Усиление роли государства в период рыночных реформ (на примере российского сектора телекоммуникаций)

Актуальность исследования. Последнее десятилетие в России прошло под знаком «перехода к рынку» и «рыночных реформ». Были проведены экономические преобразования, модифицировались советские социальные институты, появились новые — рыночные структуры. Анализ и оценка результатов этих изменений представляют собой приоритетное направление исследований современной политической экономии и экономической социологии.

Общепризнанными объектами данных исследований являются «государство» (организованная монополия на специфичные общественные ресурсы — насилие, собственность, деньги") и «рынок» (система, включающая два института: права собственности и контрактные отношения3). В течение последнего десятилетия представления об участии государства в процессе рыночного реформирования изменились кардинальным образом — от игнорирования его роли до провозглашения одним из основных агентов строительства рынка. Сегодня тезис о необходимости учитывать «способность государства к преобразованиям» (в частности, способность изолироваться от рыночных агентов, или групп интересов) общепризнан как в научных, так и общественных кругах. Однако данный аргумент является лишь общим знанием и требует более детального рассмотрения для понимания особенности преобразований в постсоветских странах.

В России, где государство всегда выступало основным агентом экономической деятельности общества, проблема изменения форм его.

Автор выражает признательность ИДПО «Европейский Университет в Санкт-Петербурге» за возможность проведения диссертационного исследования и благодарит научного руководителя В. Я. Гельмана и преподавателей факультета политических наук и социологии ЕУСПб Д. Вудраффа, О. В. Хархордина, В. В. Волкова за помощь при написании работы.

2 Weber М. Economy and society: an outline of interpretive sociology/ Edited by G. Roth. C. Wittichtranslator E. Fischoff. — Berkeley: University of California Press, 1978. — Vol.2, ch. 9- vol.3, ch. 10−13.

3 Радаев В. В. Формирование новых российских рынков: Трансакционные издержки, формы контроля и деловая этика. — М.: Центр политических технологий, 1998.-С. 12−13. взаимодействия с рыночными акторами становится особенно актуальной. Важно понять, какую специфическую роль сыграло государство в развитии современного российского рынкакаким образом изменились его отношения с различными экономическими группами — «группами интересов» (группами рыночных акторов/организаций, пытающихся воздействовать на процесс принятия решений в конкретной политико-экономической сфере, но не ставящих целью завоевать власть в этой сфере полностью4) — привело ли это к формированию «государственного потенциала», или «способности государства к регулированию» 5(набору определенных ресурсов, необходимых для регулирования рыночной организацией, т. е. возможности государства определять и защищать права собственности, применять законы и осуществлять налогообложение6). В диссертации предпринимается попытка определить, как протекал процесс рыночного реформированияпроанализировать способы формирования государственного потенциалаоценить реформы с позиции утверждения границы между такими важными социальными институтами, как «государство» и «рынок» .

Таким образом, актуальность исследования определяется необходимостью изучения российской экономической трансформации и сопутствующих ей изменений — модификации старых и появления новых социальных институтов. Исследование роли государства, его места в экономической системе и формирование новых моделей его взаимодействия с рыночными агентами способствует более полному пониманию текущих политических и экономических преобразований в России.

Для того чтобы понять указанные изменения, необходимо проанализировать эволюцию государства и групп интересов, мотивы их.

4 Голосов Г. В. Сравнительная политология: Учебное пособие. — Новосибирск. Huaie. ibciBo Новосибирского университета, 1995, Перегудов СП, Лапина НЮ., Семененко И С. Группы интересов и российское государство. — М.: Эдиториал УРСС, 1999.

5 В западной литературе распространено понятие «способность государства» (state capacity) (П.Катценштейн, Т. Скочпол), в отечественной — «потенциал государства» (В.А.Мау, В Попов). В данной работе эти понятия используются как синонимы.

6 Chaudhry К. A. The myths of the market and the common history of late developers/ Politic s and Soaei) — 1993. — Vol. 21, No. 3. — P. 245−274. действий и способы взаимодействия в конкретной политико-экономической сфере.7 В представленной работе эта задача достигается путем изучения истории рыночных преобразований и становления политики регулирования в «8 отдельной отрасли российского экономики — секторе телекоммуникации.

Выбор этого сектора в качестве объекта исследования объясняется двумя обстоятельствами. Политика реформ в секторе представляет один из наиболее ярких примеров процесса распределения собственности и власти, протекающих в ходе рыночной трансформации. Также этот случай выступает как наглядная иллюстрация процессов «утраты» контроля над работой сектора (определением прав собственности, решением финансовых задач и установлением тарифов) и последующей «консолидации» государства (восстановление его способности регулировать техническую и финансовую политику в секторе). Кроме того, политика реформ в секторе является убедительным подтверждением изменений во взаимоотношениях государства и групп интересов, прежде всего, в эпизоде продажи 25% акций ОАО «Связьинвест» в июле 1997 года. По мнению ряда исследователей, этот аукцион был переломным моментом в истории современного российского государства.''.

Проблема исследования заключается в следующем: каким образом в период экономической трансформации происходило (не)формирование потенциала государства, необходимого для регулирования рынка в секторе телекоммуникацийк каким результатам привел этот процесскакие социальные агенты участвовали в этом процессе, и какое влияние оказали на него?

7 John, P. Analyzing public policy. — London-Pinter, 1998. — P. 1−2.

8 В постсоветской России, как и в СССР, сектор телекоммуникаций, или электросвяш. является одной из подотраслей отрасли связи. К отрасли также относятся телеграфная и почтовая свявь, сфера информационных технологий. Центральным управляющим органом является Министерство связи РФ с 2000 г. — Министерство связи и информатизации РФ). Как правило, в каждом регионе России отрасль представлена одним оператором почтовой, телефонной и телеграфной связи. С 1995 г. контрольные пакеты акций региональных телефонных операторов объединяются в единый холдинг ОАО «Связьинвест» (75% акций — государство, 25% - компания «Мастком»).

4 Финансово-промышленные группы и конгломераты в экономике и политике современной России* Под ред. И. М. Бунина. — М.: Центр политических технологий, 1997; Johnson J. Russia’s emerging financial-industrial groups// Post-Soviet affairs. — 1997. — Vol. 13, No. 4, — P. 362.

Степень разработанности проблемы. Темы рыночных преобразований и связанной с ними трансформации общества и государства в постсоветской России являются общепризнанными в отечественной экономической социологии.10 Не претендуя на полный список, отменим работы, посвященные анализу общих тенденций рыночных изменений (Т.И.Заславская," В. В. Радаев, 12 Р.В.Рывкина11, О.И.Шкаратан14) и исследования, посвященные анализу отдельных аспектов трансформации.

О.Э.Бессонова, !5 В. Е. Гимпельсон, 16 В. И. Ильин, 17 В. И. Кабалина, 18.

З.И.Калугина, 19 С. Г. Кирдина, 20 Н. И. Лапин, 21 М.А.Шабанова22). Однако проблема особенностей процесса «государственной консолидации» (отдельных ресурсов государства по отдельным отраслям экономики) недостаточно освещены в этой отрасли знаний. Можно отменить работы В. В. Волкова, в которых автор предлагает рассматривать российские реформы как процесс.

10 Обзор работ по отечественной экономической социологии, см. Весе юв ЮВ Экономическая социология: История идей. — СПб: Санкт-Петербургский Университет, 1995; Радаев В В Радаев В. В. Экономическая социология: Курс лекций. — М.: Аспект-Пресс, 1998. п Заславская Т. И. Российское общество на социальном изломе: Взгляд изнутри. — М.: ИнтерЦентр. 1997; Заславская Т. И. Социетальная трансформация российского общества: Деятельностно-структурная концепция. — М.: Дело, 2002.

Радаев В. В. Формирование новых российских рынков: Трансакционные издержки, формы контроля и деловая этика. — М.: Центр политических технологий, 1998.

13 Рывкина Р. В. Между социализмом и рынком: Судьба экономической культуры в России. — М.: Наука, 1994; Рывкина Р. В. Драма перемен: Экономическая социология переходной России. — М.: Дело, 2001,.

14 Шкаратан О. И. Тип общества, тип социальных отношений. О современной России// Мир России.

2000. — № 2. — С.63−108.

15 Бессонова О Э. Раздаток: Институ циональная теория хозяйственного развития России Новосибирск: ИЭиОПП СО РАН, 1999.

16 Гимпельсон В. Е. Рынки труда в России и некоторых странах с переходной экономикой" Россия трансформирующееся общество. Под ред. В. А. Ядова. — М.: ИС РАН. 2001. — С. 463−486.

1 Ильин В. И, Государство и социальная стратификация советского и постсоветских обществ. 19 171 996. -Сывтывкар: Издательство Сыктывкарского Университета. 1996.

18 Кабалина В. И., Кларк С. Новый частный сектор: занятость и трудовые отношения'/ Занятость и поведение домохозяйств: адаптация к условиям перехода к рыночной экономике в России Под ред В. Кабалиной и С. Кларка. — М.: РОССПЭН, 1999. — С. 19−107. Калугина З. И. Парадоксы аграрной реформы в России. Социологический анализ трансформационных процессов. — Новосибирск: ИЭиОПП СО РАН, 2001.

20 Кирдина С. Г. Институциональные матрицы и развитие России. — Новосибирск: ИЭиОПП СО РАН.

2001.

21 Лапин НИ. Пути России: Социокультурные трансформации. — М.: ИФ РАН, 2000.

11 Шабанова М. А. Современный трансформационный процесс и «неправовая» свобода'/' Общество и экономика: социальные проблемы трансформации: Сборник научных докладов к XIV Конгрессу Всемирной Социологической Ассоциации. Под ред.А. Р. Михеевой. — Новосибирск: ИЭиОПП СО РАН, 1998. — С.20−35. формирования государства" и применяет эту концепцию при описании постсоветской трансформации основного ресурса государства — монополии на насилие.23.

Многочисленные исследования по проблеме стартовых условий и хода российских преобразований можно также найти в отечественной экономической и политической науке. В работах Л. И. Абалкина, С. Б. Авдашевой, Т. Д. Долгопятовой, А. Е. Городецкого, И. Г. Гуркова, В.A.May. В. Попова, В. Л. Тамбовцева, Л. И. Якобсона, А. А. Яковлева анализируются различные аспекты рыночной трансформации в России." Работы Р. И. Капелюшникова, Ю. В. Латова, Р. М. Нуреева, В. М. Полтеровича. А. Н. Олейника и А.Е.Шаститко25 посвящены подробному описанию зарождающегося института рынка и особенностей его функционирования в терминах теории Р. Коуза, О. Уильямсона и Д.Норта.26 Отечественными.

23 Volkov V. Violent Entrepreneurs: The Use of Force in the Making of Russian Capitalism. — Ithaca: Cornell University Press, 2002.

24 ACkvikiiii J1'. И Роль государства в становлении и реглировании рыночной экономики /' Вопросы экономики. — 1997. — № 6. — С. 4−12- Авдашева СБ. Ястребова О. Государственная поддержка в регионе: состояние и проблемы реорганизации // Вопросы экономики. — 2001 — № 5 — С 113−124. Российская промышленность: институциональное развитие. Вып. I. Под ред ТГ .(<> и’опитошш — М Г’У-ВШЭ, 2002; Городецкий, А Е Об основах институциональной трансформации (юорешческий аспект) // Вопросы экономики. — 2000. — № 10. — С. 118−133- Гурков И. Б Адаптация промышленной фирмы: теория и практика. — М.: ВШЭ, 1997; May В. А. Российские экономические реформы глазами западных критиков // Вопросы экономики. — 1999. — № 1 I. — С. 4−19- № 12. — С. 34−47- Ми В, А Экономическая политика России в начале новой фазы // Вопросы экономики. — 2001. — № 3. — С. 4−23, Popov V. Shock therapy versus gradualism: the end of the debate (explaining the magnitude ot transformation recession)// Comparative Economic Studies — 2000. — Vol. 42, No. 1. — P. 1−57- Тспюовиев В. Л. Государство и переходная экономика: пределы управляемости. — М: Экономический факультет МГУ, ТЕИС, 1997; Якобсон ЛИ. Государственный сектор экономики: Экономическая теория и политика. — М.: Европейская комиссия, 2000; Яковлев А. А. Почему в России возможен безрисковый уход от налогов?// Вопросы экономики. — 2000. — № 11. — С.134−152- Модернизация российской экономики. Под ред. Е. Г. Ясина. — М.: ГУ-ВШЭ. 2002.

25 Капелюшников Р. И. Экономическая теория прав собственности (методология, основные понятия, круг проблем). — М.: ИМЭМО, 1990; Латов Ю В Экономика вне закона: Очерки по теории и истории теневой экономики. — М.: Московский общественный научный фонд. 2001. Попперович В 1 Институциональные ловушки и экономические реформы '/ Экономика и математические методы -1999. — Т.35, вып. 2. — С. 3−20- Ошйник, А Н Институциональная экономика: Учебное пособие. — М ИНФРА, 2000; Нуреев Р. М (ред.) Трансформация экономических институтов в постсоветской России: Микроэкономический анализ. — М.: Московский Общественный Научный Фонд, 2000; Шаститко А. Е. Неоинституциональная экономическая теория. — М.: Экономический факультет МГУ. ТЕИС, 1999.

26 Коуз Р. Г. Природа фирмы// Теория фирмы. Под ред. В. М. Гальперина. — СПб: Экономическая школа, 1995. — С. 11−32- Уияышсон О. И. Экономические институты капитализма: Фирмы, рынки, «отношенческая» контрактация// Пер. с англ. Ю. Е. Батова, К. С. Катькало, Д. С. Славнова, Ю. В. Федотова, Н. Н. Цытович. — СПб.: ЛениздатCEU Press, 1996; Норт Д. Институты, авторами описаны понятия трансакционных издержек, институциональных норм и правил применительно к российской действительности.

В отечественной политологии наибольший интерес представляют работы, посвященные проблеме влияния «групп интересов» на политику государства. Этот вопрос рассматривается политологами А. Ю. Зудиным и С. П. Перегудовым и экономистом Я. Ш. Паппэ, которые уделяют внимание деятельности экономических заинтересованных групп в России.27 Необходимо отметить, что, сместив фокус исследования на структуру групп интересов и способы их воздействия на правительство, авторы тем самым выпускают из поля зрения институт государства в целом. Между тем, работы западных исследователей (М.Макфол, П. Ратленд и др.) указывают на серьезное влияние характера государства и его интересов на процесс принятия политических решений.28.

В западной политической науке среди работ, посвященных формированию власти государства в ходе экономических преобразований, стоит отметить работы Б. Геддес, П. Катценштгйна, С. Краснера, Дж. Мигдала, Э. Нордлингера, К. Поланьи, Т. Скочпол и К. А. Чаудри.29 Указанные авторы основываются на институциональные изменения и функционирование экономики // Пер. с англ. А Н. Нестеренко. — М. Фонд экономической книги «Начала», 1997.

27 Зудин А. Ю. Государство и бизнес в посткоммунистической России: цикличность и перспективы институционализации// Трансформация российских региональных элит в сравнительной перспективе: Материалы международного семинара (Тверь, 20−22 февраля 1998 г.). Под ред. А. Ю. Мельвиля — М.: Московский общественный научный фонд, 1999. — С. 34−46- Зудин, А Ю «Олигархия» как политическая проблема российского посткоммунизма// Общее! венные науки и современноеib. 1999. — № 1. — С. 45−65- Пате Я. Ш. Отраслевые лобби в правительстве России (1992;1996) / Pro et Contra. — 1996. -№ 1. — С. 61 -78- Паппе Я. Ш. «Олигархи». Экономическая хроника 1992;2000 гг. — М.: ГУ-ВШЭ, 2000; Перегудов СП., Лапина Н. Ю., Семененко И. С. Группы интересов и российское государство. — М.: Эдиториал УРСС, 1999.

28 McFaul М. State power, institutional change and the politics of privatization in Russia// World Polities. -1995. — Vol. 47, No. 2. — P. 210−243- Rutland P. (ed.) Business and state in conlemporaiy Russia. -Boulder: Westview Press, 2001.

29 Chaudhry K.A. The myths of the market and the common history of late developers// Politics and Societx — 1993. — Vol. 21, No. 3. — P. 245−274- Geddes B. Politician’s dilemma: building state capacity in Latin America. — Berkeley: University of California Press, 1994; Katzenstein P. J. (ed.) Between power and plenn. foreign economic policies of advanced industrial states. — Madison: University of Wisconsin Press, 1978; Katzenstein P. J. Small states in world markets: Industrial policy in Europe. — Ithaca: Cornell University Press, 1985; Krasner S.D. Approaches to the state. Alternatives conceptions and historical dynamics Comparative Politics. — 1984. — Vol. 16, No. 2. — P. 223−246: Migdal J. S. Strong societies and weak states: state-society relations and state capabilities in the Third World. Princeton: Princeton University Press, 1988; Nordhnger E.A. On the autonomy of the democratic state. — Cambridge: Harvard University Press, 1981; Polanyi K. The great transformation: the political and economic origins oj our time. New York, Toronto: Farra and Rinehart, 1944; Skocpol T. Bringing the state back in: strategies of analysis m различном эмпирическом материале, но в конечном итоге приходят к общему выводу о влиянии способностей государства (его автономии от рыночных агентов и способности проводить собственные политические решения) на эффективное функционирование экономической системы.

Современные западные исследователи пытаются осмыслить результаты российского опыта реформирования, отталкиваясь от положений указанных выше работ и представляя реформы как результат «политики извлечения ренты». Большинство этих работ констатируют факт появления «слабого государства» в постсоветской России и выводят из данного тезиса объяснение неудачи проведенных преобразований. Например, М. Макфол обосновывает эту концепцию на примере политики приватизации.30 Дж. Хеллман, Г. Джонс и Д. Кауфман приводят различные примеры экономических преобразований и описывают процесс ослабления государства как его «захват» заинтересованными группами.31.

Однако в их работах имеется и существенный методологический изъян. Во многих случаях они не замечают размытости классификации «идеальных типов» государств и самой категории «государства» в условиях трансформирующего общества. Отождествляя «государство» с ограниченным набором акторов (президент, правительство, парламент), они представляют процесс реформ как борьбу между четко определенными группами интересов, происходящую на точно выделенных институциональных аренах, где политические решения «государства» являются достоянием победителей борьбы. Вне внимания данных концепций остается вопрос о правомерности выделения подобного «государства» в России 1990;х годов.

Эту проблему пытаются решить другие исследования, которые предлагают рассмотреть историю российской трансформации как процесс current research, in: Evans P., Rueschmeyer D., Skocpol T. (eds.) Bringing the state back in. — New York: Cambridge University Press, 1985. — P. 3−43.

30 McFaul M. State power, institutional change and the politics of privatization in Russia/'/ World Politics. -1995. — Vol. 47, No. 2. — P. 210−243- Russia’s «privatized» state as an impediment to democratic consolidation part I // Security Dialogue. — 1998. — Vol. 29, No. 2. — P. 191−199. Hellman J.S., Jones G., Kaufmann D. «Seize the state seize the day». States capture, corruption and influence in transition. — Washington, DC: World Bank, 2000. государственной консолидации", в ходе которого происходит формирование «государства» и борьба за установление его «экономической независимости». В частности, Д. Вудрафф применяет схему «консолидации» на примере развития денежной системы и бартерных отношений в постсоветской России.12 Он показывает, как в рыночной России протекал процесс утверждения новой денежной системы с участием различных социальных сил. X. Шрёдер ставит под сомнение распространенное убеждение о всесильном влиянии на политику российских реформ отдельных экономических агентов, прежде всего «олигархов». В его работе экономическая трансформация представляется двойственным процессом а) борьбы различных экономических сил за право установления правил игры на российском рынке и б) одновременного усиления государства.

Непосредственно связанными с темой нашего исследования являются работы, описывающие проблему «перехода к рынку» и «рыночных реформ» в Восточной Европе и бывшем СССР. Прежде всего, выделим работы, обсуждающие основные этапы экономических преобразований периода перестройки и рыночных реформ: среди западных исследователейО. Бланшард, М. Голдман, Д. Липтон, А. Ослунд, Д. Родрик, Д. Роланд, Дж. Сакс, 34 среди отечественных — Л. И. Абалкин, Е. Т. Гайдар, В.A. May и др.35 В их.

32 Woodruff D.M. Money unmade: Barter and the fate of Russian capitalism. — Ithaca: Cornell l,'niersity Press, 1999.

33 Schroder H.-H. El’tsm and the oligarchs: the role of financial groups in Russian politics between 1993 and July 1998// Europe-Asia Studies. -1999. — Vol. 51, No. 6. — P. 957−989.

14 Сакс Д. Д. Рыночная экономика и Россия: Учебное пособие. — М, Экономика, 1995; Aslund A Postcommunist economic revolutions. How big a bang7 — Washington, DC: The Center for Strategic and International Studies, 1992; Blanchard O., Dornbusch R., Krugman P., Layard R. Summers L Reform in Eastern Europe. — Cambridge: MIT Press, 1991; Goldman M. I Gorbachev’s challenge economic reform in the age of high technology — New York, London: Norton, 1987; Goldman M.I. Lost opportunitx IV/n economic reforms in Russia have not worked — New York: W.W. Norton & Company, 1994. I eipold H The neoliberal concept of economic order, in: Saunders, С. Г. (ed.) Economics and politics of transition London: Macmillan, 1992. — P. 73−85- Lipton D., Sachs J. Creating a market economy in Fastern Furope The case of Poland// Brookings papers in Economic Activity. — Washington, D.C.: Brookings institution, 1990. — P. 75−147- Lipton D., Sachs J. Prospects for Russia’s economic reforms// Brookings papers on Economic Activity. — Washington, D.C.: Brookings institution, 1990. — P. 213−283- Rodrik D. Understanding economic policy reform// Journal of Economic Literature. -1996. — Vol. 34, No. 1. — P. 9−41- Roland G The political economy of transition in the Soviet Union// Commission of the European communities directorate-general for economic and financial affairs «Reform issues in the former Soviet Union «- 1993. -No. 49. -P. 197−216. работах выделяются элементы программы реформ — стабилизация, либерализация и приватизация — и анализируется их реализация на примере посткоммунистических стран. Работы А. Пшеворского, А Ослунда, Д. Стиглица и Дж. Хеллмана анализируют результаты реформ с позиции влияния на них отдельных социальных агентов и групп — «проигравших» и «победителей» 16 Дж. Блази, Дж. Джонсон, Дж. Элстер, К. Оффе, М. Райзер, Д. Старк и Л Бруст указывают на необходимость изучения структурных факторов и влияния стартовых обстоятельств, в которых проводились реформы, на конечные результаты их реализации.» .

Вопрос о рыночных реформах в российском секторе гетекомму никаций поднимался довольно редко. Можно упомянуть работы экономистов Э. Вайтлока, Р. Кэмпбелла, Н. Мильчаковой, Е. Рыцаревой и Е Щульцевой, 14 посвященные описанию постсоветских преобразований в секторе Однако ни.

11 Абсикин <7 Теоретические основы перестройки хозяйственного механизма Просимы научной организации управления экономикой Тезисы материалов Всесоюзной конференции — 13−15 ноября 1986 — С 11, Гайдар Е Т Дни поражении и побед — М Вагриус, 1996, Гайдар Г 7 Ма В 4 и др Экономика переходного периода Очерки экономической по штики посткоммунистической России 1991;1997 — М Институт экономических проблем переходного периода 1998.

1Ь Пшеворскии, А Демократия и рынок Потитические и экономические реформы в Восточной f вропс и Латинской Америке// Пер с анг i В, А Ьажанова — М РОССП) Н 1999 (к пчо i Россия рождение рыночной экономики — М Hi мге ibcreo Рсспб шка 1996 С/пи пш / k и вс i г реформы7 (К десятилетию начала переходных процессов)" Вопросы экономики — 1999 N С 4 30, Hellman J S Winners take all The politics of partial reform in postcommunist transitions lioild Politics -1998 -Vol 50, No 2 -P 203−236.

37 Blasi J, Kroumova M, Douglas К Kremlin capitalism the pm attention of the Russian econonn Ithaca ILR Press, 1997, bister J, Offe С Preuss U Institutional design m post с ommunist socutus Rebuilding ihe ship at seaCambridge Cambridge University Press, 1998 Johnson I Path (ontingcnc in Post-Commumst Tiansformations// Compaiatne Politic s — 2001 Vol 33 No 3 P 25Я 274 Raisu M Informal institutions, social capital and economic transition Reflections on a neglected dimension Working paper, European Bank for Rec distinction and Development -1997 -No 25 Stark D Brus/t 1 Poslsocialut pathways Transforming politics and property in East Central Europe Cambridge Cambridge University Press, 1998.

3!i Мшьчакова И Телекоммуникации в России структурные реформы и повышение капитализации компаний//Вопросы экономики — 2001 — № 7 — С 86−103 Щ шиеаа В 1е 1Скоммникации мира и России//Мировая экономика и меж чунаротные отношения -1996 — N"9 — С 13−17 Л"11 -С 17−25 Campbell R W Soxtet and post Soiet telecommunications in industry uukt nfotm Boulder West view Press, 1995, The Russian telecommunications sectoi a status report Plunl con Repoti Septembei 14 1995 — Vol XI, No 26−27 (ht'p php Indiana cdu сатрГхЬ publications hunl), Rytsareva I Ihe telecommunications sector signs of liberalization and globalization in Segbeis K. (ed) / plainun> post Soviet patdmorks — Aldershot Burlington USA Ashgate 2001 — Vol 1 Actors and sectors in Russia between accommodation and resistance to globalization — P 228−243 Whitlock I Natural monopoly regulation a comparison of Hungarian and Russian telecommunications m Slay В (ed) De monopolization and competition policy in post communist countriesBoulder Westview Press 1996 -P 194−22S один из указанных авторов не ставил вопрос об изменении роли государства в регулировании данным сектором в этот период.

В отечественной политической науке предпринимались попытки рассмотреть поведение государства в этом секторе, но чаще всего они ограничивались одним эпизодом — аукционом по продаже акций «Связьинвеста» в 1997 году. Данный случай рассматривается в работах И. И. Засурского, Я. Ш. Паппэ и научного коллектива во главе с И. М. Буниным.14 Однако они упоминают об этом аукционе больше в контексте последующей «банковской войны» и как пример манипуляции российскими СМИ со стороны крупнейших финансовых групп страны и выпускают из виду политику государства в секторе в целом.

Таким образом, в представленной диссертации предпринимается попытка подробного изучения малоисследованной проблемы экономической трансформации в российском секторе телекоммуникаций и сопутствующих ей изменений в государственной политики регулирования телефонными компаниями. Предлагается рассмотреть эти вопросы в рамках междисциплинарного подхода — с позиций экономической теории, политологии и социологии, а также ввести проблему «консолидирующего государства» в поле интересов отечественной экономической социологии.

Методологические и теоретические основания исследования проблемы. В представленном исследовании использовались некоторые теоретические положения работ исторических социологов К.Поланьи. С. Краснера, Т. Скочпол, Ч. Тилли и К. А. Чаудри.

Указанные авторы предлагают следующее определение «государства» -система, осуществляющая контроль над деятельностью социальных институтов, акторов и их взаимоотношения, устанавливающая юридические категории («насилие», «собственность», «деньги») и обеспечивающая их.

34 Засурский И. И. Масс-медиа второй республики. — М.: Издательство МГУ. 1999: Паппе Я III «Олигархи». Экономическая хроника 1992;2000 гг. — М.: ГУ-ВШЭ, 2000; Финансово-промышленные группы и конгломераты в экономике и политике современной России/' Под pc.i. И М Ьумина. — М. Центр политических технологий, 1997. соблюдение на определенной территории или в определенной общественной сфере. Необходимо особо подчеркнуть разницу понятий «государство» и «правительство»: понятие «государство» намного шире, чем «правительство». Оно включает систему насилия и управления, бюрократическую иерархию, законодательную базу, которые «структурируют отношения не только межд> гражданским обществом и правительственными структурами в политическом м Ли процессе, но и отношения внутри самого гражданского оощества .

Согласно Поланьи, рыночная трансформация приводит к становлению не только института рынка как общего пространства экономического обмена, но и сильного государства как единственного пространства принятия политических решений, 41 Скочпол предлагает классификацию «идеальных типов» государств в зависимости от их способности к формированию этого пространствапротивоположными типами выступают сильное государство и слабое государство, 42 Она выделяет основные критерии разделения этих типов политическую автономию и государствотую способность. Под «автономией» понимается способность государства формулировать и проводить политические решения, отличные от интересов отдельных социальных групп, классов или общества в целом. Под «способностью» понимается возможность государства проводить политические решения в ситуации реальной или потенциальной оппозиции со стороны отдельных социальных групп.43 Чаудри описывает конкретные элементы, составляющие автономию и способность государства, и проводит операционализацию них понятий.44 Выделенные индикаторы силы/слабости не являются постоянными.

40 Stepan A. The state and society Peru in comparative perspective — Princcton, N.J.: Princeton University Press, 1978.-P. xii.

41 Polanyi K. The great transformation the political and economic origins of our time New York. Toronto: Farra and Rmahart, 1944; The economy as instituted process, m Granovetter l, Swedberg R I he sociology of economic life. — Boulder: Westview Press, 1992. — P.29−51.

42 Skocpol T. Bringing the state back in: strategies of analysis m current research, in: Evans P. Rueschmeyer D., Skocpol T. (eds.) Bringing the state back in. — New York: Cambridge University Press. 1985. -P. 3−43.

43 Skocpol T. Bringing the state back in: strategics of analysis in current research, — P 9.

44 Chaudhry K.A. The myths of the market and the common history of late developers ' Politic and Soc ten — 1993. — Vol. 21, No. 3. — P. 245−274. характеристиками государства и могут изменяться во времени и по различным политическим сферам.45.

Указанные концепции открывают перспективу исследования пространства формирования «сильного государства» как единственной политической арены для рыночных агентов и указывают на участие различных социальных групп в данном процессе. Они позволяют сформулировать следующее определение сильного государства — государство, способное к формированию единственной арены принятия решений в отдельных почитических сферах (например, единой финансовой или регупируюшей поведение естественных монополий политики). Подобное гос>дарство обладает высокой степенью автономии и государственной способности, позволяющие ему сганавливагь и регулировать действие юридических категорий («деньги», «насилие», «собственность» и пр.).45 Обладающие этими возможностями государства считаются способными построить и поддерживать рыночн>ю организацию Слабое государство подчиняется различным группам интересов в процессе принятия решений и неспособно к защите установленных им категорий на отдельных политических аренах (на локальном уровне, внутри центральных бюрократических структур и пр) Такое гос}дарство характеризуется низкой степенью автономии и государственной способности Поскольку выделенные типы являются «идеальными», на практике мы наблюдаем чаще всего «смешанные случаи», где сила/слабость государства различается по отдельным политическим сферам.

45 «Нельзя определить a priori что показатель силы и стабости будет одинаков для всех по штических сфер Одно iосударство не способно шменить свою межцинскмо по шгик, но в юже время способно эффективно провотить гранспортнчю пошгик> фмое же — не моле! органиюва! ь транспортное снабжение, зато эффективно peaiHiyei попитику ме цщинскот страхования (Kiasner S D Defending the national interest Raw materials imestments and U S foieiqn policy Princeton ! Princeton University Press, 1978 -P 58).

4<, North D A framework for analyzing the state in economic history, Explorations in economic history 1979 No 16 — P 249−259, Tilly С War making and state making as organized crime in Fvans P Rueschmeyer D, Skocpol T (eds) Bringing the state back in — New York Cambridge Uniersitv Press 1985 -P 169−191, Weber M Economy and society an outline of inteipietne sociology I dited by G Roth С Wittich, translator t FischotfBerkeley University ol California Press, 1978 Vol 2 ch 9 ol 1 ch 10−13.

Кроме того, в работе использовались основные положения исследований Ч. Тилли47, позволяющие представить динамику трансформации с позиции «формирующегося», или, по отношению к постсоветской России, «консолидирующегося» государства (государства, сочетающего элементы сильного и слабого государства в различные моменты принятия решений). Применение идей указанного автора позволило уточнить типологию государств, предложенную Скочпел, применительно к случаю государства в постсоветской России.

Для анализа поставленной проблемы консолидации используется исторический метод48 и стратегия исследования случая, используемая в исторической социологии, — «параллельная демонстрация теории»: на примере случая реформ телекоммуникаций проверялась объяснительная способность двух моделей поведения государства в ходе российских рыночных реформ.49.

Цель и задачи исследования

Цель исследования состоит в изччении проблем утраты и восстановления потенциала российского государства в секторе телекоммуникаций и в определении ролей, которые играют различные политические и экономические агенты в этих процессах. Для достижения этой цели предполагается решить следующие задачи:

1) Определить основные теоретические подходы, используемые для анализа роли государства в процессе российских рыночных реформ, в социологических, политических и экономических исследованиях.

2) Выделить основные модели поведения государства в процессе строительства рынка и выявить их сравнительную специфику.

3) Изложить историю процесса реформирования в секторе телекоммуникаций в категориях «консолидации государства» и становления его способности к регулированию этим сектором.

47 Tilly С. The formation of national states in Western Europe — Princeton: Princeton University Press. 1975.

48 Tilly C. As sociologv meets history — New York' Academic Press, 1981.

49 Skocpol Т., Sommers M. The uses of comparative history in macrpsocial mguity C’omparame studies in society and histoty. — 1980. — Vol.22. — P.174−197. Авторы выделяют фи основных cipaieinn использования исторического материала в ходе социологического исследования: I) макрока зальный анализ, 2) противоставление контекстов и 3) параллельная демонстрация теории.

4) Выделить основные способы формирования «способности государства к регулированию» в секторе телекоммуникаций.

5) Сопоставить основные модели поведения государства при описании рыночных реформ в секторе телекоммуникаций.

Объектом исследования является процесс формирования потенциала российского государства, или его способности к регулированию, в секторе телекоммуникаций. Этот процесс рассматривается как совокупный результат взаимодействий политических и экономических агентов в различных политико-экономических сферах в период кардинальных общественных изменений.

Предметом исследования являются политические решения по отношению к сектору телекоммуникаций и участники процесса принятия этих решений (т.е. те социальные агенты, которые участвовали в деятельности сектора).

Методы сбора и анализа данных включали анализ официальных документов и сообщений прессы, а также экспертные (фокусированное полуструктурированное) интервью. При анализе материалов тексты документов и прессы полагались основным источником информации о работе сектора. Целью интервью с представителями региональных отделений телефонной связи была экспертная оценка некоторых утверждений автора диссертации.

Эмпирический материал использовался для описания политики рыночных преобразований в секторе телекоммуникаций в 1991;2001 годах: (1) на основе анализа нормативных документов определялись основные политические темы и решения по отношению к сектору- (2) на основе анализа сообщений прессы выяснялся контекст реализации данных решений, выделялись основные участники политического процесса и возможные мотивы их поведения- (3) на основе экспертных интервью проверялась достоверность отдельных фактов политики реформ в секторе, освещенных в СМИ.

Эмпирическая база исследования.50 Эмпирическую базу диссертации составили сообщения, аналитические публикации и интервью с.

50 Эмпирическая часть исследования была проведена при финансовой поддержке Европейского Университета в Санкт-Петербурге и Института «Открытое Общество» (OSRRSS No 761 2000) представителями отрасли в российских средствах информации с 1992 по 2001 годы, посвященные описанию деятельности Министерства связи, ОАО «Связьинвест» и региональных отделений электросвязи, а также нормативно-правовые акты в сфере телекоммуникаций в период с 1991 по 2001 годы. Кроме того, были проведены 5 экспертных интервью с представителями одной из региональных ОАО «Электросвязь» .

Научная новизна работы отражена в следующих положениях:

1) Осуществлены анализ и классификация теоретических подходов к исследованию рыночных реформ в постсоветской России. Выделены три концепции, объясняющие результаты политики реформ, — акторная, структурная и государственно-ориентированная (Глава 1, § 1.1).

2) Выделены две основные модели поведения государства в процессе реформ — модель «слабого государства» (реформы как распределение государственных ресурсов среди заинтересованных групп) и «консолидирующегося государства» (реформы как потеря и восстановление экономической власти государства) {Гшва /. / I 2).

3) Представлено описание политики реформ в российском секторе телекоммуникаций как процесса первоначальной деградации и последующей консолидации способности государства к регулированию рынка телекоммуникаций — его возможности контролировать организацию деятельности рыночных агентов и противостоять давлению отдельных групп интересов (Минсвязи, региональных операторов, местных администраций и т. д.) (Глава 3).

4) Определены основные способы и меры консолидации способности государства, позволившие с середины 1990;х гг. начать восстановление «потерянной власти» федеральных органов управления в этом секторе. К ним относятся:

• Организационный способ — установление власти «Связьинвеста» над дочерними предприятиями в регионах. Меры: представители холдинга в региональных ОАО «Электросвязь» — право закупок оборудования для региональных отделенийзаконодательные меры по разграничению полномочий федеральных и местных органов управления в секторе;

• Экономический способ — установление контроля «Связьинвеста» над финансовыми аспектами работы сектора. Меры: единая система регистрации операций с акциями и аудиторской проверки для региональных отделенийцентрализация инвестиционных потоков и разрозненных операций с акциями;

• Политический способ — упразднение влиятельных отраслевых агентов или снижение их статуса в формальной бюрократической иерархии. Меры: упразднение Минсвязи и создание Госкомсвязи. Реализация организационного способа способствовала формированию способности государства к организации контроля над выполнением правил «лицензирования» и «сертификации», экономического способа — становлению способности к организации контроля над финансовыми операциямиполитического способастановлению политической способности государства (Гчава 3, § 3 б).

5) Показаны основные этапы эволюции экономической власти российского государства в процессе реформ на примере сектора телекоммуникаций. Выделены семь этапов: отделение от СССР и оформление прав собственности (1990;1992) — приватизация предприятий связиоформление их статуса как ОАО (1992;1995) — создание ОАО «Связьинвеста» и первая попытка его приватизации (1994;1995) — передача контроля над собственностью в регионах и отдельных сегментах рынка (1994;1996) — восстановление утерянного контроля федеральных органов над сектором (1996;1998) — вторая попытка приватизации «Связьинвеста» (1997) — дальнейшие меры усиления власти (1998;2001) (Пава 3, § 3 3−3 8).

Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость работы заключается в выделении концептуальных основ анализа российской рыночной трансформации, определение альтернативной «слабому государству» модели «консолидирующегося государства» и определении роли различных социальных агентов в процессе консолидации. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсам политической экономии, экономической социологии и политического процесса в России. Содержание диссертации может использоваться при разработке таких специальных курсов, как «Государство и рынок в постсоветской России», «Общественная политика в сфере телекоммуникаций», «Социология государства», а также различных методологических курсов по проблемам политического анализа. Кроме того, отдельные положения диссертации могут использоваться для выработки общих основ современной российской политики регулирования в секторе телекоммуникаций.

Апробация работы. Отдельные идеи и выводы диссертационной работы были изложены в опубликованных и готовящихся к публикации статьях автора («ПОЛИС», «Экономическая социология», «Политическая наука» и др.) и выступлениях на научных конференциях разного уровня (аспирантский семинар факультета политических наук и социологии, Европейский Университет в Санкт-Петербурге, 1999, 2001; семинар программы SSRC-ITIC, Колумбийский Университет (США), 2002; конференция Nordic Political Science Association, Университет Олбурга (Дания), 2002; семинар Института анализа поведения предприятий и рынков, ГУ-ВШЭ, 2002 и др.).

Структура диссертации. Общий объем диссертации 202 страницы, из них основного текста — 184 страницы. Библиография состоит из 192 источников.

ВЫВОДЫ.

Кроме того, верификация моделей «слабого» и «консолидирующегося» государств на примере реформ сектора телекоммуникаций позволяет сделать следующее заключение: В ходе рыночной трансформации, коренным образом изменяющей структуру общества, происходит переопределение и становление категорий «государства» и «рынка». Границы институтов «государства» и «рынка» формируются в ходе распределения на многих уровнях. Их появление можно считать общим результатом взаимодействий различных социальных агентов, чья идентичность переопределяется в ходе трансформации. В результате, невозможно провести четкую типологию социальных агентов как в теоретических, так и в эмпирических исследованиях постсоветского переходного периода. Акторов, представляющих категории «государства» и «рынка», необходимо вычленять для каждого конкретного случая и стараться не переносить выводы о «приватизации» или «слабости» государства, относящиеся только к данным случаям, на незаконченную историю трансформации в целом.380 Нельзя однозначно утверждать, что в современной России процесс утверждения государственной автономии был проигран, и рыночные реформы привели к замещению государства разрозненной сетью групп интересов (как это делается в рамках модели «слабого» государства).

2) Случай сектора телекоммуникаций служит яркой иллюстрацией процесса консолидации государства в России. Он позволяет оценить общие тенденции этого процесса — эволюцию способности государства к регулированию рынком.

Сектор телекоммуникаций может рассматриваться как «критический случай» 381 для анализа проблемы консотидации государства в современной.

380 См. например Hellman J.S., Jones G" Kaufmann D «Seize the state seize the da» Slates capture corruption and influence in transition — Washington, DC' World Bank, 2000. McFatil M Russia’s «» privatized" «state as an impediment to democratic consolidation part I Set urity Dialogue — 1998 V ol 29, No. 2. — P. 191−199- Solnick S L Russia’s „“ transition» «is democracy delayed democracy denied' Social Research. — Fall 1999. — Vol. 66. No. 3. — P. 789−824.

1,1 Eckstein H. Case study and theory in political science, in: Greenstem I I. Polsby VV. Handbook о/ political science. — Reading, MA: Addison-Wesley, 1975. — Vol. 7: Strategies of inquiry. P 79−137.

России. Это обусловлено тем, что он представляет собой одну из наиболее важных политико-экономических сфер, где традиционные идеи о безопасности государства сочетаются с требованиями информационного общества и рыночной экономики.382 Согласно подходу «политической сложности», 383 способность государства управлять этой сложной сферой является отражением его способности к определению правил экономической игры в целом.

Таким образом, мы можем провести «аналитическую генерализацию» 384 и утверждать, что эволюция государства в нашем секторе является отражением общей истории российских преобразований и ее этапов: 1) частичная потеря экономического контроля в позднесоветский период, 2) ее закрепление программой рыночных реформ, 3) осознание центральными властями сложности процесса перехода в середине 1990;х годов и 4) реализация мер по восстановлению «потерянной власти» в конце 1990;х годов. Вероятно, что выделенные механизмы установления прав на перераспределение, или способы формирования государственного потенциала, окажутся схожими с формами восстановления государственной власти и в других политико-экономических сферах.

Тем не менее, необходимо помнить о серьезных аналитических ограничениях представленной работы. Проведенное исследование позволяет сделать выводы лишь о результатах трансформации по отношению к одному сектору, частично указывая на причины успеха становления здесь способности государства, но не объясняет разницу результатов восстановления его власти в других политико-экономических сферах. Для дальнейшего исследования.

382 Duesterberg T.J., Gordon К. Competition and deregulation in telecommunications The lase for a new paradigm. — Indianapolis, IN: Hudson Institute, 1997. — P. 7: World Development Report Knowledge for development. — New York: Oxford University Press. 1999.

183 Данный подход предложен датскими исследователями Университета Орхуса. Он основан на следующей логике: Для оцеьки общих государственных способностей необходимо выбрать такую сложную политическую сферу, в которой государство сталкивается с проблемами международного давления, сильных групп интересов, технологической отсталости и т. п. Если государство способно эффективно решать указанные проблемы в ггой сфере, то можно предположить, что оно окажется таким же способным и в менее сложных областях. См Norgaard О. Мoiler L P. Telecom development and state capacity in transition countries: A framework for analysis Research report. Department of Political Science, University of Aarhus. -2002. — DEMSTAR Report No. 5.

384 Yin R.K. Case study research: design and methods. — London: Sage Publications. 1989. P. 43. проблем российской рыночной трансформации необходимо увеличить набор исследуемых случаев. Например, рассмотреть процессы утверждения государственной власти в других естественных монополиях (газовой, нефтяной или энергетической отраслях), которые характеризируются отличными от связи особенностями организации, или иных отраслях, не обладающих статусом монополии (пищевой или легкой промышленности), и сравнить тенденции развития рынка и государства по этим отраслям. В таком случае, будут сделаны более полные выводы о ходе экономического реформирования и сопутствующих изменениях государства.

<"