Особенности политической трансформации механизмов организации и функционирования органов власти на региональном и субрегиональном уровнях

Начавшиеся в середине 80-х годов нынешнего столетия системные перемены общественно-политического устройства России определяют его трансформационный характер. В целом это связано с переходом нашего общества в качественно новое состояние с кардинальными структурными изменениями в экономике, социальной сфере, политике, духовной жизни, международных отношениях. Страна находится в посттоталитарном развитии, пытаясь преодолеть наслоения тоталитарного общества, и двигаясь к демократическому. Этим движением и обусловлена специфическая неустойчивость в организации и функционировании политической системы России. В этих условиях особенно важно исследовать и понять способы и механизмы трансформации системы власти в обществе1, включая все три её уровня: федеральный, региональный и местный, в их взаимодействии и диалектической взаимосвязи.

Инновационная направленность диссертационного исследования заключается в анализе особенностей способов и механизмов организации и функционирования региональной и местной (локальной) власти в аспекте их трансформации. Объективно исследовать эти процессы невозможно вне контекста трансформации политической системы России и изменения механизмов управления со стороны федерального Центра и вне изменения соотношений Центра и регионов. Обращение к анализу процесса трансформации механизмов власти регионального и местного уровня обосновано необходимостью выявления его причин, особенностей и закономерностей в условиях демократизации политической жизни и диверсификации региональных политических систем и режимов.

Исследовать данные особенности и закономерности на нынешнем.

1 Темкина А., Григорьев В. Динамика интерпретативного процесса: трансформация в России // Социальные исследования в России.- М.: Полис, 1998. С. 232−233. переходном этапе означает не только истолковать их в определённом историческом контексте и в соответствии с ныне развёртывающимся политическим процессом, но и решить задачу прогнозирования дальнейших политических и социальных преобразований в регионе, а также их теоретического и методологического обеспечения. Несомненно, национально-культурные, исторические и экономические условия развития регионов накладывают свой отпечаток на процессы трансформации и механизмов регионального управления. Но тем не менее, для всех них характерны общие моменты, которые вызваны рядом обстоятельств. Во-первых, изменением соотношения Центр-регион. Регионы получили значительную политическую и экономическую самостоятельность, закрепленную в Конституции России, её Законах, Указах Президента, Правительственных программах. Начали внедряться в практику этих взаимоотношений принципы нового федерализма. Во-вторых, в регионах реальное управление перешло от территориальных партийных комитетов КПСС к легитимным органам государственной власти и местного самоуправления. Осенью 1991 года по Указу Президента России структуры КПСС, выполнявшие функции политической инфраструктуры, были упразднены, и поэтому Советы народных депутатов, а затем реформированные законодательные, представительные и исполнительные органы власти вынуждены были осваивать новые формы и механизмы управления. В-третьих, нерешённостью на уровне регионов проблемы взаимодействия и взаимоотношения законодательной (представительной) и исполнительной власти. Подмена, дублирование функций, конфликтные ситуации, начавшиеся с 1991 года, существуют и по сей день. В-четвёртых, отсутствие чёткого законодательного разграничения полномочий субъекта Федерации и органов местного самоуправления. Отсутствие политической культуры у представителей региональной элиты. Также усложняют процесс и многочисленные попытки региональных властей оказывать давление на органы местного самоуправления, регламентировать их деятельность в сугубо местных вопросах, с одной стороны, и попытки органов местного самоуправления и их руководителей к «суверенизации», с другой стороны. Результатом данной диспропорции являются конфликтные ситуации в регионах между властями субъекта Федерации и местным самоуправлением. И, в-пятых, процессы политической трансформации механизмов власти и управления проходят в условиях нарастающего социально-экономического кризиса как в стране, так и в регионах.

Следует отметить, что термин «трансформация», используемый в работе, имеет определённый методологический контекст. Дело в том, что процесс изменений в нашей стране носил скачкообразный (революционный) характер, и в то же время, он исследуется как эволюционный, имея в виду направление и логику этого процесса, то есть как процесс трансформации1. В рамках трансформационного анализа выявляются условия и факторы достаточно длительных изменений в политических, социально-экономических и культурных системах стран на пути к демократии, а в качестве константы принимается не сама демократия, а именно процесс демократизации. В значительной степени, имея в виду направление трансформаций в сторону демократизации, эти методологические подходы следует использовать и при анализе быстрых и кардинальных изменений в политической системе нашей страны2.

Основная проблема, обозначенная в названии исследования, последние годы эпизодически фиксируется в отечественной и зарубежной литературе. Она неоднократно поднималась в западной политической науке прошлых лет, имеет определённую методологическую основу. Но в целом, применительно к условиям России, эта проблема остаётся недостаточно разработанной.

1 Фон Байме К. Теория трансформации — новая междисциплинарная отрасль знания? // Государство и право.- 1994. № 7. С. 144−149.

2 Die Modernisierung moderner Gesellshaften. Verhandlungen des 25. Deutschen Soziologentages in Frunkfurt am Main 1990. New York: Campus Verlag, 1991.-C.553−577.

Теоретической и методологической базой проведённого исследования являются труды основателей классических и современных политологических школ и направлений, выявивших причины и сущность политических трансформаций и модернизаций, их временной и динамический аспекты. В их числе зарубежные политологи: Г. Алмонд, К. Фон Байме, Р. Даль, Р. Дарендорф, X. Линц, О. Оффердал, А. Степан, С. Хантингтон, В. Цапф, JI. ДЖ. Шарпотечественные политологи и социологи: JI.A. Беляева, Ф. М. Бурлацкий, А. П. Бутенко, М. В. Ильин, Л. Г. Ионин, A.A. Кара-Мурза, Б. И. Краснов, А. Ю. Мельвиль, A.M. Мигранян, В. К. Мокшин, A.C. Панарин, В. В. Согрин, Е. Б. Шестопал.

Особое значение имеют методологические подходы к анализу политических процессов в России A.C. Ахиезера, Г. А. Белова, А. Г. Егорова, Т. И. Заславской, В. В. Ильина, О. В. Крыштановской, Л. Н. Панковой, Ж. Т. Тощенко, А. Т. Хлопьева, В. Э. Шляпентоха. Трансформацию политической системы России в контексте анализа политических процессов регионализации исследовали в своих трудах С. Д. Валентей, Д. В. Доленко, А. Е. Козлов, Б. С. Крылов, Р. В. Рывкина, Э. И. Скакунов, В. Г. Смолянский, А. И. Сухарев, А. Ю. Шутов. Многие методологические позиции настоящего исследования связаны с подходами к исследованию новой модели федерализма и российской региональной политики, представленными в работах Р. Г. Абдулатипова, Д. Ф. Болтенковой, М. Н. Губогло, H.A. Игнатюка, О. Ю. Кокуриной, В. Н. Лысенко, Т. В. Марченко, Т. В. Островской, A.B. Подколзина, О. Г. Румянцева, И. А. Умновой, P.C. Хакимова, С. М. Шахрая, Б. С. Эбзеева. Большинство авторов основное внимание сосредотачивает преимущественно на правовых аспектах проблемы федерализма, ограничиваясь моделированием политико-правовых процессов, связанных с федерализацией и децентрализацией властных полномочий Центра. При исследовании трансформации региональной власти в процессе перехода от централизованной иерархической модели к децентрализованной модели, основанной на разграничении компетенции органов власти, автор использовал методологические подходы М. Н. Афанасьева, В. И. Васильева, В. Я. Гельмана,.

A.Г. Касимова, Б. А. Кириллова, И. В. Куколева, О. О. Сенатовой. Данные трансформационные процессы являются наименее исследованными, большинство из имеющихся публикаций носит не аналитический, а описательный характер.

Автором также использовались подходы системной динамики и моделирования при исследовании региональных политических процессов, обозначенные в работах М. Г. Анохина, B.JI. Каганского, М. Н. Марченко, Г. И. Рузавина, В. И. Чекалкина, О. Ф. Шаброва. В качестве основы методологии анализа организации власти местного уровня использованы труды таких правоведов и политологов, как С. А. Авакьяна, Г. В. Барабашева, C.B. Вобленко, H.A. Емельянова, Е. С. Егоровой, A.B. Лагуткина, А. И. Лукьянова,.

B.И. Фадеева, А. Н. Широкова, Е. С. Шугрина, Н. В. Щербаковой.

В исследовании детерминант, обусловливающих особенности становления местного самоуправления в России, автор опирается на результаты современных исследований Ф. М. Бородкина, Л. В. Гильченко, В. А. Гневко, А. И. Когута, Г. Люхтерхандт, С. С. Митрохина, Н. В. Постового, С. И. Рыженкова. Однако целостной концепции процесса политической трансформации власти регионального и субрегионального уровня в российской политологии до сих пор не сложилось. Большинство исследований в этом направлении ограничиваются политико-правовым анализом происходящих процессов. Это объясняется значительной диверсификацией этих процессов, их своеобразием и локальностью, к тому же, эти процессы не завершены. В связи с этим, они требуют постоянной диагностики и мониторинга. В настоящей диссертации представлен авторский системный подход к анализу особенностей трансформации механизмов власти регионального и субрегионального уровней как взаимосвязанных изменений в региональной политической системе в условиях общесистемной политической трансформации в стране.

Теоретическую и методологическую основу исследования составляют: принципы объективности, историзма, компаративный, системный, структурно-функциональный, междисциплинарный анализ. В качестве эмпирических методов исследования использовались: включенное наблюдение, анализ документов, экспертный опрос, моделирование трансформационных процессов.

Целью работы является концептуализация особенностей политической трансформации механизмов власти регионального и субрегионального уровня, разработка соответствующей методологии и средств анализа.

Для достижения данной цели необходимо решить следующие задачи:

— эксплицировать особенности трансформации взаимоотношений Центра и регионов в модели нового федерализма;

— выявить особенности трансформации региональной власти в политическом процессе перехода властных полномочий от территориальных партийных комитетов к легитимным органам управления;

— выявить специфику механизмов разделения власти в региональном управлении и дать их сущностную характеристику;

— вскрыть характерные особенности трансформации власти на субрегиональном уровне.

Научная новизна исследования отражена в следующих положениях, выносимых на защиту:

1. Эксплицированы особенности трансформации взаимоотношений Центра и регионов в модели федерализма, заключающиеся: во-первых, в детерминации данных процессов особенностями исторических условий Россииво-вторых, в рассогласованности действий федеральных и региональных структур власти и отсутствии целостной государственной политикив-третьих, в дисбалансе политических, экономических и социальных интересов Центра и регионов, проявляющемся в конфликте соответствующих элит.

2. Выявлены особенности трансформации региональной власти в процессе перехода властных полномочий от территориальных партийных комитетов к легитимным органам власти, состоящие в том, что: во-первых, основным вектором процесса являлась передача власти территориальных партийных комитетов Советам народных депутатов (власть партийного комитета опосредовалась через Совет) — во-вторых, гипертрофия партийной власти трансформировалась в функциональную гипертрофию власти Советов, оказавшихся в целом не готовыми организационно и структурно к огромным масштабам власти, что привело к неэффективности управления, и лишь на этапе начала 90-х годов началась институализация разделения этой гипертрофированной власти на представительную и исполнительную.

3. Дана сущностная характеристика и выявлена специфика двухуровневых механизмов разделения власти в региональном управлении.

Первый уровень — разделение власти по региональной «горизонтали» (законодательная, исполнительная), сущность которого состоит в процессуальной специализации двух институтов региональной политической системы, направленной на повышение эффективности ее функционирования и стабильности, с правовым закреплением властных полномочий каждого из них, а особенности данного процесса характеризуются их институциональной размытостью, незавершённостью функциональной определённости и отсутствием соответствующей политической культуры и традиций.

Второй уровень — «вертикальные» разделительные процессы, сущность которых состоит в территориальном разделении властных полномочий в целях обеспечения баланса интересов государства, местных сообществ, частных интересов и эффективной реализации этих интересов, а специфика их заключается в определении ситуационной границы между государственной властью и местным самоуправлением.

4. Вскрыты характерные особенности трансформации власти на субрегиональном уровне, которые представлены в ситуациях: во-первых, государственного патернализма, как традиции восприятия местного самоуправления в качестве нижнего уровня государственной власти, с одной стороны, и объективной необходимости государственного инициирования и поддержки процессов местного самоуправления в условиях России, с другойво-вторых, самоотчуждения человека от институтов местного самоуправленияв-третьих, неразвитости гражданского общества и традиций самоуправления.

Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что в ней выявлены особенности посткоммунистической трансформации региональных политических систем, предложены подходы к разграничению компетенции органов власти субъекта Федерации и муниципальных образований на его территории, определены концептуальные направления становления института местного самоуправления в России. В прикладном плане ряд положений и выводов работы могут быть использованы для совершенствования механизмов управления на региональном и субрегиональном уровнях.

Заключение

.

Подводя итоги проведенного исследования, резюмируем, что трансформационные процессы в регионах в значительной степени детерминированы историческими условиями России и изменением взаимоотношений Центра и регионов. Переход от унитаризма к принципам нового федерализма значительно расширил самостоятельность регионов. Этому способствовали: переход к выборности глав регионов и ослабление при этом вертикали исполнительной властинедостаточность правовой базы регулирования взаимоотношений Центра и регионовидущая во властных структурах Центра политическая борьба и втягивание в эти процессы региональных элит.

Всё это привело к несоответствию федерального и регионального законодательства, отсутствию интеграции потенциала и сотрудничества между двумя уровнями государственной власти. Таким образом, в реальной политической практике мы видим рассогласованность действии федеральных и региональных структур власти и отсутствие целостной государственной региональной политики. Эпицентром взаимоотношений Федерации и регионов является дисбаланс их политических, экономических и социальных интересов, проявляющийся в явных или неявных конфликтах соответствующих элит.

В этих конкретно-исторических условиях с конца 80-х годов протекают процессы политической трансформации механизмов управления на региональном и местном уровнях, связанные с переходом властных функций от территориальных комитетов КПСС к легитимным органам власти и институализацией региональных политических систем и регионов.

Иерархическая модель жесткой властной вертикали, стержнем которой были структуры КПСС, привела к кризису управления и в стране и в регионах.

Он выражался в том, что оптимальное управление такой сложной системой, как страна или регион, оказалось невозможным из единого центра, по единой технологии. Функционирование данной модели власти привело к нерациональному управлению всем народнохозяйственным комплексом, к подавлению инициативы и самостоятельности, порождению социальной апатии и искривленной морали в обществе. Поэтому руководством партии был взят курс на передачу властных полномочий от партийных комитетов местным Советам народных депутатов и переход партийных комитетов от административных методов руководства к политическим методам работы.

Вместе с тем, практически с 1985 по 1990 год, реальной передачи властных полномочий местным Советам не происходило, КПСС ограничивалась принятием партийных документов, декларировавших полновластие местных Советов на подведомственной территории. Лишь с 1990 года, после отмены Съездом народных депутатов СССР 6-й статьи Конституции СССР, КПСС лишилась монополии на власть и начались реальные сдвиги властных функций от территориальных партийных комитетов к Советам народных депутатов. В изменившихся общественно-политических условиях выборы в местные Советы 1990 года придали этим легитимным органам власти новое качество. Новый депутатский корпус, сформированный, в значительной степени, на альтернативной основе, стал более «интеллигентским». Новые Советы, даже в условиях давления со стороны комитетов КПСС, стали заявлять о своих властных полномочиях по формированию руководящих органов и исполнительных комитетов. Советы стали нарушать их системообразующий принцип демократического централизма. Быстрому переходу властных функций от партийных комитетов к Советам народных депутатов способствовал и переход партийных кадров на работу в Советы с переносом в них и соответствующих форм и методов. Естественно, все это происходило в рамках попыток руководства страны заменить ослабевшую партийную вертикаль вертикалью Советов, вплоть до Советов трудовых коллективов и объединений граждан по месту жительства. Таким образом, основным вектором процесса трансформации механизмов региональной власти явилась передача властных полномочий от территориальных партийных комитетов Советам народных депутатов (власть партийных комитетов опосредовалась через Советы).

С осени 1991 года территориальные комитеты КПСС прекратили своё существование, и Советы народных депутатов стали не только легитимными, но и полновластными органами на подведомственной территории. Всё это произошло при отсутствии правового обеспечения и регулирования механизмов осуществления властных полномочий и при пошатнувшейся вертикали Советов народных депутатов. В результате этого, многие функции, в том числе и организационно-распорядительные, стали замыкать на себя Советы, при этом заметно снизилась оперативность и компетентность решения вопросов. Председатели и работники исполкомов стали решать многие вопросы с оглядкой на свои Советы. Во взаимоотношениях Советов по уровням стали проявляться признаки «войны суверенитетов». Таким образом, на этом этапе гипертрофия партийной власти трансформировалась в гипертрофию власти Советов народных депутатов, оказавшихся неготовыми организационно и структурно к исполнению этих властных функций, доставшихся от комитетов КПСС, что привело к неэффективности управления. Федеральный Центр для местного уровня власти законодательно (Закон РСФСР «О местном самоуправлении в Российской Федерации» 1991 года) попытался устранить эти проблемы, введя принципы разделения власти и исключив принцип демократического централизма для системы Советов народных депутатов.

Несколько позднее Президентом РФ была сформирована исполнительная властная вертикаль путём назначения глав исполнительной власти регионов и областных центров, а ими, соответственно, глав администрации городов и районов. При этом была сделана первая попытка заложить основы разделения власти регионального и местного уровня на законодательную (представительную) и исполнительную. Но функционирование власти на местах показало, что это разделение власти оказалось несимметричным, исполнительная власть значительно укрепила свои полномочия и во многом за счёт представительной. В этом был заложен один из основных источников конфликтов как на региональном, так и на местном уровне. Следовательно, власть Советов народных депутатов трансформировалась, хотя и асимметрично, но всё же на разделенную законодательную (представительную) часть и исполнительную часть власти.

На нынешнем этапе в регионах взаимоотношения двух этих ветвей власти регламентируются лишь Конституцией РФ и Уставом субъекта Федерации, причём последние во многом отличаются от субъекта к субъекту. Отсутствие необходимого правового регулирования и диверсификация политико-правовых режимов в субъектах Федерации не позволяют провести грань, отделяющую функции и действия законодательного органа власти от исполнительного. Поэтому в ряде регионов имеют место попытки «перетягивания одеяла», причем на эти процессы может накладываться значительный субъективный фактор соперничества лидеров этих ветвей власти.

В целях ограничения конфликтности необходимы законодательные меры по организации государственной власти в субъектах Федерации с целью формирования правового русла взаимоотношений двух её ветвей. Критериями распределения функций и компетенции между ними могут использоваться: оптимальность функционирования политической системы региона и ее стабильность. Оптимальность интерпретируется не столько в контексте выполнения системой заданных функций при минимальных численности управленцев и затратах материально-финансовых ресурсов, сколько в аспекте расширения масштабов деятельности обеих ветвей власти и сведения к минимуму дублирующих функций. Стабильность определяется выработкой механизмов, позволяющих обоим участникам политического процесса в регионе отслеживать и оценивать принимаемые и исполняемые решения, и иметь процедуры корректировки деятельности оппонента.

Анализ практики горизонтального разделения властей в регионах показывает, что даже в субъектах, где сложились устойчивые политикоправовые режимы, эти процессы не завершены. Таким образом, горизонтальное разделение власти на исполнительную и законодательную в регионах характеризуется их институциональной размытостью и самобытностью, незавершённостью процессов функциональной определённости и отсутствием соответствующей политической культуры и традиций.

Существенной проблемой формирования властных механизмов региональных политических систем является разграничение полномочий органов власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления на его территории.

Под разграничением здесь понимается как делегирование отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, так и делегирование органами местного самоуправления своих полномочий органам государственной власти. Закономерно рассмотрение данной проблемы разграничения полномочий в рамках региональной политической системы, институтами которой являются как органы государственной власти субъекта, так и органы местного самоуправления муниципальных образований, путём перераспределения полномочий между этими институтами по определённым критериям.

В качестве подходов к разграничению компетенции предлагаются принципы субсидарности, территориальности, функциональности, приоритетности. В качестве критериев разграничения полномочий предлагается оптимальность политической системы с точки зрения достижения целей при минимальном числе управленцев и минимальных затратах материально-финансовых ресурсов, проницаемость власти в данной системе и стабильность самоуправляемой системы. Таким образом, специфика разграничения полномочий между субъектными органами и местным самоуправлением в региональном управлении заключается в определении ситуационной границы между полномочиями органов власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления.

Однако «управленческий» подход не в полной мере отражает специфику разделения и взаимодействия государственной власти региона и местного самоуправления, поскольку по своей природе местное самоуправление имеет общественно-государственный характер и образует свою систему власти, которая в отличие от государственной, должна базироваться на самоорганизации и гражданской ответственности местного сообщества. Эта специфика местного самоуправления, в аспекте разграничения полномочий с государственной властью, делает региональную власть тем звеном, где, во-первых, встречаются два потока власти: «сверху — вниз» — децентрализация ii ii государственной власти и снизу — вверх — самоуправлениево-вторых, где стыкуются интересы государства, местных сообществ, частные интересы граждан, и именно на этом государственном уровне должен быть обеспечен баланс этих интересов. В итоге сущность вертикального разделения власти в регионе проявляется в территориальном разделении властных полномочий в целях обеспечения баланса интересов государства, местных сообществ, частных интересов и эффективной реализации этих интересов.

Важное место в трансформации механизмов управления субрегионального уровня занимают процессы становления местного самоуправления. Местные Советы народных депутатов, долгое время провозглашаемые как органы местного самоуправления, таковыми являлись не в полной мере. Они были носителями, в значительной степени, государственного интереса, не имели собственной компетенции, не имели своей собственности и финансов и, независимо от местной специфики, имели единообразную структуру и единые процедуры принятия решений.

Учитывая эти проблемы, в 1990;1991 гг. были предприняты попытки наполнить привычные населению местные Советы новым содержанием. При этом был выбран путь соединения форм местного самоуправления стран развитой демократии с принципами власти Советов. Эти попытки в силу формального подхода к проблеме власти на местах не увенчались успехом. С принятием Конституции РФ и Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были определены основные принципы становления местного самоуправления. Это:

1. Самостоятельность в пределах своей компетенции.

2. Ответственность местного сообщества за решение местных проблем.

3. Участие населения в решении местных проблем непосредственно или через органы местного самоуправления.

4. Возможность делегирования органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий с передачей соответствующих ресурсов.

5. Паритетность интересов местных сообществ с государственными интересами.

6. Учёт местной специфики, исторических и иных традиций.

Таким образом, речь идёт о коренном реформировании системы местной власти на принципиально новой основе.

С конца 1996 года, когда в большинстве регионов были избраны легитимные органы местного самоуправления, можно считать завершенным первый этап организационного становления местного самоуправления. Сейчас идёт второй этап, суть которого в создании условий организационной и экономической самостоятельности местного самоуправления. Динамика становления местного самоуправления и на первом, и на втором этапах во многом зависит от заинтересованности в этом государственной власти и Федерального и регионального уровня. Концепция формирования местной власти на принципах самоуправления, суть которой построение местной власти «снизу», внедряется у нас «сверху». Существующие традиции, определённые группы противодействия местному самоуправлению, а так же доминирующие в сознании людей ценности не позволяют надеяться на самостоятельное рождение самоуправления. Поэтому процесс становления местного самоуправления может происходить у нас лишь при направлении и поддержке извне, то есть со стороны государства. При этом возникает противоречие, которое необходимо преодолеть в процессе развития местного самоуправления: с одной стороны для, его становления необходим государственный патернализм, с другой — укорененность в сознании людей представления о государственном патернализме и государственная поддержка местного самоуправления способствуют восприятию населением местного самоуправления как нижнего уровня государственной власти и сдерживают развитие самоуправленческих начал. Заметной тенденцией в местном самоуправлении становится доминирование исполнительной администрации и возникающая, в связи с этим, напряженность между представительными и исполнительными органами. В целях преодоления этого, наиболее предпочтительной организационной моделью местного самоуправления является избрание главы администрации из числа депутатов, но при этом нежелательно совмещение им и поста председателя представительного органа. Определенные проблемы есть и в работе представительных органов самоуправления. Социологические исследования показывают, что депутаты дают своей деятельности несколько завышенную оценку, вместе с тем они недостаточно четко представляют свою роль в решении местных социально-экономических проблем и ориентируются на решение большинства из них на верхних властных уровнях. Нормотворческая деятельность органов местного самоуправления показывает проявления их правового нигилизма и недостаточной компетенции. В связи с этим требует решения проблема обеспечения органов местного самоуправления квалифицированными муниципальными служащими.

Одной из основных проблем утверждающейся модели местного самоуправления является то, что оно двойственно по своей природе: во-первых, оно призвано решать вопросы местного значения и отстаивать местные интересы от диктата государстваво-вторых, оно призвано быть проводником и общегосударственных интересов, действовать в направлении усилий центральной власти. Поэтому, необходимо интегрировать систему местного самоуправления в общегосударственную. В связи с этим, предлагается использовать применяемый в местном самоуправлении стран развитой демократии принцип двойной компетенции местного самоуправления. Особенностью становления местного самоуправления для России является проблема его субъектности, заключающаяся в неразвитости местных сообществ, как политически и организационно ассоциированных граждан, проживающих на данной территории. Человек по-прежнему самоотчуждается от власти, в том числе и местной. В России еще не развито гражданское общество и отсутствуют традиции самоуправления. В этих условиях особое значение приобретает ориентация политического сознания людей на ценности самоуправления. На этом пути необходимо решить две задачи: во-первых, осознание членами сообщества местного интересаво-вторых, формирование на уровне местного сообщества устойчивой системы горизонтальных связей между людьми. Поэтому, кроме целенаправленной государственной политики, включающей установление процедур и правил, способствующих развитию самоуправленческих начал, необходима и подготовка населения к участию в местном самоуправлении. В первую очередь через политическое просвещение, информирование населения, политическую практику необходимо преодолеть недоверие людей к местному самоуправлению, апатию и равнодушие, одновременно необходимо пробуждение личного интереса людей, их консолидация в целях реализации этого интереса.

Таким образом, в результате проведенного исследования выявлены наиболее общие особенности политической трансформации механизмов управления регионального и субрегионального уровней, установлена специфика становления и взаимоотношений отдельных институтов региональных политических систем. Поскольку процесс институциональных изменений в этих системах далеко не завершен, представляется перспективным дальнейшее исследование их трансформации с целью разработки конкретных предложений и методик оптимизации региональных политических систем.