Земская реформа 1864 года

Оглавление Введение

1. Подготовка земской реформы 1864 года

2. Проведение земской реформы 1864 года

3. Компетенции земств Заключение Список использованной литературы

Введение

Во всех отраслях общественной жизни России в конце XX — XXI вв. произошли коренные изменения, переосмысление проблемы «личность — общество — государство». Идет сложнейший процесс формирования гражданского общества в условиях, когда российское государство после десятилетия распада заново структурируется и укрепляет свои позиции. В этой связи особенно актуальным является исследование тех исторических проблем, которые имеют современное звучание. К их числу, бесспорно, относится история земского движения в России.

До настоящего времени не завершен процесс реформирования государственного, правового и общественного устройства страны, недостаточно четко определены взаимоотношения центра и субъектов Российской Федерации. В 90-е гг. был сделан крен в сторону политической и административной самостоятельности территорий и местных властей, что вело к потере рычагов управления центром. Но эффективная система местного самоуправления, которая бы обеспечивала стабильное осуществление мероприятий социально-экономического, экологического и культурного характера, а также гарантировала бы истинное, а не формальное участие населения в местных делах, так и не была создана. Остаются дискуссионными и до конца не решенными такие аспекты, как правовой и общественно-политический статус органов местного самоуправления Сложившаяся ситуация требует ретроспективного осмысления и использования имеющегося в России опыта организации местного самоуправления в форме земских учреждений. Исторический опыт помогает понять протекающие в наше время процессы и через их осознание определить перспективы дальнейшего развития. В этом отношении изучение организации самоуправления в России имеет огромное значение как в научно-теоретическом, так и в практическом планеМалофеева Н. В. Эволюция земского либерализма и развитие местного самоуправления в России во второй половине XIX в.: автореферат. дис. … канд. юрид. наук. Москва, 2004.

самоуправление земство валуев

1. Подготовка земской реформы 1864 года Освобождение крестьян в 1861 году повлекло за собой начало социального переворота в России, а именно обновление государственного и общественного строя. На самом деле, воплощение в жизнь закона 1861 года виделось невозможным, если не провести изменения в администрации, полиции и в суде. Устранение многочисленного зависимого сословия и иные изменения в гражданской жизни общества требовали коренной смены прежнего порядка, который был основан на принципе всесословности и всевластии бюрократии. Эти изменения должны были обеспечить равенство представителей всех сословий перед законом. Крестьянское общинное самоуправление, наделенное хозяйственными, административными и судебными функциями пришло на смену вотчинной власти помещика. Логическим концом освобождения крестьян в 1861 году становился пересмотр системы управления общественным хозяйством на местах, в частности в губерниях, уездах и городах. Интересы сословий и классов должны были отразиться в деятельности местных «хозяйственно — распорядительных управлений» — будущих земств и городских дум. Александр высказал свое намерение о проведении крестьянской реформы и других преобразований в период своего правления «справедливо», безобидно и для дальнейшего блага всех сословий, без всяких потрясений и внутренних смут".

Система сословного местного самоуправления, которая существовала с 1785 г. включала лишь дворянство и состоятельные слои городского общества. Эта система не раз подвергалась ревизии со стороны самодержавной власти, которая продолжительное время с недоверием относилась к любому проявлению общественной инициативы и независимости. Органы самоуправления, которые уже устарели и давно стали фикцией, явно не соответствовали остроте и сложности формирующихся новых общественных отношений, на их основе не может быть выстроены хозяйственное управление и общественный порядок. Между тем, по итогам Крымской войны для современников стало понятным пробуждение «новой великой силы — общественного мнения». Общественные учреждения, которые находились под жесткой опекой администрации и были ограничены в правах, превратились в заурядные бюрократические инстанции, а формально выборные должностные лица ничем принципиально не отличались от чиновников. Общественные деятели самых разных направлений (К.С. и И. С. Аксаковы, П. В. Долгоруков, М. Н. Катков, А. И. Кошелев, Ю. Ф. Самарин, А. М. Унковский, Б. Н. Чичерин и другие), а также ряд высокопоставленных чиновников (великий князь Константин Николаевич, Д. Н. Блудов, П. А. Валуев, Н.А. и Д. А. Милютины, А. В. Никитенко и другие) в один голос признавали, что в делах администрации царят «хаос», «всеобщая официальная ложь» и «злоупотребление», которые не имели конца. После оставления Севастополя и иных поражений России в Крымской войне стало «обличение всей гнили существующей системы». Отечественная бюрократия подвергалась резкой критике. Выражением общественного мнения были слова П. А. Валуева, который в то время был курляндским губернатором, сказанные осенью 1855 г.: «Сверху — блеск, внизу — гниль. В творениях нашего официального многословия нет места для правды».

Составной частью преобразования органов местного управления должно было стать привлечение к решению местных дел выборного представительного элемента. Животрепещущей государственной потребностью явилось изменение органов местного управления, наравне с выработкой начал крестьянской реформы. На примере Франции, бюрократическая централизация подвергалась резкой критике со стороны Токвиля. Огромной известностью в кругах русского общества приобрели книги А. де Токвиля «Демократия в Америке» и «Старый порядок и революция».

В таком случае, по мнению Токвиля, общественные «капризы» не будут причиной политических и общественных переворотов, а будут «проявляться возле домашнего очага и как бы в лоне семьи». Самый оптимальный вариант избежать революцию он считал в «чрезвычайной децентрализации» государственного управления и развитой системе местного представительства, которая будет базироваться на самоуправляющейся общине — как и в США. С мнением Токвиля в конце 1850-х гг. были согласны почти все либеральные общественные деятели России — и славянофилы, и западники. В подобной среде только Б. Н. Чичерин отметил свое недовольное отношение к известной теории самоуправления. Любопытно, что одним из усердных критиков Б. Н. Чичерина являлся М. Н. Катков, в дальнейшем — неистовый апологет безграничного самодержавия. Чичерин считал государственную централизацию обязательной основой государственного единства как такового: «Кто хозяин в государстве, тот непременно должен быть хозяином и в управлении». Во всяком случае, злободневность обновления институтов местного самоуправления и смена старых обветшалых форм местного представительства не вызывала сомнений ни у одного.

Первое благополучное испытание преобразования системы земства на началах принципа всесословности прошло еще в период правления Николая I — в 1840-е гг.: произошло реформирование петербургских учреждений самоуправления. Автором реформы был Н. А. Милютин, занимавший в ту пору должность начальника Городского отделения Хозяйственного департамента Министерства внутренних дел. Сословный принцип образования городского представительства защищался, но круг избирателей увеличился, и стало возрождаться самоуправленческое начало. Милютину посодействовал умеренно-либеральный министр внутренних дел Л. А. Перовский.

Отправной точкой для подготовки преобразования системы городского самоуправления в России явился закон 1846 года.

Подготовка реформирования органов местного управления и самоуправления завязалась еще до 1861 года, т. е. до официальной отмены крепостного права в России. Отмена крепостного права была логическим следствием утвержденной в декабре 1858 г. правительственной программы по крестьянскому вопросу. Правительственная программа по крестьянскому вопросу, в частности, предусматривала предоставление бывшим помещичьим крестьянам прав свободного сельского сословия и установление равноправных отношений помещика, который терял административно-полицейскую власть в имении, с сельским «миром». 29 января 1859 г. состоялось повеление государя о новом правопорядке на местах, которое выводило из подчинения дворянства административно-полицейскую власть в уезде. Осуществлять назначение уездных должностных лиц и наделение их, по сути, чрезвычайными полномочиями должно было правительство. Усиление административной и полицейской власти в уезде, централизация всего местного управления диктовались опасениями императора Александра II и его ближайшего окружения за судьбу крестьянской реформы. Но параллельно правительство приступило к разработке начал нового устройства органов местного самоуправления. 27 марта 1859 г. была создана Комиссия об уездных учреждениях под председательством Н. А. Милютина из представителей министерств внутренних дел, государственных имуществ и юстиции— товарища министра внутренних дел. Первым поручением, которое получила Комиссия, было составление законопроекта «О хозяйственно-распорядительном управлении в уезде».

Проявляя осторожность, правительство предписывало Комиссии ограничить в законе компетенцию местного самоуправления хозяйственными функциями и раскладкой земских повинностей. Эти вопросы исключались из ведения полиции. В отличие от Редакционных комиссий по крестьянскому делу, «общественные» эксперты к работе не привлекались, но почти все члены Комиссии стояли на либеральных позициях. Н. А. Милютин и его сотрудники высказались о передаче всего заведования местным хозяйством бессословным выборным органам самоуправления. Состав и категорий избирателей вынуждено было определять имущественным цензом, а не сословным. Комиссия предложила такой проект, в соответствии с которым полиция отделялась не только от ведения земско — хозяйственных дел, но и от судебных. Для взаимодействия уездного самоуправления с полицией намеревалось объединить городскую и земскую полицию в единое уездное полицейское управление во главе с назначаемым от правительства исправником, при котором необходимо было создать присутствие из выборных представителей — дворянского, крестьянского и городского. Вследствие этого решили остановиться на создании проекта временных мер по составлению хозяйственного самоуправления. Планы Комиссии противоречили официальному курсу с усиление централизации и увеличение власти назначенных правительством чиновников. В октябре учреждение, возглавляемое Н. А. Милютиным, получило новое наименование — Комиссия о губернских и уездных учреждениях. Вместе с тем, по усердию Н. А. Милютина, было принято высочайшее согласие на распространение начала будущей реформы не только на уездные, но и на губернские органы самоуправления.

В апреле 1860 г. Комиссия представила царю крайне умеренный проект «Временных правил об уездных земских присутствиях», дабы не привлечь на себя недовольство консервативно настроенных соперников и не раскрывать своих планов полностью. Уездное земское присутствие должно быть состоять из избранных и назначенных членов. В состав уездного земского присутствия намеревалось включить: уездного предводителя дворянства — в качестве председателя, уездного исправника, городского голову, трех заседателей — представителей сословий в присутствии уездного полицейского управления, некоторых чиновников и экспертов. В июне 1860 г. Александр II вернул проект в Министерство внутренних дел, распорядившись во второй раз представить его совместно с проектом реформы губернских учреждений. Однако в «верхах» либеральные настроения к тому моменту усугубились. Александр не был доволен предложенной полумерой.

Сразу после подписания «Положений» 19 февраля 1861 года началось обсуждение проекта земской реформы. Н. А. Милютин изложил свои предположения о формировании системы бессословного, выборного земского самоуправления в особой записке, которая была составлена в начале 1861 года. Эта записка носила тайный характер и о ней знал лишь узкий круг, а именно некоторые высшие чиновники. Н. А. Милютин предложил идею четкого разделения «административно — полицейских и «хозяйственно — экономических, благотворительных» дел. Таким образом, записка представляла собой почти завершенный проект реформирования системы местного управления и самоуправления. «Административно — полицейские» дела предлагали оставить в ведении губернаторов и губернских правлений; «хозяйственно — экономические и благотворительные» дела ожидалось отдать выборным губернским и уездным земским присутствиям или учреждениям, которые были наделены широкой самостоятельностью. На самом деле, практическое отделение «местных» и «государственных» интересов обнаружилось очень трудным делом. Н. А. Милютину и другим представителям либеральной демократии казалось в разделении хозяйственно — распорядительных функций от административно — полицейских разумное сочетание единства государственного управления и децентрализации в вопросах ведения местным хозяйством.

Защитники реформаторской партии из числа членов императорской фамилии (великая княгиня Елена Павловна и великий князь Константин Николаевич) хотели, чтобы Н. А. Милютина назначили на должность министра внутренних дел вместо старого С. С. Ланского, который уже превратился в фиктивного главу ведомства. Однако в апреле 1861 года Ланской был отправлен в отставку совместно с Милютиным — оба деятеля попали под ненависть крепостников за их либеральные идеи.

Возглавив лично Комиссию о губернских и уездных учреждениях, Валуев преобразовал проект и увеличил продворянскую направленность проекта, предполагался высокий имущественный ценз. Новый министр внутренних дел П. А. Валуев отличался умеренно — консервативными взглядами и стремился к защите экономических прав поместного дворянства, нарушенные, по его словам, авторами реформы 1861 года. Относительно первоначального проекта реформы, намного уменьшилось представительство крестьянства. Почти целиком избирательная курия землевладельцев становилась дворянской, а городские избиратели были представлены в большей части крупной буржуазией. Исключались из числа избирателей городские низы. Значение «особого» статуса грядущих земских учреждений в системе государственной власти, подобно и их правам, выявлялся в проекте очень тускло. По мнению Валуева, смысл «особого» статуса содержался в том, что правительство облекало земские учреждения частью своих полномочий. Помимо этого, в проекте, который был подготовлен под руководством Валуева, земские учреждения отделялись от администрации. П. А. Валуев, в отличие от Н. А. Милютина устранял будущие земские учреждения из числа местных правительственных инстанций; Валуев называл земства «особым органом» государственной власти. За правительством планировалось оставить право непринужденного вмешательства в дела местного самоуправления.

Валуев представил государю доклад в марте 1862 года, в котором осветил главные аспекты своего законопроекта. Министр внутренних дел, равным образом, гарантировал себе согласие императора по разработке еще одного проекта — о реформировании Государственного Совета с вхождением в его состав выборных представителей от будущих земств. Проект Валуева Александр II внес в Совет Министров, а потом на рассмотрение особого совещания, который состоял из ряда ключевых министров и главноуправляющих, в котором председательствовал великий князь Константин Николаевич. Записку с осуждением идей Валуева пропагандировал Н. А. Милютин.

Валуев ждал от нового учреждения, в котором главная роль относилась бы представителям дворянства, редактирование закона 19 февраля 1861 года с тем, чтобы заручиться неукоснительным соблюдением помещичьих прав собственности. Это выборное учреждение — Валуев хотел именовать Съездом государственных гласных своеобразную нижнюю палату Государственного совета. Роль фактического главы правительства при этом передавалась бы самому министру внутренних дел, который опирался на выборное всесословное представительство. Против создания при верховной власти «консервативного» представительства выступали «антидворянские» противники Валуева во главе с великим князем Константином Николаевичем были против формирования при верховной власти «консервативного представительства» дворянства, потому что не нашли ответа на вопрос: «Кто при этом будет представлять крестьян?». Валуев не считал земскую реформу каким — то важным мероприятием, а грядущие земские учреждения называл не иначе, как провинциальными «полупредставительными собраниями». Поэтому он отводил первостепенное значение именно проекту реформирования Государственного совета. Но поначалу удалось Валуеву отстоять свои позиции: земледельцам — дворянам, относительно других слоев, передавались обширные избирательные привилегии — в частности, более низкий имущественный ценз. Они призывали отойти от всякого проявления принципа сословности в новом законе, настаивали на признании за крестьянами — общинниками права на участие в земских выборах в составе курии уездных землевладельцев и высказывались за назначение председателей земских собраний «от правительства», не стремясь отдать председательские функции дворянским предводителям. Особое совещание выражалось против выборности председателей земских управ (исполнительных органов). Избирательная курия крестьян должна была формироваться лишь из сельских старост и волостных старшин. Вместе с тем, развитие земских учреждений как органов общественного самоуправления попало под угрозой. С другой стороны, часть фискально — полицейских функций намеревалось передать земствам. Проект передали на обсуждение дворянским собраниям и доделывался с учетом их мнений. Поощренные совещанием «главные основания» проекта были утверждены царем 2 июля 1862 года, а осенью — обнародованы.

Как относится Валуев к земской реформе можно понять только в связи с оценкой им политического положения в стране. Свои взгляды Валуев изложил в записке шефу жандармов кн. В. А. Долгорукову — «О внутреннем состоянии России» — от 22 июня 1862 г., в которой дается довольно подробный анализ внутреннего положения страны и намечаются пути укрепления монархии. «Правительство, — как писал Валуев, — находится в состоянии изоляции, — которая внушает серьезную тревогу всем, кто искренно предан императору и отечеству. Дворянство, или то, что принято называть этим именем, не понимает своих истинных интересов, недовольно, возбуждено, несколько непочтительно, раздроблено на множество различных течений, так что оно нигде в данный момент не представляет серьезной опоры. Купечество мало вмешивается в политику, но оно не пользуется доверием и не оказывает никакого полезного воздействия на массы. Духовенство содержит в самом себе элементы беспорядка; впрочем оно не поддержало никакого прогресса и обладает влиянием только в качестве оппозиции или когда имеет тенденцию принести вред. Крестьяне образуют более или менее независимую или беспокойную массу, подверженную влиянию опытных иллюзий и несбыточных надежд. Наконец, армия — единственный магнит, который еще удерживает различные элементы государства в состоянии видимого единства, и главная основа общественного порядка — начинает колебаться и уже не представляет собой гарантии абсолютной безопасности» «Исторический архив», 1958, № 1, стр. 141. Публикация В. В. Гармизы.

Дальше Валуев подмечал, что преданность царю и монархии подорвана, в правительстве отсутствует целостность. Пресса, ставшая в правительстве «несокрушимой силой», полностью находится в оппозиции к правительству. То же самое можно заявить и о молодежи.

Валуев считал необходимым осуществить ряд мер, долженствующих закрепить внутреннее положение в стране. «Мы, — писал он, — сделали первый шаг с проектом земско-хозяйственных учреждений, но более чем сомнительно, что этот шаг достаточен. Аналогичную попытку необходимо сделать и в центральной администрации. Сколько бы ни принимали мер по редактированию и стилистической обработке отдельных статей, специализированных для того, чтобы урезать голос провинциальных учреждений, в конечном счете, этот голос поднимется. Лучше это предвидеть и принять соответствующие меры. В эпоху общественного возбуждения важнее, чем когда — либо для правительства, овладеть социальным движением и стоять во главе социального движения, делающего три четверти истории. Для данной цели необходима известная смелость в действиях, которая восхищает массы и импонирует им» Там же, стр. 143.

Аналогично собственному предшественнику на поприще разработки земской реформы Н. А. Милютину, Валуев лицезрел в разработке земских учреждений средство «дать пищу внутренней активности общества». Совместно с тем он полагал, что формирование предпринимательской деятельности — создание предприятий, банков, железных дорог также «будет питать активность значительной части прессы, наряду с людьми, которые шумят и фрондируют в настоящее время потому, что им нечего делать Дневник П. А. Валуева С. 33.

Разработку проекта «Положения о губернских и уездных земских учреждениях» Комиссия Валуева завершила к марту 1863 года. Проект не включал в себя четкие определения полномочий земских учреждений, оставляя Министру внутренних дел и губернским властям возможность контроля действий земств и прекращение любых их постановлений. За Сенатом оставалось заключительное решение споров между земством и правительственными инстанциями.

Со взглядами П. А. Валуева не сговорился главноуправляющий II отделением с.е. и.в. канцелярии М. А. Корф. М. А. Корф настаивал на твердом указании круга деятельности земства в своем заключении по проекту Комиссии Валуева. Из общей администрации губерний и уезда следовало бы отделить земско — хозяйственное управление — это важнейшее условие, при котором виделось реальным, какое бы то ни было самоуправление в полицейском государстве. Были не из легких вопросы, которые надо было решить Комиссии. Но что остается при таких условиях земско — хозяйственным управлениям? Самый простой ответ, наверное, дает Комиссия в своих «соображениях». С точки зрения Корфа, господствам следовало бы не заниматься беспрерывной ревизией и регламентацией земской деятельности, а отдать судебной власти надзор за законностью действий как земства, так и административных властей. Земскими делами губерний и уездов объявлены дела, составляющие местный интерес, местное хозяйство, нет необходимости в этих делах участия государственной власти История России в XIX в. Ч.2. Эпоха реформ. [1840−1866]. Т.3. — Б.м.: Б. и., 1908. // Государственная публичная историческая библиотека России. Корф выдвинул инициативу уравнивания избирательного ценза для дворян и недворян, сократить количество городских избирателей и квоту их представительства в земстве, а также увеличить круг участников в земских выборах от крестьянской курии — дать право самим устанавливать выборщиков сельским обществом и не распространять на них имущественный ценз. В конце концов, Корф, который до этого не имел репутацию консерватора, не соглашался с дворянским предводителями в праве председательствовать в земских собраниях, а губернатору — одобрять в должности выборных лиц: председателя и членов земской управы.

Частично были приняты к сведению высказывания главноуправляющего II отделения и проекты попали в Государственный совет в мае 1863 года. Взгляды военного министра Д. А. Милютина, который предлагал определить одинаковое представительство в земстве помещиков и крестьян, явились дополнительным ответом для продворянским позициям Валуева. П. А. Валуев передал Александру II записку в апреле 1863 года, а в последующем и проект «нового учреждения Государственного Совета», который включал сбор Съезда государственных гласных. Оказали немалое влияние на разработку земской реформы инциденты вокруг восстания в Царстве Польском и западных губерниях (1863 г.). По соображениям Валуева, наделение «различные слои населения какой — то долей участия в делах законодательства или общего государственного управления» вероятнее всего, выработать благое соображение на общественное мнение и предоставить «верноподданной России политическое первенство перед мятежной Польшею». Совещательными правами департамента Государственного совета планировалось снабдить Съезд, и включать общественно — значимые законопроекты на его подготовительное рассмотрение. Высказывания Валуева столкнулись с сопротивлением от других высших чиновников, Александр II был в раздумьях. Александр II не относил русских к «взрослым для конституции», не обладал «ненавистью к представительному правлению». Как думал министр, Всероссийское земство стало бы преградой намечающемуся «стремлению к провинциальному сепаратизму» Вестник права. 1905. Кн. 9. С. 225−232 [Электрон. ресурс] // Президентская библиотека им. Б. Н. Ельцина. В декабре 1863 года царь не принял проект рефомирования Государственного совета, когда главная мощь польских мятежников была разрушена, а потребность в завоевании европейских симпатий (подобно угрозе иностранного вмешательства в «польские дела»). Проект создания земства исключительно на уровне уезда и губернии был принят Правительством.

Самодержавная власть побеспокоилась и о том, чтобы земство не преобразовалось в распространителя крестьянских чаяний, сводя к нулю «конституционный» опыт Валуева, имевший намерение закрепить политические позиции дворянства. Посему не вошел в проект изначальный план формирования волостных земств как низшего звена.

Объединенное присутствие департаментов законов и государственной экономии Государственного совета выработало ряд либеральных, бессословных принципов проекта земской реформы, положив в основу порицание М. А. Корфа. Крестьянам давали возможность вступить в избирательную курию землевладельцев, если они покупали в собственность нужное количество земли вне пределов надела. При этом не были приняты сословные привилегии и отделение дворянства при выборах в состав земских собраний. Необходимым было участие, во всяком случае, одного представителя от каждого сельского общества в уездном съезде выборщиков. В выборном процессе увеличилось участие крестьян — выборщикам от волостных сходов надо было выбирать гласных (которые имели право голоса депутатов) уездного земского собрания от сельских обществ. Земские собрания должны были выбирать председателей и членов земских управ. Предметами официально оформленных разногласий и конфликтов были: вопрос о председательстве в уездных и губернских земских собраниях, размер избирательного ценза для разных сословий и курий и право крестьянских выборщиков выбирать в гласные выходцев из других сословий.

При устранении появившихся конфликтов государь, как правило, отдавал преимущество либеральным взглядам, принимал идею расширения круга полномочий земских учреждений. Покровители сословных привилегий дворянства заработали большинство по многим ключевым вопросам в общем собрании Государственного совета, который рассматривал проект преобразования до самого конца 1863 года. Александр II только просил не задерживать рассмотрение, поскольку считал это дело законченным. Таким образом, на какие — то уступки Александр IIшел — председателями земских собраний являлись дворянские предводители (тем не менее, председатели губернских собраний могли быть назначены монархом по своему желанию). Бессословный принцип и рудименты сословного строя — эти элементы объединил в себе этот закон, попытки превращения земства в «пятое колесо» государственно — бюрократической «телеги», возникновение хозяйственно — распорядительной независимости органов местного самоуправления. Воплощением в жизнь сложных уступков между взглядами двух антагонистических политических противников явился переработанный закон — П. А. Валуева и Н. А. Милютина ОР РНБ. Ф. 208 (А.В. Головнина). Ед. хр. 56. Л. 15 — 15 об.

Либеральная «антидворянская» часть правительства (Н.А. и Д. А. Милютины, А. В. Головкин и др.) планировало, что настоящей школой «политического воспитания» для крестьянства будет грядущее земство, хотя П. А. Валуев и другие продворянски заряженные деятели, напротив, хотели сделать земскую реформу противоположностью крестьянской реформы, оградить экономические интересы и увеличить политическое положение дворянства. Тогда, как Валуев подготавливал основу для преамбулы продворянской конституции, перспективу высказывал великий князь Константин Николаевич, что впоследствии общинный крестьянский элемент преобразуется, «через земщину», в мощь, равную могущественной и амбициозной «аристократической олигархии», и в России образование бессословного «центрального представительства» окажется реальным. Воронин В. Е. Подготовка земской реформы 1864 года .

2. Проведение земской реформы 1864 года В 1864 году Александр утвердил «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», по которому было введено всесословные выборные органы — земские учреждения в 44 губерниях. В их компетенцию входили дела, «относящиеся к местным хозяйственным пользам и нуждам». Для помощи правительству в руководстве местными хозяйственными делами созывались все слои русского общества Ключевский В. О. Русская история: полный курс лекций в 3 кн. М., 1995. Земства получили право вводить своим налоги. Гласные уездных земств избирались на основе имущественного ценза по 3 куриям: землевладельцев, городских избирателей и крестьян. В землевладельческую курию входили обладатели имений площадью не менее 200−800 десятин (по разным уездам) и собственники другой недвижимости от 15 тыс. руб. и выше. Городская курия объединила владельцев торгово-промышленных заведений с оборотом не менее 6 тыс. руб. или недвижимости, оцененной не менее чем в 3 тыс. руб.(в крупных и средних городах), или не менее 1000 руб. в городах с населением в 1−2 тыс.жителей. Крестьянская курия составлялась из выборных от волостных сходов. Губернские гласные избирались на уездных земских собраниях См.: Полное собрание законов Российской империи. Собрание II (Далее ПСЗ II). Т.39. СПБ., 1867. № 40 457 С. 1.

В результате дворяне в 1865 году составляли 42% уездных и 74% губернских гласных. В 90 — е гг. эта доля выросла соответственно до 55% и 90%, представленность крестьян — 31% и 1.8% Земцов Б. Н., Шубин А. В., Данилевский И. Н. История России. — СПБ.: Питер.2013. — С.188.

Ввиду общественной розни отдельных классов организовать выборы на территориальных начала, когда все население того или другого округа избирало бы одного или нескольких гласных, признано было невозможным, главным образом по тому соображению, что нельзя соединять в одном избирательном собрании помещика и его бывших крепостных, не уничтожая этим свободы выборов Юбилейный земский сборник. [1864 — 1914]. — СПБ., 1914. С. 55. // Государственная публичная историческая библиотека России .

Количество гласных, входящих в состав уездного земского собрания, колебалось от 14 до 100 с лишним человек. Губернское собрание составлялось из губернских гласных, выбираемых уездными земскими собраниями. Председателями уездных собраний были уездные предводители дворянства, губернских собраний — губернские предводители. Те и другие собирались раз в год для утверждения плана своих мероприятий, утверждения сметы и т. п. Гласные выбирались на 3 года, на тот же срок земские собрания избирали и управы.

Доходы земств складывались, главным образом, из обложения земель, лесов, недвижимых имуществ и торгово-промышленных заведений, затрагивая почти все население. Медицина и образование были, безусловно, важнейшими сферами влияния земских учреждений. Это была творческая, по-настоящему созидательная работа русской интеллигенции, явившаяся своего рода альтернативой народническому «хождению в народ».

Не могут участвовать в избирательных собраниях и сходах:

а) лица моложе 25 лет;

б) лица, находящиеся под уголовным следствием или судом в) лица, опороченные по суду или общественному приговору. Не могут быть избираемы в гласные местные Начальники губерний, Вице — Губернаторы, члены Губернских Правлений, Губернские и Уездные Прокуроры и Стряпчие и чины местной полиции.

За отсутствующих и за лиц, достигших гражданского совершеннолетия (21 года), но не имеющие изложенного ранее возраста, допускаются к выборам лица, облеченные законными доверенностями, а за малолетних, несовершеннолетних и состоящих в опеке — их опекуны и попечители, если подходят под условия, для участия в выборных собраниях поставленные.

Право участия в выборе есть личное, оно может быть передаваемо только в редких случаях и притом далеко не всякому. Случаи, когда дозволяется передача голоса:

1) неспособность личного участия по несовершеннолетию и полу

2) невозможность участия по отсутствию.

Женщина не может участвовать в земских выборах лично. Закон ни в одном государстве еще не признал способность женщины к участию в политической жизни. Но даже в средние века, при всем униженном положении женщины, в тех политических собраниях, где права участия определялось на основании владения известным имуществом, женщина — собственница являлась членом политических собраний. Например, во французских местных сеймах, также на германском имперском и на сеймах отдельных немецких государств Лохвицкий А. В. Губерния ее земские и правительственные учреждения: Ч.1. — СПБ., 1864 С. 141 // Государственная публичная историческая библиотека России .

Лица женского пола могут уполномочивать на участие в выборах только своих отцов, мужей, сыновей или братьев. Никто не может иметь в избирательном собрании или на сходе боле одного голоса по личному праву и одного голоса по доверенности или по полномочию Там же С. 2.

3. Компетенции земств Круг вопросов, решение которых предполагалось возложить на земские органы, очерчивался исключительно пределами местного интереса и местного хозяйства.

Делами земства признаются (ст.2):

— ведение имуществом, капиталом и денежными сборами земства губернии или уезда;

— устройство и содержание принадлежащих земству зданий, других сооружений и земских путей сообщения;

— меры обеспечения народного продовольствия в губерниях и уездах;

— заведывание земскими благотворительными заведениями в губернии и уездах и прочие меры призрения; способы прекращения нищенства;

— управление делами взаимного земского страхования строений от огня;

— попечение о развитии местной торговли и промышленности;

— исполнение потребностей воинского и гражданского управления, возложенных на губернию или уезд, и участие в исполнении почтовой повинности;

— раскладка трех государственных денежных сборов, разделение которых по губерниям и уездам возложено на земские учреждения, на основании изданных о том узаконений или особых распоряжений, Высочайшей Властью утвержденных;

— представление через Губернское Начальство высшему Правительству сведений и заключений по предметам, касающихся местных интересов губерний или уезда, и ходатайство по этим предметам;

— производство выборов в члены земских учреждений и назначение сумм на содержание этих учреждений;

— назначение, раскладка, взимание и расходование местных сборов для удовлетворения земских потребностей губерний или уезда;

— дела, которые на основании особых Уставов или правительственных распоряжений, будут вверены земским учреждениям; доставление, по требованию высших правительственных учреждений и Губернского Начальства, сведений, до земского хозяйства относящихся.

Круг действий земских учреждений ограничивается пределами губерния или уезда, каждому из этих учреждений подведомственных.

На земские учреждения возлагается обсуждение, определение и приведение в исполнение всех законных мер, необходимых для хода дел, которые по закону отнесены к учреждениям.

Земские учреждения имеют право приобретать, именем земства, в положенных законом пределах, необходимые для земских потребностей имущества, отчуждать их, заключать обязательства и договоры, производить гражданские иски и ответствовать в гражданских судах по имущественным делам земства.

Государство должно было осуществлять жесткий контроль за деятельностью земств. Этот контроль носил либо форму общего надзора правительственной власти за законностью принимавшихся земскими органами решений и постановлений, либо форму прямого специального наблюдения и утверждения конкретных действий земских учреждений.

Губернатор в семидневный срок мог наложить вето на любое распоряжение земского органа, для министерства внутренних дел этот срок был значительно увеличен. Сами распоряжения земских учреждений чаще всего могли быть реализованы при посредстве налогово-фискальных органов государства или через полицию, власть которой была значительно укреплена в ходе ее реорганизации История Отечественного государства и права: учебник для бакалавров / И. А. Исаев, — Москва: Проспект, 2014. С. 241.

Устроители земской реформы не решились открыто провести сословный принцип формирования новых местных органов. Поэтому для выборов земских учреждений предполагалось разделить все уездное население на три части (курии), в каждой из которых, как отмечали комиссия, «преобладает одно из главных исторически сложившихся сословий».

Избирательная система должна комбинировать сословное начало с началом имущественного ценза.

Кроме того, куриальная система позволяла правительству заранее планировать число выборщиков от сословий и регулировать их соотношение в земских учреждениях. Таким способом оно всегда могло обеспечить в них преимущество для представителей правящего класса.

Законом предусматривалось создание трех избирательных курий:

— курии уездных землевладельцев, состоявшей преимущественно из дворян-помещиков, так как для участия в ней требовался высокий имущественный ценз. Уездные землевладельцы с меньшим цензом участвовали в выборах через уполномоченных;

— городской курии, участники которой должны были располагать купеческим свидетельством либо принятием в определенном размере;

— сельской курии, в которой не был установлен имущественный ценз, но была введена система трехступенчатых выборов: крестьяне, собравшиеся на волостной сход, посылали своих выборщиков на собрание, которое избирало земских гласных.

Отсутствие достаточных материальных средств (они формировались за счет обложения специальным налогом местного населения; в 1866 г. было запрещено облагать торговые и промышленные предприятия) и собственного исполнительного аппарата усиливало зависимость земств от правительственных органов.

Земства стали своеобразной политической школой, через которую прошли многие представители либерального и демократического общественных направлений. В этом плане земскую реформу можно оценивать как буржуазную по своему характеру.

Заключение

Подводя итог, можно сказать, что земская реформа сыграла важную роль в истории России. Но вместе с тем необходимо отметить недостатки земской системы:

Во-первых, отсутствие центрального координирующего органа и низшего (волостного) звена системы («здание без потолка и пола»);

Во-вторых, отсутствие эффективного исполнительного аппарата и достаточного собственного финансирования, чем была вызвана необходимость обращаться по этим вопросам к государственным фискальным и полицейским органам.

Также большим минусом данной реформы стало то, что не было достаточно материальных ресурсов у земств, вследствии чего они зависели от правительственных учреждений.

Несмотря на все недостатки данной реформы, все же земствам удалось внести значительный вклад в развитие местного хозяйства, промышленности, средств связи, системы здравоохранения и народного просвещения, повысился уровень экономики в России.

Земства стали своеобразной политической школой, через которую прошли многие представители либерального и демократического общественных направлений, она, можно сказать, проложила дорогу для демократии. В этом плане земскую реформу можно оценивать как буржуазную по своему характеру.

В России появилась система местного самоуправления, вокруг которой могли создаваться элементы самостоятельного от власти гражданского общества.

1. Воронин В. Е. Подготовка земской реформы 1864 года

2. Вестник права. 1905. Кн. 9. С. 225−232 // Президентская библиотека им. Б.Н. Ельцина

3. Дневник П. А. Валуева С.

4. Земцов Б. Н., Шубин А. В., Данилевский И. Н. История России. — СПБ.: Питер.2013. — С.188

5. «Исторический архив», 1958, № 1, стр. 141. Публикация В. В. Гармизы

6. Там же, стр. 143.

7. История Отечественного государства и права: учебник для бакалавров / И. А. Исаев, — Москва: Проспект, 2014. С.241

8. История России в XIX в. Ч.2. Эпоха реформ. [1840−1866]. Т.3. — Б.м.: Б. и., 1908. // Государственная публичная историческая библиотека России

9. Ключевский В. О. Русская история: полный курс лекций в 3 кн. М., 1995.

10. Лохвицкий А. В. Губерния ее земские и правительственные учреждения: Ч.1. — СПБ., 1864 С. 141 // Государственная публичная историческая библиотека России

11. Малофеева Н. В. Эволюция земского либерализма и развитие местного самоуправления в России во второй половине XIX в.: автореферат. дис. … канд. юрид. наук. Москва, 2004

12. ОР РНБ. Ф. 208 (А.В. Головнина). Ед. хр. 56. Л. 15 — 15 об.

13. Полное собрание законов Российской империи. Собрание II (Далее ПСЗ II). Т.39. СПБ., 1867. № 40 457 С.1

14. Там же С.2

15. Юбилейный земский сборник. [1864 — 1914]. — СПБ., 1914. С. 55 // Государственная публичная историческая библиотека России