Механизм экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований

Актуальность темы

исследования. Переход России к рыночной системе хозяйствования, тенденции глобализации и либерализация экономики требуют заметной трансформации форм, методов, структур управления на федеральном, региональном и муниципальном уровнях с учетом их взаимосвязей и взаимодействия, единства и целостности. Наиболее серьезными проблемами государственного и муниципального управления в их современном представлении являются разделение прав, полномочий, ответственности, предметов ведения, распределение и перераспределение доходов, обеспечение бюджетных статей расходов и межбюджетных трансфертов между федеральными, региональными органами управления, субъектами местного самоуправления. Решение этих проблем напрямую связано с налаживанием экономических отношений в системе «федеральный центр — регион — муниципальное образование».

Существенный шаг вперед был сделан с принятием в 2003 году Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в соответствии с которым укрепилась правовая база, расширились функции, полномочия органов местного самоуправления. В то же время на каждом уровне управления: федеральном, региональном и местном у органов исполнительной власти до сих пор происходит неоднозначность представлений, смешение как предметов ведения, так и полномочий. Поэтому актуальность задачи систематизации всех государственных функций, которые реализуются на каждом из этих уровней, остается высокой.

Одновременно с формированием в России новых институтов развития проявилась проблема несогласованности действий государства и муниципалитетов при реализации крупных инвестиционных и других приоритетных проектов и программ территориального развития, то есть на первый план выходят проблемы не столько организационного, сколько экономического взаимодействия.

Отсутствие теоретической модели формирования целостного механизма взаимодействия органов управления федерального и регионального уровней и муниципалитетов снижает эффективность, результативность системы государственного и муниципального управления. Обобщение отечественного и зарубежного опыта свидетельствует о необходимости теоретического осмысления направлений и форм модернизации взаимоотношений государства и муниципалитетов и моделирования институтов, обеспечивающих баланс децентрализации и деконцентрации государственной власти, с одной стороны, и самостоятельности местного самоуправления, с другой.

Степень разработанности проблемы. Современному этапу исследования экономических процессов в системе муниципального управления свойственно наличие объективных общих научно-обоснованных правовых положений о составе экономической основы местного самоуправления. Еще в трудах российских ученых Х1Х-ХХвв. Ашлея П., Васильчикова А. И., Велихова JI.A., Веселовского Б. Б., Загряцкого М. Д., Озерова И. Х., Твердохлебова В. Н. были заложены основы муниципальной экономики как научной дисциплины, изучена специфика и содержание деятельности муниципальных органов власти, особенности местного хозяйства.

Правовой аспект разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления рассматривается в работах Дементьева А. Н., Краснова М. А., Костомарова В. Г., Генисаретского О. Г., Щедровицкого П. Н., Бялкиной Т. А., Мокрого B.C. Проблемам, связанным с формированием местного самоуправления, взаимодействием государственных и муниципальных органов, отдельным аспектам их функционирования уделено значительное место в трудах таких ученых, как Авакьян С. А, Атаманчук Г. В., Барабашев Г. В., Бородкин Ф. М., Бондарь Н. С., Габричидзе Б. Н, Гладышев А. Г., Емельянов H.A., Зиновьев.

A.B., Исаев И. А., Коваленко А. И., Кудрявцев В. Н., Кутафин O.K., Лагуткин A.B., Мальцев Г. В., Манохин В. М., Пертцик В. А., Сальников В. П., Скуратов Ю. И., Спиридонов Л. И., Тихомиров Ю. А, Топорнин Б. Н., Туманова Н. Л., Шеремет К. В., Широков А. Н., Фадеев В. И., Щендригин E.H.

Система современных взглядов на местное самоуправление, основанная на совокупности накопленных знаний об управлении в условиях рынка, учитывающая динамизм современных внешних условий и соответствующие им особенности регулирования деятельности местных сообществ, представлена в работах таких исследователей, как Авакьян С. А., Автономов A.C., Авдеева Т. Т., Бабун Р. В., Барабашев Г. В., Бондарь Н. С., Вобленко С, Воронин А. Г., Гильченко Л. В., Говоренкова Т. С., Гранберг А. Г., Дедяев В. М., Жилкин С. Ф., Жихаревич Б. С, Иванов В. В., Игнатов В. Г., Исупова С. С., Колесникова H.A., Коробова А. Н., Лапин В. А., Латфуллин Г. Р., Маркварт Э. Э., Мельников С. Б., Морозова Т. Г., Норкин К. Б., Овчинников И. И., Победина М. П., Поляк Г. Б., Рохчин В. Е., Филиппов Ю. В., Чернышев М. А., Широков А. Н., Шугрина Е. С., Юркова С. Н., Ясюнас В. А. и многих других.

Таким образом, актуальность проблемы, ее научная и практическая значимость, недостаточная методическая проработка вопросов разграничения полномочий органов государственного управления и местного самоуправления, отсутствие сведений о совместном взаимоувязанном управлении разнородными проектами развития территорий в отечественных публикациях, необходимость поиска новых вариантов решений в сложившихся экономических условиях, наличие широкого круга дискуссионных вопросов предопределили выбор темы настоящего исследования, его предмет, цели, задачи и структуру.

Цель диссертационного исследования состоит в разработке методических подходов и практических рекомендаций по формированию механизма и выбору инструментов экономического взаимодействия субъекта Российской Федерации и муниципального образования при сложившейся системе разграничения их полномочий и ответственности, с учетом характерных особенностей и специфики территориальных экономических систем, места и роли регионов и муниципальных образований в регулировании социально-экономического развития территорий.

Для достижения поставленной цели в работе решались следующие задачи:

— сформулировать общие принципы и предпосылки эффективного взаимодействия в звене «субъект Российской Федерации — муниципальное образование» с учетом разграничения предметов ведения и полномочий органов государственного управления и местного самоуправления;

— проанализировать механизмы и инструменты взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, оценить их влияние на систему управления развитием территории;

— обобщить практику и разработать научно-методические подходы межбюджетного взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, обеспечивающего повышение финансовой самостоятельности регионов и муниципальных образований;

— разработать рекомендации по организации взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований при реализации региональных и муниципальных программ, приоритетных инвестиционных и других крупных проектов.

Объектом исследования являются процессы, формы и модели взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Предметом исследования выступают управленческие и связанные с ними экономические отношения, возникающие в процессе взаимодействия местных органов власти с органами власти субъектов Российской Федерации.

Теоретической и методологической основой исследования послужили современные научные концепции экономической теории, теории инвестиций, теории организации, фундаментальные труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные исследованию проблем муниципальной экономики и управления местным и региональным развитием, стратегического управления, проектного менеджмента, а также материалы научных конференций по рассматриваемой проблеме.

Обоснование теоретических положений и аргументация выводов осуществлялись автором на основе применения таких общенаучных методов и приемов, как системный и комплексный подходы, метод сравнительного анализа, метод научной абстракции, анализ и синтез, классификация, экспертные оценки. Названные методы использовались в различной комбинации на разных этапах исследования в зависимости от поставленных целей и задач.

Информационную базу исследования составили данные официальной статистики, аналитические данные, опубликованные в научной литературе и периодической печати, в сети Интернет, собственные исследования и расчеты автора.

Научная новизна исследования заключается в обосновании концептуальных и методических положений, отражающих экономические аспекты взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и разработке рекомендаций, направленных на формирование механизма организационно-экономического взаимодействия, обеспечивающего расстановку приоритетов, консолидацию ресурсов региона и муниципальных образований и внедрение информационных технологий при решении задач развития территории.

Автором получены новые научные результаты:. — систематизированы модели, проведена классификация процессов, определены формы и каналы взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, обоснована модель построения их взаимоотношений на договорной основевыделены сферы, где регионально-муниципальное взаимодействие обеспечивает наибольший социально-экономический эффект;

— систематизированы основные механизмы и классифицированы инструменты нормативно-правового, организационно-управленческого, бюджетно-финансового, налогового, экономического взаимодействия органов государственной власти федерального и регионального уровней и местного самоуправления, учитывающие сложившуюся систему разграничения полномочий между уровнями власти и управлениясформулированы принципы и определена сущность экономического механизма такого взаимодействия;

— теоретически обоснована модель межбюджетных отношений между субъектом РФ и муниципальными образованиями, позволяющая формировать территориальные бюджеты исходя из сбалансированности доходов и расходов, полномочий уровней власти, имеющая целью качественно увеличить налоговый потенциал регионов и муниципалитетов;

— с учетом специфики функционирования территориальных экономических систем предложена концепция управления приоритетами проектов, на основе которой разработан механизм реализации государственных программ в регионах и муниципальных образованияхпредложен организационный механизм взаимодействия между органами государственной власти и местного самоуправления, включая новые организационные структуры и типовое соглашение в сфере реализации приоритетных инвестиционных проектов;

— обоснован механизм экономической и организационной интеграции региональных и муниципальных целевых программ и приоритетных проектов федерального и регионального уровнейразработана принципиальная схема формирования и алгоритм исполнения целевой муниципальной программы, в которую встроены механизмы взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

— сформулированы основные принципы и требования к разработке системы показателей для оценки эффективности реализации национального проекта на территории муниципального образованияразработана модель мониторинга и оценки деятельности администраций городских округов, в основу которой положена структурированная по приоритетам система индикаторов.

Достоверность и обоснованность полученных результатов, выводов и рекомендаций, содержащихся в диссертации, подтверждается репрезентативным объемом использованного в диссертационной работе информационного массива, использованием данных государственной статистики Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, научной обоснованностью методов исследования, полнотой аналитического рассмотрения теоретических разработок и методических рекомендаций, положительной оценкой на научных конференциях и семинарах, практическим использованием разработанных методик и положений.

Значение для теории и практики научных результатов. Полученные автором научные результаты теоретически обосновывают необходимость совершенствования методических подходов к построению механизмов взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и их встраивания в систему управления развитием территории. Практическая значимость исследования заключается в возможности существенного повышения эффективности государственного и муниципального управления при согласовании интересов различных уровней управления и выработке стратегических приоритетов.

Материалы диссертации могут быть полезными при подготовке учебных программ, лекционных курсов, методических и учебных пособий по дисциплинам «Система муниципального управления», «Управление государственной и муниципальной собственностью», а также по другим дисциплинам, затрагивающим проблемы муниципальной и региональной экономики, регулирования территориального развития.

Апробация работы. Основные выводы, рекомендации и результаты, полученные автором, были доложены и одобрены на научных и научнопрактических конференциях: Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы управления» (г. Москва, 2006), на XXI встрече-конференции Ассоциации городов Дальнего Востока и Сибири по дружественным связям с городами Японии (г. Хабаровск, 2007), IV весенних научных чтениях «Актуальные проблемы естественных и гуманитарных наук» (г. Южно-Сахалинск, 2007), заседании Совета при полномочном представителе Президента РФ в Дальневосточном федеральном округе (г. Хабаровск, 2006), заседании Регионального совета по реализации приоритетных национальных проектов при администрации Сахалинской области (г. Южно-Сахалинск, 2007), XII городской научно-практической конференции преподавателей и студентов ЮСИЭПИ (г. Южно-Сахалинск, 2007).

Внедрение результатов исследования. Предложения и рекомендации автора использованы при разработке целевых среднесрочных программ городского округа «Город Южно-Сахалинск» «Концепция развития муниципальной системы здравоохранения на 2006;2010 гг.», «Доступное и комфортное жильё южносахалинцам на период до 2015 года» и других целевых программ в ряде городов Сибири и Дальнего Востока.

Публикации. Основные положения и выводы, полученные в диссертации, опубликованы в 10 работах общим объемом 5,2 печатных листа, в том числе одна брошюра и одна статья в издании, указанном в перечне ВАК. Содержание публикаций раскрывает сущность и направления совершенствования экономического и бюджетно-финансового взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

1. В сложившихся в российской экономике в начале 2000;х годов.

условиях, когда налицо достижения стабилизации и нерехода на траекторию.

экономического роста, возникает необходимость выработки целостной.

модели регионального развития страны. Несмотря на проводимые в России.

реформы, в нашей стране сложился административно-иерархический тип.

взаимодействия государства, регионов и муниципальных образований, что.

можно объяснить эффектом зависимости от предшествуюшего пути.

развития, У муниципалитетов наблюдается избыток целей при недостатке.

средств, система межбюджетных отношений не обеспечивает даже.

минимальные потребности муниципальных образований на организацию.

адекватной системы предоставления обшественных услуг, функции и.

полномочия между уровнями управления разграничены не полностью. В.

настояшее время «центры ответственности» смешаются в сторону.

муниципальных образований, поэтому существует объективная.

необходимость формирования механизмов согласования стратегических.

целей всех субъектов социально-экономической деятельности на территории.

муниципального образования: государства в лице органов власти субъекта.

Федерации, муниципалитетов, бизнеса и гражданского общества. На.

современном этапе важное значение приобретает сочетание элементов.

государственного регулирования и рыночного саморегулирования при.

одновременной передаче ряда функций управления на муниципальный.

уровень. 2. Регионально-муниципальпое взаимодействие как совокупность.

правовых, социальных и экономических отношений, установленных между.

органами государственной власти субъекта Российской Федерации и.

муниципальными образованиями, предполагает комплексность и.

многоаспектность объекта управления, который представляет собой сферу.

полномочий властных и управленческих структур федерального,.

регионального и муниципального уровней власти и управления. В этом плане.

разграничение полномочий между государством и муниципальными.

образованиями должно обеспечить решение задач публичной властью на том.

уровне, который способен сделать это наиболее рационально, прежде всего, с.

точки зрения доступности для граждан потребительских услуг, а также с.

позиций эффективного использовапия государственных и муниципальных.

финансовых и материальных ресурсов. 3. Неэффективность применения до настоящего времени правовых,.

организационно-экономических, финансово-бюджетных механизмов и.

инструментов воздействия на развитие экономики муниципальных.

образований в условиях проведепия реформы местного самоуправлепия.

наглядно проиллюстрирована результатами анализа бюджетов и показателей.

деятельности мз^иципальных образований в сфере жилищно-коммунального.

хозяйства города Южно-Сахалинска и других городов. 4. В числе дополнительных мер государственного содействия подъему.

экопомики муниципальных образований выделено повышение.

эффективности управления муниципальной собственностью посредством.

более эффективпого учета муниципального имущества, а также дальнейшее.

реформирование системы управления жилищно-коммунальным хозяйством.

на принципах государственно-частного партнерства с использованием.

концессионных механизмов. 5. К числу основных проблем местного самоуправления относится.

ограпиченность бюджетных ресурсов, складывающихся из налоговых и.

неналоговых ноступлений. Расширение функций и полномочий местных.

органов управления не сопровождалось адекватным возрастанием.

собственных доходов местных бюджетов. За последние 5 лет доля.

собственных доходов муниципальных образований в России уменьшилась с.

72,5% до 57%, что потребовало полуторакратного увеличения отчислений из.

федерального и региональных бюджетов в местные. Основная часть.

налоговых поступлений в местные бюджеты, составляющая 90%.

собственных доходов, формируется за счет отчислений от регулирующих.

федеральных и региональных доходов. В этом свете представляется.

необходимым новысить долю доходов местных бюджетов от использования.

земли, имущества, за счет отчислений от прибыли коммерческих.

организаций, рентных платежей. 6. Природные, национальные, исторически сложившиеся в России.

условия предопределяют выраженную специфику российской модели.

федерализма, федеративных отношений. Согласно принципу.

субсидиарности, на основе которого следует строить экономические.

отношения между Федерацией, ее субъектами и муниципальными.

образованиями, компетенция каждого из этих уровней должна.

распространяться на круг задач, которые он способен решать эффективно по.

критерию «результат — затраты». По мнению соискателя, на подобной основе.

должно быть построено взаимодействие органов местного самоуправления с.

субъектами Федерации, включающее: разграничение предметов ведения и.

компетенцийделегирование функций управления и расходных полномочий;

межбюджетные отношения (трансферты, субвенции, субсидии, фонды.

поддержки) — формирование совместной собственностиреализация общих.

мероприятий региональных и муниципальпых программ. Сформулированное.

предложение об установлении договорных взаимоотношений между.

региональными органами управления и органами местного самоуправления.

опробовано на практике. 7. Для совершенствования механизмов нормативно-правового.

воздействия государства на развитие бюджетного процесса и.

предпринимательской активности в условиях реформы местного.

самоуправления, предложено внести конкретные изменения в Бюджетный и.

Налоговый кодексы РФ, а также в Закон о местном самоуправлении с целью.

укрепления собственной финансовой основы и расширения границ.

самостоятельности администраций с одновременным усилением ее.

ответственности за результаты осуществления бюджетных нолномочий. 8. В диссертации высказано утверждение, согласно которому.

применительно к природно-сырьевым источникам ресурсов регионального.

значения целесообразно установить принцип сохранения за государством.

контрольного пакета акций и функций надзора и контроля, а остальные.

собственнические, распорядительные функции, подкрепленные пакетом.

акций, могут быть переданы субъекту Федерации, на территории которого.

расположены природные ресурсы. Субъект Федерации должен делегировать.

часть своих полномочий собственности и управления природными ресурсами.

муниципальным образованиям, в зоне размещения которых находятся.

данные ресурсы. Субъектам Федерации и муниципальным образованиям.

должно принадлежать право получения части рентного и налогового дохода,.

поступающего за счет эксплуатации недр на территории региона. 9. Эффективность управления социально-экономическим развитием.

муницицальных образований возрастает при конструктивном.

взаимодействии с органами государственной власти:

— в ходе регулирования межбюджетных отношений;

— при исполнении органами местного самоуправления отдельных.

государственных полномочий по предметам ведения Российской Федерации.

и субъектов Российской Федерации;

— при передаче объектов федеральной или региональной собственности.

в муниципальную собственность. 10. В диссертационной работе обоснован вывод, согласно которому.

государственное регулирование межбюджетных отношений должно быть.

направлено на создание механизмов усиления мотивации регионов к.

увеличению своего налогового потенциала и повышению уровня их.

самостоятельности. Гармонизированная система налогово-бюджетных.

отношений органов власти и унравления различных уровней должна.

обеспечить самостоятельность бюджетов с закреплепием за каждым уровнем.

власти и управления собственных источников доходов и прав.

самостоятельного их расходования. Изъятие донолнительных доходов сверх.

долговременно установленных нормативов отчислений в вышестоящие.

бюджеты недопустимо. Схема межбюджетных отношений между субъектом РФ и.

муницинальными образованиями, нозволяющая формировать.

территориальные бюджеты исходя из сбалансированности доходов и.

расходов, нолномочий уровней власти, обеснечит увеличение налогового.

потенциала регионов и муниципалитетов. 11. Прямое государственное инвестирование в экономику регионов.

следует осуществлять по следующим направлениям: реализация на их.

территории капиталоемких проектов создания объектов инфраструктуры,.

имеющих общероссийский или межрегиональный статусинвестиции в.

создание инфраструктуры инновационных проектов и малого бизнеса;

долевое участие в формировании инвестиционных портфелей в целях.

финансирования инновационных проектов. 12. Федеральное и субфедеральное финансирование приоритетных.

проектов не должно стать каналом прямого финансирования полномочий,.

закреплепных новым законодательством за муниципалитетами и субъектами.

Российской Федерации как их собственные полномочия, на исполнение.

которых они должны получать соответствующие доли консолидированного.

бюджета. Так, успешная реализация национальных проектов возможна.

только в том случае, если одновременно будет обеспечено повышение.

самостоятельности местных бюджетов, прозрачность и эффективность.

расходования бюджетных средств, а также финансовый механизм,.

смягчаюший негативный инфляционный эффект. 13. Концепция управления приоритетами проектов, построенная с.

учетом специфики функционирования территориальных экономических.

систем, на основе которой разработан механизм реализации государственных.

программ в регионах и муниципальных образованиях, предусматривает.

взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. Организационно взаимодействие осуществляется через создание постоянно.

или временно действующих совместных рабочих групп, комиссий, для.

решения как оперативных, так и текущих вопросов хозяйственной.

деятельности или посредством формирования консультационных органов с.

привлечением общественных организаций, союзов муниципальных.

образований, ассоциаций хозяйствующих субъектов с целью выработки.

консолидированных позиций по социально-экономическому развитию.

муниципальных образований. Новые организационные структуры должны.

использовать полноценные и эффективные управленческие системы,.

использующие современные управленческие и информационные технологии. Их отнощения должны регулироваться на основе типовых соглашений в.

сфере реализации приоритетных проектов. 14. Действенным инструментом повышения эффективности управления.

муниципальными образованиями областных центров должна стать.

разработка и реализация ими программ экономического и социального.

развития, отражающих перспективную стратегию, выработанную путем.

применения программно-целевого метода планирования и управления. Программы развития муниципальных образований на долгосрочную и.

среднесрочную перспективу призваны стать естественным дополнением и.

конкретизацией национальных проектов, целевых федеральных и.

региональных программ, базироваться на единой методической основе и.

системе показателей. Разработка и практическое осуществление.

муниципальных программ представляет значимое условие согласованности и.

преемственности действий региональных и муниципальных органов.

управления. В диссертационной работе представлена принципиальная схема.

разработки и управления реализацией программы социально-экономического.

развития муниципального образования на среднесрочную перспективу.