Статус Банка России

Статус, цели деятельности, функции и полномочия Банка России определяются Конституцией Российской Федерации (далее — Конституция), Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее — Закон о Банке России) и другими федеральными законами.

Конституция содержит некоторые положения, касающиеся банковской системы. Так, она устанавливает, что финансовое, валютное и кредитное регулирование, федеральные банки находятся в ведении Российской Федерации (ст. 71 Конституции). В связи с этим законодательное регулирование банковской деятельности может осуществляться только органами государственной власти Российской Федерации. Правовые акты по вопросам банковской деятельности органов власти субъектов РФ не подлежат применению как противоречащие Конституции.

Конституция определяет также основные задачи Банка России и его правовой статус.

Функции и полномочия, предусмотренные Конституцией и Законом о Банке России, Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (ст. 1 Закона о Банке России).

В Конституции заложен главный принцип деятельности любого центрального банка — принцип его независимости. Независимый центральный банк — это орган, способный оперативно и независимо от сиюминутной политической конъюнктуры реагировать на сигналы финансового рынка, являющегося одним из важнейших сегментов экономики государства. Именно это является одним из основополагающих принципов построения верхнего уровня банковской системы рыночного типа.

Вместе с тем следует подчеркнуть, что независимость центрального банка не означает его полной бесконтрольности. Решению вопроса баланса необходимой степени независимости центральных банков, которая бы позволяла им эффективно выполнять свои функции, посвящено большое количество научных исследований ученых многих стран мира.

Говоря о независимости любого центрального банка, следует иметь в виду, что цели деятельности этих банков, задачи и функции реализуются в совершенно конкретной сфере — в сфере защиты и обеспечения устойчивости национальной валюты, развития и укрепления банковской системы, обеспечения эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы. Центральные банки могут наделяться субъектами государственного управления и другими полномочиями в каждой конкретной стране.

Независимость любого центрального банка предопределяется рядом объективных факторов, в числе которых хотелось бы выделить его финансовую, функциональную и кадровую автономии.

Финансовая автономия предполагает наличие у центрального банка собственного имущества и самостоятельного (внебюджетного) финансирования.

Под функциональной автономией понимается осуществление им своих функций самостоятельно, без вмешательства государственных органов и иных организаций.

И, наконец, кадровая автономия означает личную независимость руководящих лиц центрального банка и особый порядок их назначения.

Следует подчеркнуть, что для обеспечения независимости центрального банка необходимо одновременное наличие всех указанных факторов.

Независимость центральных банков во многих странах мира объясняется тем, что именно эти банки отвечают перед всем народом, перед всем обществом за стабильность национальной финансовой системы. Это довольно точно пояснил во время одной из дискуссий академик РАН В. В. Ивантер: «Если бы ЦБ управлял только деньгами Правительства, то он должен был бы зависеть от Правительства. Но он еще управляет деньгами бизнессообщества и, кроме того, деньгами населения. Эта ситуация и вызывает необходимость быть независимым от власти, потому что я не уверен, что мои интересы всегда совпадают с интересами министра финансов, а интересы бизнессообщества совпадают с моими интересами. В этом смысле есть основания быть ЦБ независимым от власти» .

Как уже упоминалось, указанные критерии независимости центрального банка нашли отражение в Конституции и (в определенной степени) в Законе о Банке России.

Казалось бы, что достаточные для определения особого конституционного статуса Банка России принципы, изложенные как в Конституции, так и в Законе о Банке России, являются общепризнанными. В действительности оказалось, что правовых проблем возникает достаточно много. государство центробанк управление финансы Главная из них касается статуса Банка России и состоит в ответе на вопрос о том, является ли Банк России органом государственной власти. Данная проблема возникла из неоднозначного толкования ст. 75 Конституции, которая гласит, что «защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти» .

Приведенная формулировка и вводит в заблуждение: получается, что Банк России стоит в ряду органов государственной власти, являясь одним из них (другим) и действуя независимо. Данная правовая ловушка при подобной трактовке Конституции (ст. 75) могла бы иметь далеко идущие последствия — фактическое лишение Банка России независимости и постановка его в один ряд с федеральными органами исполнительной власти как одной из ветвей государственной власти.

Однако ст. 10 Конституции устанавливает, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Кроме того, федеральные органы государственной власти исчерпывающим образом перечислены в ч. 1 ст. 11 Конституции, определяющей, что государственную власть в Российской Федерации осуществляет Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ.

Как следует из текста ст. 11 Конституции, Банк России не включен в общую структуру органов, осуществляющих государственную власть. Принцип независимости Банка России как бы исключает его из системы разделенных ветвей власти, поскольку разделение властей (как классическая правовая формула) предполагает особый механизм «сдержек и противовесов», не допускающий какую-либо независимость одних органов государственной власти от других.

Статус Банка России закреплен в гл. 3 Конституции, то есть в той части, которая посвящена федеративному устройству Российской Федерации. Следовательно, даже по этому признаку Конституция фактически выводит Банк России из общей системы органов власти, тем самым подчеркивая особую природу его статуса и независимость от других органов государственной власти.

Таким образом, Банк России в соответствии с Конституцией не включается в понятие «органы государственной власти» и является самостоятельным субъектом, не входящим ни в одну из ветвей государственной власти.

Исчерпывающий правовой анализ приведенных статей Конституции, снимая вопрос о том, является ли Банк России органом государственной власти, все же оставил некую неопределенность в установлении статуса Банка России. В итоге статус Банка России был определен Конституционным Судом Российской Федерации — судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства.

Конституционный Суд 14 декабря 2000 г. (Определение № 268-О) наиболее всесторонне исследовал вопросы, связанные с конституционными полномочиями Банка России.

При анализе указанного Определения необходимо заострить внимание на тех его положениях, в которых Конституционный Суд высказывает свою позицию по вопросу о конституционно-правовом статусе Банка России. Так, в пункте втором Определения указано: «Статус Центрального банка Российской Федерации установлен Конституцией Российской Федерацией, в ст. 75 которой определены его исключительное право на осуществление денежной эмиссии (ч. 1) и в качестве основной функции — защита и обеспечение устойчивости рубля (ч. 2). Данные полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения… Нормотворческие полномочия Банка России предполагают его исключительные права и обязанности по установлению обязательных для органов государственной власти, всех юридических и физических лиц правил поведения по вопросам, отнесенным к его компетенции и требующим правового регулирования» .

Основываясь на этой позиции Конституционного Суда, можно с уверенностью констатировать, что:

• 1. Банк России является органом государства, образуемым в соответствии с Конституцией, и имеет самостоятельный конституционный статус.
• 2. Банк России не входит в систему ни одной из ветвей государственной власти.
• 3. Банк России осуществляет особые по своей правовой природе функции государственной власти.
• 4. Банк России осуществляет эти функции в пределах, определенных Конституцией, Законом о Банке России.
• 5. Реализация этих функций предполагает применение мер государственного принуждения.
• 6. Другие органы государственной власти (любого уровня) не могут вмешиваться в осуществление конституционных функций Банка России.
• 7. Банк России является постоянно действующим органом, и его деятельность не может быть приостановлена или прекращена до изменения самой Конституции.
• 8. Осуществляет нормотворческие полномочия, также относящиеся по своей правовой природе к функциям государственной власти, поскольку нормативные акты Банка России обязательны для органов государственной власти, юридических и физических лиц.
• 9. Акты Банка России обжалуются в порядке, предусмотренном для обжалования решений и действий органов государственной власти.