Политические конфликты горизонтального уровня

Горизонтальные конфликты разворачиваются в форме предъявления регионами претензий друг другу. Эти претензии основываются на существенных различиях в статусных позициях регионов, порожденных политико-правовым и социально-экономическим неравенством. В принципе региональная дифференциация носит объективный и универсальный характер и проявляется как системное противоречие — между частью и целым или составляющими частями: то, что выгодно для одного региона, далеко не всегда выгодно для других регионов или страны в целом.

Российское региональное пространство перманентно пребывало в таком стратификационном положении будь то Российская империя с ее «полярными» во многих отношениях территориями (автономные Финляндия и Польша, имеющие парламенты, и абсолютно отсталые среднеазиатские регионы) или Россия советского периода с индустриальными центрами и аграрными «придатками». Сегодняшняя ситуация, по крайней мере в правовом отношении, гораздо благоприятнее: в Конституции РФ закреплено равноправие субъектов, значительная часть полномочий делегирована федеральным центром регионам.

Вместе с тем российское законодательство в 1990;е гг. изобиловало преференциями в пользу республик, что делало политико-правовое поле потенциально и актуально конфликтным.

Российский федерализм, имеющий множество слабостей объективного характера, дополнительно дестабилизировался договорной системой: обесценивалась федеральная конституция, возникло разнообразие политических отношений центра с субъектами Федерации, росло неравенство и противостояние регионов, постепенно распадалось единое правовое, политическое и экономическое пространство. Анализ характера различных форм федеративного устройства, проведенный американским политологом Д. Дж. Элазаром, подтверждает вывод об опасности договорного федерализма для судьбы самого государства.

Вместе с тем как паллиативное средство в наиболее сложный период договорная система может работать на снижение конфликтного противостояния. Так, отмечалось, что антагонизм между татарской и русской общинами в Москве и Казани заметно снизился именно после заключения договора между центром и Татарстаном.

Анализ сущности горизонтальных конфликтов позволяет констатировать, что их детерминантами являются интересы (претензии) трех видов:

• • экономические;
• • территориальные;
• • этнополитические.

Сам принцип свободного передвижения товаров, лиц, услуг и капиталов способствует различным формам конкуренции между региональными властями, в результате чего всегда есть победившие и проигравшие. Исследование McKinsey Global Institute показало, что в России значительный потенциал риска таится в поддержке региональными органами власти избранных предприятий. Эта поддержка осуществляется в виде налоговых и таможенных льгот, государственных заказов, низких энерготарифов и т. д. Объективные основания для такого протекционизма имеются: ряд областей (среди них Владимирская, Ленинградская, Новгородская, Липецкая) стали объектами экономической экспансии со стороны сильнейших московских финансово-коммерческих структур, чей капитал нацелен на завоевание новых сфер территориального влияния. Ситуация потенциально чревата подавлением местных банков и созданием межрегиональных диспропорций. Это вынудило региональные властные элиты пойти по пути ограничений, накладываемых на деятельность инотерриториальных банковских и бизнес-структур.

В то же время создание органами власти неравных условий конкуренции служит дополнительным экономическим фактором эскалации конфликтов. Серьезные сложности рождает проблема взаимоотношений сравнительно равновесных в экономическом и политическом плане субъектов Федерации. Речь идет о взаимодействии Санкт-Петербурга и Ленинградской области, Москвы и Московской области.

Традиционно город и область воспринимаются как единый регион. Сегодня целесообразна их более тесная интеграция. Во всяком случае, по данным опросов, проведенных в конце 1990;х гг. среди политических и экономических элит Санкт-Петербурга и городов Ленинградской области, 67% на вопрос, необходимо ли объединение мегаполиса и области, ответили «скорее, да», а 36% — «скорее, нет». Затруднились с ответом всего 2%. Среди аргументов в поддержку объединения — более тесные связи между городом и областью, оптимизация использования бюджетных средств и ускорение развития инфраструктуры. Важным видится сокращение административного аппарата в связи с объединением, а также устранение неоправданной конкуренции между субъектами за инвестиции.

Аргументы против объединения включают прежде всего беспокойство за деятельность механизма управления хозяйством региона, возможные негативные последствия перераспределения бюджетных средств и ослабление позиций региона в Совете Федераций. Поэтому около 40% респондентов не видят смысла менять сложившееся положение^[1].

Столкновения региональных интересов по линии «регион — регион» часто имеют характер территориальных претензий. Территория играет роль основы политических действий в федеративной системе, влияя на географическое распределение власти, формирование региональных интересов, взаимоотношения между соседними субъектами Федерации, а также между субъектами и центром. Начальный период становления российского федерализма (первая половина 1990;х гг.) был отмечен территориальными конфликтами преимущественно этнического характера: актуализировались претензии этнических групп по поводу исторически исконных земель (например, территориальные споры Ингушетии с Северной Осетией, Чечни с Дагестаном).

Исследование конфликтов, основу которых составляют территориальные притязания, позволяет сделать два важных вывода. Во-первых, выдвижение подобных претензий является дополнительным фактором легитимации региональных лидеров — инструментальный характер тезиса о «собирателе земли русской» как безотказного средства манипулирования массовым сознанием известен давно и детально изучен в социальной психологии. В идеологическом отношении стремление расширить территорию субъекта Федерации выступает своеобразным выражением доктрины «конкретных малых дел».

Во-вторых, наблюдалось расширение этого процесса — за прошедшее десятилетие в стране имели место около 30 конфликтов подобного рода, большинство которых пришлось на вторую половину 1990;х гг. Причем территориальные претензии предъявляют друг другу и этнически гомогенные регионы.

Иной плоскостью горизонтальных конфликтов является противоречие «регион — система регионов», доминантой которого выступает стремление региона приобрести высокостатусную, исключительную позицию. «Имперские амбиции» отдельных региональных столиц (точнее, региональных лидеров) способствуют эскалации социального напряжения — и здесь имеет место стремление к «территориальной экспансии»: из Самары, например, звучали заявления о необходимости присоединить к Самарской области Ульяновскую, как это было раньше.

Активное сотрудничество с зарубежными странами одних российских регионов и почти полная изоляция от международных контактов других (в силу географического положения, отсутствия ресурсов или по иным причинам) провоцируют нездоровую межрегиональную конкуренцию, усиливают неравномерность социально-экономического развития страны. Исследователи отмечают, в частности, что после распада СССР объективно возросла роль Северо-Запада как «окна в Европу», посредника в экономических и политических контактах с Западной Европой, особенно со странами Балтии.

Усугубляют эти контрасты процессы глобализации. Индустриально развитый Запад осваивает остальной мир избирательно, т. е. в соответствии со своими интересами. Создаваемые им в «другом» мире острова модернизации всегда имеют постоянный набор признаков. Во-первых, они значительно ниже по уровню (степени) модернизированности, чем страны «золотого миллиарда». Во-вторых, их модернизация длительное время остается частичной или, как принято говорить, механической. В-третьих, вокруг этих островов возникает зона упадка и деградации. Для России, открывшейся миру после долгих десятилетий самоизоляции, такая «анклавная модернизация» особенно разрушительна ввиду огромных и разнородных пространств страны, незавершенности процесса нациестроительства, крайней изношенности инфраструктуры, скудости государственного бюджета, отсутствия стимулов и стремления к сотрудничеству между регионами и бедности населения. «Анклавы», включенные в процессы глобализации, — это нефте-, газои другие ресурсодобывающие регионы, Москва как финансовый центр страны и крупная промышленная единица и несколько индустриальных центров (Санкт-Петербург, Екатеринбург, Нижний Новгород, Самара и др.), также в значительной степени поделенные между транснациональными акторами. Остальная Россия «дотационных регионов» переживает процессы деиндустриализации и социальной и политической архаизации, не располагая ни экономическими, ни технологическими ресурсами для преодоления процессов социальной деградации.

Региональные элиты ведут ожесточенную конкуренцию за статус «самого большого друга» европейских стран Балтийского и Баренцрегионов, объясняя эту борьбу стремлением привлечь больше иностранных инвестиции в свои регион, что считается едва ли не панацеей от всех бед. Зарубежными аналитиками отмечается наличие противостояния и подспудного соперничества между Санкт-Петербургом и Калининградом, а также Архангельском и Санкт-Петербургом за лидерство в международном сотрудничестве с регионами Балтийского и Баренцева морей.

Тенденция, аналогичная российской, просматривается и в отношении внешнеполитических ориентаций субъектов ФРГ. Оказывается, что и для немецких территорий внешние связи приобретают все большее значение, нежели контакты внутри страны. Так, южная Германия и юго-восточная Франция образуют мощный экономический и социокультурный регион, отношения внутри которого прочнее, чем с областями своих же собственных стран.

Примечательно, что у конфликтов типа «регион — система регионов», которые обычно проявляются в снятом, латентном виде, есть и другая сторона — конфликтогенным фактором в них часто выступает сам центр. Опасаясь излишней концентрации власти «внизу», на уровне регионов (тем более если речь идет о консолидации территорий), центральная элита занята поиском мер, способных остановить или, по крайней мере, снизить темпы этой консолидации.

Сегодня можно констатировать: политика центральных властей последовательно эволюционировала от приверженности модели «доминирования», основанной на прямом воздействии и административнокомандных методах, через модель «отстраненности», исходящей преимущественно из методов косвенного, не столь жесткого, как раньше, характера, к существенно модернизированной модели централизма. Возможность нового витка авторитарных тенденций становится достаточно высокой. Таким образом, поиск оптимальных форм региональных отношений для федеративной России еще далеко не закончен.

• [1] См.: Региональные элиты Северо-Запада России: политические и экономическиеориентации / под ред. А. В. Дуки. СПб., 2001. С. 281.