Первым крупным шагом в создании сословно-представительных учреждений на местах явилась губная реформа конца 30−40 гг. XVI века., проведенная московским боярским правительством. До этого на местах единой системы управления не было. До реформ середины XVI в. сбор налогов на местах поручался боярам-кормленщикам, которые фактически были правителями отдельных земель. В их распоряжение поступали все средства, собранные сверх необходимых податей в казну, то есть за счет бесконтрольного управления землями они «кормились». Реформы отменили «кормление». Сбор налогов, податей и суд на местах были переданы в руки «губных старост», избиравшихся из местных дворян (в сельской местности) и «излюбленных голов» (в городах).
По мнению Н. Е. Носова, реформы местного самоуправления были проведены под влиянием новгородско-псковских, а возможно, и польско-литовских порядков «шляхетского и городского самоуправления». Носов Н. Е. Указ. соч., с. 160. По его сведениям, сам термин «губа» западно-русского происхождения, он заимствован из псковской территориально-административной терминологии и обозначает по псковским писцовым книгам XVI в. «тянущиеся к городу сельские округа». Известие о введении губных учреждений сохранила псковская летопись, датированная 1540−1541 гг.
Избрание губных органов проводилось на общих уездных съездах князей, детей боярских и волостных судей (тяглых миров). Выборы проводились строго по сословным куриям и скреплялись поручными записями выборщиков. Приведение же к присяге (крестное целование) губных старост осуществлялось в Москве — в Разбойном приказе.
Главной обязанностью губных старост был сыск и расправа над ворами и разбойниками — «ведомыми лихими людьми». Соответственно ограничивалась власть наместников и волостелей: за ними сохранялись лишь суд и взимание судебных пошлин по делам об убийстве.
Порядок, установившийся в результате реформ местного самоуправления охранялся очень жестоко: средство дознания — пытка и повальный обыск, наказание за разбой — смертная казнь (виселица), за первое воровство — битье кнутом, за второе — отрубание руки, за третье — казнь.
На основании всего вышеизложенного Н. Е. Носов делает вывод, что губная реформа была направлена на охрану интересов феодалов, купечества и наиболее зажиточных слоев городского и волостного населения от покушений на их жизнь и частную собственность. Он проводит аналогию между русским «кровавым законодательством» XVI в. и подобными явлениями в европейских странах, характерными для периода первоначального накопления, подтачивавшим феодальные устои. Носов Н. Е. Указ. соч., с. 162.
В дальнейшем — во 2-ой половине XVI в. — губные явки, как и сопутствующая им обязательная мирская порука, стали одним из средств обнаружения и поимки беглых крепостных крестьян и холопов.
