Основы организации муниципальной службы в зарубежных странах

Раскрывая особенности организации муниципальной службы в зарубежных странах, необходимо в целом раскрыть само осуществление самоуправления на местах.

В настоящее время в мире сложились четыре основные модели организации публичной власти на местах (некоторые авторы могут предложить иную классификацию).

Англосаксонская модель — на местах нет должностных лиц, назначаемых центральной властью, а также ее представителей, опекающих муниципальные органы, но последние (советы, мэры, шерифы и др.), избираемые населением, могут делать только то, что им прямо предписано законом (Великобритания, США, Канада, Австралия, Новая Зеландия и др.).

Континентальная модель — на местах есть специальные уполномоченные центральной власти (комиссары, префекты), осуществляющие контроль над муниципальными органами, но последние, избираемые населением, могут делать все, что прямо не запрещено законом и не отнесено к компетенции других органов; наряду с континентальной (французской) моделью выделяется местное (коммунальное) самоуправление Германии, которое осуществляется по поручению государства.

Иберийская модель — в каждой административно-территориальной единице избирается совет и должностное лицо (алькальд, регидор, префект, мэр), которые утверждаются центральной властью как ее представители в административно-территориальной единице (Страны Латинской Америки).

Советская модель — советы создаются путем выборов в каждой административно-территориальной единице и для управления отдельными сферами местной жизни формируют исполкомы. Советы входят в единую систему органов государственной власти (советов всех уровней) и подчиняются вышестоящим советам. Они могут решать не только местные, но и общегосударственные вопросы (применяется в странах тоталитарного социализма — Китай, Куба, КНДР).

В ряде стран на региональном уровне органами управления являются только назначенные чиновники (губернаторы, управители, воеводы и др.). Представительных органов, избираемых населением, в такой административно-территориальной единице нет. При назначаемом из центра чиновнике может создаваться совещательный орган. Чиновник формирует его сам, по своему усмотрению (как на Украине) или этот орган состоит из делегатов советов нижестоящих административно-территориальных единиц (например, сеймик при воеводе в Польше, куда делегируются по два представителя от советов гмин — общин). Иногда совещательными органами при губернаторе являются дирекция, секретариат, состоящие из подчиненных губернатору ведущих чиновников местного управления, а также из некоторых других влиятельных лиц, включаемых в дирекцию самим губернатором.

В регионах одновременно действуют избранные советы и назначенные «сверху» представители государственной власти. Этот способ регионального самоуправления и управления охарактеризован выше на примере романно-германской (европейской континентальной) системы по отношению к регионам (режьонам, департаментам во Франции и др.). С 1996 г. он существует на Украине. При этом способе управления местные советы должны уведомлять руководителя государственной администрации в регионе, комиссара (префекта и т. п.) о своих решениях, но теперь такие решения для исполнения не нуждаются в обязательной визе комиссара. Если в административно-территориальной единице параллельно действуют представитель государства и совет, то сферы их компетенции разграничены законом. Поэтому существуют две системы органов, занимающихся непосредственной исполнительной деятельностью: чиновники, подчиненные представителю государственной власти, и служащие местного самоуправления.

В ряде испаноговорящих стран избираются и советы, и представители государственной власти. Последние, однако, становятся такими представителями только после избрания их председателями местных советов. Будучи избраны председателями советов, они (и только они) назначаются правительством как представители государственной власти. В данном случае нет двух систем органов, занимающихся непосредственной исполнительной деятельностью в регионе: этот аппарат возглавляет председатель совета, он же — представитель государства, но предметы ведения между представителем государства и советом разграничены. Подобная система существует в некоторых звеньях административно-территориального деления в Египте.

В странах тоталитарного социализма во всех звеньях регионального деления (как и на низовом уровне) создаются избираемые советы, которые, в свою очередь, избирают исполнительные комитеты, а иногда также постоянные комитеты. Как отмечалось, при данной системе советы и исполнительные комитеты рассматриваются не как органы местного самоуправления и управления, а как органы государственной власти.

Исходя из этого рассмотрим ряд организаций муниципальной службы в ряде государств более подробно, принимая во внимание и территориальную организацию.