Уложенная комиссия. 
История государственного управления в России

Созыв в 1767 г. Екатериной II Уложенной комиссии, т. е. комиссии для составления проекта нового Уложения, стал явлением уникальным. Об этом было объявлено манифестом 14 декабря 1766 г.

Уложенная комиссия Екатерины II формально представляла собой временный коллегиальный орган, созданный для кодификации законов, вступивших в силу после Уложения 1649 г., и была задумана как собрание всероссийских сословных представителей — депутатов. Это было по существу необычное в истории России и абсолютистской Европы, организованное правительством волеизъявление общества, но важнейшим экономическим, социальным и политическим вопросам. Конечно, это представительство было далеко не полным, поскольку крепостные крестьяне были исключены из него. Право составления наказов (предложений, передававшихся депутатам от населения) было предоставлено сословиям — дворянству, городским и сельским жителям, однодворцам, черносошным крестьянам и др. Наказы составлялись также центральными государственными учреждениями.

В состав Комиссии направлялись: депутаты от центральных органов управления, уездного дворянства, жителей каждого города, однодворцев, пехотных солдат или государственных крестьян каждой провинции, «некочующих инородцев» (Казанской, Сибирской и Оренбургской губерний), казаков. Не участвовали в выборах депутатов более 70% населения: духовенство, частновладельческие, экономические и дворцовые крестьяне, армия и флот.

Депутатский ценз устанавливался для каждого сословия отдельно. Избираться могли лица не моложе 25 лет. Для крестьян и низшей курии устанавливались дополнительные требования: наличие собственного дома, семьи, знание грамоты, отсутствие судимости. Выборы (кроме дворянской курии) были многоступенчатыми и проходили под контролем местной администрации. Кроме депутатов, дворянство избирало уездных предводителей, горожане — городского голову, сословную администрацию.

Выборы депутатов в Уложенную комиссию проходили весной 1767 г. Дворянские депутаты избирались на уездных собраниях, городские — на городских собраниях, сельские — по трехзвенной системе: погост — уезд — провинция, казачьи — от полка. Было избрано около 550 депутатов: свыше 33% составили дворяне, 36% - депутаты от городов, около 20% - сельские жители. Более 45% депутатов были потомственными или личными дворянами.

Социальная направленность политики государства отразилась прежде всего в исключении владельческих крестьян из числа сословий, представленных в Уложенной комиссии, а также в существовании имущественного ценза городских жителей при выборе депутатов. Кроме того, если для дворян и горожан предусматривались одностепенные выборы депутатов, то для крестьян — трехстепенные. Города были уравнены между собой и посылали число депутатов пропорционально своим размерам или другим параметрам.

Депутаты действительно получили наказы, содержавшие самые различные пожелания от высших вопросов управления до самых мелких региональных нужд.

Заседания комиссии по подготовке проекта нового Уложения проходили в торжественной обстановке, в них председательствовал генерал-прокурор, а позднее избранный депутатами маршал. Работам комиссий не было предоставлено какого-либо начального варианта законодательного кодекса. Изданный «Наказ» Екатерины II содержал лишь общефилософские суждения о природе права, которые не соотносились прямо с состоянием законодательства и реальными задачами его преобразования.

Уложенная комиссия 1767−1768 гг. не выработала нового Уложения.

Однако в ходе работы над Уложением были созданы специальные комиссии (по вопросам «общего права», о сословиях, о правосудии, о благочинии, духовно-гражданская, об имениях, о правах частных лиц, об обязательствах), которые работали в течение нескольких лет (с 1768 по 1771 г.) и подготовили материалы, положенные в основу важнейших правовых документов конца XVIII в. — Жалованной грамоты дворянству (1785 г.), Жалованной грамоты городам (1785 г.), Учреждения для управления губерний (1775 г.), Устава благочиния (1782 г.) и др.

Комиссия предложила реформировать систему центрального управления, перенеся центр тяжести на места в губернии, разукрупнив местные органы управления. Было предложено также упразднить Вотчинную, Ревизион-, Мануфактури Эконом-коллегии, передав их дела губернским органам. Это было учтено при реформировании коллегиальной системы в 1784—1786 гг.

В целом общее настроение большинства депутатов ясно отразило неготовность общества к принятию радикальных нововведений. Это подтверждают и дошедшие до наших дней наказы депутатам, отразившие те предложения и просьбы, с которыми сословия апеллировали к высшей власти. Они преследовали корпоративные интересы, которые в условиях сословного общества трудно было согласовать на основе взаимности.