актуальность темы

. Всеобщая Декларация прав человека провозглашает право каждого на равный доступ к государственной службе в своей стране. Конституция Республики Казахстан закрепила важнейшие, основополагающие принципы государственного управления: приоритет прав, свобод и законных интересов человека и гражданина перед интересами государства; единство государственной власти, источником которой является народ, и управления; законности; учет общественного мнения и гласности в государственном управлении; равенство всех перед законом; равноправие граждан на участие в государственном управлении. В соответствии с Основным законом страны никто не может подвергаться какой-либо дискриминации по мотивам происхождения, социального и имущественного положения, пола, национальности, языка, вероисповедания.

Вопросы государственной службы, как одного из основных институтов государственного управления, в силу своей социальной и политической значимости всегда представляли интерес не только для специалистов в области государственного администрирования, но и политологов, социологов, политических деятелей. Об этом свидетельствуют регулярные обзоры в средствах массовой информации, научные труды, анализирующие данный институт, как в комплексе, так и по отдельным его аспектам. К сожалению, на сегодняшний день нет однозначного мнения о государственной службе, а оценка ее деятельности весьма противоречива. Но в одном сторонники различных взглядов едины — в необходимости постоянного совершенствования, научного осмысления и использования инновационных методов работы.

Реформирование государственной службы предполагает, прежде всего, совершенствование ее нормативных основ, что, в свою очередь, в области государственного управления является составляющей административных реформ. Наряду с этим, крайне важен не только факт правового обеспечения и создания условий для его действенности, но и человеческий фактор, влияющий на эффективность государственной службы. Призванная функционировать на основе законности, государственная служба должна соответствовать принципам личной ответственности, компетентности государственных служащих, высоким требованиям к морально-нравственным характеристикам управленцев новой генерации. В Стратегии «Казахстан-2030» глава государства Н. А. Назарбаев определил основные стратегические задачи совершенствования государственной службы и государственного управления на ближайшие годы: создание эффективной, современной государственной службы и структуры управления, которая была бы оптимальной для рыночной экономики, а также создание и поддержка высокой репутации государственной службы.

Переход общества от одной общественно-экономической формации к другой, от тоталитарной системы управления к демократической неизбежно сопровождался социальной, политической и экономической нестабильностью. Это, безусловно, отразилось на государственной службе, поскольку, как подчеркнул Б. В. Лытов: «Являясь одним из социальных институтов общества, госслужба изменяется и трансформируется под воздействием тех же „тектонических“ процессов, которые влияют на развитие и преобразование других общественных структур». В свою очередь, и государственная служба оказывает значительное влияние на различные сферы общественной жизни. Поэтому необходимость регулярной целеориентированной работы по приведению в соответствие государственной службы социально-экономическим, политическим, культурным программам развития и приоритетам в деятельности государства является бесспорной и жизненно необходимой. Это вызвано и качественно новыми требованиями к системе подбора, расстановки и продвижения по службе, к профессиональному уровню административных государственных служащих и безусловной необходимости его систематического повышения. Бесспорно, что состояние и динамика профессионализма государственных служащих, нравственных аспектов их деятельности являются составными элементами системы критериев, посредством которых характеризуется уровень государственной службы. Научные исследования, поиск конструктивных предложений по повышению результативности государственной службы в реализации политического курса государства по-прежнему актуальны и требуют своей дальнейшей разработки.

Современная государственная служба претендует на высокоорганизо — ванный, профессионально ориентированный, конкурентоспособный кадровый корпус, о чем регулярно подчеркивается Президентом страны в ежегодных обращениях к народу Казахстана. Все это требует не только подготовки государственных служащих с новым типом мышления, но и создания материально-технических, правовых, организационных условий для эффективной деятельности. Поступая на государственную службу, гражданин принимает на себя дополнительные обязательства и ограничения, отличающиеся строгой регламентацией. Поэтому представляется справедливым компенсировать их материально и морально, через определенную систему гарантий. Действующее законодательство отчасти решает эту задачу через правовые и социальные гарантии. Вместе с тем, имеются вопросы, требующие своего разрешения, поскольку, несмотря на усилия по реформированию государственной службы, во многих звеньях она далека от совершенства, что, безусловно, приводит к падению ее престижа на рынке труда.

Из изложенного следует, что в работе предпринята попытка проанализировать трудоправовой статус административных государственных служащих в Республике Казахстан.

Степень научной изученности. В процессе работы над дипломной работой использовались труды отечественных и зарубежных ученых, рассматривающих различные аспекты государственной службы. К исследованиям дореволюционного периода, посвященным вопросам организации и деятельности государственной службы, относятся работы ученых и государственных деятелей: Германа, А. Д. Градовского, К. Кауфмана, И. И. Крафта. В советский период отдельные вопросы отражались в литературе по административному праву в качестве разделов или параграфов М. И. Еропкиным, А. Е. Луневым, Ю. М. Козловым, С. С. Студеникиным, Д. Н. Бахрах и другими авторами учебников по советскому административному праву. Вопросам статуса государственных служащих посвящены работы казахстанских ученых: Б. А. Жетписбаева, Г. С. Сапаргалиева, В. Н. Уварова, А. А. Таранова и др. Одним из первых казахстанских ученых, обратившихся к проблемам государственного управления и государственной службы Казахстана, является Монография В. Н. Уварова «Государственная служба» представляет собой исследование, посвященное анализу государственной службы, ее особенностей функционирования и нормативного регулирования деятельности государственных служащих.

Цель и задачи работы. Целью дипломной работы является исследование трудоправового статуса государственных служащих Республики Казахстан, особенности их труда, поиск путей совершенствования нормативно-правового регулирования их трудовой деятельности.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

— раскрыть содержание правового статуса административных государственных служащих;

— дать характеристику служебным правам и обязанностям государственных служащих;

— раскрыть механизм регулирования права административных государственных служащих на занятие индивидуальной педагогической деятельностью;

— рассмотреть особенности испытательного срока государственного служащего;

— разработать предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства, регулирующего трудовую деятельность государственных служащих.

В соответствии с анализируемой проблемой, объектом работы выступают правовые отношения, складывающиеся в процессе трудовой деятельности государственных служащих. Предметом являются нормативные правовые акты Республики Казахстан, регулирующие вопросы государственной службыи трудоправового статуса государственных служащих.

Для формулирования понятий, выводов и предложений применялись следующие наиболее общие частнонаучные методы: исторический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, структурно-функциональный, анализ, синтез, наблюдение.

Теоретическую основу дипломной работы составили положения административного права, конституционного права, уголовного права, гражданского права, теории управления, относящиеся к существу рассматриваемых вопросов и отраженные в работах А. Н. Агыбаева, К.К.А. Т. Ащеулова, М. Т. Баймаханова, Г. С. Сапаргалиева, С. С. Сартаева, Н. А. Шайкенова и др.

Нормативной основой исследования являются Конституция Республики Казахстан, Трудовой Кодекс Республики Казахстан, Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях, Уголовный кодекс Республики Казахстан, Гражданский кодекс Республики Казахстан, указы Президента Республики Казахстан, постановления Правительства Республики Казахстан.

Научная новизна работы заключается в проведении комплексного анализа трудоправового статуса государственных служащих Республики Казахстан, раскрытии его содержания. Новизной характеризуются результаты анализа и систематизации, служебных прав и обязанностей административных государственных служащих, ряд правовых ограничений, связанных с пребыванием на государственной службе.

Теоретичксая и практическая значимость работы определяется совокупностью сформулированных предложений и рекомендаций по совершенствованию правового статуса административных государственных служащих Республики Казахстан. Результаты исследования могут быть использованы в практической деятельности административных государственных служащих; в учебном процессе при изучении вопросов государственной службы Республики Казахстан.

Структура и объем дипломной работы соответствуют целями и задачам, исследования. Работа состоит из введения, трех разделов, заключения, списка использованных источников.

1. Понятие трудоправового статуса государственных служащих в Республике Казахстан

1.1 Становление государственной службы Казахстана

Казахстанский опыт государственного управления вкупе с другими элементами охватывает становление и развитие государственной службы, особенности ее функционирования, организационного и структурного построения в различных исторических условиях. Являясь категорией, органически связанной с государством, его ролью и местом в жизни общества, обусловленной возникновением, развитием и отмиранием государства [21, с. 5], государственная служба рассматривается в контексте его исторического развития и происходящих в обществе перемен, отражает наиболее значимые и характерные для каждого периода отличительные черты.

Анализ политико-административного устройства Казахского ханства дает нам основания полагать, что уже в этот период начинают зарождаться предпосылки становления государственной службы, которые первоначально были нераздельны с традиционными родоплеменными институтами кочевого общества. При ханах не существовало специального аппарата управления в том значении, какое имеет место в современном понимании. Но его функции в той или иной степени выполнял определенный круг людей, находившихся в ближайшем окружении хана. Значительное место среди них занимали самые близкие родственники хана по мужской линии, которые и составляли высший слой служащих государства. С одной стороны, являясь крупными феодалами, они находились в вассальных отношениях с ханом, а с другой — их связывали узы родства.

Представляет интерес титул «тархан», который жаловали военным, гражданским и духовным лицам за особые отличия. Носители данного титула освобождались от налогов в пользу государства и наделялись рядом привилегий, например, им прощалось девять совершенных преступлений, давалось право беспрепятственного доступа в ханский дворец [22, с. 497]. Присвоение данного титула означало не только получение льгот и преимуществ лица, находящегося на службе, но и определенную стабильность статуса ханского служащего.

Как уже было отмечено, высший слой служащих формировался из султанов и представителей аристократических родов, права которых занимать определенные места в государственном управлении регулировались традиционной иерархией родов. Такая система государственного управления в Казахстане существовала вплоть до принятия российского подданства, повлекшего глубокие преобразования в общественной, экономической и политической жизни Казахстана.

Конец XVIII начало XIX вв. можно определить периодом развития государственного аппарата в Казахстане. Так, ханом Младшего жуза в целях укрепления своих позиций, был создан специальный аппарат из есаулов, принадлежавших подвластным ему родам. Есаулы назначались в качестве постоянных представителей в родах, использовались в делах по управлению. Для оплаты жалованья есаулам население было обложено отдельной податью. Наибольшее развитие ханский аппарат получил во Внутренней орде. Будучи несложным, он представлял собой постоянно действующий чиновничий орган. Безусловно, царское правительство не приветствовало усиления ханской власти и ее аппарата управления, в связи, с чем проводилась активная работа по внедрению в окружение ханов доверенных лиц, способных осуществлять функции тайных агентов. Поскольку все важные общегосударственные вопросы, затрагивающие интересы многих родов, рассматривались на большом ханском совете, то царское правительство проявляло особый интерес к нему, стремясь превратить в зависимый, абсолютно подконтрольный орган.

Проводимая царизмом политика в результате привела к падению ханской власти. Феодальные съезды и другие «народные» органы были низведены до роли второстепенных совещательных органов. Султаны-правители, все больше лишаясь своих прежних прав, постепенно превращались в местных исполнителей распоряжений и указаний царской администрации. Возвышалась роль чиновничьего аппарата и система наместнического управления. Созданный административно-полицейский аппарат, представлявший подобие аппаратов центральных губерний России, был лишь несколько приспособлен к местным условиям. Управление носило военно-административный колонизаторский характер, а его глава, генерал-губернатор имел практически неограниченные права.

В областях, возглавляемых военными губернаторами, руководство осуществлялось с помощью областных правлений, имевших административно-полицейские, финансовые и хозяйственные функции. При правлениях состояли особые чиновники, ведавшие сельскохозяйственными и оброчными делами. Следующим звеном в структуре колониального аппарата были уездные начальники, наделявшиеся гражданской и военно-полицейской властью. При них учреждалась канцелярия, служащие которой наделялись соответствующими чинами.

Предоставление широких прав сопровождалось злоупотреблением должностными полномочиями, применением безосновательных репрессивных мер в отношении местного населения.

Дополнительным элементом правительственного аппарата стала так называемая «туземная администрация», выполнявшая больше вспомогательные функции. Казахским населением города заведовал назначаемый генерал-губернатором старший аксакал из местной знати. Во главу волости и аула избирались волостные управители и аульные старшины, срок полномочий которых составлял три года. Им выдавались особые знаки для ношения во время исполнения служебных обязанностей, печати по должности. При этом, форма знаков и печатей утверждалась генерал-губернатором.

Все действия представителей местной администрации корректировалось и строго регулировались различными распоряжениями, указами, инструкциями. Действовавшая в Тургайской области Инструкция для волостных управителей и аульных старшин, волостных и аульных съездов, устанавливала не только обязанности по делам управления, но даже порядок действий при уничтожении саранчи.

Помимо должностей волостных управителей и аульных старшин, выборными были и другие чиновничьи должности: сборщиков налогов, арык-аксакалов (арычных старшин) и мирабов (развозчиков воды). Несмотря на замещение отдельных должностей представителями коренного населения, вся полнота власти была сосредоточена в руках приезжих чиновников. Действовавший Устав о службе гражданской определял, что дети российских подданных имеют право поступления на государственную службу лишь при условии получения ими с 10-летнего до 18-летнего возраста образования в отечественных общественных заведениях. Безусловно, что это было доступно единицам. Что касается выборности должностей, то это носило номинальный характер, поскольку все назначения в обязательном порядке утверждались губернатором.

Важным моментом в прохождении гражданской службы являлось установление ограничений для чиновников. Служащий был не вправе занимать одновременно должности в разных ведомствах или две и более должности в одном и том же ведомстве; входить в подряды и поставки в местах службы; быть залогодателем по подрядам и поставкам; входить в долговые обязательства с подрядчиками и поставщиками, заключающими договор по месту службы; быть поверенными в делах третьих лиц. Т. е., под особым контролем находились все кампании, связанные с осуществлением предпринимательской деятельности.

В заключение, говоря о состоянии государственного управления и государственной службы дореволюционного Казахстана, следует отметить несовершенность, неадекватность и неприспособленность к местным условиям всей системы государственного управления, сильно развитый бюрократический централизм.

Формирование советского государства сопровождалось коренными изменениями. Прежде всего, Декретом ВЦИК и СНК от 11 (24) ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» была ликвидирована иерархия должностей государственных служащих со всеми ее гражданскими чинами. По истечении времени стало ясно, что огромное по территории, численности и ресурсам государство требует не только идейно-политического руководства, но, прежде всего, профессионального подхода к управлению. Отсутствие профессиональных знаний и опыта государственного управления вынудило новое правительство обратиться за помощью к представителям дореволюционного государственного аппарата. Это стало причиной того, что в первые годы советской власти кадровый состав государственных служащих представлял собой тандем из представителей дореволюционного чиновничества и зарождающейся советской бюрократии.

Массовое огосударствление имущества, территориальное расширение государства, усложнение функций государственного управления привело к численному увеличению аппарата государственных служащих. Но, несмотря на это, не было единой правовой базы, регулирующей их деятельность. В течение всего периода существования Советского Союза ее отсутствие восполнялось нормами трудового, административного, уголовного права, правилами внутреннего распорядка, действующими во всех учреждениях и ведомствах, уставами, указами и постановлениями, имеющими силу на всей территории СССР.

Специальные виды государственной службы регулировались общесоюзным отраслевым законодательством, дисциплинарными уставами, внутриведомственными актами.

Отсутствие единой правовой базы государственной службы, ее демократических основ обусловило злоупотребление должностными полномочиями, управленческий произвол.

С обретением независимости после распада СССР республики, входившие в состав Союза, начали выстраивать общественные отношения не только с учетом местных условий, традиций, культуры, менталитета, но и требований международных стандартов. Существовавшая десятилетиями система государственного управления советского периода с его жестким централизмом, ярко выраженной идеологической ангажированностью, не приемлющей основ меритократии и конкуренции, выработала определенные стереотипы и тенденции, не соответствующие новым приоритетным задачам и целям суверенного Казахстана. Проводимые преобразования всей системы государственного управления диктовали необходимость не просто совершенствования государственной службы, но ее коренного преобразования, определения новых методов, прерогатив и качеств государственной деятельности. Требовалась обновленная законодательная база, создание условий для конструктивного развития и функционирования государственной службы. В 1995 г. был принят Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона, «О государственной службе». Указ впервые в Казахстане заложил нормативную базу государственной службы, определил механизм ее регулирования, основы правового статуса государственных служащих, принципы функционирования государственной службы.

Одним из шагов реформирования государственной службы стало принятие 23 июля 1999 г. Закона Республики Казахстан «О государственной службе». Изданы нормативные акты, регулирующие различные аспекты деятельности государственных служащих: Закон РК «О национальной безопасности» от 26.06.98 г. [4]; Закон РК «О борьбе с коррупцией» от 02.07.98 г. [5]; Закон РК «Об административных процедурах» от 27.11.2000 г. и др. Действующие Кодекс РК «Об административных правонарушениях» и Уголовный кодекс РК устанавливают соответствующую ответственность государственных служащих за нарушение национального законодательства.

Государственная служба, отражая в своем развитии и функционировании все особенности политической и правовой системы государства, нуждается как в постоянном совершенствовании нормативных основ, так и в существенном изменении роли и престижа в обществе. При этом, на наш взгляд, было бы полезным обратиться к положительному опыту функционирования государственной службы, как советского периода, так и первых лет суверенитета Казахстана.

1.2 Понятие и сущность трудоправового статуса государственных служащих

Понятие «правовой статус государственного служащего», как субъекта государственно-служебных отношений, базируется, прежде всего, на общетеоретическом понятии «правовой статус личности», применяемом в юридической науке. Это следует из того, что правовой статус личности является основой правового статуса субъектов различных правоотношений. Как подчеркнул Н. А. Шайкенов: «Правовой статус личности является знаковым, всеохватывающим институтом практически всех отраслей действующего права страны, так как во всех сферах отношений, регулируемых правом, личность выступает как субъект соответствующих прав, свобод и обязанностей, определенных нормами конкретной отрасли права. Все важнейшие государственно-правовые явления, в конечном счете, кристаллизуются в правовом статусе личности, выступающем основой, центральным звеном государственной и правовой жизни» [24, с. 222].

Несмотря на разнообразие видов статусов, приоритетное значение имеют общий или конституционный, специальный или родовой, индивидуальный статусы. Общий правовой статус личности является статичной, общей для всех категорией. Его содержание характеризуется конституционно установленными и гарантированными правами и обязанностями. В силу того, что конституционные права и обязанности не в состоянии охватить всего множества правоотношений, общий правовой статус выступает в качестве базового, первостепенного, на основании которого формируются и затем конкретизируются другие виды статусов. Специальный или родовой статус, основываясь на общем конституционном статусе, характеризует специфику положения различных категорий граждан, имеющих предусмотренные действующим законодательством дополнительные права и обязанности. Индивидуальный статус отражает особенности конкретного лица, его индивидуальные характеристики, выражается в персонифицированных правах и обязанностях. В отличие от общего правового статуса, он динамичен, и в зависимости от конкретных событий, происходящих в жизни человека, подвержен изменениям. Приведенные виды статуса взаимосвязаны и взаимозависимы, и, как подчеркнул Н. И. Матузов, соотносятся как общее, особенное и единичное [26, с. 268].

Существование различных взглядов на понятие правового статуса говорит о многогранности и сложности данной категории. Одни ученые отождествляли правовой статус с правоспособностью, тем самым значительно расширяя толкование его сущности.

Некоторые ученые-теоретики ограничивают его рамками предоставленных прав и обязанностей, среди которых в качестве основных выделяют общие (конституционные) права и обязанности. На наш взгляд, система закрепленных и гарантированных прав и обязанностей не в полной мере характеризует правовой статус, показывает его сущность и юридическую силу. Содержание правового статуса должно раскрываться через все правовые институты, фиксирующие отношения между личностью и государством.

Бесспорно, что элементами правового статуса могут быть только правовые институты. Вместе с тем, позволим не согласиться с Н. И. Матузовым и В. И. Новоселовым относительно невозможности включения гарантий в качестве элементов статуса. Суть гарантий заключается в существовании комплекса условий, создающих возможность реализации личностью своих прав и свобод, обеспечивающих исполнение государством обязательств по охране и защите этих прав и свобод. Иначе говоря, гарантии выполняют обеспечительно-охранительную функцию, на эффективность которой влияют такие факторы, как развитость правовой системы государства, высокий уровень происходящих в обществе экономических и политических процессов, правовой культуры и правового сознания личности.

Таким образом, несмотря на существующие различные взгляды о структуре правового статуса личности, авторы едины во мнении о приоритетности прав и обязанностей, характеризующих место личности в обществе и реальное содержание статуса. На наш взгляд, большее или меньшее количество элементов влияет не только на количественный состав, но и на качественную характеристику, поскольку не только права и обязанности отражают установленные государством стандарты поведения, раскрывают основы взаимоотношений граждан и государства.

Трактуя понятие «содержание» как сущность чего-либо, т. е. внутреннюю суть, полагаем, что содержание правового статуса составляют особенности правоотношений. В качестве таких форм выступают права, обязанности и другие элементы правового статуса, урегулированные нормами права. Таким образом, выводится единство содержания и формы, обусловливающее единство сущности правоотношений и внешних способов выражения места и роли субъекта в данных правоотношениях, т. е. конкретному виду правоотношений соответствуют конкретные виды прав, обязанностей и т. д. Основываясь на позицию Н. А. Шайкенова о необходимости выделения ряда правовых институтов в отдельные группы — правовой статус и основы правового статуса, считаем целесообразным определить в качестве элементов правового статуса личности следующие институты: права, обязанности, правовые гарантии, ответственность. Что касается института гражданства, правовых норм, на основе которых формируются, изменяются и прекращаются правоотношения, принципов, правоспособности и дееспоосбности личности, законных интересов личности, то, полагаем, их следует отнести к основам правового статуса личности.

Таким образом, правовой статус личности представляет собой правовое положение в государстве, обществе, установленное юридическими нормами, закрепленное принципами деятельности данного государства, обретаемое через правоспособность и дееспособность личности, основанное на соблюдении ее законных интересов, характеризуемое институтом гражданства. Содержание правового статуса личности составляют особенности правоотношений, субъектом которых она выступает; раскрывают содержание правового статуса его элементы - юридически закрепленные права, обязанности, гарантии, ответственность.

Говоря о правовом статусе государственных служащих, прежде всего, следует отметить, что они являются субъектами государственно-служебных отношений. Это особый вид правоотношений, поскольку их участники наделены правами и обязанностями, отражающими специфику государственно-служебных функций. К числу таких функций относятся следующие:

— реализация полномочий распорядительного, регулирующего характера, т. е. функции так называемого положительного государственного управления во всех сферах государственного строительства;

— осуществление юридически властных предписаний для различных субъектов права в системе управленческой иерархии;

— реализация юрисдикционных действий, т. е. применение мер государственного принуждения к юридическим и физическим лицам (к различным субъектам права);

— совершение организационных действий и материально-технических операций;

— осуществление действий, направленных на обеспечение и защиту прав и свобод граждан [29, с. 137−138].

Как известно, предпосылкой возникновения любых правоотношений является обязательное наличие конкретных условий, которые делятся на общие и специальные (юридические). В теории права к общим условиям относят наличие субъектов правоотношений и потребности возникновения этих правоотношений. К специальным или формально-юридическим условиям относятся: нормы права; праводееспособность субъектов правоотношений; юридический факт, т. е. конкретные жизненные обстоятельства, с которыми нормы права связывают возникновение, изменение или прекращение правоотношений [30, с. 318].

К числу общих условий возникновения государственно-служебных отношений следует отнести:

во-первых, наличие субъектов правоотношений — государственный служащий и государство;

во-вторых, обоюдную потребность взаимодействия: со стороны государства — в полноценном функционировании государственного аппарата, реализации государственных задач и функций, а со стороны государственного служащего — в возможности реализации, прежде всего, права на труд, на участие в государственном управлении.

В качестве специальных условий выступают, во-первых, нормы различных отраслей права — конституционного, административного, трудового;

во-вторых, наделение субъектов данного вида правоотношений юридическими правами и обязанностями;

в-третьих, юридические факты, с которыми связано возникновение, изменение и прекращение государственно-служебных отношений.

Право поступления на государственную службу является одним из конституционно провозглашенных прав граждан в сфере государственного управления. При этом, претендент на занятие должности государственной службы должен соответствовать определенным требованиям, предъявляемым к субъектам различных правоотношений.

В.Н. Уваров в содержании административной правосубъектности выделяет такие критерии, как возрастной, волевой и социальный [28, с. 122−123]. Возрастной критерий ограничивает административную правосубъектность отдельных категорий граждан. По общему правилу полная административная правосубъектность наступает с 18 лет. Именно с этого возраста, в соответствии с законодательством Республики Казахстан, возможно поступление граждан на государственную службу. Предельный возраст пребывания на государственной службе составляет для мужчин 63 года, а для женщин — 58 лет. При этом лица, достигшие пенсионного возраста, вправе продлевать срок пребывания на государственной службе на один год путем заключения срочного трудового договора по взаимному согласию сторон. На них также распространяются все льготы и социальные гарантии, предусмотренные законодательством Республики Казахстан о государственной службе. Повышенное требование к возрасту обусловлено особенностями служебной деятельности государственных служащих, высокой степенью ответственности за реализацию возложенных на них функций. Более того, государственная служба предполагает не только необходимость использования профессиональных знаний и навыков, но и соответствия уровня психологической подготовленности личности нагрузкам, связанным с должным осуществлением служебных обязательств.

Помимо указанных трех критериев, на объем административной правосубъектности влияет и институт гражданства, поскольку на государственную службу могут быть приняты только граждане Республики Казахстан. Лица же, обладающие иным статусом — иностранцы, лица без гражданства, беженцы — хотя и обладают административной правоспособностью и административной дееспособностью, не вправе поступать на государственную службу. Это вызвано, прежде всего, спецификой и особенностями выполняемых функций и возлагаемых задач государственной службы.

Также на объем административной правосубъектности оказывают значительное влияние факты нарушения кандидатом требований закона, для чего проводится обязательная специальная проверка. Это вызвано тем, что государственный служащий должен обладать, прежде всего, незапятнанной репутацией. В этой связи законодательством о государственной службе установлены ограничения, при наличии которых гражданин не может поступить на государственную службу. Так, лицом, не имеющим права поступления на государственную службу, является:

— лишенное судом права занимать государственные должности в течение определенного срока;

— которое в течение двух лет перед поступлением на государственную службу привлекалось к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционного правонарушения;

— на которое в течение года перед поступлением на государственную службу налагалось в судебном порядке административное взыскание за умышленное правонарушение;

— на которое в течение трех лет до поступления на государственную службу за совершение коррупционного правонарушения налагалось в судебном порядке административное взыскание;

— совершившее коррупционное преступление;

— имеющее судимость, которая ко времени поступления на государственную службу не погашена или не снята в установленном законом порядке.

Поступив на государственную службу, гражданин становится субъектом государственно-служебных отношений, носителем служебных прав и обязанностей и, соответственно, получает статус государственного служащего. Правовой статус государственного служащего в полной мере раскрывается именно в процессе реализации управленческой деятельности государственного аппарата, когда происходит слияние всех элементов правового статуса.

Как комплексная категория, правой статус обладает множеством характеризующих его признаков, наиболее значимые из которых находят свое формальное закрепление в различных по характеру, направленности и юридической силе правоустановливающих документах, регламентирующих различные аспекты государственной службы: Закон РК «О государственной службе» [3]; Закон РК «О борьбе с коррупцией» [6]; Положение о порядке прохождения государственной службы (9); Правила проведения аттестации административных государственных служащих [10]; Кодекс РК «Об административных правонарушениях» [12]; Уголовный кодекс РК [13]; Кодекс чести государственных служащих и др. Важную роль в установлении правового статуса занимают должностные инструкции, конкретизирующие выполнение соответственных должностных функций.

Поступление на государственную службу приводит к определенной корректировке, дополнению и конкретизации правового статуса личности. Это дает нам основание говорить, что содержание правового статуса государственного служащего характеризуется общим конституционным статусом личности с соответствующими правами и обязанностями, с одной стороны, и сущностью государственно-служебных правоотношений, с другой. Полномочия государственного служащего обусловлены целями и задачами исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления и зависят от места в государственной системе и назначения данного государственного органа, от занимаемой должности. В связи с этим правовой статус государственного служащего, как специальный правовой статус личности, в свою очередь, дифференцируется на общий и специальный правовой статус государственного служащего. Если общий правовой статус изначально устанавливается законодательством о государственной службе, то специальный конкретизируется должностными полномочиями.

Правовой статус служащего не является статичной категорией, поскольку прохождение службы представляет собой, прежде всего, смену ролевых позиций в процессе последовательного замещения государственным служащим различных должностей. Таким образом, государственные служащие могут наделяться дополнительными полномочиями, а также дополнительными обязанностями. В отношении них могут устанавливаться особые условия прохождения службы, наступления юридической ответственности. В отличие от статуса государственного служащего, статус должности в определенной мере является стабильной категорией. Исключение составляют лишь случаи проведения реформ в области государственного администрирования, когда происходит реорганизация государственных органов, разграничение их функций и полномочий, а в связи с этим — функций и полномочий государственных должностей. Учитывая то, что реформирование системы государственного управления с перераспределением функций и полномочий происходит не часто, мы можем говорить об относительной стабильности статуса должности. Но это не означает, что полномочия идентичных должностей реализуются одинаковыми методами и приемами. Связано это, прежде всего, с тем фактом, что замещение должности служащим неминуемо сопровождается ее субъективизацией.

В отношении структурного содержания правового статуса государственных служащих административисты не придерживаются единого мнения, обосновывая тот или иной элемент. Прежде всего, следует отметить, что государственные служащие, как субъекты государственно-служебных отношений, являются специальными субъектами административно-правовых отношений, обладающие административно-правовым статусом. Содержание правового статуса административных государственных служащих характеризуется сущностью государственно-служебных отношений, а также их общим конституционным статусом. Дифференциация правового статуса личности на общий, специальный, отраслевой и т. д. имеет свое продолжение в зависимости от той социальной роли, которую выполняет личность в обществе, государстве. Правовой статус административного государственного служащего как специальный правовой статус личности, в свою очередь, дифференцируется на общий и специальный правовой статус административного государственного служащего.

Центральным элементом правового статуса государственных служащих следует считать служебные права и обязанности, выражающие полномочия государственного служащего, характеризирующие их содержательную сторону.

Что касается основ правового статуса государственного служащего, то здесь, прежде всего, следует отметить его конституционные права и обязанности, которые в любом правоотношении являются ключевыми, определяющими общие положения.

Таким образом, содержание правового статуса административного государственного служащего составляют особенности государственно-служебных правоотношений, субъектом которых он становится посредством определенных организационно-правовых способов замещения административных государственных должностей при поступлении на государственную службу. Отражая совокупность разнообразных связей, регулируемых нормами права, содержание правового статуса раскрывается в форме установленных правовых институтов — прав, обязанностей, ограничений, ответственности и гарантий социальной и правовой защищенности административного государственного служащего.

Необходимо подчеркнуть, что совершенствование правового статуса административных государственных служащих во многом зависит от степени и характера регулирования законодательством государственно-служебной деятельности, качество и уровень которой, в свою очередь, в определенной мере зависит от степени удовлетворенности служащих выполняемой работой. Проблема взаимосвязи качества выполнения служебных функций и системы интересов административных государственных служащих является достаточно актуальной. Правовой статус административного государственного служащего должен быть законодательно гарантирован, стабилен, защищен от субъективных факторов, негативная сторона которых заключается в злоупотреблении властью и превышении полномочий вышестоящими должностными лицами, осуществляющих кадровые ротации. Административные государственные служащие могут быть уволены с государственной службы только по законодательно установленным основаниям в соответствии с нормами действующего казахстанского законодательства, строго по предусмотренной процедуре.

2. Содержание трудоправового статуса государственных служащих в Республике Казахстан

2.1 Правовая характеристика служебных прав и обязанностей государственных служащих

Основные права, входящие в правовой статус, — это субъективные права. Изучению и анализу прав посвящено много научной литературы, даны различные толкования. Одновременно с этим, в теории права под субъективным правом понимается гарантированная государством мера возможного (дозволенного) поведения личности. Иными словами, субъективное право характеризуется точностью установленной меры поведения, признанием, гарантированностью и обеспеченностью государством.

Анализируя субъективные права, Н. И. Матузов раскрывает их основное содержание через следующие элементы:

— возможность определенного поведения самого управомоченного;

— возможность требовать соответствующего поведения от других лиц;

— возможность прибегнуть в необходимых случаях к мерам государственного принуждения в случае неисполнения другой стороной правоотношения своих обязанностей;

— возможность пользоваться определенным социальным благом [27, с. 84].

Содержание субъективного права выражается не в действительном поведении его носителя, а в установленном нормами права возможном поведении в определенное время и в конкретных условиях. Такое право юридически очерчивает границы индивидуальной свободы личности, поскольку реализуется только в принятых законом рамках и средствами, которые допускаются законом. При этом возможность пользования предоставленными и гарантированными государством теми или иными правами не должна сводиться лишь к их пассивному обретению. Они должны обеспечиваться активной деятельностью в соответствующей сфере, реализовываться предоставленными возможностями. Именно по характеру прав, степени гарантированности, юридической защищенности, возможности их реализации складывается общая оценка правовой системы любого государства.

Юридическая обязанность представляет собой установленный законом предел должного поведения, характеризующегося правовой необходимостью и властной формой регуляции, возможностью применения меры принуждения.

Поскольку права и обязанности субъектов правоотношений являются корреспондирующими категориями, то каждому праву одного участника правоотношения соответствует конкретная обязанность другого. Так, возможности совершения действий одним субъектом правоотношений корреспондирует необходимость совершать определенные действия другим. Возможность требовать соответствующего поведения от субъекта правоотношений обеспечивается необходимостью отреагировать на данные требования, либо воздерживаться от совершения определенных действий. В случае неисполнения одной из сторон правоотношения своих обязанностей другая сторона имеет возможность прибегнуть к мерам государственного принуждения. Возможность пользоваться определенным социальным благом обеспечивается соответствующей обязанностью не препятствовать пользоваться этим благом. Единство прав и обязанностей характеризуется тем, что, во-первых, и права и обязанности выступают правовым ориентиром в поведении личности; во-вторых, они одинаково нормативно установлены, обеспечены и гарантированы; в-третьих, содержание правового статуса возможно раскрыть лишь при комплексном анализе прав и обязанностей; в-четвертых, только тандем прав и обязанностей составляет содержание правовых отношений.

Таким образом, говоря о правах и обязанностях субъектов конкретных правоотношений, мы отмечаем, что каждому праву одного участника правоотношения корреспондирует соответствующая обязанность другого субъекта этого отношения.

Под правами государственного служащего определяет обусловленные Конституцией страны, законами и иными правовыми нормативными актами и охраняемые государством возможности и свободы профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов [28, с. 200]. Таким образом, автор в содержание прав государственных служащих, помимо элемента возможности, включает элемент свободы. Поскольку речь идет не просто о свободе в профессиональной деятельности как таковой, а о свободе в области государственного управления, конкретно — на государственной службе, то здесь следует уточнить границы свободы, имеющей значительные отличия от свободы в общепринятом понимании данной дефиниции. Характер выполняемых государственными служащими функций определяет особенности их правового положения, значительно сужает объем правоспособности, границы и меру возможного поведения, пределы свободы.

Сущность свободы на государственной службе обусловлена тем, что она всегда связана с компетенцией государственных органов, правами и обязанностями всех субъектов правоотношений, ограничена пределами служебных полномочий. Государственные служащие, в силу специфики выполняемых ими функций обязаны реализовывать свои полномочия в строго установленных законодательством пределах, определенными способами и методами.

Таким образом, сущность прав государственного служащего заключается в том, что содержание возможности доминирует над содержанием свободы, в связи с чем полагаем, что права государственного служащего представляют собой предоставленные государством возможности. Свобода личности при осуществлении профессиональной деятельности, в данном случае в сфере государственной службы, воплотившись в реальность, трансформируется в свободу, в значительном объеме регулируемую, контролируемую и ограниченную.

На наш взгляд, более точное определение прав государственных служащих предлагают Ю. М. Козлов, отмечая их как комплекс правовых возможностей, во-первых, предоставленных Конституцией; во-вторых, вытекающих из факта замещения государственных должностей государственной службы (должностные или служебные права); в-третьих, определяемых особенностями отдельных видов государственно-служебной деятельности [28, с. 112], а также Л. Т. Жанузакова, подчеркивая, что это «закрепленные в Конституции, Законе о государственной службе, иных законодательных и нормативных правовых актах и должностных инструкциях, обеспечиваемые и охраняемые государством возможности государственного служащего по осуществлению своей профессиональной деятельности, направленной на выполнение государственных задач и функций».

В зависимости от различных критериев ученые проводят классификацию прав. Так, А. Ф. Ноздрачев делит права государственных служащих на субъективные гражданские и общие служебные права. В свою очередь, общие служебные права, не связанные с конкретными должностями, подразделяются автором на права, относящиеся к существу служебной деятельности, и права, сопутствующие статусу государственных служащих, а также на имущественные и неимущественные права [28, с. 200−201]. Ю. Н. Старилов выделяет права, обеспечивающие уяснение служащим своего правового статуса и его правовую защиту; способствующие непосредственному выполнению служебных обязанностей; содействующие усилению должностной активности государственного служащего, реализации принадлежащих ему конституционных прав и свобод и обеспечивающие социальные гарантии служащего [29, с. 37]. А. А. Таранов делит права на общие, специальные и процессуальные, подчеркивая при этом, что данная классификация «…не является самоцелью, но она имеет принципиальное значение в выяснении системы субординации служащих и более точной оценки их правосубъектности» [32, с. 86].

Наиболее развернутую, на наш взгляд, и конкретизированную классификацию предлагает Л. Т. Жанузакова, по определенным критериям выделяя следующие группы прав:

1. По нормативной основе закрепления — общие и специальные.

2. В зависимости от классификации государственных должностей — права политических государственных служащих и права административных государственных служащих.

3. По уровням управления — права государственных служащих республиканских органов и права государственных служащих местных органов государственного управления.

4. По принципу разделения власти и месту соответствующего органа в механизме государства.

5. На основе функционально-отраслевого разреза — права органов общей, отраслевой, межотраслевой и специальной компетенции.

6. По характеру должностных полномочий и уровню занимаемой должности — права государственных служащих, занимающих руководящие должности, и права государственных служащих — исполнителей

7. По содержанию — политические, социально-экономические, организационно-функциональные, этические [28, с. 86−109].

Бесспорно, что каждая классификация имеет свое теоретическое обоснование.

Вышеизложенное позволяет нам представить следующий вариант классификации прав административных государственных служащих:

1. Конституционные общегражданские права, гарантированные Конституцией и законами Республики Казахстан. Важность данных прав вытекает из их основного содержания — они жизненно важны, социально значимы, абсолютны и неотчуждаемы. К ним следует отнести:

а) личные права — право на жизнь, на личную свободу, на неприкосновенность жилища, частной жизни, личной и семейной тайны, на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, на неприкосновенность и защиту чести и достоинства, на свободу совести, на пользование родным языком и культурой, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества, на свободное передвижение по территории Казахстана;

б) социальные, экономические и культурные права — право частной собственности, право на свободу труда, свободный выбор рода деятельности и профессии, на условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены, на отдых, на социальную защиту, на социальное обеспечение по возрасту, по болезни и по иным основаниям, предусмотренным законодательством, право на охрану здоровья, на получение образования;

в) политические права — равное право на доступ ко всем должностям государственной службы, на личное обращение в органы государства и местного самоуправления, право избирать, право на участие в управлении делами государства, участие в республиканском референдуме.

2. Служебные права административных государственных служащих состоят из общих, установленных Законом РК «О государственной службе» прав, и специальных прав, регламентированных должностными инструкциями, уставами, положениями, дополняющих общие права и определяющих особенности функций и полномочий по конкретной должности. Все служебные права, на наш взгляд, по основному содержанию связанных с ними функций можно дифференцировать на следующие группы:

а) права, предоставляющие возможность административным государственным служащим действовать в соответствии с должностной компетенцией:

— участвовать в пределах своих полномочий в рассмотрении вопросов и принятии по ним решений. Данное право предоставляет административным государственным служащим возможность непосредственного участия в подготовке и принятии решений в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства, выступать со своими конструктивными предложениями, а в случаях необходимости — с обоснованной критикой. Реализация данного права осуществляется как в коллегиальном порядке посредством участия в комиссиях, совещаниях, советах по изучению, анализу, принятию необходимых решений, так и в индивидуальной форме работы с документами, гражданами. Безусловно, что непосредственное участие в рассмотрении вопросов и принятии решений требует инвестирования профессиональных знаний и навыков, творческого инновационного потенциала, строгого соблюдения принципа законности, морально-этических требований, государственного подхода. При этом принцип законности подразумевает обязательную скоординированность принимаемого решения с действующими законодательными и иными нормативными правовыми актами, имеющими юридическую силу на территории Республики Казахстан, согласованность с решениями, принимаемыми как внутри данного государственного органа, так и за его пределами. Данные требования, на наш взгляд, следует отнести к субъективной характеристике управленческих решений, принимаемых государственными служащими. Объективная же сторона раскрывается требованиями, выдвигаемыми ко всем управленческим решениям. Это, прежде всего, проработанность, обоснованность, соответствие требованиям по структурному построению определенного вида документа. В. Д. Граждан в качестве основных требований, характеризующих социальную значимость, обоснованность и эффективность управленческих решений, выделяет следующие: во-первых, по своему содержанию решение должно быть выполнимым, ставить лишь достижимую цель и исходить из реально располагаемых ресурсов и времени; во-вторых, содержать механизм реализации; в-третьих, располагать запасом устойчивости и гибкости по отношению к основным вариантам допущенных ошибок и нестабильности внешней среды [28, с. 139−140]. Государственный служащий, реализуя право принятия решений, несет личную ответственность за его реализацию и дальнейшие правовые последствия.

— посещать в установленном порядке для исполнения должностных обязанностей организации, независимо от формы их собственности. Реализация данного права допустима исключительно в целях выполнения государственными служащими своих должностных полномочий, которые могут выражаться в выполнении контрольно-надзорных, распорядительных, регулирующих функций, вынесении юридически властных предписаний, реализации юрисдикционных действий, сборе и анализе материалов, касающихся прав и свобод граждан, осуществлении действий, направленных на обеспечение реализации и защиты прав граждан. Администрация соответствующего предприятия, учреждения, организации обязана при наличии у государственного служащего документов, подтверждающих обоснованность и законность посещения, создать условия для осуществления данного права: обеспечить беспрепятственный доступ на территорию предприятия, предоставить необходимую документацию, оказывать содействие в сборе информации и материалов.

— получать в установленном порядке информацию и материалы, необходимые для исполнения должностных обязанностей. Как известно, для принятия какого-либо решения, составления документа государственный служащий должен обладать необходимым объемом информации, ориентироваться в вопросах состояния проблемы и возможности ее решения. Право получать необходимую информацию устанавливает возможность государственного служащего в целях обеспечения надлежащего и полноценного исполнения своих обязанностей запрашивать и получать необходимую информацию от любых инстанций, пользоваться в зависимости от должностных полномочий материалами, предназначенными как для общего, так и служебного пользования, а также составляющими государственную либо служебную тайну. Данное право предусматривает также возможность пользоваться всеми доступными средствами ее хранения и обработки. Реализация права получать в установленном порядке всю необходимую информацию и материалы обеспечивается соответственной обязанностью должностных лиц, государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, предприятий различных форм собственности беспрепятственно предоставлять требуемую информацию. Одновременно с этим, реализация данного права налагает на государственного служащего обязанность использования полученной информации исключительно в служебных целях и неразглашения сведений, ставших доступными и известными в процессе служебной деятельности.

— право на внесение вышестоящим государственным органам и должностным лицам предложений по совершенствованию государственной службы. Государственные служащие в своей деятельности обязаны руководствоваться действующими нормативными правовыми актами, неуклонно соблюдать предписанные в них требования, исполнять приказы, указания, директивы и иные распоряжения вышестоящих государственных органов и должностных лиц. Но регламентированная деятельность административных государственных служащих не должна сводиться к простому исполнительству, превращаться в поточное отписывание справок. Одним из главных требований к деятельности государственных служащих является введение инновационных методов работы, соответствующее современным требованиям аналитическое мышление, инициативность и высокая конкурентоспособность. Все это требует творческого подхода к исполнению должностных полномочий, основанного исключительно на принципах законности и высокой правовой культуры служащего, на совершенствовании профессионализма и регулярном самообразовании. Рассматриваемое право подразумевает не только обращение внимания вышестоящих государственных органов и должностных лиц на имеющие место недостатки в деятельности всей системы государственной службы, либо отдельных ее звеньев, несовершенство нормативного регулирования государственно-служебных отношений, но, прежде всего, обоснование необходимости реформирования, а также внесение конструктивных предложений по устранению имеющихся пробелов. Безусловно, что любое предложение должно быть максимально аргументированным, поскольку организационно не обеспеченные и безосновательные решения не в состоянии создать необходимые предпосылки для высокоэффективной и результативной деятельности, способной выявлять не только уязвимые места и упущения, но и потенциальные возможности, перспективы их реализации. Право на внесение предложений по совершенствованию государственной службы позволит реализовать принятые в рамках законодательства наиболее рациональные решения, повысить результативность управленческой деятельности государственных органов.

б) права, уполномочивающие административных государственных служащих требовать соответствующего поведения от других лиц:

— требовать исполнения решений соответствующими органами и должностными лицами. Как известно, в области государственного управления (в данном случае — в сфере государственной службы), наряду с политическими, экономическими, социальными методами применяются административные методы воздействия на работников государственных органов.

Таким образом, применяемый в практической деятельности государственных служащих административный метод характеризует содержание их деятельности, что находит свое отражение в особенностях правового статуса административных государственных служащих. Любое управленческое решение, принимаемое государственными органами и их служащими, имеет своей целью воздействовать на людей посредством инициации их практической деятельности. Так, право требовать исполнения решений соответствующими органами и должностными лицами обеспечивает возможность практической реализации принятого решения, достижения запланированных идей и заложенных потенциальных возможностей. При этом, безусловно, должны быть соблюдены основные требования, выдвигаемые в отношении управленческих решений, целесообразность и эффективность которых раскрывается лишь по реальным результатам их исполнения.

— требовать от руководителя точного определения задач и объема служебных полномочий в соответствии с должностью, занимаемой государственным служащим. Данное положение обеспечивает государственному служащему возможность уяснения своего круга задач, прав и обязанностей; требовать от непосредственного руководителя или должностного лица, наделенного полномочиями по решению кадровых вопросов, ознакомления с должностными инструкциями, уставами, положениями о соответствующем государственном органе, выполняемых им задач и реализуемых целей. Рассматриваемое право имеет цель предотвращения возможного превышения полномочий вышестоящими должностными лицами, недопущения самовольного обременения непредусмотренными обязанностями, либо ограничения прав. Поступив на государственную службу, служащий не только вправе ознакомиться со всеми правоустанавливающими документами, но и обязан знать все требования, предъявляемые к занимаемой должности, критерии качества и оценки результативности.

— на уважение личного достоинства, справедливое и уважительное отношение к себе со стороны руководителей, иных должностных лиц и граждан. Право на уважение личного достоинства основано, прежде всего, на конституционных принципах уважения и защиты чести и достоинства личности. Никто, независимо ни от должностного положения, ни от материального превосходства, не вправе нарушать данное требование. Все отношения, возникающие на государственной службе, регулируются исключительно нормами национального законодательства. Справедливое и уважительное отношение, помимо нормативных, морально-этических основ, включает в себя такие критерии, как основанное исключительно на принципах равенства и меритократии продвижение по службе, стимулирование творческих и инновационных методов работы, достижение высоких результатов профессиональной деятельности посредством поощрения и положительной оценки.

в) права, обеспечивающие защиту правового статуса административных государственных служащих:

— беспрепятственно знакомиться с материалами, которые касаются прохождения служащим государственной службы, в необходимых случаях давать личные объяснения. Все этапы прохождения государственной службы, представляющие собой смену ролевых позиций в процессе последовательного замещения государственным служащим различных должностей, фиксируются в его личном деле. Право знакомиться с материалами своего личного дела предусматривает возможность изучения всех хранящихся в нем документов, при необходимости — снятия с них копий, получения объяснений в случаях, являющихся, по мнению служащего, неясными либо спорными, а также оценивающими его деятельность. Государственный служащий вправе знакомиться с поступившими на него жалобами и давать свои разъяснения по данному факту, при этом все объяснения должны фиксироваться в личном деле. Данное право является одной из правовых гарантий защиты от возможного произвола должностных лиц, фактов нарушения прав государственного служащего. В случаях выявления государственным служащим материалов, необъективно оценивающих его деятельность, порочащих его честь и достоинство, наносящих ущерб его деловой и личной репутации, имеющих ложные сведения, государственный служащий вправе обжаловать в вышестоящем органе или суде свою правоту.

— на продвижение по службе с учетом квалификации и способностей, добросовестного исполнения своих служебных обязанностей. Динамичность, интеллектуальная гибкость, творческая активность являются одним из основных показателей конкурентоспособности государственных служащих. Это, несомненно, требует не только постоянного самообразования, но и стимулирования труда, как наиболее действенного фактора профессионального развития. Причем, речь идет не только о материальном или моральном поощрении, но и возможности творческого самовыражения, карьерного роста, что обеспечивается правом на продвижение по службе с учетом профессиональных возможностей.

Существующие объективная и субъективная стороны конкурентоспособности административного государственного служащего в полной мере раскрывают его потенциал. Если субъективную сторону составляют, прежде всего, его индивидуальные особенности, уровень профессиональной подготовленности, личностные характеристики, то объективная сторона характеризуется факторами внешнего воздействия, оказывающих влияние на раскрытие профессионализма и правовой компетентности государственного служащего, его интеллектуальных способностей. К таким факторам относятся: конкурс на занятие должности, испытательный срок, аттестация, необходимость постоянного повышения квалификации, возможность карьерного роста.

Согласно действующему Закону РК «О государственной службе», занятие административной государственной должности осуществляется на конкурсной основе, обеспечивающей конституционное право граждан Республики Казахстан на равный доступ к государственной службе. Одновременно с этим, в соответствии с п. 2 ст. 12 названного закона, допускается занятие административной государственной должности административным государственным служащим без конкурсного отбора в порядке перевода в случае его соответствия предъявляемым квалификационным требованиям к соответствующей вакантной должности с согласия административного государственного служащего и уполномоченного органа или его территориального подразделения. При наличии у административного государственного служащего не снятого в установленном порядке дисциплинарного взыскания за коррупционное правонарушение занятие административной государственной должности в порядке перевода не допускается. Назначение административного государственного служащего в порядке перевода может осуществляться не только внутри одной группы категорий административных государственных должностей, но и в пределах разных групп категорий. Также правом занятия должности вне конкурсного отбора обладают:

1) участники конкурса, зачисленные в кадровый резерв — в течение года с момента прохождения конкурса;

2) административные государственные служащие — в случае ликвидации или реорганизации государственного органа — в соответствии с их квалификацией;

3) политические государственные служащие — в течение четырех месяцев после прекращения политической государственной службы;

4) депутаты Парламента и маслихатов — в течение четырех месяцев с момента прекращения полномочий депутата;

5) судьи, прекратившие свои полномочия, за исключением прекративших их по отрицательным мотивам.

Внеконкурсный порядок замещения вакантных административных должностей становится преобладающим, при этом, из трех уровней должностей — вышестоящая, равноценная, нижестоящая — наивысшее процентное соотношение наблюдается при замещении административных государственных должностей вышестоящей категории. Подобная картина наводит на мысль о тенденции упразднения конкурса как такового. На наш взгляд, это может привести к замкнутой системе административной государственной службы, когда все кадровые вопросы будут решаться исключительно «внутренними» силами, без притока квалифицированных кадров со стороны. С одной стороны, будет происходить контролируемый процесс карьерного роста административного государственного служащего посредством его постепенного продвижения по служебной лестнице. Но, с другой стороны, как уже было отмечено выше, конкурс является одним из объективных и мощных стимулирующих факторов конкурентоспособности служащего. Полагаем, что внеконкурсный порядок назначения должен быть предусмотрен только в случае перевода административного государственного служащего на равноценную и нижестоящую должность, а также для лиц, указанных выше в пп. 1 и 2. В остальных случаях занятие административной государственной должности должно осуществляться на конкурсной основе.

Следует отметить, что среди административных государственных служащих сложилось неоднозначное отношение к конкурсам, о чем свидетельствуют данные опроса, проведенного среди государственных служащих. Как показал опрос, назрела необходимость пересмотра принципиальных основ проведения конкурса, придания им большей значимости, демократичности и реальности. Своевременным стал приказ Председателя Агентства РК по делам государственной службы, содержащий изменения и дополнения в Правила проведения конкурса на занятие вакантной административной государственной должности. Данный приказ содержит ряд существенных норм, направленных на обеспечение прозрачности, открытости конкурсных процедур и повышение объективности в работе конкурсных комиссий.

Следующим фактором конкурентоспособности административного государственного служащего является установление испытательного срока. В соответствии со ст. 15 Закона РК «О государственной службе» для гражданина, принятого на административную государственную службу впервые или вновь после ее прекращения, а также принятого на административную государственную должность вышестоящей категории, может быть установлено испытание на срок до трех месяцев. Как известно, целью испытательного срока является определение соответствия профессиональных возможностей и деловых качеств государственного служащего требованиям новой должности. Уровень профессиональной подготовленности служащего может соответствовать квалификационным требованиям вакантной должности, но при этом служащий на практике не в состоянии справиться с новыми задачами. В течение испытательного срока служащий вникает в суть своих новых служебных полномочий, изучает соответствующую документацию, номенклатуру дел. Не менее важное значение имеет и психологический аспект, раскрывающийся в процессе адаптации государственного служащего в новом коллективе. Любой коллектив основан на непосредственном общении его членов, в результате которого складывается рабочая атмосфера. Общее эмоциональное состояние коллектива в той или иной степени влияет на настроение каждого из его членов, при этом является бесспорным, что от характера настроения зависит тонус деятельности как всего коллектива, так и отдельного сотрудника.

Таким образом, можно говорить, что испытательный срок представляет собой адаптационно-ознакомительный период, предметом которого выступает функциональная характеристика новой должности, а также социально-психологические аспекты взаимодействия коллектива и нового сотрудника.

Продолжительность испытательного срока в ряде зарубежных стран составляет: во Франции 1 год, в Германии в зависимости от уровня ранга — от 1 года до 5 лет, причем испытательному сроку обязательно предшествует подготовительная служба, в Японии — минимум 6 месяцев. В соответствии с казахстанским законодательством испытательный срок устанавливается до трех месяцев, т. е. он может охватывать и меньший период.

На наш взгляд, испытательному процессу необходимо придать большую значимость, т.к. он является одним из этапов формирования кадрового корпуса. Именно от его результатов зависит дальнейший профессиональный и морально-этический уровень государственной службы. Что касается правового статуса административного государственного служащего, находящегося на испытании, то он не отличается от правового статуса административных государственных служащих, являющихся штатными работниками, и также регулируется действующим законодательством о государственной службе.

Таким образом, исходя из того, что государственная служба — особый вид трудовой деятельности, требующий высоких профессиональных умений и навыков, деловых качеств, полагаем, что: во-первых, целесообразно увеличить продолжительность испытательного срока до шести месяцев и нормативно дифференцировать период его прохождения для различных категорий должностей, т. е. чем выше категория, тем длиннее период испытания; во-вторых, для принятых на службу административных государственных служащих впервые или вновь после ее прекращения испытание должно устанавливаться в обязательном порядке.

В связи с изложенным, предлагаем п. 1 ст. 15 Закона РК «О государственной службе» изложить в следующей редакции: «Для гражданина, принятого на административную государственную службу впервые или вновь после ее прекращения, устанавливается испытание на срок от трех до шести месяцев» Поскольку Трудовым кодексом в ст. 36 п. 4 определяется, что срок испытания не может превышать трех месяцев [48], предлагаем в данной статье предусмотреть перечень должностей, для которых срок испытания устанавливается до шести месяцев, если иное не установлено законом Республики Казахстан. В этом перечне следует указать административные государственные должности.

Что касается установления испытания для административного государственного служащего, назначенного на вышестоящую должность, то, на наш взгляд, в этом нет необходимости, т.к. в случае несоответствия служащим занимаемой должности, его неспособности должным образом выполнять функциональные обязанности следует провести внеочередную аттестацию, по результатам которой аттестационная комиссия вынесет соответствующее решение.

Проведение аттестации, как одного из объективных факторов, влияющих на конкурентоспособность административного государственного служащего и его продвижение по службе, регулируется Правилами проведения аттестации административных государственных служащих.

Целью аттестации является определение уровня профессиональной подготовки административного государственного служащего, его правовой культуры, способности работать с гражданами. Основным критерием оценки при аттестации является способность служащих выполнять возложенные на них обязанности. В соответствии с Правилами административные государственные служащие проходят аттестацию по истечении каждых последующих трех лет пребывания на государственной службе, но не ранее шести месяцев со дня занятия данной должности. Следует отметить совершенно справедливое, на наш взгляд, положение об освобождении от тестирования административных государственных служащих, имеющих стаж работы в государственных органах не менее 20 лет. При таком трудовом стаже на государственной службе, накопленном практическом опыте, профессиональных знаний является вполне логичным установление упрощенной процедуры прохождения аттестации.

Как известно, продвижение по службе представляет собой не только назначение на вакантную должность вышестоящей категории, но и перемещение на равнозначную должность. Как правило, подобное перемещение допускается в случаях служебной необходимости, по инициативе самого работника, по ряду субъективных причин — состояния здоровья, семейных обстоятельств и т. д. В этой связи, в целях гарантии прав государственного служащего необходимо обязательное его письменное согласие на соответствующее продвижение по службе.

На наш взгляд, продвижение по службе не должно заключаться лишь в назначении на новую должность. Из опыта зарубежных стран следует, что продвижение по службе государственных служащих во Франции и Японии включает повышение разряда и повышение ранга, в Германии — повышение квалификации и постепенное перемещение. В соответствии с Указом Президента РК, имеющим силу закона, «О государственной службе» от 1995 г., государственным служащим присваивались квалификационные классы, уровень которых зависел от категории занимаемой должности. Квалификационные классы указывали на соответствие уровня профессиональной подготовки служащих квалификационным требованиям, предъявляемым к государственным должностям соответствующих категорий. При этом квалификационные классы служащих высшей, первой и второй категории присваивались в соответствии с занимаемой должностью, уровнем профессиональной квалификации и результатами работы. Очередные квалификационные классы служащих других категорий устанавливались по результатам аттестации. Присвоение квалификационных классов являлось не только одним из способов служебного роста, но и методом поощрения либо наказания. По действующему законодательству о государственной службе квалификационные классы упразднены. На наш взгляд, введение аналогов квалификационных классов — разрядов — дало бы свои положительные результаты. Следует отметить, что аналогичного мнения придерживаются и другие исследователи.

Анализируя систему квалификационных разрядов, категорий, классов, которые установлены в сфере здравоохранения, образования, в органах внутренних дел, мы пришли к выводу, что для административных государственных служащих целесообразно было бы установить четыре квалификационных разряда: второй квалификационный разряд, первый квалификационный разряд, высший квалификационный разряд и квалификационный разряд «наставник». Присвоение квалификационных разрядов должно осуществляться в зависимости от уровня профессиональной подготовки, опыта работы, личных и деловых характеристик административного государственного служащего. Стаж работы должен быть только предпосылкой к присвоению очередного разряда, но не определяющим фактором. Для присвоения второго квалификационного разряда предлагается установить необходимый стаж работы в данной должности не менее 3 лет; для первого квалификационного разряда — не менее 6 лет; для высшего квалификационного разряда — не менее 9 лет; для квалификационного разряда «наставник» — не менее 12 лет. Квалификационный разряд будет своеобразной презентацией государственного служащего — характеризовать уровень его профессионализма, практического опыта, компетентности. Кроме того, он будет влиять на размер его заработной платы, т. е. составлять определенный процент от должностного оклада.

При перемещении на другую должность равнозначной либо нижестоящей категории квалификационный разряд и денежная надбавка за него сохраняются. Если государственный служащий перешел на должность вышестоящей категории, то разряд сохраняется, а денежная надбавка будет выплачиваться только после подтверждения квалификационного разряда. Если перевод произошел в порядке дисциплинарного взыскания, то разряд сохраняется, но надбавка будет выплачиваться также после подтверждения административным государственным служащим квалификационного разряда. В случае восстановления государственного служащего на государственную службу квалификационный разряд сохраняется, но при обязательном его подтверждении. Если административный государственный служащий не подтвердил квалификационный разряд, то он аннулируется, либо снижается на одну ступень, т. е. второй квалификационный разряд аннулируется, а первый, высший и квалификационный разряд «наставник» снижаются на одну ступень.

Повышение разряда, равно как подтверждение имеющегося, должно осуществляться на специально создаваемых кадровой службой квалификационных комиссиях. При этом, перед проведением заседания квалификационной комиссии необходимо в обязательном порядке провести тестирование или экзамен в устной либо письменной форме на знание необходимых нормативных правовых актов, государственного языка и т. д. Квалификационный разряд в обязательном порядке должен фиксироваться кадровой службой в личном деле административного государственного служащего.

Присвоение квалификационных разрядов означало бы признание, подтверждение и высокую оценку профессионализма служащего, его компетентности и богатого практического опыта, т. е. играло бы огромную мотивационную роль в служебной деятельности. С другой стороны, возможность лишения либо понижения квалификационного разряда представляло бы собой одну из действенных мер наказания, поскольку затрагивало бы здоровые амбиции и личные карьерные притязания служащего. Так, из двух кандидатов на вакантную административную государственную должность при равных условиях приоритет будет иметь тот служащий, квалификационный разряд которого выше. Присвоение квалификационного разряда возможно как по инициативе административного государственного служащего, так и по инициативе непосредственного руководителя, руководителя государственного органа в качестве поощрения. Предлагаемое нами введение квалификационных разрядов позволит осуществлять продвижение по службе в двух направлениях — повышение по должности и повышение классности — разряда, а также решить одну из актуальных проблем на сегодняшний день — повышение имиджа административного государственного служащего, стимулирование его профессионального роста.

— право требовать служебного расследования при наличии безосновательных, по мнению служащего, обвинений, является одной из правовых гарантий, обеспечивающих защиту чести и достоинства служащего и членов его семьи от неправомерных действий. Это право обеспечивает возможность требовать служебного расследования в целях опровержения информации, являющейся, по мнению служащего, безосновательной, наносящей ущерб его чести и достоинству, подрывающей авторитет деловой и личной репутации, а также влекущей другие негативные последствия для государственного служащего и его семьи. Во время проведения служебного расследования государственный служащий вправе быть осведомленным о ходе расследования, ознакомленным с содержанием материалов расследования, с информацией, явившейся причиной возбуждения служебного расследования, с результатами проверки и принятыми по ним решениями. В случае несогласия за административными государственными служащими остается право оспорить решение по результатам проведенного служебного расследования путем подачи апелляции в вышестоящий государственный орган, Агентство по делам государственной службы либо другие компетентные инстанции.

— содержание права на социальную и правовую защиту тесно переплетается с содержанием гарантий административных государственных служащих. В этом и заключается тесное взаимопроникновение всех элементов правового статуса, их взаимообусловленность. Вопросу социальных и правовых гарантий будет посвящен подраздел 2.4.

— право на увольнение с государственной службы по собственному желанию. Конституцией Республики Казахстан установлено, что каждый имеет право на свободу труда, свободный выбор рода деятельности и профессии. Имея право выбора области применения своих профессиональных качеств и навыков, наиболее выгодных условий труда, административный государственный служащий на основании письменного заявления вправе прекратить государственно-служебные отношения, а государственный орган либо вышестоящее должностное лицо обязано принять решение об удовлетворении данного заявления. Законодательством о государственной службе гарантирована защищенность правового положения государственного служащего. Никто не вправе по своему усмотрению, по причине личных мотивов влиять на принятие государственным служащим решения о дальнейшей возможности работы на государственной службе.

г) права, обеспечивающие возможность административным государственным служащим пользоваться социальными гарантиями:

— право на стимулирование и оплату труда в зависимости от должности, которую служащий занимает, качества, опыта и иных установленных законодательством оснований. Государство, являясь основным работодателем в сфере государственной службы, на современном этапе реформирования государственного управления рассматривает вопрос о материальном стимулировании и оплате труда административных государственных служащих как один из прироритетных. Организация оплаты труда осуществляется с учетом типовых квалификационных характеристик должностей на основе Реестра должностей административных государственных служащих.

Несмотря на проводимую политику в области оплаты труда, стремление обеспечить финансовую и социальную независимость, вопрос об уровне материального содержания административных государственных служащих по-прежнему актуален. К сожалению, пока остается декларативным содержание статьи 21 Закона РК «О государственной службе», гласящей, что оплата труда государственных служащих должна обеспечивать достаточные материальные условия для безусловного и исчерпывающего исполнения служебных обязанностей, способствовать укомплектованию государственных органов компетентными и опытными кадрами, стимулировать их добросовестный и инициативный труд. В ситуации явного недофинансирования государственного аппарата служащие вынуждены изыскивать возможности обходить установленные законодательством ограничения, чтобы обеспечить более или менее достойное существование себе и своей семье.

Вследствие своего материального положения, неадекватного новым экономическим условиям, государственные служащие переживают состояние статусного диссонанса. Возрастает мотивационно-поведенческая зависимость от обстоятельств имущественного характера. Для многих служащих максимальное удовлетворение личных потребностей становится приоритетом, большую значимость обретает не та деятельность, которой он занят официально, а та, которая приносит больше дохода. В связи с этим нередко исполнение официальных обязанностей носит во многом формальный характер, обеспечивая минимальную исполнительность. Основные усилия и время тратится на реализацию неформальных возможностей, а беспристрастное и честное исполнение служебных обязанностей обретает декларативные формы.

Обращаясь к психологии, мы видим, что потребности — это функциональные свойства личности, имеющие тенденцию определять направленность личности, ее отношения к действительности и собственным обязанностям, образ жизни и деятельности. Как известно, беспрепятственная, доступная возможность удовлетворения материальных потребностей не вызывает болезненного чувства дефицита, острого интереса, необходимости мобилизации усилий на поиск решения проблемы, формирования готовности отстаивать собственные интересы всевозможными путями.

— право на переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета. В соответствии с Законом РК «Об образовании» переподготовка и повышение квалификации являются основными формами дополнительного профессионального образования, в задачи которого входит непрерывное повышение квалификации с учетом постоянного повышения предъявляемых к ним требований, углубление профессиональных знаний, навыков, умений, расширение профессиональных возможностей. На наш взгляд, данное право относится к категории прав в области использования определенных социальных благ, поскольку переподготовка и повышение квалификации может осуществляться как за счет средств республиканского и местного бюджета, так и на платной основе. Административные государственные служащие вправе получить дополнительное профессиональное образование за счет средств соответствующего бюджета. Так, на повышение квалификации государственных служащих за рубежом средства выделяются из государственного бюджета, бюджета Национального Банка Республики Казахстан и включают в себя оплату всех видов расходов за обучение, оформление документов, за регистрацию государственных служащих в уполномоченных органах принимающих стран, за телефонную, электронную, почтовую связь, проживание, питание, учебную литературу, медицинскую страховку и т. д.

Государственный орган обязан создать необходимые условия для совмещения работы с учебой, обеспечить финансирование, т. е. денежное содержание на весь период обучения, в т. ч. обеспечить выплату компенсаций, установленных при командировках. Переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации служащих проводится в организации (а при необходимости — в организациях) образования на условиях, определяемых соглашениями, договорами.

В целях регулирования вопросов переподготовки и повышения квалификации государственных служащих Республики Казахстан разработаны Правила переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. В соответствии с Правилами переподготовкой являются краткосрочные курсы обучения продолжительностью до шести недель для лиц, впервые поступивших на государственную службу, а также назначенных на руководящую административную государственную должность. Повышение квалификации представляют собой краткосрочные обучающие семинары по отдельным направлениям профессиональной деятельности продолжительностью от трех дней до двух недель в Республике Казахстан, а за рубежом сроком до одного года.

Переподготовка государственных служащих осуществляется в Академии государственного управления при Президенте Республики Казахстан и региональных центрах переподготовки и повышения квалификации государственных служащих. Переподготовка административных государственных служащих, впервые принятых на административную государственную службу, проводится не позднее трех месяцев с момента назначения на должность. Административный государственный служащий, назначенный на руководящую административную государственную должность, направляется на курсы переподготовки в течение трех месяцев с момента назначения на должность.

Повышение квалификации государственных служащих осуществляется в Академии, центрах и других организациях образования. Повышение квалификации административных государственных служащих устанавоивается периодичностью не реже одного раза в три года, за исключением случаев повышения квалификации государственных служащих за рубежом.

Реализуемые в Академии, центрах, других организациях образования программы переподготовки и повышения квалификации государственных служащих включают адаптированный мировой и отечественный опыт организации государственной службы и политико-административной деятельности в государстве. Программы охватывают существующие и перспективные сферы науки и техники, технологии, области права и политики, экономики, истории и культуры и другие.

Исходя из того, что деятельность государственных служащих носит исполнительно-распорядительный, контрольно-надзорный характер (в Казахстане контрольно-надзорными функциями наделены 22 госоргана), основывается исключительно на реализации нормативных предписаний, повышение квалификации периодичностью один раз в три года является самым оптимальным. Но в связи с тем, что вопрос профессионального уровня кадрового корпуса государственного аппарата имеет одно из первостепенных значений, полагаем, что его регулирование целесообразно отразить в Законе РК «О государственной службе». Кроме того, считаем, что само обучение было бы целесообразно проводить перед предстоящей аттестацией, проводимой, как известно, по истечении каждых последующих трех лет и имеющей целью определение уровня профессиональной подготовки служащих. Как уже было отмечено выше, служебная карьера должна не только всячески контролироваться, но также стимулироваться, поощряться и обеспечиваться.

— право на охрану труда, здоровья, безопасные и необходимые для высокопроизводительной работы условия труда. Государственный служащий вправе претендовать на необходимые для полноценной трудовой деятельности условия труда, соответствующие эргономическим, санитарно-эпидемиологическим, психофизиологическим и иным требованиям, обеспечивающим нормальные условия труда. Данное право обеспечивается как правовыми, так и социально-экономическими, организационно-техническими, санитарно-гигиеническими нормами. Безусловно, как и в любой другой сфере применения человеческого труда, здесь учитываются все особенности и специфика управленческого труда, что накладывает определенные требования к созданию необходимых условий для служебной деятельности. И здесь имеется в виду не только безопасность в физическом смысле, но, что не менее важно, — в психологическом, поскольку состояние морально-психологического климата в коллективе играет важнейшую роль в создании здоровой обстановки. Помимо этого, государственный служащий вправе требовать обеспеченности рабочим местом и современными техническими средствами, необходимыми для нормальной, полноценной трудовой деятельности.

— право государственных служащих на пенсионное и социальное обеспечение регулируется Законом РК «О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан», в соответствии с которым, всем гражданам Республики Казахстан гарантировано право на пенсионное обеспечение в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан.

Объем перечисленных выше общих служебных прав нормативно определен и закреплен в Законе РК «О государственной службе». Безусловно, на основании лишь базового законодательства, невозможно раскрыть все особенности служебной деятельности административных государственных служащих. Как отметил Б. М. Лазарев, закон, как бы он ни был совершенен, не может предусмотреть все жизненные ситуации. Когда в законе отсутствуют правила, регулирующие те или иные отношения, то органы управления в пределах своей компетенции самостоятельно устанавливают многие из них [28, с. 114].

Поступление на государственную службу сопряжено не только с наделением государственного служащего соответствующими правами, но и с возложением на него комплекса должностных обязанностей, которые вкупе с правами раскрывают содержание его правового статуса. Общие служебные обязанности определены Законом РК «О государственной службе», дополнены и конкретизированы соответствующими должностными инструкциями. Поскольку деятельность административных государственных служащих связана с реализацией исполнительно-распорядительных, контрольно-надзорных функций, непосредственно затрагивает права, свободы и законные интересы граждан, то в отношении служащих актуально требование обладать абсолютно точными и верными представлениями о своих служебных полномочиях, объеме и границах прав и обязанностей. При этом важно, чтобы установление обязанностей осуществлялось с учетом не только интересов государства, но прав и интересов государственных служащих.

Специфика функционирования государственной службы обусловливает возникновение особого правового режима, характеризующегося наличием специальных требований в отношении государственных служащих. Одновременно с этим, государственные служащие, являясь, прежде всего, гражданами Казахстана, не освобождаются от конституционно установленных общегражданских обязанностей. К ним следует отнести обязанность соблюдать Конституцию и законодательство Республики Казахстан, уважать права, свободы, честь и достоинство других лиц, уважать государственные символы Республики Казахстан; платить законно установленные налоги, сборы и иные обязательные платежи; защищать Республику Казахстан, нести воинскую службу в порядке и видах, установленных законом; заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры; сохранять природу и бережно относиться к природным богатствам, и др. Существенными признаками, характеризующими конституционные обязанности, является то, что они опосредуют наиболее важные отношения и связи между обществом и личностью, государством и гражданином; составляют юридическую базу для всей системы правовых обязанностей; обладают наивысшей юридической силой; являются общими для каждого гражданина; не погашаются в ходе их многократной реализации [29, с. 324−325].

Таким образом, содержание обязанностей государственного служащего составляет необходимость совершения определенных действий, выполнения конкретных функций по исполнению полномочий соответствующего государственного органа. Данное содержание характеризуется таким обязательным свойством, как систематичность осуществления функций, т. е. раскрывается временной аспект. Но, на наш взгляд, А. Ф. Ноздрачев ограничивает объем обязанностей государственного служащего рамками полномочий отдельного государственного органа, что сводит сущность служебной деятельности служащего, а в целом государственной службы, до уровня государственного органа. А, как известно, государственная служба — это деятельность, направленная на реализацию задач и функций государства.

На наш взгляд, более полно раскрыла сущность обязанностей государственных служащих Л. Т. Жанузакова, определив их в качестве официальных требований государства к необходимому поведению государственного служащего, обусловленных сферой профессиональной деятельности по осуществлению государственных задач и функций и уровнем занимаемой должности, обеспечиваемых при необходимости мерами государственного принуждения [28, с. 86].

Полагаем, обязанности государственного служащего представляют собой совокупность необходимых, характеризуемых долженствованием, действий, установленных законом; дополненных и конкретизированных должностными инструкциями и положениями о соответствующих государственных органах; направленных на реализацию государственных задач и достижение государственных целей.

Исходя из взаимообусловленности прав и обязанностей в правовом отношении, где праву одного субъекта правоотношения соответствует конкретная обязанность другого, предлагаем дополнить существующую классификацию, дифференцировав служебные обязанности административных государственных служащих на следующие группы:

а) обязанности, устанавливающие необходимость совершения административными государственными служащими действий в соответствии с особенностями государственной службы:

— приносить присягу государственного служащего в порядке, утвержденном Президентом Республики Казахстан. Принятие присяги административным государственным служащим проводится в торжественной обстановке в присутствии руководителя государственного органа или, по его поручению, иного должностного лица. Содержание присяги свидетельствует о высокой ответственности, принимаемой поступающим на государственную службу гражданином, оказании особого доверия обществом и государством, обязанности добросовестно, с полной отдачей посвящать себя государственной деятельности.

Государственный служащий клянется: соблюдать Конституцию и законодательство Республики Казахстан, во всех своих действиях руководствоваться принципами законности, справедливости, беспристрастности и честности, гражданского и межнационального согласия; добросовестно и профессионально служить народу Казахстана, защищать интересы государства и проводить политику Президента Республики Казахстан; не допускать ограничения конституционных прав и свобод граждан республики. Обязанность приносить присягу предусмотрена как в отношении лиц, впервые поступающих на государственную службу, так и в отношении тех, кто восстанавливается на государственную службу после увольнения по каким-либо причинам.

— незамедлительно информировать должностное лицо, имеющее право назначения, в случаях, когда частные интересы государственного служащего пересекаются или входят в противоречие с его полномочиями. Данная обязанность предусматривает возможность предотвратить наступление фактов, способных привести к нарушению требований законодательства о государственной службе, о борьбе с коррупцией и, соответственно, повлечь негативные последствия для государственного служащего, вплоть до привлечения к ответственности, либо увольнения. Так, согласно установленным Законом РК «О государственной службе» ограничениям государственный служащий обязан передать в доверительное управление, находящееся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций и иное имущество, использование которого влечет получение дохода. В силу независящих от государственного служащего обстоятельств, досрочного расторжения договора на доверительное управление государственный служащий обязан уведомить об этом кадровые службы по месту работы, свое непосредственное руководство и в течение месяца с момента расторжения договора вновь передать имущество в доверительное управление с соблюдением всех установленных требований.

б) обязанности, устанавливающие необходимость административных государственных служащих действовать в соответствии с обращенными к ним законными требованиями:

— осуществлять полномочия в пределах предоставленных им прав и в соответствии с должностными обязанностями. Государственный служащий вправе действовать только в рамках закона, в пределах регламентирующих его деятельность должностных инструкций, положений, устанавливающих компетенцию соответствующего государственного органа. Как известно, служебные права и обязанности обусловлены не индивидуальными интересами отдельных лиц, а целями и задачами государства и государственных органов. Подобная регламентация действий не означает безинициативного, отработанного до автоматизма выполнения своих полномочий, а требует неукоснительного соблюдения законности, соответствия общепринятым моральным и нравственным устоям и имеет своей целью предотвратить возможные злоупотребления должностными правами, неисполнение либо ненадлежащее исполнение служебных обязанностей.

— принимать на себя ограничения, установленные законом. Подробный анализ данной обязанности отражен в подразделе 2.2, поскольку ограничения рассматриваются нами как один из самостоятельных элементов правового статуса административных государственных служащих.

— выполнять приказы и распоряжения руководителей, решения и указания вышестоящих органов и должностных лиц, изданные в пределах их полномочий. Как известно, в сфере государственной службы различают такие взаимодополняющие модели управления, как координация и субординация. Их отличия выражаются в характере воздействия на управляемые объекты.

Реализация обязанности выполнять приказы и распоряжения руководителей, решения и указания вышестоящих должностных лиц, государственных органов должна сопровождаться соблюдением всех установленных законодательством требований к качеству издаваемых документов. При выявлении фактов нарушения установленных требований, несоответствия законодательству, при возникновении сомнений в правомерности документа административный государственный служащий обязан поставить в известность, как своего непосредственного руководителя, так и лицо, подготовившего документ. Только в случае письменного подтверждения правомерности и соответствия требованиям законности государственный служащий вправе исполнить данный документ. При этом письменное подтверждение является гарантией освобождения от личной ответственности непосредственного исполнителя. Но в случае явного нарушения законности, предвидения возможности наступления уголовно-наказуемых последствий, даже при наличии письменного подтверждения государственный служащий вправе отказаться от исполнения незаконных, по его мнению, приказов, распоряжений, указаний.

в) обязанности, устанавливающие ответственность административных государственных служащих за эффективность государственно-служебной деятельности:

— соблюдать государственную и трудовую дисциплину. Дисциплина является той категорией, которая характеризует деятельность индивида, отражает социальную оценку его поведения. Д. А. Гавриленко рассматривает дисциплину в двух аспектах: в объективном смысле — как совокупность правовых норм, устанавливающих служебные обязанности и права, т. е. различные юридические предписания, определяющие дисциплину; в субъективном — как четкое и сознательное выполнение и соблюдение этих правил, юридических предписаний государственными служащими при выполнении ими служебных обязанностей, т. е. их фактическое поведение. На наш взгляд, дисциплина в субъективном смысле наиболее полно характеризует деятельность административных государственных служащих, находит свое отражение в соблюдении установленного порядка и норм юридических предписаний. При этом юридические предписания должны быть обоснованными, юридически грамотными.

Деятельность административных государственных служащих не только всецело нормативно регламентирована, но и подвергается регулярному анализу и контролю. Основополагающими требованиями в отношении их служебной деятельности являются: соблюдение и обеспечение законности, добросовестность, профессионализм, компетентность, лояльность, толерантность. При этом, государственные служащие в силу характера выполняемых ими функций, предоставленных им полномочий, возложенных на них задач, особого правового положения и высокого социального статуса, обязаны не только соблюдать, но и обеспечивать соблюдение предписаний всех нормативных правовых актов. Это, прежде всего, обеспечение национальной безопасности, поддержание конституционного строя, демократических институтов, устойчивости и стабильности в обществе, обеспечение нормального и бесперебойного функционирования государственных органов.

— соблюдать нормы служебной этики, установленные законодательством. Как известно, реализуемые административными государственными служащими функции обеспечивают претворение в жизнь государственных программ, во многом затрагивают сферу личных прав, свобод и интересов граждан. Это, безусловно, требует высокого профессионализма, повышенной ответственности за принимаемые решения, строгого соблюдения законности, требований морально-этических норм. Нравственные качества государственного служащего являются важнейшими профессиональными качествами, определяющими его готовность к выполнению любых государственно-служебных задач, чувство персональной ответственности за принимаемые управленческие решения и иные действия, поскольку любая его профессиональная деятельность имеет моральную окрашенность.

Установленное требование соблюдения норм служебной этики должно основываться исключительно на нормативно-сконструированных отношениях, на понимании государственной службы в качестве сугубо трудовой деятельности, требующей огромных инвестиций профессионализма, знаний и опыта, определяющей значительные ограничения свободы, устанавливающей повышенную ответственность, не приемлющей патерналистских привязанностей и личных симпатий.

Как известно, профессиональная культура государственных служащих является комплексной категорией, объединяющей в себе такие составляющие компоненты, как профессионализм, компетентность, высокая нравственность. Именно их тесное переплетение характеризует не только государственного служащего, но и уровень всей государственной службы.

Востребованность в регулировании служебного поведения государственных служащих нашла свое решение в издании Кодекса чести государственных служащих Республики Казахстан (Правила служебной этики государственных служащих). На настоящий Кодекс возложен ряд задач, в числе которых особо выделяются: повышение эффективности государственной службы; закрепление принципов служебного поведения государственных служащих; обеспечение профилактики коррупционных правонарушений среди государственных служащих.

По своему содержанию Кодекс чести содержит три типа правил, регулирующих поведение: предписывающие, запретительные, рекомендательные. Предписывающие правила определяют фундаментальные принципы служебного поведения государственных служащих, призванные обеспечивать эффективное функционирование государственной службы. Запретительные правила имеют целью не допустить возникновение лоббирования чьих-либо интересов, фактов личной заинтересованности государственного служащего. Рекомендательные правила Кодекса призывают к толерантности и политической нейтральности, имеющих особое значение в служебной деятельности государственных служащих. В многонациональном и многоконфессиональном Казахстане требование толерантности призвано способствовать укреплению единства народов и межнационального согласия в стране. Что касается политической нейтральности, то при существующей многопартийной системе она является особо актуальным требованием к деятельности государственных служащих. Несомненно, государственный служащий может иметь собственные убеждения и политические симпатии. Но политическая нейтральность в том и заключается, что эти убеждения не должны сказываться на его служебной деятельности. Отдельной графой выделены рекомендации относительно публичных высказываний государственных служащих по вопросам государственной политики.

Гарантией выполнения предписаний данного Кодекса является возможность привлечения государственных служащих к ответственности в случае нарушения его требований. Но, на наш взгляд, является неприемлемым использование междометия «могут» в п. 9 Кодекса, гласящей, что за нарушение требований Кодекса государственные служащие в установленном законодательством Республики Казахстан порядке могут привлекаться к ответственности. Полагаем, что необходимо в законодательном порядке установить меру ответственности за нарушение требований настоящего Кодекса, повлекшее наступление противоправных действий со стороны государственного служащего.

Продолжая исследование Кодекса, находим, что пп. 18 п. 1 предписывает требование в отношении государственных служащих придерживаться делового стиля в одежде в период исполнения своих служебных обязанностей. На наш взгляд, данное указание является излишней регламентацией, поскольку государственные служащие всегда отличались достаточно хорошим внешним видом, выправкой и подтянутостью. В подтверждение этому нередки случаи обсуждения в средствах массовой информации вопросов, как служащий с такой незначительной заработной платой умудряется быть хорошо одетым. Единичные случаи несоответствующего рабочему месту внешнего вида не должны становиться предметом обсуждения и регулирования в общегосударственном масштабе. Предъявляемые высокие требования к государственным служащим должны быть, в свою очередь, тактичными и не затрагивать их честь и достоинство.

— повышать свой профессиональный уровень и квалификацию для эффективного исполнения служебных обязанностей. Важное значение в сфере государственной службы имеет уровень профессиональной подготовленности государственных служащих, перспективы профессионального развития. Являясь субъектами государственно-служебных отношений, административные государственные служащие должны выполнять свои полномочия качественно, на должном профессиональном уровне, быть компетентными в решении возложенных задач, реализации поставленных целей, адекватными условиям административных реформ, развития институтов гражданского общества, внедрения новых информационных технологий, возрастающей сложности выполняемых задач.

Обязанность повышать свой профессиональный уровень должна рассматриваться не только как требование, но и необходимое условие, способствующее успешной службе, дальнейшему карьерному росту. Стимулирующим фактором в профессиональном развитии административных государственных служащих является возможность повышения квалификации, благодаря наличию системы образовательных учреждений, оснащенных новейшей материально-технической базой и имеющих в своем штате научно-педагогический персонал высокого уровня. Как справедливо отметил В. Н. Уваров, именно организация системы подготовки государственных служащих нового поколения позволит в известной степени устранить сложившиеся противоречия между новым курсом социально-экономических и политических преобразований в Казахстане и отсутствием адекватной государственной службы [28, с. 7].

В этих целях в Казахстане с 1991 г. постепенно создается инфраструктура профессионального обучения государственных служащих — Институт переподготовки и повышения квалификации государственных служащих при Правительстве РК, Академия государственной службы при Президенте Республики Казахстан, региональные курсы повышения квалификации в областных центрах. 31 мая 2005 г. посредством слияния Академии государственной службы, судебной академии и дипломатической академии создана Академия государственного управления при Президенте РК. С 1993 г. учреждена стипендия «Болашак» для подготовки высококлассных управленцев в крупных зарубежных вузах. Хотя и здесь обнаружился ряд проблем. Так, из прошедших обучение по этой программе стипендиатов далеко не все оказались востребованными в государственных органах. Профессионализм и конкурентоспособность выпускников не вызывает сомнений, о чем свидетельствует их высокая востребованность в крупных коммерческих компаниях. Экс-Председатель Агентства РК по делам государственной службы Г. Р. Абдрахимов отметил нежелание руководителей некоторых государственных органов использовать высокий потенциал интеллектуалов. «Если на работу их и берут, то на низкооплачиваемые должности. При этом, вместо того, чтобы „бросить“ управленца высокого класса на стратегические направления деятельности, заставляют заниматься перекладыванием бумажек…». Как видно, актуально стимулирование не только самого труда, но и факта получения специальности, повышения квалификации.

г) обязанности, устанавливающие требования содействовать контрагенту пользоваться теми благами, на которые он имеет право:

— обеспечивать соблюдение и защиту прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц, рассматривать в порядки и сроки, установленные законодательством, обращения граждан, принимать по ним необходимые меры. М. Т. Баймаханов справедливо подчеркнул, что как в строящемся, так и в состоявшемся правовом государстве человек, его жизнь, здоровье, свобода, благополучие выступают высшими социальными ценностями, с учетом которых должна формироваться вся государственная политика [31, с. 14]. Права, свободы и законные интересы граждан являются приоритетными для государства, определяют содержание и применение законов и иных нормативных правовых актов. Как известно, реализация большинства прав граждан и юридических лиц зависит не только от действий самого носителя права, но и, что наиболее важно, от правоприменительной деятельности аппарата управления и его служащих.

Именно административные государственные служащие вступают в непосредственные отношения с гражданами по реализации их прав, во многом затрагивают сферу личной жизни гражданина, рассматривают и принимают решения в отношении многих сторон деятельности юридических лиц. В связи с этим, весьма важной является проблема процессуальных гарантий прав и законных интересов граждан и юридических лиц, для решения которой нормативно определены процессуальные сроки, установлены процессуальные запреты для государственных служащих.

Основной целью данных регламентаций является гарантия защиты граждан и юридических лиц от произвола недобросовестных чиновников. Реализация рассматриваемой обязанности предусматривает своевременное принятие всех без исключения обращений граждан и юридических лиц, объективное изучение, рассмотрение и вынесение по ним обоснованных, соответствующих законодательным нормам решений. Подчеркивая особенность обращений граждан, Г. А. Алибаева отметила, что они, являясь своеобразным барометром общественного мнения, играют важную роль в процессе функционирования государственных органов, развития и углубления их связей с населением. Все это обусловливает не только актуальность четкой организации работы по сбору, изучению, обобщению обращений людей, но и необходимость конкретной, последовательной, целенаправленной деятельности государственных органов по преодолению деструктивной социальной практики, искоренения и предупреждения любых иных негативных явлений и тенденций в общественной жизни.

В целях обеспечения своевременного ознакомления с нормативными документами, касающимися вопросов прав, свобод и интересов граждан и юридических лиц, необходимо в установленные законом сроки и порядке публиковать данные нормативные правовые акты. Государственные служащие обязаны обеспечивать и организовывать исполнение законов, оказывать содействие по реализации прав гражданами и юридическими лицами, при необходимости давать разъяснения по тем или иным вопросам действующего законодательства. Гарантией соблюдения прав, свобод и законных интересов граждан и юридических лиц выступает конституционная обязанность государственных органов, должностных лиц обеспечить возможность каждому гражданину ознакомиться с затрагивающими его права и интересы документами, решениями, источниками информации.

— сохранять в тайне получаемые при исполнении служебных обязанностей сведения, затрагивающие личную жизнь, честь и достоинство граждан, и не требовать от них предоставления такой информации, за исключением случаев, предусмотренных законодательством. Конституция Республики Казахстан гласит, что каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личной и семейной тайны, в том числе личных вкладов и сбережений, переписки, телефонных разговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Ограничения этого права допускаются только в случаях и в порядке, прямо установленных законом. Установленная на столь высоком уровне государственная гарантия неприкосновенности личности очередной раз подтверждает приоритет ее прав, свобод и законных интересов перед интересами государства.

Ограничение предусмотренного права, возможно, лишь на установленных законом основаниях, в соответствии с которыми государственные служащие, согласно Закону РК «О государственной службе», наделены правом получать в служебных целях и исключительно в рамках должностных полномочий любую необходимую информацию, что, в свою очередь, обременяет их определенными обязательствами. Как подчеркнул К. К. Айтхожин, личные и семейные тайны, доверенные представителям ряда профессий, следует рассматривать как тайны профессиональные. Государственные служащие, осуществляющие свои полномочия исключительно на профессиональной основе и в профессиональных целях, обязаны сохранять в тайне всю ставшую им доступной информацию. Причем это требование должно распространяться не только на время непосредственного осуществления служебных полномочий, но и вне его, а также после прекращения государственно-служебных отношений, поскольку, на наш взгляд, сведения, затрагивающие личные интересы и блага человека, не имеют истечения срока давности, актуальны и уязвимы.

— хранить государственные секреты и иную охраняемую законом тайну, в том числе и после прекращения государственной службы в течение времени, установленного законом, о чем государственные служащие дают подписку. В соответствии с законодательством Республики Казахстан, к государственным секретам относятся защищаемые государством сведения, составляющие государственную и служебную тайну, распространение которых ограничивается государством с целью осуществления эффективной военной, экономической, научно-технической, внешнеэкономической, внешнеполитической, разведывательной, контрразведывательной, оперативно-розыскной и иной деятельности, не вступающей в противоречие с общепринятыми нормами международного права. Государственная тайна — это сведения военного, экономического, политического характера, разглашение или утрата которых наносит или может нанести ущерб национальной безопасности Республики Казахстан. Служебную тайну составляют сведения, разглашение или утрата которых может нанести ущерб национальным интересам государства, интересам государственных органов и организаций Республики Казахстан.

В целях реализации служебных функций государственные органы, запрашивающие сведения, охраняемые государством в качестве государственных секретов, обязаны создать условия, обеспечивающие защиту этих сведений. Их руководители несут персональную ответственность за соблюдение установленного порядка по ознакомлению с вышеуказанными сведениями. Доступ административных государственных служащих к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, возможен только при наличии определенной формы допуска, соответствующей степени секретности: особой важности, совершенно секретно и секретно. При наличии допуска к сведениям более высокой степени секретности государственный служащий имеет возможность доступа к сведениям более низкой степени секретности. Допуск к государственным секретам предусматривает в обязательном порядке подписание обязательств перед государством о неразглашении доверенных сведений. Кроме этого, законодательством о государственных секретах Республики Казахстан предусмотрены определенные временные ограничения прав. Гарантией соблюдения требований законодательства о государственных секретах является предусмотренная Уголовным кодексом Республики Казахстан ответственность за разглашение сведений, составляющих государственную или служебную тайну (ст. 172).

— обеспечивать сохранность государственной собственности. В соответствии с Конституцией РК, в Казахстане признаются и равным образом защищаются государственная и частная собственность (ст. 6). Земля и ее недра, воды, растительный и животный мир, природные ресурсы являются объектами государственной собственности. Пользование государственной собственностью должно служить общественному благу. Помимо материально-осязаемых объектов государственной собственностью являются государственные секреты и носители сведений, т. е. материальные объекты, в том числе физические поля, в которых сведения, составляющие государственные секреты, находят свое отображение в виде символов, образов, сигналов, технических решений и процессов.

Таким образом, проанализированные нормативно установленные служебные права и обязанности являются основными элементами, раскрывающими содержание общего правового статуса административных государственных служащих. Их единство заключается в том, что они обусловлены государственно-служебными отношениями, являются средством юридического нормирования деятельности административных государственных служащих, в одинаковой мере гарантированы, объективны, не имеют должностной привязки, а значит, являются общими для всех административных государственных служащих, выражают общие правила, установки.

2.2 Правовая природа и особенности ограничений, связанных с пребыванием на государственной службе

Возможность установления ограничений прав и свобод гражданина была установлена Всеобщей Декларацией прав человека, ст. 29 которой определяет, что каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе. Важно подчеркнуть, что установление правоограничений должно быть в максимально обоснованных пределах, лишь в той мере, в какой это необходимо для нормального функционирования всей системы государственной службы. В противном случае, не будет беспочвенным мнение Р. А. Мюллерсона, что возможность ограничений основных прав и свобод личности по соображениям обеспечения интересов общества в целом или прав и свобод других лиц всегда таит в себе угрозу, если даже не злоупотреблений, то во всяком случае принятия несоразмерных охраняемому общественному интересу ограничительных мер. Установленные в отношении административных государственных служащих ограничения носят исключительно легитимный характер, т.к. не противоречат положению п. 1 ст. 39 Конституции РК, установлены Законом РК «О государственной службе», соответствуют требованиям Закона РК «О борьбе с коррупцией».

По своему содержанию ст. 10 Закона РК «О государственной службе» об ограничениях, связанных с пребыванием на государственной службе, носит запрещающе-обязывающий характер, выражающийся в запрете совершения конкретных действий, и обязывании совершения действий, предписанных законодательством. Все ограничения являются абсолютными и неотчуждаемыми в течение всего периода осуществления полномочий на государственной службе.

Одним из установленных ограничений для административных государственных служащих является запрет быть депутатом представительных органов и членом органов местного самоуправления. Прежде всего, данный запрет ограничивает одно из политических прав гражданина, т. е. его пассивное избирательное право, которое восстанавливается после увольнения с государственной службы. В соответствии с Законом РК «О местном государственном управлении Республики Казахстан» депутаты маслихата должны поддерживать постоянную связь с избирателями, регулярно информировать их о работе маслихата; активно участвовать в организации и контроле за исполнением решений маслихата; рассматривать поступившие обращения избирателей, регулярно вести личный прием граждан; проводить встречи и собрания с избирателями; обязаны участвовать в работе маслихата и его органов, в состав которого избраны.

Таким образом, полноценная реализация функций депутата требует не только присутствия, но и активных действий в течение всего четырехлетнего срока полномочий, не совместимых с осуществлением функций государственного служащего.

Запрет заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности, ограничивает возможность служащего отвлекаться от выполнения своих непосредственных служебных обязанностей. Согласно Закону РК «Об образовании» педагогическая деятельность — это деятельность, направленная на оказание образовательных услуг. Закон РК «О науке» дает определение научной деятельности, под которой подразумевается деятельность, связанная с изучением окружающей действительности с целью выявления особенностей, закономерностей и законов, присущих изучаемым объектам, явлениям, и использованием полученных знаний на практике. Согласно Закону РК «О культуре», под творческой деятельностью понимаются все виды деятельности, которые вносят вклад в возрождение и развитие культуры, включая литературу, искусство, дизайнерскую, архитектурную, исследовательскую и иную творческую деятельность. С целью избежания возникновения препятствий нормальному функционированию государственного органа и выполнению государственным служащим своих служебных обязанностей занятие вышеуказанными видами деятельности должно осуществляться по согласованию с руководителем государственного органа.

Поскольку законодатель не конкретизировал, в какой форме возможно занятие педагогической деятельностью — в образовательных учреждениях, либо в индивидуальном порядке, считаем, что оба вида педагогической деятельности допустимы. Согласно п. 2 ст. 45 Закона РК «Об образовании», индивидуальная трудовая педагогическая деятельность рассматривается как предпринимательская и подлежит регистрации. Государственная регистрация граждан, осуществляющих индивидуальную предпринимательскую деятельность, заключается в постановке на учет в качестве индивидуального предпринимателя со всеми вытекающими из данного факта обязательствами по налоговому законодательству. Исходя из дефиниции, определенной Гражданским кодексом РК (далее ГК), под предпринимательской деятельностью понимается инициативная деятельность граждан, направленная на получение прибыли или личного дохода путем удовлетворения спроса на товары, работы или услуги, осуществляемая от имени, за риск и под имущественную ответственность предпринимателя [18, с. 74].

Таким образом, индивидуальная предпринимательская деятельность характеризуется совокупностью следующих признаков: а) представляет собой инициативную деятельность; б) направлена на получение дохода; в) основана на собственности самих граждан, занимающихся предпринимательством; г) осуществляется от имени граждан за их риск и под их имущественную ответственность.

Индивидуальная педагогическая деятельность соответствует указанным признакам — является инициативной, основанной на оказании платных образовательных услуг под личную ответственность граждан, оказывающих эти услуги, т. е. формально является одним из видов предпринимательской деятельности. Исходя из общего запрета на предпринимательскую деятельность, следует, что государственным служащим разрешено заниматься педагогической деятельностью только в организациях образования, но не в индивидуальном порядке. В связи с этим, предлагаем: а) в пп. 3 п. 1 ст. 10 Закона РК «О государственной службе» внести дополнение, указав в виде исключения индивидуальную педагогическую деятельность, т. е. после слов «государственный служащий не вправе … заниматься предпринимательской деятельностью» уточнить: «кроме индивидуальной педагогической деятельности»; б) в п. 2 ст. 10 Закона РК «О борьбе с коррупцией» после слов «…запрещается заниматься предпринимательской деятельностью» внести уточнение «кроме индивидуальной педагогической деятельности».

Как было отмечено выше, занимаясь индивидуальной педагогической деятельностью, служащий обязан зарегистрироваться в качестве индивидуального предпринимателя. Вместе с тем, Налоговый кодекс РК (далее НК) в отношении отдельных видов предпринимательской деятельности предусматривает возможность применения специального налогового режима (ст. 368). Поскольку индивидуальная педагогическая деятельность не входит в перечень видов деятельности, приведенный в ст. 371 НК, на которые не распространяется специальный налоговый режим, то полагаем, что в отношении данного вида деятельности возможно применение спецрежима на основе разового талона. Согласно п. 2 ст. 372 НК предпринимательская деятельность, осуществляемая в течение времени, не превышающем 90 дней в году, рассматривается как эпизодическая. По положению п. 3 ст. 373 НК физические лица, осуществляющие деятельность эпизодического характера на основе разового талона без применения наемного труда, не являются плательщиками социального налога и освобождаются от государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя. В связи с этим, полагаем целесообразным в ст. 10 Закона РК «О государственной службе» предусмотреть ограничение объема времени на осуществление индивидуальной педагогической деятельности в пределах 90 дней в году. Таким образом, административный государственный служащий, осуществляющий индивидуальную педагогическую деятельность в течение указанного периода, освобождается от обязанности регистрации в качестве предпринимателя. Это, во-первых, не будет противоречить налоговому законодательству, а, во-вторых, будет отвечать требованиям законов «О государственной службе» и «О борьбе с коррупцией», поскольку государственный служащий не будет значиться в качестве индивидуального предпринимателя.

Запрет заниматься предпринимательской деятельностью, в том числе участвовать в управлении коммерческой организацией, независимо от ее организационно-правовой формы, если непосредственное участие в управлении коммерческой организацией не входит в должностные обязанности административного государственного служащего в соответствии с законодательством Республики Казахстан, а также запрет быть представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на службе, либо непосредственно ему подчиненном или подконтрольном, имеют своей целью, прежде всего, обеспечение условий для эффективного функционирования государственных органов.

Профессиональная полноценная реализация полномочий административными государственными служащими должна быть лишена личных симпатий, лоббирования чьих-либо интересов, способных привести к конфликту интересов, т. е. к ситуации, исключающей объективное исполнение государственными служащими непосредственных должностных обязанностей.

Использование государственным служащим в неслужебных целях средств материально-технического, финансового и информационного обеспечения его служебной деятельности, другого государственного имущества и служебной информации также определено законом как неправомерное. Государство в целях создания условий для полноценного функционирования государственных органов, качественного выполнения государственными служащими должностных полномочий осуществляет полное материальное обеспечение государственных органов, оснащение передовыми средствами материально-технического, информационного обеспечения. Данное ограничение ставит препятствие возникновению потребительского отношения среди чиновников, злоупотреблению возможностью доступа в связи со служебной деятельностью к различного рода информации, в том числе конфиденциальной, и использования ее в личных интересах.

Запрет участвовать в действиях, препятствующих нормальному функционированию государственных органов и выполнению служебных обязанностей, включая забастовки, на наш взгляд, должно трансформироваться в обязанность предотвращать действия, способные нарушить нормальное и бесперебойное функционирование государственных органов. Посвящая свою профессиональную деятельность служению государству, административные государственные служащие становятся его представителями, обязанными обеспечивать стабильную, устойчивую к влиянию негативных факторов деятельность государственных органов, не допускать действий, дискредитирующих государство, умаляющих его авторитет в глазах граждан.

В связи с исполнением должностных полномочий государственный служащий не вправе пользоваться в личных целях услугами граждан и юридических лиц. Безусловно, что в неформальном сотрудничестве могут быть заинтересованы как представители государственных органов, так и граждане, юридические лица. Цель данного ограничения — предотвратить возможное использование должностных полномочий в качестве средства обретения личных выгод, удовлетворения личных интересов. В противном случае действия служащего расцениваются как коррупционные с последующими правовыми последствиями. Следует отметить, что, указывая только услуги граждан и юридических лиц, Закон РК «О государственной службе» значительно сужает предмет противоправных действий, связанных с осуществлением должностных полномочий. Из сферы регулирования выпадают такие понятия, как вознаграждение в виде денег, подарков и иных форм, использование непредусмотренных законодательством преимуществ. Закон РК «О борьбе с коррупцией» более тщательно регулирует данный вопрос, используя понятие «блага и преимущества», подразумевающего услуги, денежные вознаграждения, подарки, приглашения в различного рода поездки, выдачу ссуд, кредитов и т. д.

Таким образом, предлагаем пп. 7 п. 1 ст. 10 Закона РК «О государственной службе» изложить в следующей редакции: «В связи с исполнением должностных полномочий пользоваться в личных целях благами и преимуществами, предоставляемыми гражданами и юридическими лицами». В случае нарушения данного запрета служащий обязан: в двухнедельный срок после обнаружения денежных средств перечислить их в республиканский бюджет; в семидневный срок безвозмездно сдать полученные подарки в специальный государственный фонд; возместить стоимость услуг путем перечисления денежных средств в республиканский бюджет.

Для отличия подарка от символического знака внимания, символического сувенира, в соответствии с общепринятыми нормами вежливости и гостеприимства или при проведении протокольных и иных официальных мероприятий следует учитывать: наличие предварительной договоренности о его вручении за ранее совершенные служебные действия (бездействия); наличие у спорного предмета значительной материальной ценности и его стоимость; конкретные обстоятельства его передачи; наличие и характер связи получения спорного предмета с исполнением лицом служебных функций [18, с. 44].

Запрет пользоваться в личных целях незаконными благами и преимуществами распространяется и на всех членов семьи государственного служащего. Получение государственным служащим или членами его семьи благ и преимуществ, связанных с выполнением должностных полномочий, если не содержит признаков уголовно наказуемого деяния, влечет понижение в должности, увольнение с должности или иное освобождение от выполнения государственных функций либо наложение в установленном законом порядке иного дисциплинарного взыскания.

Требование в течение месяца после вступления в должность передать в доверительное управление находящиеся в собственности государственного служащего доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций и иное имущество, использование которого влечет получение доходов, за исключением денег, законно принадлежащих этим лицам, а также иного имущества, переданного в имущественный наем, прежде всего, преследует цель предотвратить возможное использование государственными служащими своего служебного положения в личных интересах, т. е. фактов инсайдерства.

Согласно ст. 883 ГК, имущество передается доверительному управляющему во владение, пользование и распоряжение. Однако передача собственником всех трех правомочий не обязательна, а применимо делегирование одного или двух правомочий. Причем возможно то или иное их ограничение [18, с. 518]. В связи с этим, государственный служащий вправе не предоставлять всю триаду правомочий, а передать лишь одно из них.

Таким образом, передав правомочия по владению, государственный служащий имеет полное право пользоваться и распоряжаться имуществом лично, либо, передав правомочия по владению и пользованию, распоряжаться имуществом на совершенно законных основаниях, полностью контролировать и корректировать действия доверительного управляющего. Распоряжение же имуществом вполне может расцениваться как предпринимательская деятельность, что противоречит требованиям законодательства о государственной службе. Таким образом, государственный служащий при поступлении на государственную службу обязан передать имущество в доверительное управление с полной передачей правомочий, а именно с правом владения, пользования и распоряжения, что должно быть отражено в соответствующих документах.

Механизм передачи имущества государственного служащего в доверительное управление отражен в Правилах о порядке передачи имущества государственных служащих в доверительное управление (далее — Правила). В соответствии с Правилами в качестве объектов, подлежащих передаче в доверительное управление, признаются акции, доли участия в уставном капитале коммерческих организаций, а также иное имущество, принадлежащее государственному служащему на праве собственности, использование которого влечет получение доходов, за исключением денег, законно принадлежащих этим лицам, а также иного имущества, переданного в имущественный найм. Как следует из ГК, объектом доверительного управления являются: вещи, деньги, ценные бумаги, работы, услуги, объективированные результаты творческой интеллектуальной деятельности, фирменные наименования, товарные знаки и иные средства индивидуализации изделий, имущественные права и другое имущество (ст. 115 п. 2; ст. 885 п. 1). Согласно Закону РК «О государственной службе» и Правил, передаче в доверительное управление подлежит именно то имущество, собственником которого является государственный служащий. Согласно же п. 1 ст. 884 ГК, учредителем доверительного управления может быть как собственник, так и субъект иного вещного права. Таким образом, законодательство о государственной службе сужает круг учредителей доверительного управления, указывая государственного служащего только в качестве собственника имущества. Следовательно, если государственный служащий является не собственником имущества, используемого для предпринимательской деятельности, а субъектом иного вещного права, обладающего полномочиями по владению, пользованию и распоряжению имуществом, приносящим доход, то он освобождается от обязанности передачи имущества в доверительное управление. В этой связи, государственного служащего необходимо определять не только как собственника имущества, но и как субъекта иного вещного права, что установит обязанность служащего передавать в доверительное управление все имущество, используемое для предпринимательской деятельности, которым он владеет, пользуется и распоряжается.

Согласно Закону РК «О государственной службе» и Правил, государственный служащий вправе сдать имущество внаем (аренда, прокат), на получение дохода от которого он имеет право. На наш взгляд, сдача имущества внаем является одним из видов предпринимательской деятельности, поскольку отвечает признакам таковой: а) инициативная деятельность; б) получение дохода; в) наличие собственности самих граждан; г) осуществляется от имени граждан за риск и под их имущественную ответственность. Таким образом, все организационные вопросы передачи имущества внаем должны также стать предметом доверительного управления, о чем должно быть отдельно оговорено в договоре доверительного управления. Учредив институт доверительного управления с полной передачей всех правомочий доверительному управляющему, оговорив в договоре все обязательные и существенные условия, государственный служащий сможет в полной мере посвятить свою деятельность государственной службе. Безусловно, что весь доход от переданного в доверительное управление имущества будет принадлежать его владельцу, т. е. учредителю доверительного управления. Договор о доверительном управлении в обязательном порядке предусматривает сроки и форму отчетности доверительного управляющего, которая может быть как устной, письменной, так и в виде ежемесячного фиксированного отчисления денежных средств доверительным управляющим выгодоприобретателю, т. е., в данном случае, государственному служащему.

Вопрос имущества государственного служащего, приносящего доход, на сегодняшний день весьма актуален и довольно часто является объектом дискуссий в средствах массовой информации. Так, было выражено мнение, что государственный служащий обязан не передавать имущество в доверительное управление, а продать его. Этой же точки зрения придерживается Б. Т. Жумагулов, раскрывая в своей работе проблемы трудовых отношений на государственной службе [25, с. 102]. На наш взгляд, это является крайней мерой, поскольку любого желающего и способного посвятить свои практические навыки и знания государственной службе такое условие может поставить перед выбором. При этом мы не думаем, что решение будет принято в пользу государства.

Следующим ограничением, предусмотренным национальным законодательством, является недопустимость совместной службы близких родственников. Государственный служащий не может занимать должность, находящуюся в непосредственной подчиненности должности, занимаемой его близкими родственниками (родителями, детьми, усыновителями, усыновленными, полнородными и неполнородными братьями и сестрами, дедушками, бабушками, внуками) или супругом (супругой), за исключением случаев, предусмотренных законодательством. Законодательными актами Республики Казахстан могут быть предусмотрены ограничения на осуществление государственными служащими должностных полномочий в отношении близких родственников и свойственников (братьев, сестер, родителей и детей супругов). Государственная служба, как уже было отмечено выше, должна основываться не только на профессиональном и высоконравственном подходе к выполнению поставленных задач, но быть свободной как от политических и материальных пристрастий, так и кланово-родственных и корпоративных связей.

В этой связи представляет интерес опыт американской государственной службы, когда законом о гражданской службе 1883 г. (закон Педнтлона) не разрешалось зачисление на нее тех граждан, двое близких родственников которых уже являются служащими любых федеральных учреждений [153, с. 72]. Говоря о казахстанской модели государственной службы, не следует забывать менталитет и национальные особенности нашей страны. Сильные и многочисленные родственные связи ни в коей мере не должны находить свое отражение, равно как оказывать влияние на функционирование государственной службы. Вместе с тем, возникает вопрос, какие случаи являются исключением. На наш взгляд, трактовка ограничения о допустимости совместной деятельности перечисленных выше лиц имеет бланкетно-неопределенный характер. Законодатель отметил наличие исключительных случаев, но не обозначил их.

Полагаем также, что неосвещенным остался вопрос о возможности государственного служащего заниматься политической деятельностью, а именно участвовать в деятельности различных политических партий. Прежде всего, согласно Закону РК «О политических партиях» государственные служащие не вправе занимать оплачиваемые должности в политических партиях. Как известно, деятельность любой политической партии направлена на реализацию программных приоритетов, собственных задач и целей. Одним из наиболее эффективных средств по реализации партийных установок является организация и проведение пропагандистской работы, направленной на рекрутирование в свои ряды новых членов. На наш взгляд, предоставление права государственным служащим быть членами политических партий чревата использованием служебной должности в качестве трибуны для освещения партийных программ и целей. Также не исключается вероятность зарождения принципа «добыча — победителю» по аналогии исторического опыта государственной службы Великобритании и США, когда все должности в администрации замещались представителями победившей партии.

Деятельность государственных служащих должна быть направлена на служение обществу, освобождена от воздействия партийно-политических движений, ограничена от возможности лоббирования личных или групповых интересов. Только политически нейтральная, сформированная на принципах профессионализма и высокой нравственности государственная служба способствует реализации задач и функций государства, направленных на укрепление демократического режима.

Еще Гегель отмечал о существовании закона, предписывающего каждому гражданину отчитываться, на какие средства он живет. Деятельность государственных служащих и в целом государственной службы должна быть максимально прозрачной, доступной, открытой для общества, направлена на обеспечение стабильности государственного строя, нормального функционирования государственных институтов, ориентирована на приоритетность прав и законных интересов граждан.

2.3 Ответственность в государственно-служебных отношениях

Регулирование государственно-служебных отношений немыслимо без установления правовых гарантий, обеспечивающих должную реализацию служебных полномочий государственными служащими. В качестве гарантий, обеспечивающих должную реализацию комплекса служебных прав и обязанностей, выступает ответственность.

Раскрывая ответственность на субъекта возлагается правовая обязанность выполнить условия деятельности по достижению определенного результата под угрозой претерпевания определенных лишений и ограничений, а также претерпевание этих лишений и ограничений. В юридической литературе существуют различные основания дифференциации ответственности на виды. Так, в зависимости от отраслевой принадлежности различают уголовную, административную, материальную, дисциплинарную ответственность.

Имеет место также дифференциация ответственности на виды по характеру санкций, выраженному в них способу и порядку реализации. На этой основе О. Э. Лейст выделяет правовосстановительную и штрафную ответственности. Если для правовосстановительной ответственности является приоритетным точное определение уже существующих обязанностей субъекта ответственности, их принудительное осуществление, то штрафная ответственность, объединяющая уголовную, административную и дисциплинарную ответственности, характеризуется точной квалификацией правонарушения, индивидуализацией наказания или взыскания, применением мер принуждения [34, с. 130−169].

В отношении административных государственных служащих применяется дисциплинарная, уголовная, административная, материальная ответственность. Закон РК «О государственной службе» за противоправное, виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей, совершение коррупционного правонарушения, превышение должностных полномочий, нарушение государственной и трудовой дисциплины, нарушение норм служебной этики, несоблюдение установленных законом ограничений, связанных с пребыванием на государственной службе, устанавливает дисциплинарную ответственность. Уголовная, административная, материальная ответственность устанавливается на основаниях и в порядке, предусмотренных соответствующими законами Республики Казахстан.

Порядок привлечения к дисциплинарной ответственности и меры дисциплинарных взысканий регламентируются Правилами наложения дисциплинарных взысканий на административных государственных служащих (далее — Правила). Основанием дисциплинарной ответственности является совершение дисциплинарных проступков при исполнении административными государственными служащими своих служебных обязанностей. Проступки подразделяются на незначительные, значительные и серьезные. Незначительным является проступок, совершенный административным государственным служащим впервые или после снятия ранее наложенного взыскания, который влечет применение к служащему взыскания в виде замечания, выговора или строгого выговора, за исключением проступка, за совершение которого предусмотрено увольнение.

Значительным проступком является проступок, совершенный служащим повторно в течение шести месяцев при наличии не снятого ранее наложенного взыскания в виде замечания, выговора или строгого выговора, который влечет применение взыскания в виде предупреждения о неполном служебном соответствии. Серьезным проступком является проступок, за совершение которого предусмотрено увольнение по основаниям в соответствии с действующим трудовым законодательством, законодательством о государственной службе, антикоррупционным законодательством Республики Казахстан.

Для рассмотрения материалов служебного расследования, всестороннего и объективного установления обстоятельств совершенного государственным служащим проступка в государственном органе создается дисиплинарная комиссия, которая выносит руководителю госоргана рекомендации о мере взыскания. Дисциплинарная комиссия Агентства РК по делам государственной службы рассматривает дисциплинарные дела государственных служащих категорий С-1, С-2, С-3, С-4, совершивших коррупционные правонарушения, влекущие дисциплинарную ответственность, а также допустивших нарушения норм Кодекса чести. Дисциплинарные дела в отношении служащих категории В-1 рассматриваются Комиссией при Президенте РК по вопросам борьбы с коррупцией и соблюдения служебной этики государственными служащими.

Законом РК «О государственной службе» установлены следующие виды взысканий: замечание; выговор; строгий выговор; предупреждение о неполном служебном соответствии; увольнение с занимаемой должности. Правила содержат более развернутый перечень видов дисциплинарных взысканий, добавив: отказ в наделении соответствующими полномочиями; освобождение от выполнения государственных функций; понижение в должности. На наш взгляд, необходимо исследовать целесообразность отдельных видов взысканий, установленных Правилами. Так, отказ в наделении соответствующими полномочиями приемлем, на наш взгляд, не в качестве меры дисциплинарного воздействия, а при рассмотрении вопроса о возможности замещения данным кандидатом вакантной должности государственной службы. Если административный государственный служащий занимает должность, то он уже наделен полномочиями, выполняет соответствующие функции. Поэтому полагаем, здесь правильнее ставить вопрос об освобождении от должности. Это относится и к выполнению государственных функций. Соответствующие должности права и обязанности, выполняемые функции составляют содержание деятельности государственного служащего. Освободить от выполнения государственных функций возможно лишь посредством освобождения от занимаемой должности.

На наш взгляд, понижение в должности либо увольнение как раз подразумевают освобождение от выполнения соответствующих полномочий либо государственных функций. В связи с этим предлагаем пересмотреть такие меры, как отказ в наделении соответствующими полномочиями и освобождение от выполнения государственных функций.

Правовой гарантией при привлечении административного государственного служащего к дисциплинарной ответственности является его право дать письменное объяснение. Если в течение шести месяцев со дня наложения взыскания административный государственный служащий не будет подвергнут новому взысканию, то он считается не подвергавшимся взысканию. К примеру, во Франции данный срок составляет три года, по истечении которого служащий имеет право «на прощение», т. е. из его личного дела дисциплинарное взыскание автоматически удаляется.

Основанием уголовной ответственности административных государственных служащих является совершение преступления, т. е. деяния, содержащего все признаки состава преступления. В соответствии со ст. 9 Уголовного Кодекса РК (далее — УК РК) не является преступлением действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки какого-либо деяния, но в силу малозначительности не представляющее общественной опасности, т. е. не причинившее вреда и не создавшее угрозы причинения вреда личности, обществу или государству.

Наряду с этим, административные государственные служащие могут быть привлечены к уголовной ответственности на общих основаниях, предусмотренных уголовным законодательством, т. е. выступать не только в качестве специального субъекта. Так, при расследовании преступлений против личности, семьи и несовершеннолетних, против собственности и т. д. не имеет значения социальное положение подозреваемого.

Административная ответственность — вид юридической ответственности, осуществляющий применение административных взысканий за административные правонарушения уполномоченным на то государственным органом или должностным лицом, в порядке, установленном административным законодательством, исполнение которого может быть обеспечено принудительной силой государственной власти [42, с. 58]. В соответствии со ст. 35 Кодекса РК «Об административных правонарушениях» (далее — КоАП) лица, кроме военнослужащих, находящихся на военных сборах граждан, прокуроров, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, сотрудников финансовой полиции и таможенных органов, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов или специальных положений о службе, в случаях, прямо предусмотренных этими актами, несут за совершение административных правонарушений при исполнении служебных обязанностей дисциплинарную ответственность, а в остальных случаях — административную ответственность на общих основаниях.

Таким образом, за правонарушения, не предусмотренные Законом РК «О государственной службе» и Законом РК «О борьбе с коррупцией» административные государственные служащие несут ответственность на общих, соответствующих административно-правовым нормам основаниях. Административные санкции налагаются государственными органами и должностными лицами, с которыми служащие не состоят в служебных отношениях.

К числу органов, уполномоченных рассматривать дела об административных проступках, относятся: административные комиссии при местных исполнительных органах; суды по административному производству; органы государственных надзоров и инспекций; иные государственные органы и должностные лица, уполномоченные на то законодательством Республики Казахстан.

Материальная ответственность административных государственных служащих устанавливается за причинение имущественного ущерба государственному органу или третьим лицам в результате неисполнения или ненадлежащего исполнения служебных обязанностей.

В юридической литературе освещены вопросы установления в отношении государственных служащих моральной и политической ответственности. Взыскания моральной ответственности выражаются в различных формах: в публичном осуждении, критике, обязанности принести публичное извинение, в обсуждении. Следовательно, для моральной ответственности, как и для юридических видов ответственности, свойственна негативная форма, отличающаяся неюридическим характером меры воздействия. Негативный аспект характеризуется необходимостью государственным служащим отчитываться в своих действиях, влекущих применение определенных мер морального воздействия. Позитивный аспект моральной ответственности раскрывается в осознании государственным служащим своего долга, морали, соблюдении всех установленных в отношении него требований.

В заключение следует отметить, что при установлении меры ответственности в отношении административных государственных служащих немаловажное значение имеет характер, определенность, степень конкретизации юридических обязанностей, а также мера обязательности правовых ограничений.

2.4 Социальная и правовая защищенность государственных служащих

Наряду с необходимостью максимально точного определения компетенции государственных служащих важнейшим элементом эффективного решения вопросов кадровой политики является система мотивации, стимулирования, правовой защищенности государственных служащих, решения социально-экономических аспектов на государственной службе. Механизм реализации указанных факторов должен включать в себя комплекс мер, направленных на компенсацию объективно обусловленных ограничений, создание условий для профессионального роста, стабильность правового статуса. Социальная и правовая защищенность государственных служащих не является локальной проблемой. Она непосредственно связана как с особенностями социальных отношений в государстве, так и с принципами деятельности всей системы государственной службы. Реализация принципа правовой и социальной защищенности основана на установлении законодательством Республики Казахстан гарантий, в должной мере обеспечивающих соблюдение прав и законных интересов административных государственных служащих.

Поскольку значительное число правовых гарантий государственных служащих раскрывается в установленных законодательством служебных правах, детально проанализированных в подразделе 2.1, мы остановимся лишь на отдельных аспектах социальных и правовых гарантий. Так, одной из наиболее актуальных мер правовой защиты является установка ст. 27 Закона РК «О государственной службе», гласящей, что смена политических государственных служащих не может служить основанием для прекращения государственными служащими государственной службы на занимаемой должности по инициативе вновь назначенных политических государственных служащих. Здесь же следует отметить право государственных служащих обжаловать в суде незаконные действия руководителей государственных органов, право на защиту государственного служащего и членов его семьи от посягательств, связанных с осуществлением государственным служащим своих служебных полномочий.

В соответствии с Законом РК «О государственной службе» мерами социальной защиты государственных служащих являются:

— обеспечение государством жильем в порядке, установленном законодательством Республики Казахстан;

— бесплатное предоставление земельных участков для индивидуального жилищного строительства государственным служащим, нуждающимся в улучшении жилищных условий;

— медицинское обслуживание государственных служащих и членов их семей в соответствующих государственных учреждениях здравоохранения;

— в случае ликвидации или реорганизации государственного органа государственные служащие обеспечиваются работой во вновь образованном либо в другом государственном органе в соответствии с их квалификацией.

— в случае сокращения штата государственного органа государственному служащему производится выплата выходного пособия в размере четырех среднемесячных заработных плат при наличии стажа работы в государственных органах не менее трех лет;

— в случае смерти государственного служащего членам его семьи выплачивается единовременное пособие в размере трех среднемесячных заработных плат по последнему месту службы в государственном органе, при этом размер пособия не может быть ниже установленного законодательством Республики Казахстан;

— возмещение транспортных расходов и других затрат, связанных с командировками, переводом по службе в другую местность;

— оплачиваемый отпуск с выплатой пособия для оздоровления в размере двух должностных окладов.

Как видим, вопросы социальной защищенности государственных служащих находят правовое закрепление.

На основании Послания Президента народу Казахстана «К конкурентоспособному Казахстану, конкурентоспособной экономике, конкурентоспособной нации» была разработана Государственная программа развития жилищного строительства в Республике Казахстан на 2005;2007 годы. Ее целью является комплексное решение проблем развития жилищного строительства, обеспечивающее доступность жилья широким слоям населения. Государственные служащие в числе других работников бюджетной сферы были определены приоритетной категорией граждан, обеспечиваемых жильем в первую очередь. Но, как показала практика, существует ряд проблем. Во-первых, количество предлагаемого жилья значительно уступает количеству граждан, нуждающихся в нем, т. е. спрос превышает предложение. Во-вторых, объем заработной платы административных государственных служащих не позволяет выплачивать в последующем ежемесячные выплаты банку, коммунальные расходы на содержание приобретенного жилья и при этом обеспечивать необходимый прожиточный уровень семьи. В противном случае, государственный служащий вынужден сдавать новое жилье в найм, чтобы «перекрыть» финансовые затраты. Государственный служащий может обратиться за помощью к созаемщику в числе своих близких родственников, чтобы совокупный ежемесячный доход соответствовал требуемому минимуму. И здесь возникает немало причин, по которым найти необходимого созаемщика становится крайне трудно. Таким образом, приобретение жилья по Государственной программе становится доступной далеко не всем административным государственным служащим, нуждающимся в улучшении своих жилищных условий.

Законодательством о государственной службе предусмотрены единовременные пособия в случае увольнения государственного служащего при ликвидации или реорганизации государственного органа, в случае сокращения штата, а также в случае смерти государственного служащего. На наш взгляд, в число мер социальной защиты государственных служащих необходимо включить право на получение единовременного пособия в случае причинения ущерба здоровью, связанного с реализацией служебных обязанностей.

Таким образом, содержание гарантий социальной и правовой защищенности административных государственных служащих характеризуется целевой и функциональной направленностью, зависит от общественно-политических, экономических процессов, происходящих в стране. Инфраструктура социальной защищенности административных государственных служащих должна основываться на реально действующей нормативной правовой базе, предусматривающей как интересы государства, так и аспекты защиты и мотивации служебной деятельности государственных служащих.

3. Зарубежный опыт регламентации трудоправового статуса государственных служащих

Реформирование государственной службы Казахстана основывается на позитивных аспектах, как отечественного опыта, так и опыта зарубежных стран, обладающих наиболее эффективными функционирующими системами государственной службы. Законодателями Казахстана был тщательно изучен мировой опыт государственного управления с целью апробации в казахстанских условиях наработанных традиций, поиска оптимального пути совершенствования государственной службы, ее законодательной базы, формирования собственной модели. Несмотря на общность функционального назначения, в разных политических системах государственная служба имеет индивидуальные особенности, поэтому опыт того или иного государства не может служить безусловной основой для формирования национальной концепции государственной службы. Но это не исключает возможности заимствования отдельных элементов функционирующих моделей развитых стран.

Как известно, современные системы государственной службы зарубежных стран классифицируются на две основные модели — карьерную и позиционную, или должностную.

Для карьерной модели характерны: жесткая иерархия категорий, групп и квалификационных разрядов государственных служащих; широкий перечень социальных льгот и привилегий; реализация профессиональной карьеры служащего в иерархической структуре с высокими гарантиями сохранения рабочего места; гарантия продвижения по служебной лестнице, основанная на выслуге лет.

Позиционная или должностная модель государственной службы характеризуются наличием государственных должностей с точно определенными обязанностями и условиями их занятия. Замещать эти должности могут лица, соответствующие конкретным требованиям по каждой должности. Основным критерием карьерного роста является наличие специальных знаний, а не выслуга лет. С годами в результате заимствования положительного опыта одной системы другой, достаточно трудно выделить страны, для которых характерны отмеченные модели в «чистом» виде. Вместе с тем, преимущественно карьерная модель государственной службы характерна для Франции, Германии, Японии, а преимущественно позиционная или должностная — для США, Швейцарии.

Итак, Германия и Франция являются странами с богатейшими правовыми традициями, где раньше других государств сформировалась профессиональная бюрократия. Сегодня французская государственная служба — система, подробно регламентированная нормативными актами. На основе Рамочного закона принимаются соответствующие законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Следует отметить, что согласно п. 8 ст. 73 Конституции, Федерация обладает исключительной законодательной компетенцией по вопросам правового положения служащих Федерации и корпораций публичного права федерального ранга. В отношении служащих земельного уровня Федерация создает только основы, типовые положения, в границах которых земли издают свои законы.

В Японии законодательство о государственной службе представлено Законом о государственных публичных должностных лицах, принятым 21 октября 1947 г. за № 120. Закон регламентирует статус государственных служащих, порядок прохождения службы и другие организационные вопросы в сфере государственной службы. Разделив государственных служащих на публичных должностных лиц общей службы и специальной службы, данный закон регулирует деятельность представителей общей службы. Среди наиболее существенных поправок и дополнений, которым неоднократно подвергался Закон, следует выделить установление ограничений на политическую деятельность государственных служащих, проведение забастовок, а также внесение нового раздела об организациях и ассоциациях государственных служащих. Что касается проведения экзаменов при замещении государственных должностей, как при поступлении на службу, так и при повышении в должности, то данный принцип остался без изменений и действует поныне. Необходимо подчеркнуть, что Закон определяет лишь основы кадровой системы на государственной службе. Многие конкретные нормы вводятся в виде законов, правительственных указов и других нормативных актов общегосударственного значения.

В Швейцарии функционирует федеральная и кантональная системы государственной службы. Правовое положение федеральных государственных служащих регулируется Федеральным законом о статусе государственных служащих от 30 июня 1927 г. с изменениями и дополнениями. Наряду с Законом действуют постановления Федерального совета Швейцарии, регулирующие те или иные аспекты государственной службы. Статус государственных служащих кантонов, округов и общин регулируется конституциями и законами кантонов. В данном случае федеральное законодательство выполняет роль базового, которому должны соответствовать положения нормативных актов кантонов.

Государственная служба США с юридической точки зрения не является единой. Должностные лица находятся на службе или федерации, или штатов, которые имеют свои законы о госслужбе. Пятый титул Свода законов США содержит нормы, регулирующие общие вопросы государственной службы и статуса государственного служащего, «систему заслуг», классификацию федеральных государственных служащих, систему и размеры их оплаты [43, с. 211−248]. Об особой важности вопросов государственной службы свидетельствует тот факт, что в Своде законов США они отражены после титулов «Общие положения», «Конгресс», «Президент», «Флаг и печать, место нахождения правительства и штаты».

Как и во многих странах, в Германии существует институт политических чиновников, назначаемых главой государства и оставляющих свои должности при смене правительства.

Государственные служащие Японии рассматриваются как слуги народа, обязанные приносить присягу о достойном поведении на государственной службе, а прохождение ими службы во многом зависит от работодателя. Не давая конкретного определения государственных служащих, законодательство включает в эту категорию не только работников административного аппарата, но также работающих на государственных предприятиях, государственных железных дорогах, на телевидении, в государственных школах, сотрудников полиции, пожарной службы. Несмотря на столь широкое понятие государственных служащих, по численному составу государственная служба Японии уступает странам Западной Европы, так как государственный сектор здесь значительно меньше.

Государственная служба Германии, несмотря на изменения в политических и социальных ориентирах, реформирование законодательной базы, сохранила основные принципы, заложенные еще в период становления данного института, которые, безусловно, обрели новый оттенок. Конституционно провозглашенный принцип верности является основополагающим требованием в отношении государственных служащих. Его значение настолько велико, что даже при рассмотрении такого вопроса, как пенсионное обеспечение членов семьи чиновника, может быть дан официальный отказ на право получения пенсии, если будет установлено, что они (члены семьи) занимаются антиконституционной деятельностью, т. е. не соответствуют принципу верности. При этом, данный принцип не подразумевает верности конкретному человеку, как это было в период существования Веймарской республики или правления нацистов. Речь идет и не о верности партии, на членство в которой государственный служащий Германии имеет право, а о верности всей нации. Кроме того, наряду с соответствующей профессиональной подготовкой, кандидат на государственную должность должен иметь устойчивое имущественное положение.

Назначение на государственную службу Японии осуществляется после сдачи конкурсных экзаменов. Время и место проведения экзаменов, общая характеристика должности — содержание служебных обязанностей, заработная плата — сообщается в средствах массовой информации, что делает данную процедуру открытой. К экзаменам допускаются только японские подданные, независимо от расы, веры, пола, социального статуса, происхождения, политических взглядов и политической принадлежности [43, с. 526]. Исключение составляют лица, лишенные права распоряжаться имуществом; осужденные по уголовному законодательству; уволенные со службы в дисциплинарном порядке до истечения двухлетнего периода со дня вынесения этой меры; организовавшие общественное объединение, призванное к насильственному подрыву Конституции Японии. Широко используется принцип целесообразности, заключающийся в наделении Палаты по делам персонала полномочием не проводить экзамены для назначения, а действовать методом отбора на основе прежних служебных результатов [43, с. 528]. Поступающие на государственную службу кандидаты делятся на три группы: 1) окончившие высшие учебные заведения; 2) имеющие неполное высшее образование; 3) окончившие средние учебные заведения. Для каждой группы кандидатов экзамены проходят отдельно. Успешная сдача экзаменов позволяет кандидату быть зачисленным в списки назначений.

Формирование корпуса служащих США осуществляется как на конкурсной основе, базирующейся на принципе «системы заслуг» и позволяющей занять должность любого уровня, так и посредством политических назначений, имеющих особое значение на тех должностях, где принимаются ключевые стратегические решения. Существующая с 1979 г. Служба высших руководителей (СВР) призвана обеспечивать устойчивый кадровый резерв, как для карьерных, так и для политических назначений.

Определяя права, свободы и обязанности государственных служащих Франции, Общий статут регламентирует их социальные, экономические, политические права. Запрещено проводить деление служащих по их политическим, профсоюзным, философским или религиозным взглядам, этнической принадлежности. Что касается различий полов, то данный факт может быть принят во внимание лишь в случае служебной необходимости. Всем служащим гарантированно право на объединение в профсоюзы, более того, им предоставляются отпуска на профсоюзную подготовку. В период выполнения служащим профсоюзной работы он освобождается от выполнения основных служебных обязанностей, но, тем не менее, считается находящимся на службе. Что касается права на проведение забастовок, то оно реализуется в рамках регламентирующих их законов. В частности, служащим государственных органов, призванных обеспечивать порядок и защиту граждан, участие в забастовках категорически запрещено. Для основной же части чиновников их проведение обставлено рядом условий, в т. ч. запретом участвовать в политических забастовках, несанкционированных и непрерывных; каждая забастовка сопровождается обязательным вычетом из жалованья суммы, эквивалентной времени отсутствия на рабочем месте.

Среди мер правовой защищенности чиновника Франции следует выделить право на защиту от третьих лиц, когда служащий подвергается судебному преследованию за ошибку, допущенную при исполнении служебных обязанностей. Сюда же относится защита служащего от угроз, насилия, оскорблений, клеветы, жертвами которых он может стать в результате исполнения служебных функций. Государство, защищая служащего от возможных негативных факторов, связанных с его служебной деятельностью, возлагает на него обязанность качественного выполнения служебных функций. Другой мерой правовой защищенности является запрет вносить в личное дело государственного служащего сведения, касающиеся его взглядов, политической, религиозной, профсоюзной деятельности. Помимо этого, служащий имеет право быть информированным обо всех материалах его личного дела, а также вновь прилагаемых документах. В случае привлечения служащего к дисциплинарной ответственности он вправе рассчитывать на квалифицированную помощь защитника по личному усмотрению.

Что касается системы обязанностей государственных служащих, то это, прежде всего, обязанность полностью посвятить себя государственной службе, хранения служебной тайны, соблюдения требований субординации, личной ответственности за выполняемые функции и действия подчиненных. На наш взгляд, весьма странным является условие о выполнении незаконных решений, указаний вышестоящего органа или должностного лица.

В отношении мер дисциплинарного взыскания следует отметить, что по законодательству о государственной службе Франции они классифицированы на четыре группы. В первую группу входят предупреждение и выговор; вторую группу составляют исключение из списка повышения в должности, понижение на один разряд, временное отстранение от должности максимум на 15 дней, перевод на другую работу; в третью группу входят понижение в ранге, временное отстранение от должности на срок от 6 месяцев до двух лет; четвертая группа взысканий состоит из принудительного выхода на пенсию и увольнения.

Объем и содержание прав и обязанностей чиновника Германии, принципы прохождения службы, система социального обеспечения определяются фактором личной преданности, на основе которого образуют замкнутую систему отношений. Установив особый публично-правовой режим верности, государство наделяет профессиональных чиновников постоянной функцией исполнения высших полномочий государственной власти [44, с. 104].

Государственный служащий Германии имеет право на занятие побочной оплачиваемой деятельностью, отличной от служебных обязанностей. Для этого необходимо специальное разрешение, порядок и условия выдачи которого регулируются постановлением Правительства о побочной деятельности федеральных служащих и военнослужащих от 12 ноября 1987 г.

Что касается трудовой деятельности чиновника после увольнения с государственной службы, то она подпадает под контроль высшей служебной инстанции по последнему месту работы. Если выяснится, что новое место работы каким-то образом связано с предыдущей государственной должностью, способно нанести ущерб служебным интересам, то высшей инстанцией выносится запрет на данную трудовую деятельность в течение последующих пяти лет. Таким образом, государством ставится заслон возможному использованию служебной информации вышедшим в отставку чиновником, лоббированию личных интересов с помощью прежних служебных связей, т. е. принимаются меры для защиты государственных интересов.

Правовое положение чиновников Японии регламентируется нормами закона, содержащего вопросы регулирования деятельности государственных публичных должностных лиц. Служащий вопреки его воле не может быть понижен в должности, временно отстранен от службы или уволен, кроме случаев, установленных Законом или правилами Палаты по делам персонала [43, с. 536]. Формально служащий в целях защиты своих интересов вправе обращаться не только к вышестоящему руководителю, но и в Палату по делам персонала. На практике подобная мера защиты доступна лишь служащим высших рангов, т.к. чиновники низших рангов вряд ли будут в состоянии оплатить дорогостоящих адвокатов. Установленное Конституцией Японии от 3 ноября 1946 г. [45, с. 291−306] положение публичных должностных лиц как слуг всего общества нашло свое отражение в Законе о государственных публичных должностных лицах. Согласно указанному Закону, служащий должен нести службу в качестве слуги народа, в общественных интересах, уделять серьезное внимание выполнению служебных обязанностей. Чиновникам не только запрещено проведение забастовок, но даже их планирование, а равно другие действия, способные нанести вред государству. Политическая деятельность чиновников достаточно ограничена, поскольку, несмотря на возможность вступать в политические партии, они не могут быть политическими советниками либо иным членом, выполняющим одинаковую с ними роль. Сюда же относится запрет баллотироваться на выборные публичные должности. Что касается возможности заниматься деятельностью, отличной от служебной, то в случае совмещения официальной должности с дополнительным местом работы служащий не может получать за это заработную плату [43, с. 544]. После прекращения государственной службы служащему в течение двух лет запрещается занимать пост в коммерческих предприятиях, связанных с государственным органом, в котором он находился на службе в течение последних пяти лет. Исключение составляют случаи получения официального разрешения Палаты по делам персонала. Поскольку служащий вправе быть акционером предприятий, то Палата по делам персонала, выполняя контрольные функции, может требовать от служащего отчет о полученной прибыли. При этом Палата может признать дальнейшее взаимодействие служащего с предприятием невозможным и поставить перед служащим условие либо прекратить отношения с предприятием, либо оставить государственную службу. Предоставленное служащим право создавать организации и ассоциации, целью которых является поддержание и улучшение условий труда, ведение переговоров с соответствующими властями, имеет определенные извлечения. Так, различные категории служащих не могут создавать одни и те же организации и ассоциации, а представители силовых ведомств вообще не вправе их создавать.

При привлечении к дисциплинарной ответственности государственных служащих, взыскания могут налагать как непосредственные руководители, так и Совет по делам персонала. В качестве мер дисциплинарных взысканий применяются: увольнение; временное отстранение от занимаемой должности (за это время государственный служащий, как правило, не получает заработную плату); удержание из должностного оклада; письменное замечание или выговор. В отличие от Франции, где служащий имеет право «на прощение», в Японии запись о дисциплинарных санкциях никогда не изымается из личных дел.

Таким образом, несмотря на особенности традиций, культур, различие функционирующих моделей государственной службы — карьерной либо позиционной — правовое положение государственных служащих различных стран практически не отличается. Прежде всего, общим для всех служащих является требование верности народу, всецелой отдачи службе. Конституционно установленная обязанность верности служащих Германии и Японии характеризует идеологию государственной службы этих стран. В казахстанской системе государственной службы данное требование отражено в установленном законодательством принципе казахстанского патриотизма.

Общим с Казахстаном является процесс рекрутирования на государственную службу, осуществляемого, как правило, на основе конкурсного отбора, за исключением должностей, замещаемых политическими назначенцами. Вместе с тем, во Франции существуют должности, статус которых оговорен отдельно. К ним относятся и зарезервированные должности (для участников конфликтных войн, их вдов и сирот), замещаемые без конкурсного отбора. В США предусматриваются исключения для лиц, проработавших в штате Белого Дома 2 года или в службах Конгресса 3 года без перерыва стажа — они допускаются к дальнейшему прохождению службы без экзаменов [46, с. 104].

Следует отметить, что во всех странах в отношении государственных служащих устанавливается тщательный контроль. Будучи кандидатами, они проходят обязательную специальную проверку, уделяющую особое внимание изучению материального положения, нравственности, полноты уплаты налогов, наличию обвинений в некомпетентности, состоянию психического и физического здоровья. Так, в США анализируются даже такие аспекты, как принимаемые кандидатом лекарства, отношение к алкоголю, наркотикам, сексуальная ориентация. После зачисления на службу служащий попадает под еще более пристальный контроль, объектом которого является не только его служебная деятельность. Служащему ежегодно приходится заполнять большое количество анкет и опросников. Одна из них, введенная в 1978 г. Законом об этике, требует описания всех акций на сумму 1 тыс. долл. и более, зарегистрированных на имя служащего, его жены или детей; каждую дополнительную статью дохода на сумму свыше 100 долл., каждый подарок стоимостью 35 долл. и больше, имеющуюся недвижимость. Средства контроля весьма разнообразны. К примеру, в государственных учреждениях нередко практикуются выборочные заборы крови на предмет присутствия наркотических средств; в случае необходимости получения правдивой вербальной информации может быть использован полиграф (детектор лжи); популярностью пользуются анонимные опросы, проводимые среди государственных служащих [14, с. 267-268, 271-272].

Заключение

Настоящая дипломная работа, посвященна вопросам особенностей труда и трудоправового статуса государственных служащих в Республике Казахстан, выполнена в соответствие с поставленной целью и направлена на достижение сформулированных задач. Нами проанализирована нормативная правовая и специальная литература, посвященная вопросам регулирования деятельности государственных служащих Республики Казахстан. Исследование проблемы проводилось по отдельным аспектам на основе изучения трудов казахстанских и зарубежных ученых. Это позволило охарактеризовать правовое положение государственных служащих в Республике Казахстан и сделать определенные выводы:

1. История развития государственного управления Казахстана свидетельствует, что, несмотря на отсутствие центрального чиновничьего аппарата, в периоды ханского правления существовала система должностей, занятие которых предполагало выполнение государственных функций. Высший слой служащих формировался из султанов и представителей аристократических родов, права которых занимать определенные места в государственном управлении регулировались традиционной иерархией родов. После присоединения Казахстана к России созданный административно-полицейский аппарат представлял подобие аппаратов центральных губерний России и был лишь несколько приспособлен к местным условиям. Возвышалась роль чиновничьего аппарата и система наместнического управления. Формирование советского государства сопровождалось коренными изменениями в принципах управления страной, организации государственной службы. В основу формирования корпуса государственных служащих были заложены такие критерии, как социальное происхождение, где приоритетом обладали представители рабоче-крестьянского класса, уровень идейно-политической зрелости и преданности. После распада СССР необходимость в правовом механизме регулирования государственной службы и деятельности государственных служащих была реализована изданием Указа Президента РК, имеющего силу закона, «О государственной службе» (1995 г.), впервые заложившего нормативную основу государственной службы Казахстана, определившего основополагающие принципы функционирования государственной службы, основы правового статуса государственных служащих.

2. Понятие правового статуса государственных служащих было исследовано на основе изучения правового статуса личности. Существуют различные подходы к структурному содержанию правового статуса личности. В работе раскрывается содержание через права, обязанности и другие элементы правового статуса, урегулированные нормами права.

3. Структурно-функциональная характеристика служебных прав и обязанностей административных государственных служащих позволила классифицировать права и обязанности в зависимости от производных функций, возлагаемых на государственных служащих. Нормативно установленные служебные права и обязанности являются основными элементами, раскрывающими содержание общего правового статуса административных государственных служащих.

4. Анализ ограничений, связанных с пребыванием на государственной службе, показал, что по своему содержанию они носят запрещающе-обязывающий характер, выражающийся в запрете совершения конкретных действий, и обязывании совершения действий, предписанных законодательством. Все ограничения являются абсолютными и неотчуждаемыми в течение всего периода осуществления полномочий на государственной службе. Индивидуальная педагогическая деятельность является одним из видов индивидуальной предпринимательской деятельности, т.к. соответствует ее признакам — является инициативной, основанной на оказании платных образовательных услуг под личную ответственность граждан, оказывающих эти услуги. Исходя из общего запрета на предпринимательскую деятельность, следует, что государственным служащим разрешено заниматься педагогической деятельностью только в организациях образования, но не в индивидуальном порядке.

5. Устанавливая запрет пользоваться в личных целях услугами граждан и юридических лиц, законодательство преследует цель предотвратить возможное использование должностных полномочий в качестве средства обретения личных выгод, удовлетворения личных интересов. Следует отметить, что, указывая только услуги граждан и юридических лиц, Закон РК «О государственной службе» значительно сужает предмет противоправных действий, связанных со злоупотреблением должностными полномочиями. Из сферы регулирования выпадают такие понятия, как вознаграждение в виде денег, подарков и иных форм, использование непредусмотренных законодательством преимуществ.

6. За совершение проступка на административных государственных служащих, в соответствии с Законом РК «О государственной службе», могут налагаться следующие виды взысканий: замечание; выговор; строгий выговор; предупреждение о неполном служебном соответствии; увольнение с занимаемой должности. Правила наложения дисциплинарных взысканий на государственных служащих Республики Казахстан содержат более развернутый перечень видов дисциплинарных взысканий, добавив: отказ в наделении соответствующими полномочиями; освобождение от выполнения государственных функций; понижение в должности. Поскольку в работе рассматривался вопрос о возможности установления для административных государственных служащих квалификационных разрядов, то предложено применять их не только в качестве меры поощрения, но и взыскания, установив такую меру дисциплинарного взыскания, как понижение либо лишение квалификационного разряда. Уголовная, административная и материальная ответственность устанавливается на основаниях и в порядке, предусмотренных соответствующими законами Республики Казахстан.

7. Вопрос социальной защищенности административных государственных служащих находит правовое закрепление. Содержание гарантий социальной и правовой защищенности административных государственных служащих характеризуется целевой и функциональной направленностью, зависит от общественно-политических, экономических процессов, происходящих в стране. Как показал анализ установленных мер социальной защиты государственных служащих, законодательством о государственной службе предусмотрены единовременные пособия в случае увольнения государственного служащего при ликвидации или реорганизации государственного органа, в случае сокращения штата, а также в случае смерти государственного служащего.

8. Анализ функционирующих систем государственной службы зарубежных стран показал, что, несмотря на общность функционального назначения, в разных политических системах государственная служба имеет индивидуальные особенности. Поэтому опыт того или иного государства не может служить безусловной основой для формирования национальной концепции государственной службы. Но, вместе с тем, отдельные положительные элементы могут быть весьма интересными и полезными для разработчиков отечественного законодательства.

9. Несмотря на достаточно налаженный механизм правового регулирования, практически каждое государство стремится к усовершенствованию деятельности своего государственного аппарата. Основными тенденциями проводимых в разных странах реформ в области государственной службы являются: децентрализация исполнения решений и всей системы государственной службы; придание большей открытости, гласности государственной службы, ориентация на потребности населения; повышение морально-этических требований, акцентирование внимания на нравственных аспектах в деятельности государственных служащих; сокращение численности служащих при одновременном повышении их заработной платы.

10.В Республике Казахстан принят целый ряд законодательных и подзаконных актов, направленных на создание эффективной государственной службы с принципиально новым порядком подбора и расстановки кадров, эффективной системой их подготовки. Все это не только обусловило актуальность настоящего исследования, но и показало определенные пути их решения.

Государственная служба своей организацией и функционированием отражает все особенности и отличительные черты, обусловленные своеобразием исторического развития, государственно-правовых форм, административно-территориального устройства, политической и правовой систем страны, ментальностью, традициями и обычаями.

Список использованных источников

1. Всеобщая Декларация прав человека // Права человека в международных документах: сб. документов. Ч. 1. — Алматы: 1998. — С. 8−16.

2. Республика Казахстан. Конституция от 30.08.1995 г. — Алматы: 2002. — 40 с. (с изменениями и дополнениями от 22.07.2011 г.)

3. Указ Президента, имеющий силу закона «О государственной службе» от 26.12.1995 г.

4. Закон Республики Казахстан от 23 июля 1999 года № 453-I «О государственной службе» (с изменениями и дополнениями по состоянию на 05.07.2012 г.)

5. Закон «О национальной безопасности Республики Казахстан» от 26.06.1998 г. № 233-I.

6. Закон «О борьбе с коррупцией» от 02.07.1998 г. № 267-I // Казахстанская правда. — 1998. — 9 июля.

7. Закон «Об административных процедурах» от 27.11.2000 г. № 107-II

8. Кодекс чести государственных служащих (Правила служебной этики государственных служащих). Утвержден Указом Президента от 03.05.2005 г. № 1567

9. Положение о порядке прохождения государственной службы. Утверждено Указом Президента от 10.03.2000 г. № 357 // Правительственный вестник. — 2000. — № 3. — С. 12−18.

10. Правила проведения аттестации административных государственных служащих. Утверждены Указом Президента от 21.01.2000 г. № 327

11. Правила наложения дисциплинарных взысканий на административных государственных служащих Республики Казахстан. Утверждены Указом Президента от 31.12.1999 г. № 321

12. Кодекс об административных правонарушениях от 30.01.2001 г. № 155-II: учебно-практическое пособие — Алматы: 2002. — 304 с. (с изменениями и дополнениями от 06.03.2013 г.)

13. Уголовный кодекс от 16.07.1997 г. № 167-I: учебно-практическое пособие. — Алматы: 2002. — 160 с.

14. Указ Президента «О мерах по дальнейшему совершенствованию системы государственного управления Республики Казахстан» от 29.09.2004 г. № 1449

15. Трудовой кодекс. // Казахстанская правда. — 2005. — 12 февраля.

16. Закон «Об образовании» от 07.06.1999 г. № 389-I

17. Закон «О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан» от 20.06.1997 г.

18. Гражданский кодекс Республики Казахстан (Общая часть). Комментарий: В 2-х книгах. Книга 1 /Ответ. ред. М. К. Сулейменов, Ю. Г. Басин. — Алматы: 1997. — 416 с.

19. Кодекс «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» (Налоговый кодекс) от 12.06.2001 г. № 209-II. (с изменениями и дополнениями от 06.03.2013 г.)

20. Назарбаев Н. А. Казахстан-2030. Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев: Послание Президента страны народу Казахстана // Казахстанская правда. — 1997. — 11 октября.

21. Манохин В. М. Советская государственная служба. — М.: Юридическая литература, 1966. — 195 с.

22. Зиманов С. З. Политический строй Казахстана конца XVIII и первой половины XIX в. — Алма-Ата, 1960. — 294 с.

23. Басин В. Я. Россия и казахские ханства в XVI—XVIII вв. — Алма-Ата, 1971. — 276 с.

24. Конституционное право Республики Казахстан: Учебник /Сост. А. Т. Ащеулов. — Алматы: 2001. — 656 с.

25. Сапаргалиев Г. С. Конституционное право Республики Казахстан: Академический курс. — Алматы: 2002. — 528 с.

26. Теория государства и права: Курс лекций /Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. — М.: Юристъ, 2001. — 776 с.

27. Матузов Н. И. Правовая система и личность. — Саратов, 2007. — 294 с.

28. Уваров В. Н. Государственная служба. — Алматы: 1996. — 224 с.

29. Старилов Ю. Н. Служебное право: Учебник. — М.: БЕК, 1996. — 698 с.

30. Хропанюк В. Н. Теория государства и права: Учебное пособие для высших учебных заведений /Под ред. В. Г. Стрекозова. — М.: 2004. — 382 с.

31. Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник. Часть общая. — М.: БЕК, 1993. — 301 с.

32. Таранов А. А. Административное право Республики Казахстан. Академический курс. — Алматы: 2000. — 256 с.

33. Манохин В. М. Концепция закона о государственной службе // Государство и право. — 2001. — № 12. — С. 90−98.

34. Лейст О. Э. Санкции и ответственность по советскому праву (теоретические проблемы). — М.: 1981. — 240 с.

35. Уваров В. Н. Стратегия 2030: Подготовка государственных служащих новой генерации // Правовая инициатива. — 2008. — № 1. — С. 7−10.

36. Алибаева Г. А. Местные исполнительные органы в системе государственной власти. — Алматы: 2009. — 64 с.

37. Мухамеджанов Б. А., Рогов И. И., Бычкова С. Ф. Комментарий и постатейные материалы к Закону Республики Казахстан «О борьбе с коррупцией». Алматы: 2001. — 248 с.

38. Гражданский кодекс Республики Казахстан (Особенная часть). Комментарий /Ответ. ред. М. К. Сулейменов, Ю. Г. Басин. — Алматы: Жетi жар? ы, 2003. — 832 с.

39. Уголовное право Республики Казахстан. Особенная часть: Учебник /Под ред. И. И. Рогова, С. М. Рахметова. — Алматы: Жетi Жар? ы, 2003. — 792 с.

40. Жетписбаев Б. А. Административная ответственность в Республике Казахстан: Учебное пособие /Под общей ред. С. С. Сартаева. — Алматы: Данекер, 2000. — 233 с.

41. Республика Казахстан. Государственная программа развития жилищного строительства в Республике Казахстан на 2011;2015 годы. Утверждена Указом Президента от 11.06.2011 г. № 1388

42. Конституции зарубежных государств: Учебное пособие /Сост. В. В. Маклаков. — М.: БЕК, 2001. — 592 с.

43. Государственная служба в странах основных правовых систем мира: Нормативные акты /Под ред. А. А. Демина. — М.: Книготдел, 2004. — 560 с.

44. Конституции 16 стран мира: сб. конституций стран-членов СНГ, Балтии и ряда других государств мира /Сост. Ж. Баишев, К. Шакиров. — Алматы: Жетi Жар? ы, 1995. — 576 с.

45. Конституции зарубежных государств: Учебное пособие /Сост. В. В. Маклаков. — М.: БЕК, 1996. — 432 с.

46. Государственная служба в Российской Федерации: концепция, опыт, проблемы /Под ред. Р. Е. Тихонова, Г. В. Атаманчука, Г. В. Мальцева — М., 1993. — 138 с.

47. Республика Казахстан. Приказ Председателя Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы от 21.06.2005 г. № 02−01−02/80 «О внесении изменений и дополнений в приказ председателя Агентства Республики Казахстан по делам государственной службы от 24.11.1999 г. №А-202 «Об утверждении Правил проведения конкурса на занятие вакантной административной государственной должности» // Справочная правовая система «Юрист»: http://base.zakon.kz.

48. Трудовой Кодекс Республики Казахстан от 15 мая 2007 года № 251-III ЗРК (с изменениями и дополнениями по состоянию на 06.03.2013 г.)

49. Республика Казахстан. Закон «Об образовании» от 07.06.1999 г. № 389-I // Казахстанская правда. — 1999. — 11 июня.

50. Республика Казахстан. Закон «О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан» от 20.06.1997 г. // Казахстанская правда. — 1997. — 28 июня.

51. Республика Казахстан. Кодекс чести государственных служащих (Правила служебной этики государственных служащих). Утвержден Указом Президента от 03.05.2005 г. № 1567 // Казахстанская правда. — 2005. — 5 мая.

52. Республика Казахстан. Закон «О науке» от 09.07.2001 г. № 225-II // Ведомости Парламента. — 2001. — № 15−16. — Ст. 226. Республика Казахстан. Закон «О культуре» от 24.12.1996 г. № 56-I // Ведомости Парламента. — 1996. — № 20−21. — Ст. 406.