Методология теории и практики современного российского законодательства: Теоретико-правовой анализ

Актуальность темы

исследования. В системе управления государством и обществом значение законодательства определяется прежде всего тем, что с его помощью устанавливаются пределы свободы поведения субъектов правоотношений, ибо свобода не может существовать без определенных соответствующими законами границ. «Подлинная свобода всегда осознает свои границы и, более того, обретает себя лишь в рамках, создаваемых при помощи определенных законов» 1. Причем, ограничивая свободу каждого известными пределами, государство посредством законодательной деятельности обеспечивает членам сообщества возможность беспрепятственно и спокойно пользоваться своими правами, т. е. гарантирует им свободу поведения внутри этих пределов. «Свобода каждого человека простирается лишь до той границы, от которой начинается свобода других людей. Стремясь установить эти границы, закон содействует тому, чтобы в совместной жизни людей воцарился порядок, основанный на свободе» .

Законодательная деятельность государства рассматривается в качестве предпосылки и условия правового регулирования в сфере социально-политической безопасности, в законодательном порядке определяются властные полномочия представительных и исполнительно-распорядительных органов, посредством законодательства закрепляются юридические гарантии важнейших прав и свобод человека и гражданина.

Актуальность темы

исследования обусловлена теми конкретными обстоятельствами, которые сложились в системе современного российского законо.

1 Ясперс К. Смысл и назначение истории. М., 1991. С. 168.

2 Ильин И. А. Общее учение о праве и государстве (фрагменты) // Правоведение. 1992. № 3. С. 96. дательства. Приходится с сожалением констатировать, что процессы социально-политической деформации негативным образом повлияли на многие государственно-правовые институты, в том числе и на институт законодательной деятельности. Подчинение законодательной процедуры субъективным политическим пристрастиям (достаточно вспомнить обстановку, сложившуюся вокруг разработки проекта и принятия ныне действующей Конституции России) — «вхождение во власть» не компетентных специалистов, а дилетантов-демагогов, компенсирующих профессиональную непригодность популистскими лозунгами и заведомо несбыточными обещаниямиглубочайший кризис во всех социальных сферах — эти и другие факторы в значительной степени осложняют и без того непростую ситуацию в законодательной области. Положение еще более усугубляется отсутствием в отечественном теоретическом правоведении монографических работ, связанных с осмыслением, оценкой разработанности, комплексным анализом проблем, касающихся принятия и функционирования законов в условиях формирования в России правового государства и гражданского общества. Несмотря на большой объем принятых законов и нормативных актов, еще очень мало действительно эффективно работающих законов, которые содействовали бы успешному развитию экономики, упрочению внешнеэкономических и внешнеполитических связей и, как следствие, укреплению международного авторитета России.

Важнейшей стратегической целью законодательной деятельности является определение путей и средств формирования стабильной политико-правовой системы российского государства. Следует отметить, что успешное решение поставленной задачи возможно лишь тогда, когда правотворчество будет опираться на научно обоснованную методологию анализа социальных факторов, предопределяющих необходимость разработки и принятия новых законов, внедрения в действующую законодательную систему действенных гарантов реализации документов нормативно-правового характера, наделения законодательных актов высшей юридической силой.

Таким образом, возникает настоятельная потребность всестороннего осмысления целого ряда теоретико-прикладных аспектов правотворческой деятельности, выработки основополагающих принципов систематизации и структурирования отношений, возникающих в процессе подготовки, рассмотрения, принятия и введения в действие нормативных актов как федерального, так и регионального уровня. Все это необходимо сделать на основе современных достижений отечественной юридической науки, учитывая, что проблемы, связанные с организацией и обеспечением эффективности деятельности государства в законодательной сфере, до сих пор не стали предметом серьезных научных изысканий.

Актуализация проблемы методологии современного российского законодательства обусловлена также той ролью, которая принадлежит этому институту в теории и практике государственного функционирования. Исследование законодательной деятельности в русле теоретико-правовой науки должно содействовать определению основных концептуальных направлений в данной области, разработке конкретных рекомендаций по упорядочению и оптимизации современного российского законодательства и, как следствие, укреплению авторитета государственной власти и стабилизации социально-политической обстановки.

Степень разработанности темы. По вопросам совершенствования законотворчества, в том числе и по историко-правовым аспектам этой темы, существует обширная литература. Организационно-правовые основы и принципы законотворческой деятельности в России являлись предметом научного интереса таких выдающихся русских правоведов, как Н. М. Коркунов, И. В. Михайловский, С. А. Муромцев, Е. Н. Трубецкой и др.

В современной юридической литературе теоретические и практические вопросы законотворчества освещали такие авторы, как А. И. Александров,.

A.К.Афанасьев, С. В. Боботов, А. Д. Бойков, А. В. Верещагина, Б. В. Виленский, И. А. Возгрин, Ю. Г. Галай, О. А. Гаврилов, Ю. В. Мищеряков, В. С. Нерсесянц, Б. В. Спасов, А. В. Хохлов и др. В трудах этих ученых рассматривались проблемы, касающиеся истории и практики законотворчества в России, исследовались особенности правотворческой деятельности на различных этапах исторического развития, поднимались дискуссионные вопросы, связанные со специализацией и унификацией российского законодательства, а также определением места и роли юридической науки в правоприменительной практике.

Разумеется, рассмотренные вопросы не исчерпывают всего комплекса возникающих в данной сфере теоретических и практических проблем. Так, нуждаются в конкретизации прежде всего общетеоретические и методологические проблемы стратегии законотворчества в России, необходим анализ особенностей законотворчества на федеральном, региональном и местном уровнях, представляется важным определение места и роли юридической науки в законодательном процессе.

При разработке этих и других актуальных вопросов методологии теории и практики российского законотворчества диссертант опирался на общетеоретические и специальные работы С. С. Алексеева, Л. И. Антоновой, Б. К. Бабаева,.

B.М.Баранова, П. П. Баранова, А. А. Герцензона, Ю. И. Гревцова, А. В. Зиновьева, В. П. Казимирчука, В. Н. Карташова, Г. Д. Ковалева, С. Н. Кожевникова, А. И. Королева, В. Н. Кудрявцева, Э. В. Кузнецова, Г. А. Куракина, В. М. Курицына, В. В. Лазарева, Е. А. Лукашевой, Д. КЛуковской, Н. И. Матузова, Л. А. Николаевой, И. Ф. Покровского, В. В .Посконина, ВЛ. Сальникова, И. Н. Сенякина, В. Д. Сорокина, КЕ. Тарханова, Л. Б. Тиуновой, В. А. Туманова, Б. С. Эбзеева, А.И.Эки-мова, Л. СЛвича и др.

Объектом исследования являются общественно-политические и социально-правовые процессы, в рамках которых формируются предпосылки трансформации российского законотворчества, определяются перспективы его совершенствованияисследуются формы взаимодействия различных органов политической власти, участвующих в реализации правотворческой функции государства.

Предметом исследования является методология теории и практики современного российского законотворчества с учетом отечественного и зарубежного опыта, результатов законотворческого процесса последних лет, а также предполагаемых направлений его развития в условиях построения правового государства и гражданского общества.

Цель работы заключается в комплексном исследовании особенностей разработки теоретических и методологических основ правотворчества, выработке рекомендаций по совершенствованию государственной деятельности в законодательной сфере.

При достижении указанных целей диссертантом решались следующие задачи:

— рассмотреть исторический опыт законотворчества в России;

— проанализировать теоретико-правовые аспекты законодательной деятельности в современной России;

— охарактеризовать структурные элементы системы российского законодательства;

— изучить особенности законотворчества в Российской Федерации на федеральном, региональном и местном уровнях, и выработать конкретные предложения по его оптимизации;

— наметить основные точки соприкосновения юридической, социологической и других наук и правоприменительной практики в процессе совершенствования законодательства Российской Федерации;

— выработать предложения, направленные на совершенствование деятельности законодательных органов России и субъектов Федерации.

Методологической основой диссертации послужили принципы познания социальных явлений (в том числе идей и теорий) в их историческом развитии, и вместе с тем во взаимосвязи, взаимообусловленности, с точки зрения теории и практики, истории и современности, соотношения общефедеральных и региональных особенностей правотворческой деятельности.

В соответствии с мировоззренческой и методологической позицией диссертанта проблема методологии современного российского законодательства анализировалась на основе такого перспективного направления в правоведении, как комплексное теоретико-прикладное междисциплинарное исследование. Это предопределило необходимость использования автором таких методов, как реконструкция идей и теорий, системного и структурно-функционального анализа, моделирования и т. д.

В работе использовались методы формально-юридический, сравнительного правоведения, прогнозирования применительно к самому феномену законодательства, а также к деятельности субъектов отношений в сфере правотворчества и перспективам развития этих отношений в обозримом будущем.

Научная новизна. Диссертация является комплексным, логически завершенным, монографическим теоретико-прикладным исследованием, посвященным проблеме становления и развития системы законодательства в современной России.

Диссертантом предпринята попытка рассмотреть общенаучные основы методологии законотворчества в теоретическом и практическом аспектах. В работе впервые даются критерии определения места и роли системы законодательства в правовой системе.

Научная новизна диссертационного исследования заключается также в том, что актуальные вопросы законотворчества исследуются и анализируются с учетом задач, формулируемых и решаемых компетентными государственными органами (должностными лицами) в процессе правоприменительной практики.

В диссертации выделяется роль научных исследований как составной части законотворческого процесса. Обосновывается тезис о том, что наука должна стать важным инструментом изучения законодательства с последующей выработкой рекомендаций, направленных на его дальнейшую оптимизацию.

В рамках предложенной авторской концепции рассматриваются теоретические и практические вопросы, связанные с методологией современного российского законодательства, выявляются актуальные проблемы и определяются задачи в сфере научного обеспечения правотворческой и правоприменительной деятельности, разрабатываются конкретные предложения и рекомендации, направленные на совершенствование государственных структур и механизмов, реализующих правоустановительную, правоохранительную и правовосстано-вительную функции.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Законодательная деятельность — это целенаправленная деятельность компетентных государственных органов (должностных лиц), связанная с разработкой, принятием, наделением юридической силой общезначимых, общеобязательных правил поведения, реализация которых является необходимой предпосылкой и условием эффективности функционирования социально-политической системы.

2. Генезис и функционирование законодательства вызваны потребностью в упорядочении усложняющихся социально-политических отношений и одновременно создания условий для их развития. Закон обеспечивает индивиду возможность выбора поведения в определенных рамках, наличие которых сдерживает общество от распада («войны всех против всех»).

3. В основу законодательной деятельности положен принцип единства права и законности, проявляющийся в неразрывной связи базовых и инструментальных (функциональных) юридических ценностей. При этом приоритетной базовой ценностью законодательства являются основные, признанные неотчуждаемыми, права человека. Если законодательство рассматривать вне базовых правовых ценностей (признание «самоценности» закона), то данный феномен утрачивает свойства правового института.

4. В правовой теории и практике ценность законодательства должна усматриваться не столько в том, что посредством нормотворческой деятельности государство реализует свои управленческие функции (хотя принижать значение законодательства в данной сфере также нельзя), сколько в способности общества противостоять с помощью специальных юридических механизмов тоталитарному огосударствлению общественной жизничрезмерной концентрации власти в одних рукахпроизволу и беззаконию со стороны чиновно-бюрократического аппаратав закреплении широких возможностей для активных действий участников правоотношенийво взаимообеспечении их прав,-обязанностей и ответственности, в том числе и в рамках системы «индивидобщество — государство» .

5. Очерчивая область свободы поведения субъектов права, механизм законодательства позволяет разграничивать и интегрировать разнообразные интересы, формирующиеся в обществе, разрешает цивилизованным образом конфликты интересов, находя разумный компромисс в процессе устранения возникающих коллизий и, тем самым, объединяя индивидов, социальные группы (общности) людей: в этом заключается общесоциальная сущность законодательства — с одной стороны, закрепляя в законе основные права и свободы человека, государство предоставляет ему возможность активной, творческой деятельности, а с другой ограничивает свободу индивида рамками безопасности общества («право одного не должно затрагивать права другого»), устанавливая правила должного (либо, напротив, недопустимого) поведения.

6. Законодательство как специфический институт правового регулирования оказывает существенное влияние на выбор средств и методов, используемых государством в отношениях власти и подчинения. В правовом государстве осуществление государством законодательной деятельности предполагает достижение соответствия правомерности и законосообразности, когда принимаемые от имени всего государственно-организованного сообщества нормативные акты в обязательном порядке учитывают интересы социальных меньшинств и отдельных индивидов и реализуются всеми субъектами правоотношений и, в первую очередь, самим государством, выступающим в качестве равноправного (равнообязанного) субъекта.

7. Поскольку правоведение в целом призвано оказывать повседневную помощь законодателю в разработке научных основ руководства обществом и научно-обоснованных рекомендаций, направленных на совершенствование этого руководства, можно утверждать, что задачей юридической науки является оказание помощи законодателю в разработке и принятии правовых норм. Современное законодательство развивается достаточно интенсивно и правовая наука должна стремиться к тому, чтобы содействовать этому процессу, решая текущие и перспективные проблемы совершенствования законодательства.

8. Унификация российского законодательства представляет собой детерминированный практикой общественного развития процесс, направленный на устранение противоречий и коллизий в разноуровневых регулятивных системах, оказывающих существенное влияние на состояние и совершенствование всей системы законодательства. Юридическое закрепление общепринятых на всех уровнях правового регулирования стандартов в сфере правотворческой деятельности позволяет установить разумный баланс в отношениях между федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации, обеспечить взаимную ответственность центра и регионов.

9. Методология теории и практики современного российского законодательства представляет собой относительно самостоятельную часть теоретико-правовой науки, органически связанную с понятийным аппаратом, но не совпадающую с ним непосредственно.

10. Основной недостаток предпринимавшихся ранее теоретических изысканий в сфере методологии законодательства видится в том, что методология низводилась до уровня простого суммативного, механического образования, состоящего из того или иного набора конкретных юридических средств, используемых в процессе нормотворческой деятельности. Следствием такого упрощенного подхода являются сохранившиеся вплоть до настоящего времени существенные противоречия в понимании совокупности методов, используемых в процессе законодательной деятельности, ошибки в определении гносеологических возможностей отдельных общих и специальных методов, участвующих в процессе разработки и принятия законов и подзаконных актов, отсутствие (в том числе и у самих законодателей) четких представлений о методике правотворчества.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в нем теоретические положения и выводы развивают и дополняют такие разделы общей теории права и государства, как учение о функциях и механизме государства, нормах и системе права, правоприменении, правопорядке, юридической ответственности, правах и свободах личности, а также истории Российского государства и гражданского права. Исследуемые в диссертации проблемы развития методологии теории и практики российского законодательства определяют теоретически важный аспект в кругу фундаментальных проблем современной юридической науки. Их новое теоретическое осмысление обусловливает значимость проведенного исследования.

Практическая значимость исследования состоит в том, что выводы, полученные в ходе диссертационного исследования, можно использовать в теории и истории права и государства, в отраслевых юридических науках, а также в социологической и исторической науке. Содержащиеся в работе рекомендации по совершенствованию научного обеспечения законодательной деятельности, по совершенствованию законодательства, устранению пробелов в праве, координации деятельности правоохранительных органов могут найти практическое применение в нормотворческой деятельности государственных органов, а также в правоприменительной практике.

Результаты исследования используются автором в процессе чтения курса теории государства и права на юридическом факультете Адыгейского государственного университета.

Апробация результатов исследования получила выражение в 37 опубликованных научных работах автора. Теоретические выводы и практические рекомендации диссертационного исследования также получили апробацию на научно-практических конференциях и симпозиумах, в частности: региональной научной конференции молодых ученых Северного Кавказа (Майкоп, 1990 г.) — региональной научной конференции «Историко-культурное наследие Северного Кавказа» (Краснодар, 1990 г.) — межвузовской научно-практической конференции «Использование зарубежного опыта в деятельности органов внутренних дел Российской Федерации» (май, 1993 г.) — международном симпозиуме «Права человека и статус правоохранительных органов» (март, 1994 г.) — международной научно-практической конференции «Общество, право, полиция» (май, 1996 г.) — международной научно-практической конференции «Социально-правовые и психологические основы деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России: проблемы теории и практики» (март, 1997 г.) — международной научно-практической конференции «МВД России — 200 лет» (май, 1998 г.) — международной научно-практической конференции «Новые информационные технологии в практике работы правоохранительных органов» (ноябрь, 1998 г.).

Структура диссертации определяется логикой и методологией научного исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих 11 параграфов, заключения, списка литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Законы являются инструментами воздействия на социальное поведение. Они стабилизируют общественный порядок, обеспечивая статус-кво, уравновешивают, примиряют и направляют в нужное русло противоречащие друг другу интересы, они могут вызывать социальные преобразования или реформы, и вместе с тем интегрировать общество, устанавливая общеобязательный минимум социальных стандартов и ценностей. Для достижения этих целей необходимо обеспечить действие правовых норм в определенных политических, социальных, экономических и культурных условиях. Правовые нормы должны воздействовать на внешний мир, на социальные процессы.

Исследование методологических основ законотворческой деятельности составило основное содержание данной работы. В заключении подведем ее основные итоги и выделим полученные результаты.

Широкомасштабная политическая и правовая реформы имеют целью и направлены на ускоренный переход к демократической системе политико-правового устройства в России, на модернизацию социально-экономических и правовых отношений, на формирование нового типа правовой системы, отвечающей современным требованиям и реалиям. Управление процессом правовой реформы означает создание благоприятных условий для развития и действия позитивных факторов, способствующих прогрессивному развитию этих процессов, с одной стороны и блокирования негативных факторов, с другой. В этих условиях научная поддержка правовой реформы должна обеспечить ее последовательное и поэтапное проведение, обратную связь с исполнительной, законодательной и судебной властями, с регионами и учреждениями, включенными в проведение реформы, разработку и экспертизу нормативных актов, социологические исследования и организацию экспериментов, аккумулирование научных сил для решения ряда теоретических проблем, без понимания которых реформа будет проводиться методом проб и ошибок.

Настоятельно нужна концепция развития, определяющая приоритетные законы на ближайшую и долговременную перспективу, последовательность принятия законов в соответствии с интересами государства и потребностями граждан. способствующая эффективности правового воздействия на общественные отношения. В концепции должны отражаться задачи переходного периода формирования государственных институтов, стратегические задачи. В перспективе развитие законодательства должно определяться действием следующих факторов: удовлетворение основных общественных потребностей с помощью законов на основе научного анализа и прогнозовправовое обеспечение государственных реформ и программ по важнейшим направлениям экономического и социально-культурного развития обществасовершенствование структуры законодательства с учетом обеспечения развития качественно новой системы общественных отношений и соответственно новых отраслей правовых институтовдецентрализация правового регулирования на основе федеративных начал и местного самоуправленияукрепление системных связей между законами и подзаконными актами, между законами и договорами (соглашениями).

Современная юридическая общая теория права, сложившаяся в Западной Европе после второй мировой войны видит основание государственности в правах народов и связывает понятие государственной власти с категорией прав человека, т. е. основных дозаконотворческих и внезаконотворческих требований определенной меры свободы, первичных по отношению к власти. Она рассматривает государство как правовую форму организации и функционирования политической власти с точки зрения международного права, в принципах и нормах которого зафиксированы и признаны права и требования народов. Меняется и смысл признаков государства. Любой этнос, сознающий себя в качестве нации, вправе создавать свою суверенную или автономную организацию публичной политической власти. Политически самоопределяющая нация — это субстанциональный элемент государственности. Государственность — это организация публичной политической власти, ограниченной правами человека, т. е. институция, призванная обеспечить свободное совместное политическое, экономическое и духовное бытие людей.

Общая теория государства ориентируется в первую очередь на развитую институциональную форму современной государственности, обозначаемой понятием демократического конституционного государства. Термин «конституционное» применяется только к тем государствам, где государственная власть ограничена правом в целях создания оптимальных условий для функционирования саморегулирующегося гражданского общества. Это ограничение достигается в процессе непрерывного толкования (конституционным и обычными судами) конституционных принципов в контексте потребностей постиндустриального общества, что способствует успешному функционированию «социального правового государства», деятельность которого можно сравнить с динамическим равновесием маятника, позволяющего удерживать внутриполитическое движение вблизи некоего оптимального центра. Колебание внутриполитического «маятника» обеспечивается не только развитостью правовых механизмов, но и особой «дуалистической социальной инфраструктурой социального правового государства и порожденными ею институтами и механизмами демократии, которые позволяют достаточно быстро, когда этого требуют интересы саморегулирования, заменять социально-политические силы, стоящие у власти, оппозицией. Так, в демократическом конституционном государстве осуществляется обратная связь между обществом и воздействующим на него государством: общество функционирует одновременно как управляемая государством и как саморегулирующая система, а государство — как управляющая система, которая, в то же время находится в зависимости от саморегулирующего общества и его потребностей.

Отношения, складывающиеся в государственной сфере между законодательными, исполнительными и судебными органами, должны основываться, с одной стороны, на разделение (и в этом смысле обособлении их компетенции), с другой стороны, на взаимопроникновении с целью контроля и равновесия, чтобы ни один орган с полномочиями власти не вырос в самодовлеющую силу, способную подмять под себя всю пирамиду власти. Все три власти необходимо разделить. Но не для того, чтобы обособить друг от друга, а лишь для направления их деятельности к взаимодействию и сотрудничеству.

Российская политическая система во многом далека от нормальных демократических стандартов: разделения властей, многопартийности, приоритета прав и свобод личности, господства права во всех областях жизни общества. До сих пор формирование властных механизмов почти не подвержено влиянию межпартийной борьбы. Принцип разделения властей только провозглашен. На деле же государственные структуры борются за полноту и единство власти, разумеется, своей собственной. Судебная власть находится на периферии политической жизни и как власть никем (в том числе и самой собой) не воспринимается. Оставляет делать лучшего и нормативная составляющая политической системы. Если институт президентства вписался в традиционную политическую культуру России сравнительно легко, то парламенту как законодательному органу еще предстоит самоутверждаться.

Наиболее оптимальным для законотворчества в России можно считать смешанный президентско-парламентский режим, в котором руководящие исполнительные функции являются прерогативой и президента, и кабинета министров, ответственного перед парламентом.

Поддержание устойчивого политического демократического процесса требует юридической фиксации основных политических прав. Смысл политических прав состоит в том, чтобы предоставить всем равную возможность формулировать, выражать и отстаивать свои интересы. Для этого прежде всего нужны свобода слова, свобода на получение информации, право и реальная возможность на создание ассоциаций и присоединение к различным политическим объединениям. Необходимым условием демократии является право голоса и свободные выборы. Демократия строится на принципах конкуренции и сотрудничества, конфликта и консенсуса, борьбы за реализацию определенных интересов и согласия по поводу путей и средств их достижения.

Общепринятой в юридической науке является точка зрения, что в основе построения системы права лежат предмет и метод правового регулирования. Предмет правового регулирования указывает, на какую группу общественных отношений направлено воздействие нормы права. Если предмет правового регулирования указывает нам на то, что регулируется нормами права, какие общественные отношения, то метод правового регулирования показывает, как регулируются эти отношения, какими приемами и средствами. Нормы права регулируют разные по своему содержанию общественные отношения различными методами и способами. Метод правового регулирования представляет собой совокупность юридических средств и приемов, с помощью которых осуществляется правовое воздействие на определенный вид общественных отношений. Каждая отрасль права имеет свой специфический метод правового воздействия на общественные отношения. Система законодательства строится по-иному. Во-первых, в ее основу может быть положен такой критерий, как юридическая сила нормативных правовых актов. Тогда законодательные акты систематизируются в определенной последовательности, занимают отведенное им по юридической силе место. Высшей юридической силой обладает Конституция РФ, далее идут федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и т. д. При этом из данной классификации выделяют еще законы и подзаконные нормативные правовые акты. В литературе высказывается мнение, что основные вопросы регулирования экологических, аграрных, земельных отношений, предпринимательской деятельности должны осуществляться законами, принимаемыми Федеральным Собранием РФ. Вместе с тем уклонение последнего от принятия вызванных самой жизнью законов приводит к регулированию этих отношений нормативными правовыми актами другого уровня, как это наблюдается с формированием земельного законодательства. Во-вторых, если система законодательства строится по отраслевому признаку, тогда нормативные правовые акты располагаются по предмету правового регулирования. Различают такие отрасли законодательства, как гражданское, экологическое, аграрное, земельное, предпринимательское, трудовое и т. д. В-третьих, в связи с федеративным устройством Российского государства система законодательства строится с учетом федерального законодательства и законодательства субъектов РФ. В практике законодательной деятельности существует проблема разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Некоторые пробелы Конституции РФ в этой области восполняются заключением договоров между РФ и субъектами РФ.

В последнее время появились новые подходы к определению системы законодательства. Так, согласно распространенному мнению, в федеративном государстве система законодательства является двухуровневой: федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации. Однако данное построение системы законодательства выражает лишь государственную основу. В то же время, как доказывается в диссертации, значительный массив законодательства исходит от местного самоуправления — следующего звена в системе законодательства. Вместе с тем бурно развивается процесс формирования локального законодательства.

В диссертации осуществляется сравнительный анализ системы права и системы законодательства. Основным элементом системы законодательства является отрасль законодательства, которая содержит нормы, регулирующие определенный вид общественных отношений. Первичным элементом системы законодательства является статья нормативного правового акта как форма выражения, способ изложения правовой нормы. Норма права — это логически завершенное правило поведения, а статья закона — это форма его изложения. В статье закона может содержаться часть нормы или даже часть ее элемента. Норма права может излагаться в ряде статей одного или даже нескольких нормативных правовых актов. Анализ взаимоотношений системы права, системы законодательства в литературе по теории государства и права — процесс постоянный. На этот счет высказываются различные точки зрения. Так, предполагается, что право не должно иметь своей системы, что система присуща лишь законодательству. В диссертации проводится мысль о том, что отрицание системы права не имеет под собой достаточной аргументации. Именно системный подход к праву дает нам возможность и далее развивать российскую юриспруденцию, повышать уровень юридического образования в нашей стране. Необходимость сближения системы права и системы законодательства в плане их соответствия — это позитивная тенденция в развитии российского права.

Методические подходы к законотворчеству или законотворческая методология разделяют законотворчество, рассматриваемое с точки зрения его динамики или процедуры, на различные стадии или этапы определенной последовательности (определение проблемы, которую предстоит ещё решить, определение целей, выбор соответствующих правовых инструментов, принятие формального акта, его реализация и оценка правоприменения) и объясняют, таким образом законоведы должны поступать и какими средствами могут распоряжаться на каждой из указанных стадий.

Законодательная методология — это основа законоведения, базирующаяся на институциональном видении законодательства, поскольку законы — это одно из средств, которое политическая власть может использовать для решения политических проблем, воздействия на поведение участников общественных отношений (граждан, предприятий, правительственных учреждений), формирования социальной мотивации и контроля за общественными процессами. Таким образом, основной задачей законоведов, которыми могут быть не только юристы, — это определение проблем, уточнение целей, выбор соответствующих средств законодательного регулирования, а также необходимых средств контроля за действием законодательства в ходе анализа правоприменения и оценки законодательного регулирования, но такая методология пока еще не создана.

Важной методологической задачей законоведения является определить то, насколько влияют и каким образом воздействуют процедурные особенности на качество продукта законодательной деятельности. В связи с этим высказывается предположение, что процедурные правила оказывают воздействие и в известной мере определяют формальные или материальные качества законодательстваони могут помочь законоведу и законодателю достичь оптимального результата, либо, напротив, препятствовать его достижениюони могут, в частности, облегчать или усложнять применение методологии законотворчества. Законодательная процедура не только гарантирует легитимность законодательства, она определяет также рациональность законодательных решений. При этом процедурные правила оказывают особое воздействие на качество законов на предпарламентской или предправительственной стадии законодательного процесса, когда формулируется основное содержание будущих законовно именно эта стадия, в сравнении с другими, регулируется относительно «мягкими» положениями административных инструкций, кодексов административного делопроизводства и т. п. Таким образом, воздействие процедурных правил зависит не только от институциональных особенностей, которые трудно изменить.

С целью разобраться в вопросе о том, как процедурные правила воздействуют на качество законодательства, в диссертации анализируются их функциональные характеристики. Выделяются такие методологически наиболее важные элементы решения проблемы качества законодательства как открытость процесса с его первых стадийналичие механизмов сдерживаниязаинтересованность и относительная отрешенность законодателя от той проблемы, которую предстоит решитьоптимальная длительность процессаналичие возможностей и средств для привлечения экспертовпути и средства оценки практичности принятых законовпроверка политической приемлемости принимаемых законовналичие механизмов координации, контроля, оценки правоприменения и корректировки законодательства.

Общим критерием эффективности законов может быть эффективность их социального действия. Последнее может охарактеризовать как процесс, состоящий из пяти стадий: анализ социальной проблемы, дающий толчок к принятию закона законодательным органомподготовка закона на основе методологических принципов научного законотворчестванормоустанавливающий орган принимает закон, наделяя его качеством демократической легитимностина стадии применения закона — научное толкование применяемой правовой нормыконтроль со стороны законодателя эффективности и приемлемости закона с целью выявить возможную потребность в его изменении.

Основным условием успешного применения законов, вне всякого сомнения, являются достоинства самого закона. Хорошее качество закона определяется такими критериями, как ясность изложения целей и средств закона, доступность языка и полная инкорпорация закона в правовую систему. Успешное применение закона предопределяется также достаточностью финансового обеспечения и наличием соответствующего числа государственных служащих, занятых в этой сфере. Законы, имеющие перспективы успешного их применения, создаются тогда, когда законодательный орган следует тем принципам, которые определены историей и соответствуют правосознанию граждан, правовым традициям и культуре общества. Важно выбрать правильный язык закона. В правовых нормах, адресованных сообществу юристов, может использоваться совершенно другой язык, отличный от того, что должен применяться в правовых нормах, адресованных непосредственно населению. Естественно, большое значение имеют и установленные Конституцией правила законодательного процесса. Особые требования предъявляются к законам, которые выносятся на референдум, их язык должен быть понятен простым гражданам, не имеющим какой-либо специальной правовой подготовки. В тех странах, где сильные позиции в сфере защиты прав человека занимают конституционные суды или суды общей юрисдикции, законы могут иметь меньшую степень детализации, поскольку права человека обеспечиваются должным механизмом правовой защиты. В целом успешное применение законов определяется тем, насколько часто контролирующие органы вступают в действие в целях обеспечения действия закона.

Правовая норма эффективно применяется в тех случаях, когда на практике она имеет именно те последствия, которые предполагали нормоустанавливаю-щие власти. Никакой массив правовых норм не образует действенной правовой системы, если правовые нормы не соблюдаются в жизни. Естественно, не каждый закон может целиком и полностью соблюдаться на практике. Однако, правовая система, наряду с другими социальными системами, включающими, например, нормы общественной и государственной морали и этики, должны обеспечивать должную мотивацию соблюдения соответствующих правовых норм.

Таким образом, закон прежде всего должен основываться на точном анализе политических, социальных, экономических и культурных условий. Это дает возможность законодателю определять степень приемлемости закона. Приемлемость закона означает готовность населения соблюдать закон. Речь здесь идет в основном о добровольном соблюдении закона, которое, впрочем, может в отдельных случаях стимулироваться и принуждением, обеспечивающим добровольное соблюдение закона большинством населения. Приемлемость правовой нормы предполагает ее знание, соблюдение и действие на практике. Необходимо, чтобы у граждан было привито чувство справедливости, чтобы они верили в государство и право, основанным на демократических принципах. Несомненно, что мотивация к соблюдению закона основывается также на обеспечении минимального благосостояния граждан, как следствия успешной экономической политики. Одним из нежелательных последствий недейственного применения закона является стремление граждан обходить закон.

Эффективное применение закона означает рациональное соотношение между целями закона и теми средствами, которые используются для из достижения. Цель закона может быть четко зафиксирована, тогда как средства для ее достижения (нормативы, финансирование и т. п.) могут регламентироваться законом в минимальной степени. Но может быть и обратное: цель закона четко не определяется, но вместе с тем фиксируются в полном объеме средства для ее достижения (например, инвестиции в жилищное строительство с тем, чтобы обеспечить как можно больший его рост). Необходимо найти приемлемые и адекватные средства для достижения поставленных в законах целей. Есть еще ряд принципов, которые необходимо иметь в виду для обеспечения успешного применения закона. Необходимо обеспечить стабильность закона и тем самым подкрепить веру граждан в надежность законов.

Важно, чтобы законодатель следовал не только принципам действенности законодательного регулирования, но и контролировал действие законов в целях обеспечения должного их применения путем сбора информации о практике его применения и изменения закона, если действие законодательных норм не обеспечивается должным образом.

Необходимо переосмыслить и создать условия совершенствования существующих форм ограничения законодательства и регулирующей роли государства, усилив такие механизмы, как самоуправление институтов общества и общественных объединений, а также повысив роль договоров. Чем точнее законодательные решения соответствуют интересам субъектов права, тем выше степень обеспечения добровольного их соблюдения. Поэтому в демократическом обществе проблема эффективности и действенности правовой нормы становится особенно актуальной.

Одним из признаков развитого гражданского общества является его способность к самоорганизации и самоуправлению, которые, во взаимосвязи с государственными властными институтами, наиболее зримо проявляются в России в таких формах организации жизни российского общества и государства, как федерализм и местное самоуправление. Выступая в качестве важнейших для России политико-правовых институтов, они определяют устройство и способы функционирования Российской государства, а следовательно предопределяют те государственно-правовые основания его деятельности, которые должны обеспечивать необходимые предпосылки для достижения целей социально-политического развития России, всех образующих ее народов. Одна из самых существенных проблем, с которыми приходится сталкиваться любому федеративному государству — это проблема согласования норм и принципов законотворчества на различных уровнях федеративного устройства, начиная с федерального уровня и заканчивая деятельностью органов местного самоуправления. С одной стороны, законодательство, регулирующее законотворческую деятельность субъектов федерации и местного самоуправления, должно предусмотреть определенную степень их самостоятельности в этом вопросе, обеспечивающую гибкость, оперативный учет местных обстоятельств, опору на региональные и национальные традиции. С другой стороны, важно не допустить «войны законов». Следует помнить о том, что именно война законов стала одним из механизмов, запущенных для распада Советского Союза. Сегодня, когда в числе важнейших политических вопросов стоит сохранение целостности Российской Федерации, данная проблема все более определяется как проблема политико-правовая, а во многом и чисто политическая.

Ключ к решению этой проблемы — в строгом и неукоснительном соблюдении Основного Закона Российской Федерации, поскольку всякий акт законотворчества как федерального, так и местного уровня, в известной мере можно рассматривать как результат реализации конституционных норм и принципов. Поэтому проблема соответствия Конституции и местного законодательства является исключительно актуальной в государственном праве. Формирование достаточно развитого и обширного конституционного законодательства, значительная часть которого посвящена правовому регулированию политических отношений общества может служить определенным критерием полноты правового регулирования. Между Конституцией и актами конституционного уровня должна быть тесная логическая связь. Конституционные нормы и принципы получают дальнейшее развитие в актах конституционного уровня. Конституция и конституционные законы представляют собой завершенное целое, «ансамбль» актов высшей юридической силы. Важнейшее условие господства в обществе норм и принципов законодательства о политической системе — это их «внедрение» в политическое и правовое сознание, проникновение правовых начал, принципов права (таких, как законность, гласность, политическая свобода, плюрализм и др.) в сферу социального управления, в деятельность органов власти и управления, политических партий и движений. Характеризуя Конституцию как юридический акт, составляющий фундамент всей правовой системы государства, необходимо учитывать, что она в процессе применения реализуется и непосредственно (как политико-правовой документ прямого действия), и прежде всего с помощью всей совокупности юридических, политических и морально-этических норм, используемых в данном государстве, представляя собой совокупность правовых норм, регулирующих наиболее важные общественные отношения и является «императивом, стоящим над государством и законом и защищающим справедливый порядок государства."1.

Важной особенностью российской Конституции 1993 года, характеризующей ее в аспекте нашего исследования, можно считать точно зафиксированные гарантии ее стабильности. Во-первых, установлен достаточно узкий круг субъектов, обладающих правом вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции, чем при осуществлении обычной законодательной инициативы. Во-вторых, усложнен порядок изменений положений глав: гл. 1. (Основы конституционного строя) — гл. 2. (Права и свободы человека и гражданина) — гл. 9. (Конституционные поправки и пересмотр Конституции). Они не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Этот вопрос вправе рассмотреть лишь Конституционное Собраний. Оно созывается в соответствии с федеральным конституционным законом только с целью пересмотра Конституции и, если предложение о таком пересмотре будет поддержано 3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы.

В связи с тем, что непосредственное действие Конституции ограничено и не может рассматриваться в качестве единственного способа ее реализации в диссертации дается оценка использования отсылочных конституционных норм. С их помощью реализуются многие основополагающие (в том числе и декларативные) установления конституции РФ. Эти нормы имеют двойственную направленность: одни отсылают к федеральным законам, другие — к федеральным конституционным законам. Всего в тексте Конституции более чем в 30 статьях (из 137) содержатся прямые ссылки на федеральные законы, а более чем в 10 статьях говорится о необходимости принятия специальных конституционных законов. Вместе с этим реализация многих положений Конституции РФ, хотя и не ставится в прямую зависимость от принятия соответствующих конституционных или федеральных законов, косвенно тем не менее также нуждается в опоре на отраслевое законодательство. Например, для реализации ст. 58 («Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам») необходимо иметь специальный правовой акт о защите окружающей среды. Для того чтобы эффективно действовала ст. 69 (о гарантиях прав коренных малочисленных народов), необходим общероссийский закон о малочисленных этносах и т. д.

Специфика российских проблем, возникающих в сфере законотворчества, прежде всего обусловлена особенностями российского федерализма, исторически сложившейся склонностью гражданского общества к противоречиям и расколам, к межнациональным конфликтам и столкновениям. В эти условиях законодательство, в первую очередь — конституционное, и даже сам характер законотворческого процесса могут проявить себя как катализатором деструктивных процессов, а могут и наоборот — выступить в качестве стабилизирующего фактора.

Законодательная деятельность большинства субъектов Российской Федерации (за исключением бывших автономных республик РФ) — в стадии становления. Ни достаточного опыта ее планирования, ни эффективного механизма осуществления законодательной функции представительных органов в субъектах федерации пока что нет. Поэтому в диссертации уделяется особое внимание анализу опыта организации законодательной деятельности в субъектах Российской Федерации и совершенствованию механизма осуществления законодательной функции, что, с одной стороны, позволяет внимательнее рассмотреть отдельные аспекты актуальной темы развития и укрепления российского федерализма, с другой, учитывая специфику становления нормативно-правовой базы федерализма, более подробно рассмотреть такой важный источник права как договор. Отмечается, что в развитом гражданском обществе именно договор становится едва ли не главной юридической нормой, определяющей права и обязанности его субъектов.

Сегодня законотворчество в субъектах федерации развивается в первую очередь на нормативно-правовой базе, определяемой Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, Федеративным договором, конституциями и уставами субъектов федерации. Помимо этого, в соответствии со статьями 11 и 78 Конституции Российской Федерации, федеративные отношения все в большей степени начинают наполняться конкретным содержанием на договорной основе в результате заключения договоров (соглашений) между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерациимежду самими органами государственной власти отдельных субъектов федерации (двусторонние, многосторонние) — между субъектами Российской Федерации и субъектами иностранных государств (двусторонние, многосторонние). Первым из таких договоров стал договор между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан. Далее были заключены договора еще с рядом республик, краев и областей.

Безусловно, успешное решение проблем, возникающих в ходе договорного процесса, в большой степени зависит от развития правовой базы. Приоритетом в этом должно стать принятие федеральных законов, касающихся порядка и принципов разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, порядка реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации, порядка изменения конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, порядка обеспечения соответствия конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации, федеральным законам.

К сожалению, до последнего времени не существовало эффективного мониторинга законотворчества различных отдельных законодательных институтов в субъектах федерации. Это и привело к тому, что возникла столь критическая масса нарушений федеральной конституции и действующего законодательства. Иногда эти нарушения носят карикатурный характер. Скажем, одна из республик объявила своим конституционным правом определять дислокацию на ее территории воинских формирований, другая — предоставление политического убежища без уведомления федерального центра, третья — предоставляет гражданство без соблюдения тех нормативных и законодательных актов, которые имеются в Российской Федерации. К этому можно было бы относиться с определенной иронией, как к неким элементам роста, но тем не менее общая критическая масса подобных нарушений достаточно велика.

В целях упорядочения и создания единых условий подготовки проектов договоров и соглашений, а также законодательных и других нормативных правовых актов о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, было разработано Положение о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В нем устанавливаются положения, из которых нужно исходить при работе над проектами договоров и соглашений, чтобы избежать нарушения суверенитета Российской Федерации, ее территориальной целостности, основ конституционного строя. Не подлежат передаче полномочия федеральных органов исполнительной власти по обеспечению гарантий сохранения основ конституционного строя Российской Федерации, равноправия субъектов Российской Федерации, равенства прав и свобод человека и гражданина на всей территории Российской Федерации, а также иные полномочия, если их передача ведет к нарушению территориальной целостности страны, верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории России. Договор не может устанавливать либоизменять конституционный статус субъекта Российской Федерации. Все эти положения направлены на дальнейшее укрепление федерации.

Предстоит большая работа по анализу уже подписанных договоров и соглашений, а также по контролю за их выполнением, чтобы «критическая масса» противоречий, которые несут в себе законодательные акты ряда субъектов Российской Федерации, не могла негативно воздействовать на конституционное поле России.

Одним из важнейших аспектов современного законотворческого процесса является вопрос о принятии нормативных актов законодательными органами субъектов федерации в сфере их совместного с Российской Федерацией ведения (ст. 72 Конституции РФ). Отметим, что в общем и целом оно возможно в нескольких вариантах, главные из которых определяются наличием или отсутствием соответствующего федерального закона. Иногда субъекты федерации принимают одноименные законы, но подобная практика является и неверной по существу, и неудобной по форме. Сложилось мнение, согласно которому областной закон (закон субъекта федерации) может приниматься лишь в том случае, если принят соответствующий федеральный закон. Это мнение, очевидно следует признать не достаточно правомерным, ибо смысл понятия предметов совместного ведения теряется, уступая место другому понятию — остаточной компетенции. Иными словами, приоритетное, опережающее регулирование здесь презюмируется за федерацией, и лишь в той степени, в какой предмет совместного ведения остался неурегулированным после принятия федерального закона, возможно подключение регулирующего механизма субъекта федерации.

В диссертации рассматриваются особенности законотворчества на областном уровне. Отмечается, что планирование областных законов должно быть прежде всего направлено на формирование правового обеспечения преобразований в основных сферах жизнедеятельности области. Речь идет о законопроектах в сферах государственно-правового строительства, экономики, развития демократических институтов, трудовых отношений и социального развития, аграрной и экологической, правопорядка.

Необходимо специально подчеркнуть, что конституционные возможности законотворчества, предоставленные субъектам Российской Федерации, одновременно налагают на них серьезную ответственность, поскольку они оказывают мощное формирующее воздействие на правовое пространство федерации в целом.

Очевидно, что совершенствование права и законодательства будет ориентировано на формирование таких институтов, которые будут развивать концепцию прав и свобод человека и гражданина. Влияние института прав и свобод личности будет ощущаться во всей правовой системе России: правотворчестве, правореализации, правовой культуре, развитии и укреплении правосознания. Будет меняться функциональная роль норм конституционного права. На первый план будут выступать не те нормы, которые определяют параметры государственного и общественного устройства, а те, которые устанавливают права и свободы человека и гражданина и надлежащие правовые процедуры их реализации. Политико-правовые нормы и институты будут ориентироваться на придание строгих правовых начал взаимосвязи между силой и правом. Все случаи необходимого применения силы должны строго ограничиваться и подробно регламентироваться актами высшей юридической силы — законами конституционного уровня.

Конструктивным в этой связи представляется рассмотрение нормотворче-ской инициативы под углом зрения реализации в процессе и в результате ее осуществления двух правовых принципов: гражданину разрешено все. что не запрещено законом, и для государственных органов — запрещено все, кроме прямо предусмотренного, разрешенного.

Известно, что такая разновидность нормотворческой инициативы, как законодательная инициатива, обладает особым правовым режимом. Законодательные предложения, законопроекты, исходящие от субъектов соответствующего права, подлежат обязательному рассмотрению. Круг таких субъектов согласно Конституции Российской Федерации разнообразен. Право законодательной инициативы соответственно принадлежит индивидуальным и коллективным субъектам (например, Президенту РФ, народным депутатам РФ, Генеральному прокурору РФ и т. д.). Разнообразие субъектов права законодательной инициативы, в том числе и по способам обретения ими своего правового статуса, особый режим рассмотрения исходящих от них предложений в законодательном органе в целом создает необходимые предпосылки для реализации вышеназванных принципов при принятии нормативных решений. Наряду с этим, если рассматривать нормотворческие функции центральных и других органов государственного управления в Российской Федерации, можно обратить внимание на то, что правовое регулирование нормотворческой инициативы в этих органах во многом характеризуется отсутствием в настоящее время круга субъектов, предложения которых по установлению или внесению изменений в правовое регулирование общественных отношений имели бы статус обязательных для рассмотрения, причем именно как нормотворческих предложений. Такое положение не создает должных условий и для использования соответствующей правовой процедуры, определяющей особенности режима работы с нормотворческой информацией (например, направления соответствующих предложений по правовому регулированию общественных отношений, поступивших в нормотворческий орган на экспертизу, и др.).

Упорядочению соответствующих отношений способствовало бы также определение в разделах правовых актов, посвященных реализации нормотворче-ских функций органов управления и должностных лиц, круга возможных субъектов права нормотворческой инициативы (граждан, общественных организаций, государственных органов и др.).

Такой подход создавал бы дополнительные гарантии для реализации общеправового принципа «разрешено все, что не запрещено законом» при издании соответствующих нормативных актов исполнительно-распорядительными органами, нейтрализации возможных психологических стереотипов запретительства, исключения разумных, оправданных предложений по совершенствованию правового регулирования с учетом приоритета прав личности.

Для разных категорий субъектов права нормотворческой инициативы могут быть установлены особенности правового регулирования поступающих от них предложений в органах управления. Они могут касаться сроков рассмотрения нормотворческих предложений (в зависимости от того, является ли субъект рассматриваемого права коллективным или индивидуальным), порядка оформления и обжалования принятых решений. Очевидно, что участие должностных лиц в нормотворчестве, их активную позицию в реализации права на нормо-творческую инициативу, когда проявление таковой вызывается необходимостью обеспечения прав и свобод личности, общественных и государственных интересов, следует рассматривать в качестве одного из критериев оценки их деятельности в ходе аттестации.

Нуждается в дополнительном правовом регулировании и реализация права граждан на нормотворческую инициативу. Действующее в настоящее время законодательство, Конституция РФ предусматривает такие виды обращений граждан в государственные органы, как предложения, заявления, жалобы. Очевидно, следовало бы выделить в нормативных актах, регламентирующих порядок работы с обращениями граждан, и такую их разновидность, как предложения, содержащие нормотворческую инициативу. Для подобных предложений представляется целесообразным установить особый порядок их рассмотрения. Как показывает практика, обращения граждан в порядке реализации права на нормотворческую инициативу, содержание которой объективно вызывает потребность решения вопроса о необходимости (или отсутствии необходимости) законодательного регулирования, в настоящее время может рассматриваться в органах управления, не обладающих правом осуществлять законодательный процесс. Следует, на наш взгляд, установить правило, согласно которому гражданам, выступающим с предложениями, содержащими инициа тиву, объективно требующую рассмотрения вопроса о целесообразности законодательного регулирования, следует обращаться в государственные органы, общественные организации, к должностным лицам, народным депутатам, обладающим правом законодательной инициативы. В случае поступления предложений к должностным лицам, не обладающим указанным правом, последним надлежит направлять их перечисленным субъектом законодательной инициативы. В порядке эксперимента представляется возможным в конкурсном порядке периодически определять круг высококвалифицированных ученых-юристов, предложения которых нормотворческого характера подлежали бы обязательному рассмотрению в органах государственной власти и управления с применением нормотворческой процедуры. Применение такой практики могло бы явиться одной из мер, обеспечивающей участие видных специалистов в нормотворческом процессе, одновременно стимулировало бы творческий рост специалистов-правоведов.

В целом вопросы упорядочения законодательной и нормотворческой инициативы применительно к современным условиям во многом остаются нерешенными. С одной стороны, ограничение инициативы, особенно в отношении Конституции, ощутимо способствует стабилизации правовой системы государства. С другой, принципы демократизации общества требуют расширения социалыюй базы правотворческой инициативы, включая инициативу отдельного гражданина, что могло бы способствовать преодолению абстрактности законов и своевременному «заполнению» пробелов в праве. При всей сложности и противоречивости этого вопроса, при возможных аргументах «за» и «против», нам представляются, учитывая кризисные явления в современном обществе, более предпочтительными те варианты, которые более ориентированы на стимулирование стабилизационных процессов.

Специализация, унификация и систематизация, являясь взаимосвязанными категориями, социально-юридической практики пронизывают все ее сферы: экономику, политику, управление, законодательство и т. д., по-разному воздействуя на их содержание, структуру, перспективу развития. В их развитии сегодня особенно нуждается российское законодательство, так как специализация, унификация и систематизация дают возможность всесторонне учитывать его федеративный характер.

Специализация как особая форма социальных отношений представляет собой такое единство взаимообусловленных факторов, которые проявляются, с одной стороны, в суждении сферы человеческой деятельности, ограничении функциональных параметров, с другой — концентрации, мобилизации ее усилий в строго определенном направлении, что в совокупности позволяет быстрее, качественнее и с наименьшими затратами решать многие поставленные задачи. Процесс специализации является объективным результатом развития общественных отношений и образует генетическую ткань всего социального организма, его питательную среду и движущую силу. Истоками правовой специализации являются: общественное разделение труда, реально легитимированная дифференциация властных структур, национально-государственная суверенизация. Ее цель — наиболее полно и точно охватить всевозможные особенности, новизну и динамику нарастающих социальных преобразований, отразить качественное состояние таких реформ. В интересах этого законодательство в целом и каждая его отрасль содержат в себе определенный комплекс юридических предписаний и нормативных актов, выполняющих специализированные функции. С их помощью законодатель получает возможность учитывать многие тонкости, специфику, динамику и разнообразие регулируемых общественных отношений.

В целом значение специализации состоит в том, что она позволяет охватить правовым воздействием широкий спектр разнообразных общественных отношений, ведет к устранению пробелов в праве, способствует логически правильному и более совершенному построению нормативно-правовых актов, придает гибкий, динамичный характер системе законодательства, создает предпосылки грамотной юридической квалификации в правоприменительном процессе. Специализация — объективная тенденция развития законодательства, отражающая идентичный прогрессивный процесс в различных социальных сферах общества, направленный на учет особенностей, специфики и многогранности внутрифедеративных общественных отношений, урегулирование которых осуществляется определенным комплексом юридических предписаний и нормативных актов. Однако специализация законодательства не самоцель и должна разумно сочетаться с такой тенденцией, как унификации.

Унификация способствует синхронному действию всех структурных элементов системы законодательства, укрепляет их взаимообусловленность. Монолитность указанной системы выступает юридической основой унификации законодательства, потребность в которой возникает в зависимости от интенсивности накопления нормативного материала. Специфика общественных отношений не должна ограничивать сферу действия процесса унификации законодательства, так как наличие у них общих свойств и граней, а также их системное единство одновременно предполагают целостное урегулирование. Эффективность такого подхода состоит в том, что, во-первых, унификация создает ряд выгод законодательного характера, например уменьшает объем нормативного материала, исключает его дублирование, а во-вторых, унификация облегчает применение правовых предписаний на практике и устраняет неоправданные случаи специализации. Неупорядоченность правотворчества, напротив, создает благоприятные условия для появления разрозненных, малоэффективных, зачастую противоречащих друг другу предписаний, усложняющих процесс правоприменения. Отказ от признания унифицированной структуры российского законодательства привел к грубейшим нарушениям принципа единства законности многими субъектами федерации, в результате чего прокатилась волна противоправовых акций, связанная с вопросами национально-государственного устройства, экономического статуса отдельных регионов.

Таким образом, унификация российского законодательства представляет собой детерминированный практикой общественного развития двуединый, сущ-ностно-формализованный процесс, направленный на устранение различий в регулировании сходных либо родственных явлений и создание разноуровневых нормативных актов или предписаний, оказывающих существенное влияние на состояние и совершенствование всей системы законодательства. Процессы и унификации, и специализации законодательства позволяют удерживать разумный баланс в отношениях между субъектами федерации, между федеральным и региональным правотворчеством и одновременно наиболее полно и реально отражать весь ход современных преобразований.

Систематизация является одним из важных инструментов законодательной техники. Ее совершенствование может стать важным фактором по преодолению тех недостатков законотворчества, которые имеют место когда при издании новых актов не отмечаются или не изменяются ранее изданные актыотменяются или изменяются ранее изданные акты без точного и исчерпывающего их перечисленияизменение актов происходит без одновременного утверждения новой редакции соответствующих разделов или статей изменяемого актаотдельные общие правила, рассчитанные на длительное действие, включаются в оперативные распоряжения или акты, действующие в течение ограниченного срокаединоличными распоряжениями действие тех или иных нормативных актов распространяется не на предусмотренные этими актами общественные отношенияотсутствует необходимая согласованность и редакционная увязка между актами, издаваемыми по одному и тому же вопросу, что вызывает противоречия актов друг другуновый акт не полностью регулирует соответствующий вопрос, в результате чего ряд прежних актов по тому же вопросу нельзя полностью отменитьакты излагаются сложным, неясным, неточным языком, страдают неоправданным многословием.

В аспекте задач совершенствования законотворческого процесса рассматриваются отдельные виды систематизации действующего законодательства: инкорпорация, кодификация и консолидация. Отмечается, что в современных условиях систематизация законодательства должна быть основана на научных принципах и использовании научных методов. Поиск и активное использование имеющихся сведений социологического и юридического характера потребует значительных усилий от лиц, работающих с правовой информацией. Поэтому становится актуальной задача создания автоматизированных систем обновления информации в компьютерных базах данных. Вхождение России в международное сообщество, увеличение масштабов деятельности совместных 1 предприятий в России и российских предприятий-резидентов за рубежом и т. п. — все это делает актуальной задачу систематизации международного законодательства, регулирующего отношения на важнейших направлениях сотрудничества. Первым шагом на пути разработки такого рода систематизации могла бы стать автоматизированная система сбора и распространения информации, относящейся к вопросам законотворчества.

Наряду с ликвидацией имеющихся в системе права противоречий необходимо устранить и повторения в различных действующих законодательных актах. Эту задачу нельзя осуществлять механическим вычеркиванием соответствующих статей из всех актов. Решение вопроса о том, в каком именно законодательном акте должна быть сохранена статья, повторяющаяся в двух или более актах, зависит от характера самого законодательного материала. Сохранять желательно такую статью в том именно акте, предмет регулирования которого в наибольшей степени обусловливает ее наличие и вместе с тем сохраняет логическую стройность и целостность тех актов, из которых подобная статья будет исключена. Работа по устранению противоречий и повторений, особенно при ее осуществлении в границах соответствующих разделов Свода законов, неизбежно выдвигает вопрос о целесообразности объединения и укрепления однородных по своему содержанию законодательных актов. Такая консолидация законодательных актов уменьшает объем законодательного материала, делает его более четким, лаконичным, цельными и облегчает дальнейшую кодификационную работу. В процессе этой работы может обнаружиться целесообразность консолидации актов не только одинаковой, но и различной юридической силы.

Совершенствование российского законотворчества на пути устранения пробелов в праве и систематизации действующего законодательства путем инкорпорации, кодификации и консолидации требует, с одной стороны, постоянно учитывать объективные потребности меняющихся общественных условий, с другой — опираться на теоретический потенциал современной юридической науки. И то и другое условие в равной мере является обязательным для разработки законодательства и совершенствования законодательной техники на рубеже XXI столетия. Учесть каждое из них возможно лишь в случае органичного сочетания опыта реальной правоприменительной практики и достижений юридической теории. Законодательство — это общая государственная воля народа, зафиксированная в системе общеобязательных правовых принципов и норм, регулирующих соответствующие общественные отношения и обеспеченных убеждением, организацией и в необходимых случаях принуждением в целях поддержания правопорядка в обществе. В создании этих принципов и норм — задача законотворчества, уровень, направленность и успех которого зависит от соответствующей подготовки законодателей и уровня научного обеспечения законотворчества.

Принятая на законодательном уровне юридическая норма может реализоваться как сама по себе, в известном смысле автоматически в зависимости от уровня правовой культуры граждан, так и посредством практики правоприменения, осуществляемой органами государственной власти. Именно подобная практика является одним из наиболее действенных средств определения эффективности правовых норм и достаточного уровня разработанности с учетом объективных процессов, протекающих в обществе. А это, в свою очередь, предполагает тесное взаимодействие практики с юридической наукой. Именно в этом аспекте в параграфе рассматриваются вопросы законотворчества.

Правоприменительная практика — одна из наиболее действенных форм реализации правовой политики и в то же время форма выявления потребностей совершенствования законодательства. Она оказывает непосредственное воздействие на рационализацию правовых норм, так как часто становится способом фиксации, обобщения и доведения до законодателя потребностей практики. Особенно это проявляется при неполноте нормативного решения отдельных сторон охраняемых и регулируемых правоотношений, а также коллизии правовых норм, эти нормы могут предусматривать признаки одного и того же деяния, поэтому частично совпадают и по объему, и по содержанию. Задачи правоприменительных органов состоит в том, чтобы полностью использовать сведения о содеянном, правильно его квалифицировать, не допускать ошибки в правоприменительной деятельности. Зачастую правоприменительная практика обнаруживает нерешенные в законодательстве вопросы. Высшие судебные органы, обобщив и проанализировав соответствующие материалы, используют право законодательной инициативы и вносят правотворческим органам предложения о дополнении законодательства новыми нормами или об уточнении действующих норм. На сегодняшний здесь необходима нормативно и методическая обеспеченная система обобщения и своевременной передачи в законодательные органы (в том числе и на правах законодательной инициативы) информации о зафиксированных правоприменителями недостатках в законодательстве и пробелах в праве.

Важнейшим принципом правотворчества является научность, которая обязывает к глубокому уяснению объективных закономерностей, определяющих социальную эффективность закона. Необходимость усиления научных начал при совершенствовании законодательства обусловлена рядом обстоятельств: нужен подлинной научный, системный и комплексный подход к оценке социальной адекватности действующих правовых норм, к выявлению действующих потребностей в новых узаконениях, к прогнозированию их эффективности, «побочных» социальных последствий и т. д. Важным представляется заблаговременное глубокое изучение фундаментальных проблем, необходимых для создания новых законов, разработка правовых концепций, которые должны лежать в их основе. Именно на этом пути наука способна оказать наиболее действенную помощь правотворчеству.

Правовая наука накапливает путем комплексных социально-правовых исследований материалы, помогающие составить полное представление об изучаемых явлениях, ученые теоретически осмысливают накопленный материал и разрабатывают научные рекомендации, направленные на повышение социальной эффективности законов. Однако, как отмечает академик В. Н. Кудрявцев, дело обстоит таким образом, что учреждения, даже те, которые участвовали в подготовке законодательных актов, слабо анализируют результаты своей совместной работы с практическими органами. Другая важная задача — взаимодействуя с прикладными науками, раскрыть конкретные формы антисоциальных проявлений, зависимость между социальной средой и личностью, убеждением и принуждением и дать законодателям рекомендации, осуществление в законотворческой деятельности позволит на практике добиться снижения правонарушений и преступности. Поскольку правоведение в целом призвано оказывать повседневную помощь законодателю в разработке научных основ руководства обществом и научно-обоснованных рекомендаций, направленных на совершенствование этого руководства, можно утверждать, что задачей юридической науки является оказание помощи законодателю в выработке наиболее совершенных правовых норм. Современное законодательство развивается достаточно интенсивно и правовая наука должна стремиться к тому, чтобы содействовать этому процессу, решая текущие проблемы совершенствования законодательства. Юридическая наука стремится повысить теоретический уровень рекомендаций по совершенствованию законодательства. Немало рекомендаций научных учреждений и ученых, работающих в юридических вузах, внедрены в действующее законодательство.

В ряде ведомств и институтов существует практика формирования так называемых планов внедрения и апробации результатов научно-исследовательских работ, выполненных учреждениями соответствующего министерства. Такие планы утверждаются руководством министерства и предусматривают, по какой проблеме и какие результаты планируется внедрить, а также формы внедрения, учреждения, организации, производящие внедрение, сроки внедрения и необходимое материально-техническое оснащение. Представляется, что такая практика планирования внедрения может быть распространена на все правотворчество. Например, Санкт-Петербургский университет МВД России вносит многочисленные предложения, рекомендации, аналитические записки в МВД РФ, большая часть которых своевременно рассматривается и используется в практической деятельности.

Одна из задач юридической науки в настоящее время, особенно в регионах, — пересмотреть критерии распределения правовых норм по отраслям законодательства, например, между гражданским и хозяйственным, административным и уголовным законодательством. Законодатель распределяет нормы права по отраслям либо путем кодификации, либо установлением связи между ними в другой форме. Сами нормы права не распределяются на отрасли. В этой связи, не умаляя роли законодателя в формировании системы права, надо сказать, что основная функция теоретического обоснования распределения правовых норм по отраслям возложена на юридическую науку. Не менее важной задачей правовой науки является разработка рекомендаций по дальнейшему совершенствованию системы и видов различных правовых мер воздействия, а также внутренней структуры санкций. Нуждается в разработке проблема новых видов взысканий с тем, чтобы повысить их эффективность, вопрос о расширении круга материальных штрафных санкций, создание теоретических основ для дальнейшего упорядочения их с тем, чтобы они более соответствовали общественной опасности деяний, за совершение которых установлены.

Создание норм законодательства часто происходит в виде изменения содержания уже существующих законов. Принимая новые акты, приходится изменять те, которые ими поглощаются или противоречат, изменять содержание ранее установленных норм или сферу их действия. При этом необходимо соответствие между актами, относящимися к различным отраслям законодательства, особенно содержащими штрафные санкции. Например, задачей науки уголовного права является выработка рекомендаций относительно включения тех или иных норм в административную, уголовную, исправительно-трудовую отрасли законодательства, руководствуясь основными тенденциями современной уголовной политики. Это способствует совершенствованию данных отраслей законодательства, представляющих собой комплекс норм, направленных на борьбу с преступностью.

Методы специальных социально-правовых исследований предполагают наличие информации о результатах работы правоприменительных органов по результатах работы правоприменительных органов по реализации норм законодательства, получение которой достигается такими способами, как наблюдение, беседа, устный или письменный опрос, анкетирование с последующей компьютерной обработкой материалов, экспертные оценки. К ним можно отнести также постановку экспериментов, использование административных материалов, гражданских и уголовных дел, результатов всенародного обсуждения важнейших законопроектов, различных совещаний и конференций, посвященных проблемам правового регулирования общественных отношений. При этом ни одному из перечисленных методов не может быть отдано предпочтение. Каждый из них нужен и важен в зависимости от поставленной цели. Только при комплексном подходе к их использованию возможна результативность самого исследования. Такой подход обязывает, с одной стороны, рассматривать законодательство как одно из важнейших и динамичных средств в системе социального управления, а с другой — раскрыть его как сложную социальную систему, на формирование и функционирование которой влияет ряд факторов. Чтобы раскрыть эти факторы, важно знать и исследовать механизм воздействия правовых норм на людей, восприятие законов различными слоями населения, проследить, как правовые требования отражаются в правосознании, переходят в поведение, сказываются на развитии социальных отношений. Это возможно лишь на основе глубокого изучения научных основ законотворчества.