Основные устои, цели, задачи и принципы Европейского Союза

Контрольная работа Основные устои, цели, задачи и принципы Европейского Союза

• 1. Общие положения
• 2. Основные ценности и устои ЕС
• 3. Цели ЕС
• 4. Принципы ЕС
• Литература

1. Общие положения

Приверженность общим идеалам, устоям и ценностям — одно из важнейших условий формирования и стабильности интеграционных объединений. Применительно к общим идеалам речь идет об объединяющих исторических ценностях, моральных устоях, получивших свое отражение и закрепление в общественном сознании. Право не устанавливает эти ценности и идеалы, оно лишь фиксирует и подтверждает их существование, на них основывается и опирается, что обеспечивает его максимально полную реализацию. На базе общих ценностей формируется институциональная структура, определяются закрепляемые в праве цели и задачи, которые ставит перед собой интеграционное объединение. Общность устоев придает интеграционным процессам стабильность и определенную направленность. Основополагающие ценности в основном остаются неизменными и по общему правилу сохраняются и провозглашаются во всех учредительных актах ЕС. Непосредственно в документах они могут по-разному формулироваться, претерпевать определенные изменения, но по своей сути остаются, в принципе, неизменными.

Основополагающие ценности, заложенные в фундамент интеграционного образования, предопределяют характер и способы достижения тех целей, которые оно (это интеграционное объединение) перед собой ставит. Практически такого рода цели и задачи формулируются и реализуются в рамках стратегии развития, которая также может претерпевать определенные изменения на тех или иных этапах эволюции интеграционного процесса в зависимости от внутренней и внешней конъюнктуры. Цели и вытекающие из них задачи получают закрепление в нормативных правовых актах. Это прежде всего учредительные договоры, а также акты, принятые в их развитие. Они непосредственно отражают специфику встающих пред ЕС проблем, а равно определяют средства, условия и пути достижения поставленных целей. Соответственно, в учредительных договорах может определяться общая цель, например достижение экономического и социального прогресса. В актах, принимаемых во исполнение договора, определяются структуры, на которые возлагается решение вытекающих из этой цели задач, материальные средства, необходимые для их достижения, условия и сроки их реализации.

О том, как эволюционировала постановка задач, связанных с решением проблем стабильного экономического подъема и развития с момента создания Европейских сообществ и по настоящее время, можно проследить на конкретных примерах. Одной из главных задач, которая была выдвинута с образованием Европейского экономического сообщества (ЕЭС), стало формирование общего рынка. По мере эволюции Сообществ, продвижения по пути, намеченному в первоначальном учредительном акте, в решение поставленной задачи вносятся существенные коррективы. Единый европейский акт 1976 года формулирует в качестве новой задачи переход к построению единого внутреннего рынка. Показательно, что в этом Акте дается одновременно и весьма четкое, что не очень часто встречается в рамочных актах, определение того, что понимается под единым внутренним рынком. Вплоть до последнего времени решалась как бы параллельная и взаимосвязанная двуединая задача — завершение формирования общего рынка и построение единого внутреннего рынка. ДР уже не содержит постановлений, относящихся к общему рынку. Они отсутствуют в тексте Договора. Речь идет о дальнейшем развитии и углублении единого внутреннего рынка. Цель остается неизменной, задачи меняются.

Всю свою практическую деятельность, описываемую при формулировании целей и задач, ЕС должен осуществлять на базе не только общих начал, но и принципов, которые лежат в основе построения и функционирования интеграционных объединений.

Такого рода принципы, лежащие в основе построения самого интеграционного образования, а равно определяющие порядок и условия его деятельности, находят непосредственное отражение и закрепление в учредительных актах. Показательна в этом отношении ст. 6 Маастрихтского договора о Европейском Союзе, которая определяет принципы построения и деятельности ЕС. Они остаются неизменными вплоть до введения в действие Лиссабонского договора. Он уточняет и предлагает определенные коррективы, связанные с общей программой сформулированных в нем реформ.

Как правило, в учредительных актах не даются формулировки, раскрывающие содержание основных понятий и проводящие различия между устоями, ценностями, целями, задачами и принципами. Нередко в рамках одной и той же статьи или блока статей учредительного акта определение конкретных ценностей, целей, задач и принципов дается вперемежку, что порой затрудняет их понимание и восприятие. В учебной литературе это приводит к тому, что иногда смешивается понимание принципов, лежащих в основе построения интеграционного объединения, и принципов, которые определяют порядок деятельности институтов ЕС в конкретных областях. Конечно, речь идет в действительности о неоднозначных категориях, иначе неизбежно смешение понятий.

2. Основные ценности и устои ЕС

В Лиссабонском договоре, как равно и в предшествующих учредительных актах, указание на ценности, лежащие в основе создания, построения и функционирования ЕС, излагаются в Преамбуле. При формулировании этих ценностей, лежащих в основе ЕС, авторы договора о реформе в значительной мере использовали предшествующие документы, в том числе проект Конституционного договора. Одновременно они несколько уточнили ранее встречавшиеся формулировки.

Применительно к основным устоям речь идет о таких нетленных и незыблемых ценностях, как историческое наследие народов Европы. Оно включает в себя, согласно абзацу 2 Преамбулы ДР, культурное, религиозное и гуманитарное наследие европейского континента. Формулировка более чем широкая, особенно если принять во внимание, что историческое наследие континента чрезвычайно разнообразно и многопланово. Учитывая это, авторы Договора уточняют, что историческое развитие приводит к формированию общих или универсальных ценностей. Таковыми выступают неотъемлемые и неотчуждаемые права и свободы человека, а равно свобода, демократия, равенство и правовое государство. К результатам исторической эволюции отнесены в Преамбуле прекращение разделения европейского континента, приверженность построению объединенной Европы будущего. Соответственно, государства — участники ДР торжественно подтверждают свою приверженность принципам свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод, а равно принципам правового государства.

Некоторые из формулировок, воспринятые в ДР, вызвали определенную дискуссию, а порой и острую полемику в предшествующие годы. Это относится, например, к указанию на общее религиозное наследие. Конечно, говорить о нем, не уточняя содержания понятия, не вполне корректно. Оно тем более требует уточнения, поскольку государства, ныне входящие в состав ЕС, принадлежат к так называемому христианскому миру. Соответственно, можно полагать, что именно догматы и ценности христианской религии лежат в фундаменте Европейских сообществ и ЕС.

Однако оппоненты этой точки зрения, тем более ее закрепления в Договоре, обращают внимание на то, что в перспективе в составе ЕС могут оказаться государства, доминирующая религия которых не является разновидностью христианства. На протяжении многих лет идут переговоры о вступлении в ЕС Турции. Достигнуто соглашение о придании Турции статуса государства, являющегося кандидатом на вступление в ЕС, со всеми вытекающими юридическими последствиями. Правда, все это еще далеко не предопределяет прием Турции в ЕС. Тем более что против такого решения выступает ряд влиятельных государств в рамках объединенной Европы. Совершенно очевидно, что введение в учредительный договор указания на общность религиозных истоков и традиций еще более осложняет решение вопроса. Тем не менее в Лиссабонском договоре соответствующая формулировка, хотя и в виде указания на религиозное наследие, присутствует. Во что это может вылиться, покажет будущее. Сегодня лишь логично предположить, что наличие такого положения может создать дополнительные трудности при решении вопроса о приеме Турции в состав ЕС.

Приведенному положению о религиозных традициях можно в какой-то мере противопоставить положение Договора, относящееся к углублению солидарности между народами. Согласно ДР оно предполагает уважение исторических, культурных и иных традиций каждого из европейских народов. К этой же группе аргументов можно было бы отнести и положение, подтверждающее уважение национальной самобытности. К числу аналогичных аргументов можно добавить указание на стремление ЕС утвердить собственную европейскую идентичность. Как бы то ни было, судя по выступлениям и заявлениям видных западных политических деятелей и по работам экспертов и исследователей, проблема вхождения в состав ЕС исламского государства остается весьма деликатной и непростой для решения.

Из трудности отыскания компромисса проистекает стремление многих авторов перевести вопрос о возможной конфронтации различных религиозных воззрений и верований в иную, в частности правовую, плоскость. На первый план выдвигается проблема подтверждения универсальных ценностей в виде всеобщих, неотъемлемых и неотчуждаемых прав человека. Впрочем, и в этом контексте ситуация с приемом Турции в состав ЕС остается весьма сложной. Именно против турецких властей вынесено большинство наиболее громких и известных решений Европейского суда по правам человека, связанных с констатацией неправомерности предпринятых ими действий или даже сложившейся практики систематического нарушения требований ЕКПЧ.

С правовой точки зрения проблема уважения и соблюдения основных ценностей, лежащих в основе ЕС, неразрывно связана с соблюдением прав человека. Согласно ст. 2 ДЕС «Союз основан на таких ценностях, как уважение человеческого достоинства, свободы, демократии, равенства и правового государства, как равно и уважение прав человека, включая права лиц, принадлежащих к меньшинствам. Эти ценности являются едиными для всех государств-членов, общество которых характеризуется плюрализмом, недискриминацией, терпимостью, господством правосудия, солидарностью, а равно равенством между женщинами и мужчинами» .

Приведенная статья служит своего рода юридическим воплощением тех общих положений, который содержатся в Преамбуле ДР. Будучи конкретизированными в юридическом плане, эти положения могут послужить основанием для правовой защиты и осуществления конкретных действий по контролю за соблюдением государствами-членами основных ценностей, лежащих в основе Союза.

Политический контроль за соблюдением основополагающих ценностей прямо предусмотрен учредительными договорами и закреплен и уточнен в ДР (ст. 7 ДЕС). Он определяет возможности и условия привлечения к ответственности государств-членов, коим предъявлено обвинение в нарушении или в посягательстве на основные устои ЕС. Договор описывает соответствующую процедуру и предусматривает возможность наложения санкций вплоть до приостановки прав членства, но не исключения из состава ЕС. Таковое ДР не предусмотрено.

Констатация угрозы нарушения основных ценностей относится к компетенции Совета ЕС. Он рассматривает ситуацию на основе мотивированного предложения не менее чем трети государств — членов ЕС, Европарламента или Европейской комиссии. Совет принимает решение большинством в 45 голосов всех своих членов при условии предварительной апробации проекта решения со стороны Европарламента. Вынесению решения должно предшествовать заслушивание представителя привлекаемого к ответственности государства.

На этой стадии Совет может ограничиться вынесением решения о наличии серьезной и реальной угрозы соблюдению основных ценностей, определяемых в ст. 2 Договора. В этом случае Совет адресует свои рекомендации привлекаемому к ответственности государству. Совет призван также регулярно осуществлять контроль за тем, сохраняются ли условия, причины и мотивы, которые привели к принятию решения, содержащего подобную констатацию.

В том случае, если речь идет не просто о констатации риска нарушения, а непосредственно о тяжелом нарушении устоев ЕС, вопрос рассматривается Европейским советом. Он принимает решение на основе принципа единогласия по предложению не менее трети государств — членов Союза или Европейской комиссии после того, как соответствующая апробация имеет место со стороны Европарламента. Принятию решения о наличии тяжелой и стабильной угрозы со стороны государства-члена ценностям ЕС предшествуют запрос и объяснения обвиняемого государства. Европейский совет предлагает государству-члену представить по поводу выдвинутых против него обвинений необходимые объяснения.

В случае, если на основе проведенного рассмотрения решение, констатирующее серьезную и постоянную угрозу, вынесено, Совет ЕС, принимая решения квалифицированным большинством, может приостановить осуществление определенных прав государством-нарушителем (в их числе запрет или приостановка участия в голосовании представителей правительства данного государства — члена ЕС, включая их деятельность в Совете). Вынося подобные решения, Совет должен, однако, принять во внимание определенные последствия, связанные с приостановлением прав членства в отношении прав и обязательств физических и юридических лиц, связанных с членством в ЕС наказываемого государства. При этом, даже в случае приостановления определенных прав и правомочий, все положения Договора, обязывающие государство — члена ЕС, остаются в силе и подлежат исполнению.

Совет продолжает отслеживать ситуацию, сложившуюся после вынесения решения. В случае, если он сочтет, что произошли позитивные перемены, он может предложить внести соответствующие изменения в решение, вынесенное Советом или Европейским советом. Порядок и условия принятия решения при вынесении такого рода постановлений определяются в ст. 354 ДФЕС. Обращает на себя внимание, что ДР вводит более жесткие процедуры принятия решений в отношении возможной или сложившейся угрозы основным ценностям ЕС, нежели предшествующий учредительный акт. Не исключено, что в определенной степени это связано с имеющим место расширением состава ЕС.

3. Цели ЕС

Цели, закрепляемые в праве ЕС, образуют одну из его важнейших сущностных характеристик. Сама по себе прокламация целевых установок не есть нечто новое в праве. Она нередко присутствует и в национальных правовых системах. Суть различий в данном случае не в самом факте целеполагания, а в его месте и роли в праве ЕС.

В национальной практике цели трактуются преимущественно как своего рода декларации о намерениях. В крайнем случае они квалифицируются в качестве рамочных норм, оказывающих определенное воздействие на процесс нормотворчества. Иное положение имеет место в Европейском Союзе.

В праве ЕС формулирование и закрепление целей Союза имеет особо важное и даже приоритетное значение. Подобное положение вытекает из самой сути Союза, который создается государствами-членами во имя достижения общих целей. Соответственно, строгое определение целей — одно из важных условий его существования. Закрепляемые в правовых нормах цели определяют вектор развития ЕС, его юрисдикцию, структуру, построение и функционирование его институциональной системы. Если квалифицировать интеграцию как процесс, то цели определяют его направленность, последовательность и поэтапность.

Все сказанное подтверждает вывод о том, что нормы — цели занимают особое и важнейшее место в праве ЕС. Судебная практика ЕС особенно настойчиво в рамках преюдициальной процедуры устанавливает и закрепляет приоритетный характер норм — целей в случае правовых коллизий, а равно при установлении законности правовых актов ЕС и их толковании.

Закрепляемые в нормах права ЕС цели служат основой для контроля над законностью и функционирования всего механизма интеграции. В свою очередь целевые установки ЕС претерпевают определенную эволюцию по мере развития интеграционного процесса. Эти изменения неразрывно связаны с конкретными историческими условиями становления и эволюции интеграционных объединений и решением ставящихся перед ними задач.

Положения, относящиеся к определению целей ЕС, содержатся во всех учредительных договорах. Ввиду исторических особенностей и условий становления и эволюции европейского права каждый из договоров, образующих правовую основу ЕС, дает сравнительно конкретную трактовку общих целей первоначально Сообщества, а затем Сообщества и Союза. Договор об учреждении Европейского экономического сообщества, подписанный в 1957 году, вполне естественно делает акцент на вычленение целей и задач экономического и социального развития с особым упором на экономических проблемах. Последующие акты (Единый европейский акт 1986 года, Маастрихтский договор 1992 года, Амстердамский договор 1997 года, Ниццкий договор 2001 года) вносят значительные изменения и дополнения в перечень и содержание целей, стоящих пред Сообществом. Связано это прежде всего с расширением круга ведения Европейского сообщества и изменениями в механизме их достижения. В Договорах о Сообществах нередко не только формулируются краткосрочные цели и задачи, но и устанавливаются перспективы развития. Это весьма отчетливо можно проследить на примере реализации таких целей, как построение общего рынка и постепенное создание единого внутреннего рынка.

В рамках всех редакций Договоров о Сообществе определяются также, как правило, основные этапы достижения поставленных целей. Один из наглядных тому примеров — программа построения Экономического и валютного союза. Впервые она была зафиксирована в Едином европейском акте. Основные этапы построения ЭВС закреплены в Маастрихтском договоре.

C подписанием ДЕС в новый учредительный акт вносятся развернутые постановления, относящиеся к целям Союза. Они по общему правилу носят рамочный характер. Это, скорее, цели, выражающие ценностные ориентиры, нежели цели, определяющие практику функционирования институтов и реализацию общих политик. Отличия, присутствующие в Договоре о Сообществе и в ДЭС, в отношении целей в значительной мере отражают направленность вновь принимаемых учредительных актов. Договор о Европейском Союзе, в отличие от предшествующих актов, уделяет значительно большее внимание проблемам внешней политики и безопасности, сотрудничеству в области внутренних дел, решению задач, связанных с гарантиями прав и свобод человека. Соответственно, при определении целей ЕС говорится о внешнеполитической направленности его деятельности, организации и активизации борьбы с преступностью и сотрудничестве государств-членов в этой сфере. Рост угрозы безопасности странам — членам ЕС и сама конкретика исторических событий выдвигают в качестве одного из важных направлений деятельности задачи борьбы с терроризмом, ограждения законных прав и интересов населения и прежде всего граждан ЕС (институт гражданства ЕС появился с подписанием Маастрихтского договора и детализируется в ДР.).

Нередко определение целей в каждом из учредительных договоров начинает накладываться друг на друга, появляются определенные повторы, хотя и сохраняются нюансы в конкретных формулировках. Подобная ситуация, конечно, не способствовала пониманию и единой трактовке целей и задач, стоящих перед Сообществами и Союзом. Поэтому при подготовке Конституционного договора была одновременно проведена работа по унификации целей. Это было тем более необходимо, что сами Сообщества как структурный элемент переставали существовать. Ту же тенденцию выработки и закрепления в общих формулах целей Союза сохраняет и Лиссабонский договор 2007 года.

Поскольку правовую основу ЕС образуют, согласно ДР, два учредительных акта — Договор о ЕС и Договор о функционировании ЕС, необходимо было провести определенную унификацию и сосредоточить в рамках одного из договоров постановления, относящиеся к определению целей. Так как общие ценности и принципы построения и функционирования ЕС закреплялись преимущественно в Договоре о Европейском Союзе, вполне естественно, что именно в этом акте были определены и общие цели ЕС в их новой редакции.

Своеобразное «распределение обязанностей» между двумя учредительными актами приводит к тому, что в ДЕС даются установочные цели и соответствующие рамочные постановления, а конкретика, связанная с их реализацией, содержится преимущественно в постановлениях ДФЕС. Своего рода общим знаменателем для обоих учредительных актов остаются преамбулы каждого из них, в которых отдельные целевые установки повторяют друг друга. Конечно, проведенная работа по систематизации права ЕС позволила в определенной степени упорядочить постановления, определяющие цели Союза. И все же полностью устранить все возможные разногласия в трактовке и регулировании механизма достижения целей авторам текста так и не удалось. Впрочем, это касается преимущественно вопросов, связанных с реализацией отдельных постановлений.

Устранение разногласий либо достигается путем предоставления высшим руководящим институтам права пересматривать процедуру вынесения решений, либо сохраняется в компетенции Суда Европейского Союза. Суд ЕС по-прежнему дает обязательную для всех государств-членов (как и для любых других субъектов права ЕС) трактовку и толкование правовых установлений Европейского Союза. Поскольку оба учредительных акта, лежащих в основе ЕС, не исключают, а порой даже создают предпосылки для возникновения коллизий, их разрешение остается в юрисдикции Суда ЕС.

Постановления, определяющие общие цели ЕС, носят характер рамочных установлений. На их основе формулируются конкретные задачи, порядок и условия их достижения и разрешения. Соответственно, сама формулировка целей выстроена таким образом, чтобы строже определять общее направление деятельности ЕС при опоре на те ценности и принципы, которые в учредительном акте закреплены.

Уже само по себе то обстоятельство, что ДР выступает как основополагающий акт, предусматривающий перспективы развития и программу реформ, неизбежно влияет и на содержание формулируемых целей ЕС. В ДР нет постановлений, которые бы позволяли рассматривать их в качестве критериев систематизации и выявления целей. Цели как таковые прокламируются самим актом, причем нередко авторы текста не слишком строго следуют последовательности их вычленения и сведения в единую систему.

Поэтому, например, при изложении задач внешнеполитического характера они формулируются не только в преамбулах, но и, соответственно, в разделе V ДЕС и в части пятой ДФЕС. Нередко в данной сфере цели излагаются непосредственно в постатейном оформлении. В результате внешнеполитические цели закрепляются в отдельных статьях, применимых к предмету регулирования. Они могут присутствовать также в разных абзацах отдельных статей и не всегда органически связаны между собой. При рассмотрении этих целей, очевидно, будет целесообразным выстраивать их в зависимости от содержательной направленности, определяемой программой деятельности.

Нет достаточной терминологической точности в изложении отдельных целевых установок. Так, в Преамбуле ДФЕС говорится о том, что главной целью

Союза является неуклонное и постоянное улучшение условий жизни и занятости населения. Однако, хотя подобная цель именуется главной, она занимает лишь третье место в перечне целевых установок ЕС. Видимо, надо судить о значимости цели и того, как она сформулирована в Договоре, не по месту ее расположения, а по той роли, которую она играет, и ее значимости для обеспечения существования и функционирования ЕС. С учетом сказанного можно дать перечень общих целей ЕС, сделав, однако, оговорку о том, что место в этом перечне вовсе не означает, что данная целевая установка является более важной, чем все иные. Их, скорее, необходимо рассматривать в комплексе и взаимосвязано.

Общие цели ЕС изложены в ст. 3 ДЕС. Следует, однако, еще раз подчеркнуть, что отдельные целевые установки могут фигурировать и в других разделах Договора. Кроме того, нередко цели увязываются с порядком и процедурой их осуществления. Соответствующие положения особенно часто встречаются в Договоре о функционировании ЕС. Условия и порядок их достижения и осуществления определены, в частности, в той части постановлений, которые устанавливают основные категории и виды компетенции ЕС. Порядок их осуществления в решающей степени связан с условиями осуществления компетенции Союза. Эти последние закреплены в разделе I части первой Договора о функционировании ЕС и включают ст. 2, 3, 4, 5 и 6 ДФЕС. Целый ряд важных постановлений, относящихся к целям ЕС, изложен также в разделе II той же части первой, они посвящены общему порядку осуществления компетенции ЕС. Практически речь идет, главным образом, об определении конкретных задач и действий, в которых должны найти свое отражение цели Союза.

Согласно ст. 7 ДФЕС Союз осуществляет контроль за обеспечением единства и монолитности различных политик и действий, принимая во внимание всю совокупность задач и исходя из принципа наделения компетенцией. В ст. 9 того же раздела говорится о том, что при определении и претворении в жизнь политик и действий ЕС он должен принять во внимание потребности в повышении и улучшении уровня занятости, обеспечении адекватных социальных гарантий, борьбы против социальной изоляции, а равно способствовать повышению уровня образования, профессиональной подготовки и здравоохранения. В следующей за этим ст. 10 подчеркивается, что при определении и осуществлении общих политик и действий Союз направляет свою деятельность таким образом, чтобы исключить всякую дискриминацию по признакам расы, пола, этнического происхождения, религиозных убеждений, возраста или иных причин.

Среди общих положений, соблюдение которых необходимо при деятельности, направленной на достижение целей, фигурирует и ряд других важнейших условий. В их числе, например, требования о защите окружающей среды и обеспечении защиты прав потребителей, которые носят характер горизонтальных постановлений. Помимо констатирующих положений, соответствующий раздел содержит также ряд отсылочных норм, указывая зачастую лишь на необходимость разработки соответствующего законодательства и процедуры его принятия. Таковы ст. 14 относительно естественных монополий и ст. 15 о значении принципа открытости для обеспечения надлежащего управления, а равно и последующие статьи ДФЕС. Заслуживает также внимания содержащееся в ДР указание на то, что порядок осуществления общих целей может отличаться определенной спецификой в тех случаях, когда речь идет о зоне евро. Это специально подчеркивается в формулировках отдельных статей и, в частности, той, которая говорит о необходимости координирования экономических политик в рамках Союза. Соответствующие меры и прежде всего выработка основных ориентиров осуществления подобных политик возложена на Совет ЕС. Однако применительно к зоне евро могут быть приняты в этой области и специальные постановления, вырабатываемые при участии органов еврозоны.

Главные, наиболее важные и существенные цели ЕС изложены в ст. 3 ДЕС. Они сформулированы в виде пяти пунктов. В каждом из них раскрываются предназначение Союза, его историческая миссия и роль. Так, в пункте 1 выделяются три главных направления деятельности ЕС. Это, во-первых, защита интересов мира, во-вторых, продвижение ценностей ЕС и, в-третьих, поддержание и обеспечение благополучия и благосостояния народов ЕС. Впрочем, разработчики ДР не пошли далее по предложенной в пункте 1 схеме. В последующих пунктах данной статьи вычленяются главным образом положения, которые, видимо, по мнению авторов Договора, имеют особую значимость и являются особо актуальными для современного состояния европейской интеграции и деятельности Европейского Союза.

На первое место среди конкретизирующих постановлений ст. 3 ДЕС выносится создание Пространства свободы, безопасности и законности. Подобная цель предполагает деятельность, сочетающую в себе решение вопросов как внутренней, так и внешней политики в их тесной взаимосвязи. Общее пространство предполагает отсутствие внутренних границ. В его рамках обеспечивается свобода передвижения и экономической деятельности. Оно увязывается одновременно с мерами по осуществлению контроля на внешних границах, регулированием права убежища и миграционных процессов. В рамках этого пространства обеспечивается принятие мер по предупреждению преступности и борьбе против ее проявлений, сотрудничество в деле гармонизации права.

Характеризуя данное целевое назначение соответствующего постановления ДЕС, следует обратить внимание на процесс коммунитаризации Шенгенских договоренностей. Одно из первых принципиальных положений жизнедеятельности ЕС — свобода передвижения лиц и свобода предпринимательской деятельности — дополнены постановлениями, которые получили закрепление и развитие в Шенгенских договоренностях (Шенген-1 и Шенген-2). Эти последние и были отчасти закреплены в Амстердамском и Ниццском договорах. Отмечая вычленение в качестве одной из важнейших целей борьбу с преступностью, нельзя не обратить внимание на то, что в документах и актах Европейского Союза последних лет эта цель в значительной мере детализирована, причем особо важное значение придается борьбе с организованной трансграничной преступностью и терроризмом.

Восприятие в целях ЕС положений, которые еще недавно рассматривались как установки, свойственные реализации концепции продвинутого сотрудничества, свидетельствует о новых тенденциях в правоприменительной и правоохранительной деятельности Европейского Союза. Это тем более важно, что не всегда и не на всех направлениях достижения ЕС, в частности в сфере правового сотрудничества, особенно заметны и ощутимы. В определенной степени подобным формулировкам целей ЕС соответствуют и содержащиеся в ДФЕС новые постановления, детализирующие сотрудничество государств — членов ЕС в различных областях права и обеспечения правопорядка. В какой-то мере выдвижение в качестве цели ЕС построения Пространства свободы, демократии и законности может служить указанием для тех государств — членов ЕС, которые пока все еще не полностью принимают и поддерживают шенгенские договоренности. По состоянию на начало 2009 года в общее шенгенское пространство входили 28 государств, в том числе 3 государства, не состоящие в ЕС (Норвегия, Исландия и Швейцария.) Согласованная позиция ЕС по этой проблеме была одобрена на сессии Европейского совета в декабре 2008 года. С этой позиции ЕС будет выступать и на международной арене.

Центральное место в перечне общих целей ЕС занимают положения экономического и социального характера. ЕС создает внутренний рынок (следует еще раз напомнить, что термин «общий рынок» из новых учредительных договоров полностью изымается). Союз добивается устойчивого и сбалансированного экономического роста и обеспечивает стабильные цены. Его основу, согласно ДЕС, образует высококонкурентоспособная, социально ориентированная рыночная экономика, способствующая росту занятости и социальному прогрессу. К главным целям ЕС отнесено также обеспечение максимально высокого уровня защиты окружающей среды. Включение проблем экологии в число важнейших целей ЕС должно оказать, очевидно, поощрительное воздействие на меры, принимаемые в этой области внутри ЕС. Одновременно подобное указание должно иметь определенные международные последствия, особенно учитывая предстоящее окончание срока действия Киотского протокола и необходимость выработки на международном уровне принципиально важных решений в этой области.

В новой редакции ДЕС подтверждается такая цель, как поддержка и продвижение научного и технологического прогресса. Лапидарность используемой формулы продиктована тем, что никто не ставит под сомнение важность и значимость подобной целевой установки, во всяком случае, на уровне государств — членов. Речь может идти, очевидно, лишь о необходимости конкретизации этой цели и привлечении большего внимания государств — членов ЕС к решению соответствующих проблем.

Среди целей социального порядка в ДЕС особо подчеркивается борьба с социальной отчужденностью и дискриминацией, обеспечение равенства между женщинами и мужчинами, солидарность между поколениями, защита прав ребенка. ЕС надлежит обеспечивать правовую и социальную защиту своих граждан. Решение всех такого рода задач должно опираться на повышение экономической, социальной и территориальной сплоченности и солидарности государств — членов ЕС. Одновременно ЕС уважает и поддерживает богатство и разнообразие культурных и лингвистических особенностей народов ЕС и обеспечивает защиту и развитие европейского культурного наследия.

К числу целей ЕС отнесен целый ряд постановлений, регламентирующих достижение этой цели, сформулированной в ДФЕС, создание и развитие экономического и валютного союза государств, входящих в еврогруппу, и чьей национальной валютой является евро.

Пункт 5 ст. 3 ДЕС посвящен иностранной политике ЕС и участию и роли Союза в современных международных отношениях. Интересен сам подход к формулированию соответствующей цели. Речь идет, в частности, о том, каким образом ЕС должен выстраивать свои отношения с остальным миром. Иностранная политика ЕС, как и в прошлом, сохраняет экспансионистский характер. ЕС ставит своей целью утверждение и продвижение ценностей и интересов ЕС. Он участвует в защите интересов и прав своих граждан. Исходя из этих положений, ЕС берет на себя миссию сохранения и сплочения мира, поддержания безопасности и обеспечения устойчивого развития всей планеты. Смыслом своих внешних целей ЕС провозглашает упрочение солидарности и взаимоуважения народов и защиту прав человека. К числу важнейших целей ЕС отнесены также борьба с бедностью, защита прав человека и особенно прав ребенка. Осуществляя все эти цели, Союз основывает свою деятельность на поддержке и развитии международного права и уважении принципов Устава ООН.

Положения пункта 5, посвященные изложению внешнеэкономических целей, носят, безусловно, самый общий и в определенной степени даже сумбурный характер. Порой весьма трудно определить, чем вызван тот или иной ценностный ориентир и почему отсутствуют другие целевые установки. В результате соответствующий пункт ст. 3 ДЕС можно квалифицировать как самую общую ориентацию внешней деятельности Союза. Гораздо более конкретный характер носят те постановления, которые касаются иностранной политики и деятельности ЕС в сфере международных отношений. Они изложены в разделе V ДЕС и детализированы в пятой части ДФЕС, в которой выделены положения, определяющие основные направления деятельности ЕС на международной арене. Они в известной мере систематизированы и дают сравнительно полную и более ясную картину того, как будет выстраиваться иностранная политика и внешняя деятельность ЕС и как будет перестраиваться механизм ее осуществления.

Общие цели ЕС, сформулированные в учредительных договорах, выполняют как бы двоякую функцию: с одной стороны, они отражают и служат претворению в жизнь ценностей и идеалов европейской интеграции. С другой — каждая из этих целей образует правовую основу выстраивания общих политик и осуществления практической деятельности институтов ЕС, направленной на их реализацию. Соответственно, с определенной долей условности можно констатировать, что каждой из целей, сформулированных в ДЕС, корреспондируют постановления, относящиеся к регулированию конкретных областей и сфер деятельности и осуществлению общих политик ЕС. В основном такие корреспондирующие положения системно изложены в Договоре о функционировании ЕС. Исключение составляет лишь сфера внешней деятельности. Раздельно изложены в ДЕС и ДФЕС постановления, относящиеся к регулированию общей иностранной политики и политики безопасности (ДЕС) и регулирующие внешние действия ЕС, ранее осуществлявшиеся Сообществом. Конкретные установления, относящиеся к международному сотрудничеству и таким областям, как общая торговая политика или сотрудничество с третьими государствами и международными организациями, раскрываются в части пятой ДФЕС.

Целевым установкам ЕС в области экономического и социального, а равно культурного строительства и сотрудничества соответствует целый ряд раскрывающих и регулирующих их постановлений, относящихся к единому внутреннему рынку и осуществлению общих политик в области сельского хозяйства, транспорта, коммуникаций, регулированию экономической и финансовой политики, а также ряд программных постановлений, связанных с реализацией социальной политики ЕС. Все они, включая всю совокупность общих политик, сгруппированы в части третьей ДФЕС. В эту же часть ДФЕС включены постановления, относящиеся к Пространству свободы, безопасности и законности (раздел V части третьей, ст.67−89).

Своеобразный заключительный аккорд в правовом регулировании порядка достижения целей ЕС образует ст. 352 ДФЕС. Она устанавливает, что если в Договоре отсутствует соответствующее полномочие, необходимое для реализации поставленной и заявленной в Договоре цели, то решить эту проблему может Совет ЕС, действуя по предложению Комиссии и с согласия Европарламента. Он может принять необходимые решения и меры, если они напрямую не предусмотрены Договором, но необходимы для достижения его целей.

В какой-то мере логичной выглядит систематизация в рамках ДФЕС постановлений, относящихся к правовому, финансовому и институциональному обеспечению реализации целей ЕС. Они объединены и систематизированы в рамках части шестой ДФЕС. Правовой инструментарий реализации этих целей и задач ЕС будет более детально рассмотрен в следующей главе. Конечно, с точки зрения учебно-методического изучения уяснение корреляции общих целей, изложенных в ДЕС, и порядка их реализации в ДФЕС было бы во многом облегчено наличием прямых отсылок в ДЕС. К сожалению, это не сделано.

4. Принципы ЕС

Договор о реформе не только подтверждает ценности и устанавливает цели ЕС. Он также определяет принципы, лежащие в основе его построения и жизнедеятельности. Они не изложены в какой-либо одной отдельной статье, как это сделано в отношении ценностей (ст. 2 ДЕС) или целей (ст. 3 ДЕС). Они как бы разбросаны по различным частям и разделам. Нередко отдельные из них выделены и сформулированы достаточно четко. В других случаях они перемежаются с целями и задачами. Неоднозначны приводимые в ДР принципы по своей значимости и сфере применения. С этим связаны трудности их идентификации и систематизации. Возможно, разработчики учредительных актов, столкнувшись с такими трудностями, умышленно отказались от их систематизированного изложения, увязывая их преимущественно с конкретными сферами деятельности.

Принципы, облаченные в форму постановлений учредительных договоров, безусловно, являются составной частью права ЕС. Более того, принципы представляют собой наиболее существенные и значимые правовые установления. Органическое включение принципов в текст учредительного акта подтверждает их преимущественную юридическую силу. В то же время принципы, в отличие от обычной юридической нормы, обладают и определенной спецификой. Они формулируются в большинстве случаев в виде рамочных норм. Соответственно, их реализация требует создания правового механизма и инструментария применения.

В праве ЕС нормы — принципы адресуются институтам, органам и организациям ЕС, а равно государствам — членам ЕС. Они не порождают напрямую права и обязанности частных лиц. Принципы не могут по общему правилу служить основанием для вчинения иска. Однако, поскольку закрепленный в юридическом акте принцип предполагает выработку актов применения и определенные действия, правом ЕС предусмотрена возможность вчинения иска из неисполнения обязательств, иска из бездействия или исков об аннулировании, в рамках которых в подтверждение заявленных притязаний можно ссылаться на нарушение принципов ЕС (о данных исках см. ст. 258, 259, 260, 263 и 264 ДФЕС).

По своей значимости и масштабам применимости принципы, закрепляемые в учредительных актах, можно подразделить на принципы общего и специального характера. Связано это с разнообразием сфер применения и спецификой самих принципов. Первые носят, как правило, универсальный характер. Таковы, например, принципы, сформулированные в Преамбуле ДЕС, в ст. 5 ДЕС, в Хартии основных прав. Сюда же можно отнести трансцендентные установления, сформулированные в форме постановлений учредительных договоров, и некоторые другие.

К принципам специального характера или назначения принадлежат те из них, которые касаются строго определенной сферы или реализация которых связана со специфичной процедурой принятия актов и их применения. Таковы, например, принципы иностранной политики, распространяющиеся на все сферы внешних отношений ЕС), квалификационные принципы права ЕС и принципы судопроизводства. К числу конкретных принципов, схожих с горизонтальными нормами, можно отнести принцип лояльного сотрудничества, принцип открытости, принцип солидарности и др.

Рассмотрим некоторые из названных выше принципов несколько подробнее. Начнем с принципов, изложенных в Преамбуле. Отметим только предварительно, что в юридической науке довольно давно обсуждается вопрос о правовой природе Преамбулы. Можно ли рассматривать ее как составную часть самого акта и имеет ли она обязательную юридическую силу, дискутируется до настоящего времени. Суд ЕС применительно к учредительным договорам ЕС дал положительный ответ на оба поставленных вопроса. Следует, однако, иметь в виду, что если сама Преамбула перечисляет некоторые принципы ЕС, то на них распространяется и общая характеристика правовых особенностей рамочных установлений.

Преамбула ДР, в какой-то мере воспроизводя пункт 1 ст. 6 Договора о Европейском Союзе, подтверждает приверженность ЕС принципам свободы, демократии, соблюдения прав человека и основных свобод, принципам правового государства (абзац 3 Преамбулы ДЕС). Тем не менее различие весьма значимое. Согласно п. 1 ст.6 они образовывали основу ЕС. В ДР основополагающими названы иные принципы. Это наделение полномочиями и принципы субсидиарности и пропорциональности. Подход, очевидно, надо было изменить. Но принципами свободы и демократии никак нельзя было пренебречь. Особенно учитывая, что ЕС постоянно критикуют за «дефицит» демократии. Соответственно, их надо было не только декларировать, но и в еще большей степени раскрыть, а равно создать правовые гарантии их осуществления.

Две очень важные новеллы ДР призваны были подчеркнуть и подтвердить реализацию этих принципов.

Во-первых, введение в реформированный ДЕС специального раздела II, содержащего положения, относящиеся к демократическим принципам (ст.9−12), и, во-вторых, придание нового статуса Хартии основных прав и свобод.

В основу функционирования ЕС кладутся принципы представительной демократии. Они составляют первое важнейшее направление демократии. Оно реализуется, прежде всего, путем участия граждан в избрании Европарламента и приобщении граждан к законодательному процессу. ДЕС подчеркивает, что все решения будут или должны приниматься максимально приближенно к гражданам и возможно более открыто. В этой связи обращает на себя внимание, что даже заседания Совета в тех случаях, когда он собирается в качестве законодательного органа, будут носить публичный и максимально открытый характер.

Провозглашается, что на основе косвенного представительства будут формироваться Европейский совет и Совет ЕС. В свою очередь институты ЕС обязаны поддерживать постоянный диалог с гражданами ЕС и их организациями.

Новым важным инструментом возможного воздействия граждан на функционирование ЕС может стать институт народной законодательной инициативы. Правда, судя по тому, что его условия и результаты еще будут уточняться, соответствующие положения ДЕС пока носят скорее декларативный характер.

Еще одно важное слагаемое программы реформирования ЕС — повышение роли и значения национальных парламентов. Речь идет, в частности, о расширении их контрольных полномочий в рамках реализации принципов субсидиарности и пропорциональности, сотрудничестве в контроле за деятельностью Европола и Евроюста. Должны существенно усилиться их информированность и соучастие в пересмотре учредительных договоров и принятии решений о приеме в ЕС новых членов. Право на информированность и право несогласия с проектами, которые вызывают возражение национальных парламентов, заметно повышают их возможность влиять на законодательный процесс, а контрольные полномочия расширяют их способность отслеживать ситуацию и эволюцию ЕС и соучаствовать в функционировании его механизма.

Второе важное направление демократизации ЕС связано с признанием обязательной юридической силы Хартии основных прав ЕС (в литературе ее зачастую именуют Европейской хартией). Одновременно принимается решение о присоединении ЕС к ЕКПЧ, а следовательно, ipso facto, признании обязательной юрисдикции Европейского суда по правам человека. В Хартию в преддверии подписания ДР внесены некоторые изменения и дополнения. Она адаптируется к новому учредительному акту. Суть дополнений состоит в акцентировании того, что признание обязательной юридической силы Хартии не изменяет компетенцию ЕС и не влечет за собой приращения его полномочий.

Тем не менее явно положительное по своей направленности решение порождает ряд юридических проблем. В свое время при разработке Конституционного проекта было принято решение об инкорпорации Хартии в текст основного закона ЕС. Таким образом, Хартия в соответствии с традицией, относящей закрепление прав и свобод к сфере конституционного регулирования, приобретала и соответствующий конституционно-правовой статус. Договор о реформе не включает Хартию в ДЕС или ДФЕС. Ее введение в действие не оформляется специальным протоколом. Имеющий отношение к Хартии протокол устанавливает лишь дерогацию для Соединенного Королевства и Польши, отказавшихся от признания ее обязательной силы. Не включена она и ни в одно из двух приложений к ДР. А ведь именно протоколы и приложения образуют интегральную составную часть учредительного акта.

Возникает вопрос, каковы же статус, место и роль Хартии. Ответ содержится в самом Договоре. Согласно пункту 1 ст. 6 ДЕС «Европейский Союз признает права, свободы и принципы, содержащиеся в Хартии основных прав от 7 декабря 2000 года в том виде, как она адаптирована 12 декабря 2007 года в Страсбурге, в качестве имеющих ту же юридическую силу, что и договоры.

Положения Хартии никоим образом не расширяют компетенцию Союза в том виде, как она определена в Договорах" .

Казалось бы, все ясно. Нет, не совсем. Пункт 3 той же статьи заставляет задуматься. Он устанавливает, что права и свободы в том виде, как они гарантированы ЕКПЧ, и в том виде, как они следуют из общих конституционных традиций государств-членов, представляют собой составную часть права ЕС в качестве его общих принципов. Но ведь основная масса статей Хартии почти дословно воспроизводит постановления ЕКПЧ. Более того, они трактуются и понимаются, как это установлено ЕСПЧ. Напрашивается вывод, что положения Хартии, во всяком случае, те, что совпадают с постановлениями ЕКПЧ, также можно отнести к общим принципам. Однако комментаторы с этим не согласны. Коль скоро речь в Хартии идет о правах, они служат основанием для возникновения субъективных прав, а следовательно, имеют прямое действие. Суд обязан обеспечить их защиту. В тех случаях, когда речь идет о принципах, они не порождают напрямую права и свободы, а требуют принятия актов по их реализации. Постановления ЕКПЧ имеют зачастую аналоги в самих учредительных актах (например, недискриминация, равенство прав мужчины и женщины и др.). В этом случае вопрос о юридической природе и прямом действии этих постановлений споров не вызывает. Характеризуя статус Хартии основных прав, необходимо обратить внимание на то, что ее положения применяются только в пределах действия самого права ЕС. Эта оговорка носит самый общий характер и признается всеми членами ЕС (за исключением, естественно, Великобритании и Польши, отказавшихся от признания обязательной силы Хартии, и дерогация которых подтверждена специальным протоколом).

К числу основополагающих принципов ЕС Договор о реформе относит принцип наделения компетенцией и принципы субсидиарности и пропорциональности. Их общее определение и предназначение закреплены в ст. 5 ДЕС. Механизм осуществления последних детализирован в Протоколе о применении принципов субсидиарности и пропорциональности.

Хотелось бы еще раз повторить, что принцип наделения компетенцией имеет особо важное значение. Показательно, что он фиксируется не только в отдельной статье ДЕС. Он неоднократно упоминается на всем протяжении ДЕС и ДФЕС, где это только уместно и возможно (иногда даже если это не вполне необходимо и выглядит как напоминание). Сущность этого принципа, как подчеркивалось выше, состоит в передаче государствами, объединившимися в Союз, определенной и строго фиксированной части своих прав и прерогатив Европейскому Союзу. Объем и характер передаваемых полномочий закрепляются в учредительных актах. Их конкретизации служат постановления, определяющие сферу ведения и компетенцию ЕС (исключительная, смешанная, компетенция по поддержке и др.). Обретаемая компетенция должна служить достижению общих целей, стоящих перед объединением и зафиксированных в учредительных актах (о целях ЕС см. пункт 3 настоящей главы). Любая деятельность ЕС не должна выходить за пределы компетенции, которой Союз наделен.

В какой-то мере отход от абсолютного значения этого принципа связан с действием ст. 3 ДФЕС. Эта статья устанавливает, что в особых случаях решение может приниматься Советом на основе специальной процедуры по вопросу, прямо не предусмотренному Договорами, но необходимому для осуществления целей ЕС. Однако она трактуется не как средство приращения компетенции, а как дополнительное средство ее реализации. Любая компетенция, не переданная ЕС, остается в ведении государств-членов. В случае, если Союз отказался от использования тех или иных полномочий, они вновь возвращаются к государствам-членам.

Все сказанное подтверждает содержащееся в ДЕС указание на предназначение данного принципа. Он служит «делимитации» компетенции ЕС и государств-членов.

Два других основополагающих принципа — субсидиарность и пропорциональность — определяют порядок, формы и методы осуществления компетенции ЕС.

Согласно принципу субсидиарности Союз предпринимает действия и принимает необходимые решения только в том случае, если они не могут быть должным образом осуществлены государствами-членами. Этот принцип применяется только за пределами исключительной компетенции ЕС. При этом принимается во внимание значимость и последствия осуществления решения на том или ином уровне. Оцениваются соответствующие возможности и последствия решения проблемы не только на национальном, но и региональном или локальном уровнях.

Принцип субсидиарности не подлежит применению в сфере исключительной компетенции ЕС. Это вполне естественно и логично, ибо в противном случае утрачивалось бы само значение этого принципа. Смысл же субсидиарности — в возможности выбора уровня решения и исполнения. Иначе говоря, субсидиарность должна дать ответ на вопрос о том, на каком уровне лучше и эффективнее осуществлять смешанную (или аналогичную по природе) компетенцию.

Принцип пропорциональности относится к другому, не менее важному измерению порядка функционирования ЕС. В соответствии с этим принципом вся деятельность ЕС по содержанию и по форме не должна выходить за пределы необходимого для достижения целей ЕС.

Механизм реализации рассматриваемых принципов детализируется в специальном Протоколе. Первоначально разработанный в связи с подписанием Амстердамского договора, он был существенно пересмотрен в последующем и в таком виде воспринят ДР. В части, касающейся участия национальных парламентов, он во многом перекликается с предшествующим ему Протоколом о роли национальных парламентов в ЕС. Именно поощрение их активного участия занимает центральное место и в обновленном Протоколе.

Протокол предусматривает создание специального механизма контроля за соблюдением принципа субсидиарности. На стадии, предваряющей решение о рассмотрении законопроекта, он в обязательном порядке направляется Комиссией (или другим инициатором проекта) непосредственно каждому национальному парламенту. Национальный парламент (или палата, если он двухпалатный) может в течение восьми недель принять мотивированное заключение по законопроекту. В случае, если Уз всех голосов, которыми обладают в сумме парламенты государств-членов (у каждого парламента их два), следовательно — 18 из 54 — поданы против одобрения проекта в связи с недостаточным учетом принципа субсидиарности, вносимый проект в обязательном порядке должен быть рассмотрен его инициаторами заново (более низкая цифра в % всех голосов предусмотрена, если рассматривается законопроект, относящийся к Пространству свободы, безопасности и законности). Получение отрицательного результата влечет за собой возможность трех вариантов решения. Он может привести к отказу от предложенного законопроекта, видоизменен или сохранен даже при условии соответствующей мотивации со стороны не согласных с его принятием. Процедура еще более усложняется, если против предложенного проекта высказалось большинство национальных парламентов. В этом случае созаконодатели — Совет и Европарламент — должны еще до завершения первого чтения в рамках общей законодательной процедуры выразить свое отношение к оспоренному проекту. В рамках общей законодательной процедуры они должны принять самостоятельное решение по вопросу о соответствии законопроекта принципу субсидиарности. Если большинство депутатов Европейского парламента и/или 55% членов Совета признают отсутствие такого соответствия, рассмотрение обсуждаемого законопроекта прекращается. Новая процедура применения принципа субсидиарности, предлагаемая ДР, носит значительно более жесткий характер, нежели предшествующая. Ее критики, однако, полагают, что подобная процедура может нанести ущерб законодательным полномочиям Европарламента и осуществлению законодательных инициатив Комиссией.

Первоначально контроль над субсидиарностью осуществлялся только на предварительной стадии, т. е. до вступления законодательного акта в силу. ДР предусматривает юрисдикционный контроль. В данном случае контроль осуществляется, а postеriori. В судебном порядке оспаривается уже вступивший в силу законодательный акт. Специальная процедура в этих целях учредительным договором не создается, а используется процедура контроля над законностью. Возможность обжалования акта в связи с несоответствием принципу субсидиарности национальный парламент осуществляет косвенно. Официально вчинение соответствующего иска осуществляется государством — членом ЕС. Насколько эффективной окажется такая процедура контроля, может показать только судебная практика.

В новых учредительных договорах, образующих правовую основу ЕС, предусматривается закрепление общих принципов иностранной политики ЕС. Ее осуществление регулируется двумя группами постановлений. Те из них, которые относятся к прежней ОВПБ, сосредоточены в основном в разделе V ДЕС. Те, которые входили в компетенцию Сообщества, сгруппированы и частично систематизированы в части пятой ДФЕС. Однако в том, что касается общих принципов внешней деятельности ЕС, они объединены и изложены в рамках одной ст. 21 ДЕС. В то же время ст. 5 ДФЕС подтверждает эти принципы и устанавливает, что все они в равной степени относятся к деятельности, регулируемой постановлениями части пятой ДФЕС. Большинство конкретных принципов уже встречались и ранее в предшествующих актах. Но и манера их систематизации, и подача выстроены подобным образом впервые.

В качестве принципов-ценностей, которые ЕС стремится утвердить во всем мире, названы: демократия, правовое государство, всеобщность и неделимость основных прав и свобод, уважение человеческого достоинства, принципы равенства и солидарности, уважение принципов Устава ООН и международного права. ЕС намеревается развивать партнерские отношения со всеми третьими государствами и международными организациями, которые придерживаются тех же, что и ЕС, принципов, и выступает за коллективное (многостороннее) решение общих международных проблем.

Конечно, прокламируемые принципы не отличаются особой новизной. Это, впрочем, отмечают и сами учредители. ДЕС подчеркивает, что все эти принципы формулировались, начиная с образования Сообществ, и дополнялись и уточнялись по мере эволюции ЕС. Вместе с тем следует напомнить, что сфера внешних сношений изначально вообще не регулировалась учредительными актами Сообщества. Провал проекта ДОС надолго изъял эти вопросы из ведения Сообществ. Возобновили процесс лишь с принятием в 1986 году Единого европейского акта. Как раньше, так и поныне на ОВПБ (по ДР — ОИПБ) методы регулирования, свойственные Сообществу, не распространяются.

Прокламация общих принципов внешних сношений ЕС не ликвидирует серьезных различий между сферами деятельности, закрепляемыми в ДЕС и ДФЕС. Это неизбежно порождает их декларативность и придает внешней активности ЕС явно экспансионистский характер. Формулирование общих принципов и целей деятельности ЕС на международной арене, возможно, в перспективе будет содействовать сближению правовых устоев деятельности ЕС в различных областях. Пока реальных правовых предпосылок и оснований для единения и единства действий государств — членов ЕС на международной арене явно недостаточно.

европейский союз интеграционное объединение Среди принципов, относящихся к определенным сферам жизнедеятельности ЕС, особо важное место занимают квалификационные характеристики права ЕС. В их число входят такие как принцип прямого действия, принцип верховенства, принцип интегрированности и юрисдикционной защищенности. Несмотря на то, что каждый из них уже давно в той или иной степени получил распространение и признание в ЕС, вокруг некоторых в преддверии подписания ДР вновь разгорелась полемика. Напомним в самом кратком виде содержание названных принципов.

Принцип прямого действия имеет два аспекта. Он предусматривает, во — первых, что нормы права ЕС применяются напрямую и не зависят от каких — либо разрешительных мер государств — членов ЕС. Во-вторых, они напрямую порождают права и обязанности частных лиц, возникающие на основе права ЕС.

Суд ЕС сам разработал и механизм реализации этого принципа. Он оформлен целой серией судебных решений, начиная с принятого по делу Ван Генд энд Лоос 5 февраля 1963 года. Первое постановление было снабжено многочисленными оговорками. Последующие уточнили его содержание и значение. Придали ему универсальный характер. Условия применимости нормы права ЕС (ее реализабельность или применимость) закреплены решением по делу Франкович и др. против Итальянской республики от 19 ноября 1991 года. Международные аспекты применимости права ЕС получили новую и порой оригинальную трактовку в последних решениях Суда (см. упоминавшиеся выше дело Симутенкова, дело МОКС и др.) Знание сути и механизма реализации принципа прямого действия права ЕС имеет весьма существенное значение для выстраивания отношений третьих государств с ЕС, в частности России и ЕС.

Принцип верховенства права ЕС казался до недавних пор достаточно утвердившимся и ясным. Впервые он был сформулирован в решении Фламино Коста против ЭНЕЛ от 15 июля 1964 года. и многократно уточнен и подтвержден последующей судебной практикой. Между тем именно он оказался в центре полемики в преддверии подписания ДР.

Более того, некоторые высшие национальные судебные или квазисудебные органы в своих постановлениях вновь оспорили его абсолютное значение. Не прошло предложение включить указание на верховенство права ЕС непосредственно в ДР. В конечном итоге было принято компромиссное предложение. Сформулировано оно крайне осторожно.

В Декларации № 17, одобренной МПК и прилагаемой к Договорам, записано следующее: «Конференция напоминает, что согласно неизменной практике Суда ЕС Договоры и право ЕС, адаптированное Союзом на базе Договоров, обладают верховенством по отношению к праву государств-членов в соответствии с условиями, которые дефинированы данной судебной практикой» .

Межправительственная конференция сочла необходимым приложить к Заключительному акту МПК документ, подготовленный юридической службой Совета, относительно верховенства права ЕС. В этом заключении содержится прямая ссылка на решение Суда ЕС по делу Коста от 15 июля 1964 года и цитируются его соответствующие положения.

Декларация не является, в отличие от протоколов, интегральной составной частью ДР. Она может быть оспорена. Тем не менее позиция ЕС заявлена достаточно ясно и четко. Хотя, может быть, и не столь категорично, как это было в проекте Конституции для Европы.

Интегрированность и юрисдикционная защищенность права ЕС означают, что во всех тех случаях, когда для урегулирования возникших проблем или споров необходимо применение права ЕС, национальная администрация и судебные органы обязаны применять право ЕС. В целях вынесения правильного решения национальные судебные органы, в случае если речь идет о применении права ЕС, могут использовать для этих целей преюдициальную процедуру. Она позволяет получить единственно легитимное толкование права ЕС. Согласно статистическим данным, почти 80% всех дел, связанных с применением права ЕС, рассматриваются национальными судами государств-членов. Остальные в рамках юрисдикции и установленных учредительными актами процедур разрешаются судебными органами ЕС (подробнее о судебной системе и правилах судопроизводства ЕС см. в разделе, посвященном институциональной системе ЕС).

К числу весьма важных принципов ЕС можно отнести, хотя и с определенной долей условности, горизонтальные положения Договоров. Под ними понимаются такие установления, которые пронизывают как бы всю или значительную часть деятельности и подлежат учету при подготовке и принятии правовых актов ЕС. Горизонтальные положения представляют собой предписания, отказ от следования которым может послужить основанием для оспаривания принятых актов или совершения основанных на них действий. Таковы, например, требования учитывать интересы здоровой экологии, защиты прав потребителей и др.

Не менее важное и в определенной степени универсальное значение имеют принципы, относящиеся к структурированию отношений внутри ЕС. Таков, например, принцип лояльного и добросовестного сотрудничества. Принципы равенства и лояльного сотрудничества закреплены в ст. 4 ДЕС, солидарности — в ст. 222 ДФЕС.

Принципы равенства государств-членов впервые включаются в учредительные акты. Это своего рода дань расширению ЕС. В большинстве своем вновь присоединившиеся члены — это средние и малые государства. Именно они были особенно заинтересованы во включении этого принципа в ДР. Принцип равенства перед Договорами предполагает равное ко всем государствам отношение и установление необходимых гарантий. Свое воплощение он находит преимущественно в формировании и структурировании институтов ЕС. Особенно это относится к порядку формирования Европейской комиссии и Суда ЕС. Показательно, что именно переход в перспективе к ротационному принципу членства в Комиссии стал одной из причин отрицательного голосования на референдуме в Ирландии. На саммите ЕС в декабре 2008 года было решено пойти на определенные уступки Ирландии с тем, чтобы обеспечить успех повторного референдума. В частности, было решено сохранить при формировании Комиссии принцип представительства всех государств-членов: одно государство — один представитель в Комиссии.

Одна из проблем, которая возникает при применении этого принципа, — урегулирование процедур принятия решений. Сложный баланс был достигнут за счет введения принципа двойного большинства (см. подробнее главу 5). Во время обсуждения проекта ДР вносилось предложение создать двухпалатный законодательный орган из Совета и Парламента. В первом каждое государство имело бы одного представителя (равенство государств). Во втором каждая страна имела бы депутатов пропорционально численности населения (равенство народов). Предложение не прошло.

Наряду с принципом равенства государств учредительные акты закрепляют также принцип равенства граждан. Он фигурирует как в ст. 9 ДЕС, так и в ст. 20 Хартии основных прав. Из этого принципа следует, что все граждане, находясь в равном положении, должны обладать правом на равное к себе отношение со стороны институтов, органов и организаций ЕС. Подобная постановка вопроса увязывается со статусом гражданина ЕС. Договор дефинирует как порядок его приобретения («гражданами ЕС не рождаются, ими становятся»), так и тот объем прав, которыми они наделены по закону. Обязанность ЕС и его институтов — гарантировать равное обладание этими правами. Сами по себе эти права и свободы особой оригинальностью не отличаются (они описаны в ст.17−21 ДЕС и ст. 20−25 ДФЕС плюс постановления Хартии). Одна из существенных новелл, вводимых в статус гражданина, связана с появлением института народной законодательной инициативы. В любом случае принцип равенства граждан ЕС остается одним из важных элементов утверждения начал и принципов представительной демократии в рамках ЕС.

Оставлен без ответа со стороны ДР вопрос о возможности выхода из гражданства. Не решен вопрос о его утрате в случае выхода государства, к гражданству которого гражданин принадлежит, из состава ЕС. Единственное указание на то, что интересы частных лиц будут учтены, содержится в ст. 7 ДЕС, предусматривающей наложение санкций на государство, не соблюдающее основные ценности и принципы ЕС.

Принцип лояльного сотрудничества ЕС и государств-членов требует от последних строгого и неукоснительного соблюдения права ЕС. В роли контролирующих инстанций выступают Комиссия и Суд. Согласно этому принципу государства-члены обязаны воздерживаться от каких-либо действий, способных нанести ущерб деятельности Союза и воспрепятствовать достижению преследуемых им целей. По мнению ряда исследователей, введение такого принципа подтверждает, что именно на государства-члены ложится основное бремя осуществления соответствующей исполнительной функции в рамках ЕС.

Принцип солидарности сформулирован и сравнительно подробно описан в ст. 222 ДФЕС. Появление этой статьи само по себе не является нововведением. Причины новой редакции принципа и его закрепления в учредительном договоре вызваны потребностями усиления борьбы против террористических атак и организованной трансграничной преступности и необходимостью совместных действий при природных катаклизмах. В этих целях ЕС мобилизует все возможные ресурсы и средства, включая, в случае необходимости, военные для отражения нападения. Такого рода средства должны предоставляться в распоряжение ЕС государствами-членами. Договор детально устанавливает, как и для каких целей они будут использоваться. Решения по этим вопросам принимает Совет ЕС квалифицированным большинством голосов по предложению Комиссии и Высокого представителя по ОИПБ. В рамках Совета осуществляется также координация национальных усилий. В целях оказания гуманитарной помощи странам или регионам предусмотрено создание Европейского корпуса волонтеров по оказанию гуманитарной помощи (ст. 214 (5).

Характеризуя отраслевые принципы, принятые и применяемые в ЕС, следует детально отслеживать порядок осуществления общих политик, организацию практической деятельности в главных областях (демократизацию, пространство свободы, эволюцию ЭВС и др.).

1. Бирюков М. М. Европейский Союз, Евроконституция и международное право. Монография. — М.: Научная книга, 2006.

2. Борко Ю. А. От европейской идеи — к единой Европе. — М.: Деловая культура, 2013.

3.

Введение

в право Европейского Союза. Учебное пособие / Под ред. Кашки — на С.Ю. — М.: Эксмо, 2008.

4. Взаимодополняемость ЕС и его государств-членов в области внешних действий и ОВПБ и ее влияние на отношения ЕС и Российской Федерации (Материалы международной конференции, проведенной в МГИМО (У) МИД России и МГЮА 28−29 сентября 2007 года) / Под ред. Энтина М. Л., Гален — ской Л.Н., Кавешникова Н. Ю. — СПб.: СКФ «Россия-Нева», 2008.

5. Горниг Г., Витвицкая О. Право Европейского Союза. Европейские сообщества. Правовая защита в Сообществах. Ответственность государств — участников. — СПб.: Питер, 2005.

6. Европа перемен: концепции и стратегии интеграционных процессов. Монография / Под ред. Глухарева Л. И. — М.: Крафт+, 2006.

7. Европейское международное право. Учебник / Отв. ред. Колосов Ю. М., Крив — чикова Э.С., Саваськов П. В. — М.: Международные отношения, 2005.

8. Зуев В. Н. Феномен наднационального хозяйственного механизма Европейского Союза. — М.: ГУ ВШЭ, 2007.

9. История европейской интеграции (1945;1994 гг.) / Под ред. Намазовой А. С., Эмерсорна Б. — М.: ИВИ РАН, 1995.

10. Капустин А. Я. Европейский Союз: интеграция и право. Монография. — М.: Изд-во РУДН, 2010.

11. Клемин А. В. Европейское право и Германия. Баланс национального и наднационального. Европейское сообщество, Германия, право: национальный консерватизм, коллизии и единство. — Казань: Изд-во Казанск. ун-та, 2014.

12. Мухаева Н. Р. Право Европейского Союза: Учебное пособие для студентов. — М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2006.

13. Перспективы развития отношений между Россией и ЕС: право, политика, энергетика (Материалы международных конференций, посвященных 10-летнему юбилею Института европейского права, новому в развитии европейского права и европейской интеграции, вопросам энергетики и проблемам обучения, проведенных в МГИМО (У) МИД России в 2006;2007 гг.) / Под ред. Энтина М. Л., Галенской Л. Н., Кавешникова Н. Ю. — СПб.: СКФ «Россия-Нева», 2008.

14. Правовые аспекты европейской интеграции. Материалы международных научно-практических конференций / Под ред. Энтина Л. М., Матвеевского Ю. А. — М.: МГИМО (У) МИД России, 2002.

15. Региональная интеграция и Европа / Под ред. Глухарева Л. И. — М.: Изд-во МГУ; 2011.

16. Реформа государственной гражданской службы в Российской Федерации / Под ред. Плоккера К., Николаева М. — М.: Ленанд, 2006.

17. Топорнин Б. Н. Европейское право. Учебник. — М.: Юрист, 1998.

18. Хартли Т. К. Основы права Европейского сообщества.

Введение

в конституционное и административное право Европейского сообщества. Пер. с англ. / Науч. ред.В. Г. Бенда. — М.: Закон и право ЮНИТИ, 1998.

19. Хохлов И. И. Наднациональность в политике Европейского Союза. — М.: Междунар. отношения, 2007.

20. Энтин М. Л. В поисках партнерских отношений: Россия и Европейский Союз в 2004;2005 годах. Монография. — СПб.: СКФ «Россия-Нева», 2006.